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X Coloquio Internacional de Geocrítica
DIEZ AÑOS DE CAMBIOS EN EL MUNDO, EN LA GEOGRAFÍA Y EN LAS CIENCIAS SOCIALES, 1999-2008 Barcelona, 26 - 30 de mayo de 2008 |
INVESTIMENTOS PÚBLICOS E DESENVOLVIMENTO LOCAL: SENTIDOS ESTRATÉGICOS DOS RECENTES PROJETOS E POLÍTICAS PÚBLICAS NO RIO DE JANEIRO
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
fgodinho@uerj.br
Investimentos públicos e desenvolvimento local: sentidos estratégicos dos recentes projetos e políticas públicas no Rio de Janeiro (Resumo)
A retomada dos investimentos públicos em atividades infra-estruturais e produtivas nos últimos anos, no Brasil, denota uma recomposição da capacidade de atuação do Estado na organização territorial, representando certa intervenção na tendência neoliberal, presente no processo de globalização, de uso instrumental do território e de aniquilamento da política como forma legítima de enfrentamento das tensões presentes na sociedade civil. A análise das mudanças territoriais recentes no estado do Rio de Janeiro, marcadas especialmente por uma nova configuração do espaço metropolitano e um maior dinamismo no interior do estado, evidencia que tais mudanças estão associadas aos investimentos logísticos e produtivos realizados pelo Estado, bem como à atuação estatal na rearticulação de recursos de empresas públicas e privadas, com claras repercussões em termo de uma expansão territorial real e da redefinição do papel das cidades na rede urbana.
Palavras chaves: Expansão metropolitana; reestruturação produtiva, rede urbana, cidade médiasPublic investments and local development: strategic aims of recent projects and public policies in Rio de Janeiro (Abstract)
The rebirth of public investment in infrastructure and productive activities during the last years in Brazil indicates a recovery on the capacity of action of the State in the territorial organization. This comes as a result of a certain intervention in the neoliberal tendencies. Those use the territory in an instrumental way and also annihilate policies as a legitimate way of confronting the tensions around the civil society. These relations are possible because of the structure of a global world that generates these kinds of processes. The analysis in recent changes in the territorial of the State of Rio de Janeiro can be recognized especially by a new configuration of the metropolitan area and a greater dynamism in the inner state. This shows that such changes are related to logistical and productive investments made by the State, as well as State actions in the rearticulation of public and private company’s resources, with clear repercussions in terms of a real territorial expansion and the redefinition of the role of cities in the urban network.
Keywords: Metropolitan expansion; productive restructuring, urban network, medium cityA retomada dos investimentos públicos em atividades infra-estruturais e produtivas nos últimos anos, no Brasil, denota uma recomposição da capacidade de atuação do Estado, representando certa intervenção na tendência neoliberal, presente no processo de globalização, de uso instrumental do território e de aniquilamento da política como forma legítima de enfrentamento das tensões presentes na sociedade civil. A nova conjuntura política apoiada em governos populares na América Latina também permite novas possibilidades de disputa dos sentidos da organização social e, consequentemente, do território.
A compreensão dos processos que vão tomando forma na sociedade civil - compreendida como espaço privilegiado das lutas sociais (Gramsci, 2000) e econômicas (Marx) - nos permite associar esses movimentos à própria organização do território que, para além de um ordenamento do espaço sob o controle político do Estado, a partir do exercício do poder por força institucional, diz respeito também ao delineamento e materialização dos conflitos e relações econômicas e sociais na produção do espaço.
Tendo em consideração esses referenciais analíticos, o presente trabalho discute a reestruturação espacial no território do estado do Rio de Janeiro, enfatizando a nova configuração do espaço metropolitano e o novo dinamismo do interior do estado, implicado com a produção de uma rede urbana que integra as cidades médias à nova configuração da metrópole. Tal processo está ancorado nos investimentos logísticos e produtivos realizados pelo Estado ou nos recursos de empresas públicas e privadas, que localizam um conjunto de investimentos produtivos dentro e fora da metrópole, promovendo sua expansão territorial real e redefinindo seu papel na rede urbana.
Nessa nova configuração espacial, encontramos evidências de que não há um processo de desconcentração metropolitana no estado, mas sim um processo de reconfiguração da metrópole – com uma “ampliação para mais” em termos espaciais, ainda que com uma “ampliação para menos” em termos sociais – simultaneamente a um crescimento das cidades médias e a uma interiorização da economia, que ocorrem a partir de processos particulares de reinserção da economia fluminense na economia global. Não se trata de movimentos necessariamente hierarquizados. O dado essencial, aqui, é que eles interagem no reordenamento do território fluminense, precisando ser entendidos a partir da interpretação dos limites e possibilidades de uma nova ordem de usos do território em tempos de globalização.
Outra questão a ser destacada é referente à tendência recorrente de se circunscrever a discussão sobre gestão territorial à discussão de políticas de desenvolvimento econômico local, sob o controle da administração de governos locais. O fato é que o capital corporativo aproveita-se da maior mobilidade espacial permitida pelos atuais recursos tecnológicos e comunicacionais, incluindo seus efeitos sobre a ampliação da capacidade de transporte, para impor, aos governos locais dos territórios, que estes lhes ofereçam vantagens na forma de investimentos e renúncias fiscais, como se isso fosse uma demonstração de competência e boa administração. Naturaliza-se o uso dos fundos públicos, subsidiando o capital, mascarando o que, na verdade, trata-se mais de uma chantagem. Tal estratégia, contudo, não é suficiente para desconsiderar as forças sociais presentes no território em diferentes escalas, do nacional ao local.
Essa nova estratégia de relacionamento com as administrações apenas revela uma nova forma de subordinação em que, segundo Harvey, modifica-se o paradigma de que as administrações públicas locais devem ser só voltadas para a administração de seus territórios e institui-se uma perspectiva de empreendedorismo (Harvey, 2006, p. 170), caracterizada pela ênfase da necessidade de que a cidade invista os fundos públicos na produção de infra-estrutura econômica e social capaz de atrair empreendimentos hipoteticamente potencializadores da economia.
Território e mudanças no limiar do século XXI
As discussões a respeito dos efeitos das mudanças contemporâneas sobre a produção do espaço e a organização dos territórios estão presentes em todos os campos das ciências sociais e econômicas. Milton Santos, em um artigo que denomina “o retorno do território”, procura demonstrar a importância de se reencontrar o conceito tendo em consideração que “é o uso do território, e não o território em si mesmo, que faz dele objeto da análise social” (Santos, 1996, p. 15), destacando a necessidade de recuperarmos, analiticamente, o papel ativo do território. Disso também resulta a necessidade de um novo olhar sobre as relações de poder no território. É fato que o poder político estatal, historicamente, cumpre um papel subordinado ao capital, configurando-se, deste os primórdios da formação do Estado moderno, como “um comitê para gerenciar os assuntos comuns de toda a burguesia” (Marx, 1998, p. 13). Atualmente, porém, modifica-se o papel do Estado, na medida em que ao capital interessam outras formas de ação, mais relacionadas ao aparelhamento do território em termos de recursos técnicos e sociais e de controle social.
No campo da economia regional, essa questão também vem sendo abordada. Há, recentemente, uma retomada da problemática espacial e, com ela, a busca da compreensão das formas contemporâneas de organização e mudança do território, considerando-se que esse é um tema imprescindível, científica e academicamente, bem como social e politicamente, em uma economia globalizada (Diniz e Lemos, 2005). Nesse campo de análise, em que o território é reconhecido por Lemos, Santos e Crocco (2005, p. 175) como espaço social, são retomados antigos conceitos e referenciais utilizados pelos estudos de economia regional, que focam os processos econômicos e político-institucionais como referência de sua constituição. Ainda que com ênfase nas relações econômicas, o próprio conceito de território é apresentado pelos autores em uma perspectiva que vai bem além de suas dimensões e delineamentos físicos. Para Lemos, Santos e Crocco, o território é
“[...] o espaço econômico socialmente construído, dotado não apenas dos recursos naturais de sua geografia física, mas também da história construída pelos homens que nele habitam, através de convenções e valores e regras, de arranjos institucionais que lhe dão expressão e formas sociais de organização da produção, com estruturas de poder e dominação. Como espaço social, o território é um campo de forças políticas conflituosas, com estrutura de poder e dominação. Assim, o território é o lócus de produção de bens e reprodução de capital, que se manifesta em arranjos institucionais do poder instituído, embora mutante, que abriga conflitos de interesses e formas de ação coletiva e de coordenação” (Lemos, Santos e Crocco, 2006, p. 175).
Na análise dos autores, esse entendimento do território, que leva em conta a inter-relação de elementos complexos, como as forças sociais e os arranjos institucionais, ainda não é suficiente para possibilitar uma localização espacial de atividades produtivas que se referencie principalmente nos fatores de polarização espacial da produção que condicionam a concentração espacial da estrutura produtiva. A esse respeito, apontam a necessidade de se retomar análises como a de “dispersão concentrada” proposta por Richardson (1973, apud Lemos, Santos e Crocco, 2005, p. 176), para caracterizar que não há uma reversão da polarização, mas novas estratégias espaciais do capital corporativo que induzem a uma dispersão territorial da estrutura produtiva, ainda que “restrita a localidades próximas ao centro”.
As referências propostas pelas denominadas teorias da proximidade geográfica ganham relevo nesse debate. Pecquer e Zimmermann (2005) procuram redefinir o papel do espaço social na análise econômica, buscando superar concepções que enfatizavam a centralidade da noção de distâncias na definição dos custos de produção. Para os autores, importa mais, nesse contexto da globalização, pensar o espaço a partir da concepção de coordenação do processo de acumulação ampliada, superando a concepção relativamente restritiva de espaço como elemento da definição de localização. Nessa linha, Luiz César Ribeiro destaca também que, particularmente as metrópoles, em um ambiente de globalização e mudanças sócio-econômicas, tornam-se mais integradas e dinâmicas na medida em que “produzam os elementos requeridos pela nova economia de aglomeração da fase pós-fordista” (2004, p. 10) e que estas, ao contrário do que se propugna nos anos 90, relativamente a uma suposta desconcentração de atividades, buscam requalificar seu território a partir de uma perspectiva em que são valorizados os investimentos sociais, de forma que “os elementos promotores da coesão social das metrópoles, no seu sentido amplo, passem a ser condição da eficácia dos processos econômicos”. Assim, os antigos fatores de aglomeração, como a redução dos custos da distância e externalidades pecuniárias, contam menos que os fatores de integração e desenvolvimento social, capazes de manter os fluxos econômicos.
Essas novas perspectivas analíticas constituem, inquestionável, uma importante base para os estudos sobre o novo ordenamento do território e da produção do espaço urbano neste início do século XXI. A organização e o ordenamento do território em tempos de globalização deixam transparecer mais intensamente os usos instrumentais que o capital impõe aos lugares. Ou seja, nesta fase da acumulação capitalista, em que predominam os fluxos, que atravessam e reconfiguram os territórios, delineando um novo padrão de dominação e reorganização do espaço social produtivo, é mais o uso, e menos o domínio territorial, que se evidencia como referência das relações que o capital estabelece com os territórios. Em meio a essa nova dinâmica, metrópoles e cidades médias, espaço metropolitano e interior, se reorganizam, ora buscando maior integração, por meio de relações horizontais, em territórios contíguos, ora por meio de integração ou subordinação vertical, possível nas redes globais (Santos, 1996), produzindo um movimento de reterritorialização da organização industrial, que traz possibilidades de uma repactuação dos usos dos territórios (Oliveira, 2007).
Duas das mais importantes mudanças nas novas estratégias de localização dos empreendimentos produtivos são a mobilidade espacial e o interesse crescente no uso dos territórios que admitem as novas formas de integração. Os agentes ligados às forças hegemônicas buscam fatores mais associados aos novos padrões produtivos, que privilegiam os denominados recursos genéricos, como a formação e qualificação da força de trabalho, sistemas de inovações regionais e locais, tecnologias de comunicação, logísticas e infra-estruturas viárias capazes de permitir rápidas movimentações de mercadorias e baixo custo de produção. Disso resulta a dupla submissão territorial contemporânea. Parte significativa dos investimentos produtivos úteis a essa lógica é atribuída aos governos locais, que acabam estimulando a destinação dos fundos públicos (Oliveira, 1998) à capacitação do território, com vistas à oferta de vantagens ao capital. Sob a bandeira do “desenvolvimento”, esses investimentos são apresentados como uma necessidade, uma condição para melhorias de gestão e de governança do território, que seriam fundamentais para sua maior inserção na economia global, mascarando-se as formas de submissão do Estado e os usos instrumentais dos territórios aí implicados.
Mas a análise dos processos concretos em curso mostra que há importantes tensões que sinalizam possíveis formas de enfrentamento e mudanças nesse cenário. Há ações nos territórios locais que privilegiam o domínio público das políticas como forma de se evitar descontinuidades administrativas e usos instrumentais do território. Há valorização de diferentes formas de exercício do poder por parte dos agentes e sujeitos responsáveis por essas ações, especialmente quando apontam para a produção de mecanismos que permitam uma gestão compartilhada do território, como forma de limitar o patrimonialismo e ampliar a integração territorial, necessária em tempos de intensa fragmentação.
Espacialmente, é importante frisar, os movimentos que constituem essa realidade são extremamente variados e complexos, irredutíveis aos movimentos enfatizados nos modelos analíticos vinculados ao contexto fordista. Lencioni (1994) evidencia importantes aspectos dessa nova realidade espacial ao apreender os movimentos de dispersão da indústria paulista em direção ao interior como um processo de “expansão do aglomerado metropolitano”, configurador de “uma paisagem metropolitana que se apresenta fragmentada, embora constitua uma unidade” (1994, p. 54). A autora mostra que o que está em curso é um movimento de dispersão das atividades econômicas da metrópole, que precisa ser entendido em um contexto de novas estratégias do capital e não de negação dos processos de concentração histórica das atividades industriais.
Isso é corroborado pelo fato de que, para além desse movimento de dispersão – que incorpora, ainda que de forma fragmentada, espaços do interior à dinâmica territorial metropolitana – ocorre também a própria expansão física do tecido urbano no entorno da metrópole, evidenciando que novas formas de expansão estão ocorrendo, ainda que se configurem como uma “ampliação para mais” em termos espaciais e uma “ampliação para menos” em termos sociais (Algebaile, 2004). Com efeito, tendo por foco tanto os processos econômicos destacados por Lencioni, quanto, ainda, processos sociais e institucionais, podemos apreender a própria expansão metropolitana contemporânea como um fenômeno de grande complexidade, especialmente, como mostra Algebaile (2007), pelas formas como a expansão territorial, em sentido estrito – como expansão ou incorporação de área urbana e como ampliação da área sob a influência direta da metrópole – conjuga-se com formas diversificadas de atualização e “robustecimento” da metrópole enquanto tal.
Esse movimento geral pode ser percebido em análises que enfatizam a ampliação da escala de comando das metrópoles, associando a metrópole à região por ela polarizada, tal como nas novas noções de cidade-região. São fundamentais, neste caso, as formulações de Allen Scott (1996 e 1998) e Michel Storper (1997) acerca da formação de economias regionais. Para Scott (1996), as estratégias e formas de reestruturação produtiva acabam por definir mudanças decorrentes do processo da incorporação de novas tecnologias e, sobretudo, de novos sistemas comunicacionais, que associam a realização do controle técnico financeiro, a partir dos centros urbanos, à localização das atividades produtivas em áreas menos adensadas, em geral, atualmente, fora das metrópoles. São estratégias, portanto, indutoras de novas espacialidades, e consequentemente, novas territorialidades sociais, além de delineadoras de novas regiões, cujas delimitações são submetidas a novas relações sociais, econômicas e políticas, a novas bases tecnológicas no seu interior, bem como a novas articulações e relações de forças externas com os setores locais.
A princípio, essas noções que associam a cidade à região se referem mais diretamente às relações das grandes metrópoles com o seu entorno, procurando demonstrar o aprofundamento dos vínculos do sistema metropolitano com o espaço para além da metrópole, ou seja, a maior dispersão e expansão da metrópole pelo espaço regional a sua volta.
Mas há também outras perspectivas que enfatizam, na análise da organização contemporânea dos territórios, o relacionamento entre os lugares no que diz respeito aos seus vínculos com novos circuitos produtivos, relações bem caracterizadas pelo que Harvey chamou de empreendedorismo, conforme mencionado acima. Uma característica fundamental dessas novas relações é a tendência ao redirecionamento da aplicação dos fundos públicos para atividades capazes de qualificar uma cidade a participar de um determinado circuito de empreendimento, sem que sejam levadas em conta as questões de interesse público que atravessam o conjunto da sociedade local e, principalmente no caso das economias periféricas, as necessidades de enfrentamento de duas questões estratégicas para a gestão do território: a capacidade real de planejamento das administrações públicas, em face da pouca disponibilidade de recursos técnicos e humanos, e a definição da escala que define o local nesse novo contexto.
Deve-se observar que, no contexto dos debates sobre desenvolvimento econômico local, o termo “gestão do território” tem apresentado um remetimento quase que exclusivo ao controle político-administrativo, secundarizando-se o sentido das disputas, da política em sua concepção mais ampla, entre os sujeitos e agentes sociais que o produzem. A gestão implica, certamente, os procedimentos de disposição sobre certa realidade a partir de relações de poder em grande parte encarnadas em posições oficiais de governo. Mas implica, também, os conflitos de interesses e as disputas de sentido que interferem nesses procedimentos, especialmente em face das mudanças nas correlações de forças sociais. No campo da gestão territorial, tais conflitos e disputas podem se realizar de formas extremamente complexas – como por meio de usos sociais que interpelam usos prescritos – irredutíveis aos limites territoriais oficiais e à capacidade de resposta de seus governos. O debate geográfico sobre gestão do território não pode desconsiderar isso, sob pena de descaracterizar as próprias contribuições conceituais e analíticas da geografia a respeito do território, para não falar do próprio empobrecimento político do conceito de gestão.
Temos, assim, a necessidade de repensar conceitos e buscar desvendar a processualidade dessas mudanças, com a perspectiva de nos aproximarmos analiticamente de referenciais que nos permitam construir teorias capazes de apreenderem e explicarem a complexidade desses processos.
Mudanças no ordenamento territorial e nos investimentos públicos no Rio de Janeiro
Para uma discussão da questão territorial contemporânea a partir das observações no território fluminense, queremos enfatizar, inicialmente, as mudanças contemporâneas no espaço metropolitano, por ser uma das áreas em que ocorre mais intensamente uma reestruturação econômica e espacial, e pelo alto grau de concentração de atividades que possui.
Essas mudanças se manifestam, em primeiro lugar, por meio do estabelecimento de novas centralidades urbanas, integrando os espaços antes tidos como periféricos. Ocorre, no decorrer dos anos 1990, um movimento interessante que se aproxima do que Soja denominou de exópole, considerada por ele como um movimento de consolidação da cidade de “fora”. Soja enfatiza uma espécie de reestruturação geográfica da metrópole, que de certo modo completa o processo de urbanização periférica de um século atrás. Segundo o autor,
“esse duplo sentido visa sugerir que nossa compreensão convencional do que é urbano e do que é suburbano está sendo “desconstruído” como subúrbios que não são “sub” urbanos, mas aglomerações urbanas complexas, multifuncionais, densas e diversificadas” (Soja, 1996, p. 157).
Temos, assim, por um lado, a redefinição do papel de cidades antes secundárias na organização dessas áreas, ampliando a especialização do núcleo, e produzindo novas centralidades na metrópole. Por outro lado, temos a expansão da influência do espaço metropolitano para além de seus limites tradicionais, incorporando de formas variadas cidades e aglomerados urbanos mais afastados.
O primeiro aspecto mencionado refere-se ao crescimento das atividades econômicas, de infra-estrutura e de logística, que produzem um maior dinamismo e maior autonomia desses novos centros em relação ao núcleo. Cidades como Nova Iguaçu (830.672 habitantes), que se tornou um centro polarizador dos municípios situados na Baixada Fluminense; São Gonçalo (960.631 habitantes), o centro mais próximo do Complexo Petroquímico da Petrobrás a ser instalado no município de Itaboraí; Duque de Caxias (842.686 habitantes), onde se situa o pólo gás-químico; e Itaguaí (95.356 habitantes), onde se encontra o recém ampliado Porto de Itaguaí e está sendo instalado o novo pólo siderúrgico do estado, são municípios que, em função de se situarem nos limites externos da metrópole, passam a ser dinamizados pela implantação de importantes atividades que polarizam outros municípios em seu entorno, e passam, também, a incorporar atividades antes situadas no núcleo.
A região metropolitana institucionalmente constituída, que tem a cidade do Rio de Janeiro como núcleo, é composta por dezessete municípios. Mas quando consideramos as mudanças econômicas contemporâneas, logo observamos uma nova rede de relações e a redefinição de seus limites para efeito de análise dos novos processos produtivos. Em nossos estudos temos delineado uma divisão que considera uma expansão do núcleo, formado mais consistentemente tanto pela cidade do Rio de Janeiro quanto por Niterói – cidades separadas pela Baía de Guanabara, mas unificadas pela ponte que liga as duas cidades – em face da expansão de uma economia de serviços especializados e de localização de indústria de alto valor agregado, além das atividades turísticas que são bem desenvolvidas em ambas as cidades. Cada uma dessas partes do núcleo, agora, estabelece relações de proximidade e de comando de duas áreas industriais que se estendem para além dos limites formais da região metropolitana, denominadas, em estudos técnicos (Saraça et al, 2007) realizados no âmbito da Fundação Cide (Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro), de Região Industrial Leste da Baía de Guanabara, da qual participa a cidade de Niterói, e de Região Industrial Oeste da Baía de Guanabara, que inclui a cidade do Rio de Janeiro, conforme cartograma em anexo.
A nova configuração proposta nesses estudos busca superar as referências, ainda muito utilizadas, de que a metrópole fluminense seria composta de um núcleo mais industrializado e uma periferia segregada por falta de investimentos produtivos e sociais. Mostra que, atualmente, é acentuado o declínio das atividades industriais clássicas no núcleo – tendo apenas como exceção o setor naval, cuja base localiza-se nas cidades do Rio de Janeiro e Niterói – que, nas últimas décadas, apresenta a maior perda proporcional de postos de trabalho formal no setor industrial.
Deve-se observar que esse declínio é, por outro lado, compensado pelos crescentes investimentos na “periferia metropolitana”, onde se consolidam projetos industriais importantes.
Na parte oeste, composta pelos municípios de Belford Roxo, Itaguaí, Japeri, Mesquita, Nilópolis, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Rio de Janeiro, São João de Meriti, Seropédica, dois projetos se destacam: a reestruturação do Porto de Itaguaí e a instalação do pólo siderúrgico. A região, que já possui uma economia altamente diversificada, mas concentrada na cidade do Rio de Janeiro, começa a descentralizar espacialmente essas atividades para as áreas mais próximas do Porto de Itaguaí, município vizinho que não é formalmente considerado metropolitano pela legislação vigente.
Nessa área mais próxima ao Porto já se localiza a siderúrgica Gerdau, situada no distrito industrial de Santa Cruz, cidade do Rio de Janeiro, e essa atividade está sendo ampliada com a instalação de outra grande empresa do ramo, a Cia. Siderúrgica do Atlântico (CSA), pertencente ao consórcio Cia. Vale do Rio Doce e ThyssenKrupp, e possivelmente uma subsidiária da Cia. Siderúrgica Nacional (CSN) na região, em local próximo ao reestruturado Porto de Itaguaí. Curiosamente, a instalação da CSA, com uma planta industrial de 3 km de extensão, se dá na cidade do Rio de Janeiro, evidenciando que ainda há perspectivas de ampliação das atividades industriais no extremo oeste da cidade, uma área em que predominam atividades rurais. A ampliação desse setor industrial no espaço metropolitano ocorre como resultante da modernização do porto, com recursos do Estado brasileiro, e se configura como o mais importante do estado, assumindo a função de principal terminal de container, de exportação de minério e, futuramente, base de escoamento graneleiro, permitindo atividade de beneficiamento na região.
Esses empreendimentos fizeram ressurgir formas associativas entre as prefeituras da Baixada Fluminense, como a constituição de fóruns e lutas conjuntas para e implantação de melhores infra-estruturas urbanas, e, nesse processo, a cidade de Nova Iguaçu se torna portadora de uma capacidade de articulação regional, constituindo-se como uma nova referência na gestão do território e assumindo de vez a condição de cidade “de fora”, em condição similar à discutida por Soja, conforme discussão em páginas anteriores.
Figura 1. Regiões económicas do Estado do Rio de Janeiro
Na parte leste do espaço metropolitano, composta pelos municípios de Cachoeiras de Macacu, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí, Magé, Maricá, Niterói, Rio Bonito, São Gonçalo, Silva Jardim e Tanguá, o referencial mais recente é o de formação de um eixo industrial associado à produção petrolífera, em que o principal agente financiador do projeto é a Petrobras, articulado ao Programa de Aceleração do Crescimento proposto pelo governo federal brasileiro.
No município de Duque de Caxias, onde se localiza a antiga refinaria da Petrobras (Reduc), foi instalado o mais recente pólo gás-químico do país. Mas a partir desse município, em direção ao litoral norte do estado, está se formando um eixo de atividade associada ao setor petroquímico, que integra os municípios do leste metropolitano com os que compõem a região diretamente impactada pelas atividades extrativistas, denominada Região Produtora de Petróleo e Gás. Uma nova refinaria e um pólo petroquímico estão sendo instalados exatamente nesse eixo, nos municípios de Itaboraí e São Gonçalo, o que inegavelmente acarretará um intenso dinamismo tanto na economia quanto nos mecanismos de gestão do território nessa parte da metrópole.
Vale registrar que vários dos municípios implicados nessa dinâmica, não pertencem à região metropolitana formalmente constituída, como os municípios de Cachoeiras de Macacu, Maricá, Rio Bonito e Silva Jardim. Mas, por força das relações que envolvem esses municípios, pelo fato de que por eles passam os gasodutos e oleodutos que atravessam a região e, sobretudo, porque eles também receberão investimentos associados à indústria petrolífera, tais municípios, junto com os situados na região metropolitana, formaram um consórcio – o Consorcio Intermunicipal de Desenvolvimento da Região Leste Fluminense (Conleste), que se consolida, gradualmente como instância de debate – sobre o ordenamento territorial de uma área de expansão da metrópole – irredutível aos limites municipais e às delimitações regionais oficiais do estado.
O aspecto mais importante dessa nova configuração da metrópole expandida é que sua integração será facilitada pela produção de novas vias de circulação viária, tirando do núcleo metropolitano a centralidade da comunicação entre os municípios. Já está em curso a construção do “arco rodoviário”, uma via expressa que contornará toda a extensão da Baía de Guanabara, ligando o município de Itaboraí ao Porto de Itaguaí e, portanto, cruzando todos os municípios da franja externa da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Os municípios que agora também compõem a metrópole, terão acesso privilegiado a essa via por meio da duplicação da BR.101. Essa via corta o estado de norte a sul, mas tinha restrições de circulação por conta da Ponte Rio-Niterói, que só admite tráfego de caminhões no horário de 22 às 6:00 horas.
O reordenamento urbano para além da metrópole
A construção do “arco rodoviário” e a duplicação da BR.101, integrando toda a metrópole em seus limites expandidos, também geram uma integração econômica e industrial com a principal área de produção do petróleo no estado, a Região Produtora de Petróleo e Gás. Essa região, composta pelos municípios de Carapebus, Campos dos Goytacazes, Casimiro de Abreu, Conceição de Macabu, Macaé, Quissamã, Rio das Ostras, São Francisco de Itabapoana e São João da Barra, também apresenta uma nova configuração, face à integração econômica dos municípios antes considerados canavieiros com os que se localizam na área mais ligada ao setor de turismo praiano no litoral norte do estado. Hoje, suas economias e as ações públicas são prioritariamente dirigidas à consolidação das atividades relacionadas à indústria petrolífera, por meio de investimentos tanto no setor industrial e extrativista quanto no imobiliário residencial e de negócios. Os municípios de Casimiro de Abreu e Rio das Ostras, sobretudo esse último, são profundamente influenciados pela demanda habitacional e de serviços gerada pelo crescente número de pessoas empregadas nas atividades extrativistas.
Todas essas transformações requalificam os lugares e tornam a economia local muito mais dinâmica. O norte fluminense, pelas suas características históricas de uma economia ligada ao setor agrário sucro-alcooleiro, tinha a cidade de Campos dos Goytacazes como centro regional e uma economia totalmente organizada em torno desse setor e de algumas outras atividades sem maior expressividade, como o setor de cerâmica vermelha. A cidade de Macaé, igualmente, tinha uma economia voltada para essa mesma atividade e complementada pela pesca artesanal, ainda hoje presente em seu território. Por fim, os municípios litorâneos, tendo como centro mais estruturado a cidade de Cabo Frio, possuíam uma base turística de escala regional, e em alguns pontos internacional, como é o caso do município de Armação dos Búzios.
Atualmente, sob e égide das atividades extrativistas e industriais que se implantam na região, os lugares vão redefinindo suas bases econômicas e, consequentemente, pelo fato de que são atividades de alto valor agregado e que utilizam tecnologias e força de trabalho altamente qualificados, adquirem uma nova forma de inserção na economia do estado.
Mudam-se as bases econômicas de cada uma dessas cidades, influindo decisivamente em toda a organização do território no norte do estado. A cidade de Campos dos Goytacazes, a maior em população da região, torna-se um importante centro de serviços de formação técnica e de atendimento médico. Considerada, a partir dos anos 1990, o segundo pólo universitário do estado, possui, hoje, treze instituições de ensino superior, abrigando mais de trinta mil matrículas em nível de graduação e pós-graduação (Oliveira, 2003). Destacam-se as três principais instituições públicas e de pesquisa instaladas na cidade, que são o Centro Federal de Educação Tecnológica, a Universidade Estadual do Norte Fluminense – UENF, e a Universidade Federal Fluminense, UFF. Tal crescimento está associado à grande demanda de força de trabalho qualificado para atender à indústria petrolífera.
Já a cidade de Macaé, a principal base logística da Bacia de Campos, adquire as feições de um novo centro regional, integrando os municípios próximos à lógica da economia petrolífera. Tal dinamismo influencia diretamente os municípios de Casimiro de Abreu e Rio das Ostras, onde antes predominavam atividades de turismo associadas à cidade de Cabo Frio, e agora se expandem significativamente as atividades imobiliárias para absorver o grande contingente de trabalhadores atraídos pelo novo cenário econômico.
Essas mudanças na base produtiva geram um duplo movimento em termos de investimentos na região: a implantação de infra-estrutura necessária ao desenvolvimento dessas atividades – como bases aeroportuárias, rodovias, geração de energia, sistemas integrados de comunicação e redes de fibras óticas – e um significativo aumento na arrecadação das administrações locais, a partir de 1998, devido à reformulação das leis dos Royalties, que amplia o volume de recursos arrecadados com essas atividades, influindo diretamente na organização social nessa parte do território.
Vemos, assim, a formação de um grande eixo de atividades econômicas, que integram a economia metropolitana e a região petrolífera, agora, com a consideração de que a metrópole se expandiu, formando uma área contígua e integrada pela indústria do petróleo. É evidente que isso não implica a eliminação das demais atividades historicamente instituídas, como as atividades sucro-alcooleira, a pesca, a cerâmica, o turismo e outras, mas esses novos empreendimentos evidenciam um novo direcionamento dos fundamentos e da integração da economia da metrópole com o interior norte do estado.
Um outro vetor de mudanças se instaura no território fluminense, influenciado pelos processos de reestruturação econômica e espacial decorrentes dos empreendimentos ligados aos setores que utilizam tecnologia de alto valor agregado. Trata-se das atividades industriais reestruturadas e/ou implantadas na área do médio vale do Paraíba, denominado aqui, como Região Industrial do Médio Paraíba. Trata-se de uma região no estado também contígua à metrópole fluminense expandida, no sentido interior sul, integrando essa região à que denominamos Região Industrial oeste da Baía de Guanabara.
A reestruturação produtiva dessa parte do território ocorre inicialmente na maior companhia siderúrgica do país, a CSN, localizada no município de Volta Redonda. Privatizada em 1993, esta inicia um intenso movimento de redução do quadro de pessoal, a partir da implantação de tecnologias mais informatizadas, e de diversificação da linha de produtos por ela oferecidos, beneficiando o aço por meio de linhas de estanhamento e acabamentos destinados à indústrias do setor alimentício, como a Nestlé, sua maior cliente desse produto, e do setor metal mecânico que utilizam aço com acabamento especial.
O efeito mais imediatos disso foi a atração de indústrias automobilísticas para a região, como a fábrica de ônibus e caminhões da Volkwagen, no município de Resende, e a de automóveis da Peugeot-Citröen, no município de Porto Real. Sob a influencia dessas novas empresas, sobretudo pelos efeitos gerados com a proximidade geográfica, que potencializam os recursos genéricos no território, vários segmentos do setor automotivo se instalam e/ou ampliam suas atividades na região, como a fábrica de pneus Michellin, no município de Itatiaia, e de instalação de eixos adicionais nos caminhões, em Porto Real. Consequentemente, outros segmentos industriais se aproximam, com a perspectiva de aproveitamento das sinergias criadas, como setores de indústrias químicas e de vidros, como a empresa americana Guardian, além de um conjunto de infra-estruturas e logísticas industriais, como a estação aduaneira (porto seco) e o uma base para montagem de equipamentos associada à Zona Franca de Manaus.
Esse movimento industrial gera mudanças importantes na organização e gestão do território. Em primeiro lugar pelo fato de que esses segmentos industriais e o próprio comando central da CSN, agora, têm sede na cidade de São Paulo, estabelecendo um novo direcionamento dos fluxos financeiros e de apoio logístico com a metrópole paulista.
Tais processos impulsionam os sujeitos sociais e as administrações locais a promoverem mudanças nos mecanismos de dominação e gestão, na medida em que mudam as bases de atividades industriais e novos segmentos produtivos e agentes econômicos passam a atuar no território. Movimentos institucionais e sociais de redirecionamento das bases econômicas se verificam na maioria dos municípios, buscando alterar seu perfil nessa nova economia regional. A cidade de Volta Redonda, por exemplo, redefine as relações com a direção privada da CSN e procura ajustar a cidade como um novo centro de serviços para toda a região, passando a exercer um papel antes secundarizado. Resende e Porto Real se especializam como novos centros industriais, reestruturando o distrito industrial existente em Resende e expandindo as áreas destinadas a esse fim. O município de Itatiaia aproveita o surto industrial e aprimora seus espaços de atividades turísticas e de lazer, dinamizado pelos novos empreendimentos. Simultaneamente, cidades mais próximas da metrópole, como Piraí e Barra do Piraí, investem mais agressivamente em pequenos empreendimentos e absorção de empresas antes localizadas na Região Metropolitana.
O dinamismo do território estudado está ancorado em um programa de Estado denominado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), no qual se destina, no período de 2007 a 2010, um capital de 14 bilhões de dólares para obras de infra-estrutura, logística e para o Complexo Petroquímico de Itaboraí. Todos esses investimentos e programas não se orientam, é verdade, para um projeto de desenvolvimento a partir das demandas e desigualdades presentes no território. Mas os processos sociais e espaciais daí advindos põem em evidência possibilidades de novas relações e disputas na organização atual do território e na produção de um novo ordenamento territorial.
O fato do principal agente financiador desses empreendimentos ser o próprio Estado permite a retomada de lutas sociais importantes, na perspectiva de que as formas de usos instrumentais por parte dos capitais corporativos, em alguma medida, se subordinem não somente às formas de regulação do Estado, mas ao controle social dos agentes e sujeitos sociais que produzem o território.
Com efeito, o que queremos destacar é o fato de que, se o Estado é o principal investidor, não podemos admitir a lógica puramente de mercado, na qual a localização de empreendimentos pelos capitais corporativos só tem em conta as formas de acumulação ampliada, lucros rápidos e crescentes e a busca de comprometimento das administrações locais com a sustentação da base social e da infra-estrutura necessárias a esses empreendimentos, “insumos” hoje mais valorizados pelo capital do que os recursos naturais e locacionais presentes no território. As relações desses empreendedores com os lugares nos quais situam seus projetos são efêmeras e descompromissadas com a sociedade que ali habita e trabalha. O fato novo, ou a outra face dessa mesma “moeda”, é que a sociedades locais habilitadas a sediarem esses projetos, hoje, dispõem de novos acúmulos e recursos para também impor limites às formas de ocupação instrumental do território.
As mudanças nos lugares em que identificamos uma nova estrutura produtiva levam, inexoravelmente, à constituição de disputas entre as classes e frações de classes que poderão instituir novas formas de gerir o território, de forma a pôr em evidência a contraditória tendência de se pensar o mero crescimento econômico como verdadeiro desenvolvimento social.