LAS NUEVAS NORMAS SOBRE LOS SECRETARIOS DE LOS AYUNTAMIENTOS EN ESPAÑA: UN EJEMPLO DE DESREGULACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

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Las nuevas normas sobre los secretarios de los ayuntamientos en España: un ejemplo de desregulación de la función pública (Resumen)

En España, al igual que en Italia, las nuevas normas sobre los secretarios de los ayuntamientos, introducidas especialmente desde la década de 1990, se enmarcan en un proceso de desregulación de la función pública y suponen un veloz “retorno” al siglo XIX. En este proceso, el Estado está perdiendo competencias a favor de los dos niveles de gobierno situados inmediatamente por encima y por debajo del mismo: Europa y las regiones. Si las tendencias más involucionistas de las dos últimas décadas -verdadera cesura histórica- no se frenan, es probable que los secretarios municipales habilitados por el Estado del siglo XX (garantes de los derechos de los ciudadanos frente al caciquismo) pasen a convertirse en el siglo XXI en un “pequeño ejército de burócratas descalzos”, como en el Ochocientos, lo que aumentaría la indefensión de la ciudadanía.

Palabras clave: Nuevas normas, secretarios municipales, función pública, Estado, siglos XIX-XX, comparación España-Italia

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The new Legal Norms on Town Clerks in Spain: an example of civil service deregulation (Abstract)

In Spain, as well as in Italy, the new Legal Norms on Town Clerks, which were mainly introduced in the 1990s, are set in a “deregulation” of the civil service; and they mean a fast regression into the 19^th century. In this process the state is losing part of its jurisdiction, which goes in favour of the two government levels immediately above an bellow it: Europe and the regions. Unless the most regressive tendencies in the last two decades –a real historical break- do stop, it is probable that the Town Clerks, who were entitles by state in the 20^th century, and who guaranteed the citizen’s rights in front of the system of dominance by the local party bosses, will become a 21^st century “small army of barefooted bureaucrats”, as they already were in the 19^th; and this fact is likely to increase the citizen’s defenselessness.

Key Words: New Legal Norms, Town Clerks, civil service, state, 19th-20th century, comparison between Spain and Italy

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El secretario municipal ha sido históricamente en España –al igual que en Italia- una figura importante de la administración local, pero ha sufrido en las dos últimas décadas un notable debilitamiento, lo que incide negativamente no sólo en el colectivo funcionarial y en la Administración, sino también en la ciudadanía. Aquí mostraremos, en primer lugar, y someramente, la situación actual en que se encuentra el colectivo en nuestro país. En segundo lugar, se pondrán en relación las nuevas normas sobre los secretarios y otros funcionarios locales con las profundas reformas administrativas que han tenido lugar en Europa en este período. Aquellas normas, y las prácticas que de ellas se derivan, suponen, en perspectiva histórica, una involución o tendencial “regreso” al siglo XIX. En tercer lugar, y finalmente, se llamará la atención sobre la necesidad de enfrentarse a la actual reconquista de la administración por la política.

El secretario municipal en la España actual: entre la invisibilidad social y el desinterés estatal

Ante todo, conviene precisar que hablaremos, no del secretario municipal tout court, sino del que es funcionario habilitado por el Estado, es decir, la persona que detenta dicho cargo tras haber superado las correspondientes oposiciones o pruebas selectivas[1], ocupando una plaza en propiedad previo nombramiento por un ayuntamiento (o por varios en el caso de muy pequeños pueblos). Asimismo es necesario puntualizar: 1º) que se trata de una figura que no está presente en todos los municipios, pues, por un lado, de los 8.097 municipios registrados en España según el padrón municipal de habitantes de mayo de 1996, “3.869 pueden no tener Secretario habilitado por no alcanzar la cifra de quinientos habitantes”[2]; y, por otro lado, al no convocarse suficientes plazas en los últimos decenios (al menos hasta 2005), ejercen sus funciones numerosos interinos; 2º) que, a pesar de su importancia no sólo técnico-administrativa sino también cívica, se trata de un empleo público prácticamente desconocido por la sociedad civil; como mucho aparece en los mass media episódicamente y a veces con connotaciones negativas, de lo que resulta una imagen injusta de todo el colectivo.

En particular, el secretario habilitado no es el brazo administrativo de la clase política local, de modo que no hay que confundir la imagen de ésta con la de dicho empleado. A falta de estudios empíricos sobre el papel desempeñado por los empleados públicos locales en las dos últimas décadas, varios datos parecen fundar nuestra afirmación: a) el hecho de que en los últimos años no se haya detectado entre sus miembros ningún caso de corrupción (los condenados han sido no titulares de la plaza[3]); b) el hecho de que se hayan dotado de un código ético democrático, junto con otros empleados públicos, en el colectivo SITAL (Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local); c) su propia preocupación por la “corrupción urbanística” (manifestada, entre otras cosas, con su actitud de ponerse incondicionalmente a disposición de la Fiscalía Anticorrupción, y proponer alternativas[4]); o d) que desde la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 el secretario ha perdido gran parte de sus antiguas atribuciones de jefe administrativo del ayuntamiento, reservándose fundamentalmente dos funciones, la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, lo que significa que ante todo es garante de la legalidad de la acción administrativa en beneficio de los ciudadanos[5]. Además, en los últimos treinta años de democracia representativa ha habido una renovación generacional del colectivo[6], y, al contrario de lo que ocurría en el siglo XIX y parte del XX, el cargo no es exclusivamente masculino (se ha feminizado ante todo en la segunda mitad del Novecientos y en particular en los últimos años).

Decíamos que la figura es en gran medida invisible para la sociedad civil. Pero algo está cambiando en los últimos tiempos en lo que se refiere a la atención prestada a este colectivo por parte de quienes no forman parte de él, ya sea desde el campo del derecho administrativo[7], desde la ciencia política y administrativa[8], desde la historia social de la administración[9], incluso desde el cine[10]. Por otra parte, muy recientemente (marzo de 2007), los propios interesados han hecho oír su voz ante la opinión pública a través de un manifiesto en el que han expresado su malestar en relación a algunos aspectos del Estatuto Básico del Empleado Público con motivo de su discusión en el Senado[11]. Y una vez aprobado por las Cortes, no han faltado voces críticas desde fuera de la profesión[12].

Conviene tener presente que en España, al igual que en otros países europeos, una parte importante del gasto público es gestionada por los ayuntamientos y las diputaciones provinciales[13]; y que los secretarios, interventores y tesoreros de administración local con habilitación de carácter estatal, en tanto que ejercen un control de legalidad de la gestión administrativa y, en particular, de fondos públicos (concretamente, el dinero que perciben, administran y gastan los entes locales), constituyen una fuente de seguridad jurídica[14] y una garantía de los derechos de los ciudadanos frente al caciquismo; tanto más cuanto que en los últimos años en España han sido muy frecuentes- y a veces graves- los episodios de “corrupción urbanística”, fenómeno que ha sido bautizado como “marbellización”[15].

La citada “corrupción” ha sido facilitada por los legisladores. Según F. Sosa Wagner, en los últimos tiempos, desde la Ley de Bases de Régimen local 7/1985, se han suprimido “demasiados controles sobre el actuar cotidiano de los Ayuntamientos [...] Suprimidos estos controles, desactivado por supuesto el viejo Servicio de Inspección y Asesoramiento, sólo quedaba confiar en la labor de secretarios e interventores. Pero el sistema  fue adulterado paulatinamente por la discrecionalidad implantada a partir de las “libres designaciones” y otras corruptelas (finales de 1991, gobierno de González), amén del progresivo vaciamiento de competencias de tales funcionarios, especialmente lacerante en las “grandes poblaciones” (diciembre de 2003, gobierno de Aznar), proclives a convertirse, a poco que nos esforcemos, en campo del más tradicional caciquismo, a favor de los partidos políticos y de su bien tupida red de intereses clientelares”[16]. Las normas a que F. Sosa Wagner se refiere específicamente son: la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Pero hay otras disposiciones que acompañan y refuerzan a las mencionadas.

A este respecto, lo que está ocurriendo en los últimos años con los secretarios, interventores y tesoreros de administración local con habilitación estatal ha sido brevemente descrito por Eulalio Ávila Cano, presidente del COSITAL, de este modo: “El Estado se desentiende de una escala de funcionarios que siempre hemos ejercido una función tan importante como difícil, la de controlar la legalidad de los actos de las corporaciones locales, lo que en materia de corrupción se hace especialmente necesario”[17]. Ese desentenderse, esa des-responsabilización del Estado parece retrotraernos a etapas “pre-burocráticas” que no hace mucho parecía que habíamos dejado atrás.

El contexto: las reformas administrativas de las dos últimas décadas

Sin embargo, no se trata de un fenómeno exclusivamente español sino que debe inscribirse en tendencias mucho más amplias de las dos últimas décadas, que según algunos historiadores parecen constituir una verdadera cesura histórica. En particular, desde los años 1990, en un contexto caracterizado por la derrota de la Unión Soviética en la Guerra Fría, la creación de la Unión Europea, el primado del neoliberalismo y la globalización, han tenido lugar -o se han acelerado- en Europa una serie de reformas administrativas que, de un modo u otro, han influido en los cambios que ha experimentado el estatuto del secretario municipal habilitado por el Estado. Según Sabino Cassese, las tendencias comunes de las reformas administrativas en Europa han sido cuatro[18]:

-la europeización de las administraciones públicas de los diferentes Estados, impuesta por la Comunidad (después Unión) Europea, que constituye una tendencia supraestatal;

-la descentralización, es decir, la “devolución” a organismos subestatales -regiones, provincias, municipios- de tareas antes estatales (una tendencia opuesta a la anterior);

-la privatización de tareas públicas, lo que implica “su paso de la mano pública a manos privadas” (otros autores hablan también de “contractualización”[19]);

-la introducción de técnicas de gestión privada en las administraciones públicas (lo que algunos llaman la empresarialización de la función pública[20]).

Centrándonos en España e Italia, las reformas administrativas abiertas en torno a los primeros años 1990 (reformas que proponían la racionalización de los aparatos frente a la crisis del Estado del Bienestar), han puesto el acento en realidad en la fragmentación del Estado a favor de los dos niveles de gobierno situados inmediatamente por encima y por debajo del mismo, es decir, Europa y las regiones, con la consiguiente partición o reedificación de los aparatos públicos sobre una base regional, y, en definitiva, con la constitución de nuevas administraciones públicas destinadas a sustituir al Estado[21]. De hecho, según Horacio Capel, hoy “se asiste a un auténtico desmantelamiento del Estado-nación. Desmantelamiento por arriba, desde las instancias supranacionales, y desde abajo, desde las autonomías regionales.”[22] Pero también se detectan fenómenos de “descentralización” en América Latina (Ecuador, Bolivia...) donde poderosos grupos económicos, escudándose en particularismos preexistentes, están interesados en crear “mini-repúblicas” regionales bajo su control.

Volviendo a España e Italia, cabe decir que durante los mismos años al secretario municipal habilitado por el Estado se le ha intentado “regionalizar” (en España convertir en secretario autonómico, en Italia en secretario regional), “suplantar” (en España mediante el uso creciente en los ayuntamientos de secretarios interinos, no habilitados, en Italia mediante una figura paralela, el director general o City Manager), incluso “suprimir” (en España mediante iniciativas de ciertos grupos políticos, en Italia mediante una propuesta de ley etc.)[23].

Ahora bien, la figura subsiste, pero no sin que le acechen una serie de peligros el principal de los cuales tiene que ver en España con la denominada “libre designación” del funcionario por el ayuntamiento, que el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público permite para las “grandes poblaciones”: las ciudades con más de 250.000 habitantes; las capitales de provincia con más de 175.000 censados; las capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas y las ciudades con más de 75.000 habitantes con circunstancias históricas especiales[24]. Esta forma de provisión del puesto por “libre designación”, y no por el tradicional concurso público de mérito y capacidad, supone, tendencialmente al menos, un cierto regreso al siglo XIX. Vale la pena echar una ojeada a ese período para saber hacia dónde podríamos dirigirnos.

La condición del secretario municipal en el siglo XIX

Conviene recordar que durante el Ochocientos, al contrario de lo que ocurriría en el Novecientos, los límites entre esfera pública y esfera privada eran muy borrosos[25]. Ello se observa también en las características y vicisitudes de los secretarios y otros empleados municipales[26].

Desde las Cortes de Cádiz y durante la mayor parte del siglo XIX el secretario era en España un empleado del ayuntamiento “libremente” nombrado, pagado y cesado por éste, sin diploma oficial ni otros requisitos culturales que la instrucción primaria, y sin otra formación profesional que la que daba el “aprender trabajando” en las oficinas y la lectura de libros y folletos que instruían sobre el funcionamiento de la administración.

En aquella época un secretario era alguien (un sastre, un médico, un comerciante, un boticario, un causídico, un abogado, un militar retirado, un maestro de escuela etc.) que ejercía de tal temporalmente (un cierto número de años, unos meses, incluso a veces unos días); dada la amovilidad del cargo, variable pero bastante general, se detecta en los municipios un ir y venir frecuente entre la condición de “servidor público” y la de “ciudadano privado”.

En la misma época, la administración y la política apenas estaban separadas. Cabe destacar que alguien accedía al cargo por patronaje político más que por pericia administrativa o mérito técnico. Un gobierno liberal en 1838 incluso intentó -sin éxito- eliminar el cargo de secretario municipal, proponiendo que un concejal hiciera sus veces. De hecho, el secretario por lo común no se distinguía socialmente, ni culturalmente, ni políticamente de los concejales: a menudo era hermano, primo, cuñado etc. de un miembro del consejo municipal; había nacido en la misma localidad en que ejercía, o en sus proximidades; era miembro de alguna de las familias y facciones que luchaban por el poder, y muchas veces había sido o sería él mismo un concejal, diseñando así una trayectoria mixta, es decir, “política” y “administrativa”. Asimismo, la remoción “desde arriba” de  ayuntamientos en no pocas ocasiones comportaba la remoción de empleados municipales, incluidos secretarios, a veces muy competentes.

Por otra parte, la incierta y ambigua colocación de los secretarios entre la esfera privada y la esfera pública, el hacer profesión privada de funciones públicas, suscitaba cuestiones relevantes en el terreno laboral: ¿qué “derechos” podía esgrimir el secretario ante la eventual decisión del consejo municipal de prescindir de sus servicios? ¿en qué medida era el suyo un contrato de derecho privado o un contrato de empleo público? Se trata de un asunto muy complejo, abordado en su día por el profesor R. Romanelli para el caso italiano[27], que aquí se simplificará mucho. Al igual que sucedía en Italia, en un marco de incertidumbre jurisprudencial se dictaban sentencias que declaraban que la relación ayuntamiento-secretario era de “alquiler de servicios” (del mismo modo que alguien “alquilaba” cosas). Esta interpretación reforzaba el lado “profesional-privado” de los secretarios y, con él, la subordinación a las normas del derecho privado, siendo por tanto la justicia ordinaria la autoridad competente para dirimir los contenciosos. Pero al mismo tiempo se emitían también sentencias que indicaban que la relación ayuntamiento-secretario dependía de la ley municipal, siendo por ello una “relación administrativa” y por tanto la autoridad competente era la justicia administrativa. Y así se reforzaba el lado “burocrático-público” del empleo más importante del ayuntamiento. De este modo, los secretarios, privados de garantías ciertas, podían recurrir a una u otra vía. En cualquier caso, se abrió paso, pero no sin dificultades, el triunfo de la alternativa “burocrático-pública”.

La burocratización del secretario, el desarrollo de su vertiente “burocrático-pública” frente a su vertiente “profesional-privada”, conoció tres momentos de impulso: la década de 1850, la de 1880 y la de 1920. En esta última, como se sabe, el secretario se “estataliza” en una medida antes desconocida.

La condición de los secretarios de ayuntamiento en la mayor parte de los municipios en la España del siglo XIX es muy semejante a la que se ha detectado en Italia. La importancia de su cometido y la precariedad de su estatus ha llevado a Guido Melis a calificar a dichos empleados públicos de “pequeño ejército de burócratas descalzos”[28].

Una llamada de atención

Ese podría ser el futuro de los secretarios, interventores y tesoreros de administración local en nuestro país, de seguir el actual proceso de desregulación de la función pública. No en vano un experto tan reconocido como Carles Ramió afirmaba en 2004: “Durante la última década una parte importante de las administraciones subestatales en España (Administración autonómica y Administración local) han casi demolido un modelo de función pública con más de un siglo de antigüedad”[29]. Téngase en cuenta que, como se ha dicho, el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 permite la “libre designación” de funcionarios locales, y ésta, de acuerdo con E. Avila Cano, conlleva el libre cese; a partir de entonces, “el controlado es el que libremente designa y cesa libremente a su propio controlador”, residenciando esta función, además, en el Alcalde, o en la Junta de Gobierno en los municipios de gran población desde la Ley 57/2003[30]. De modo que a partir de las “libres designaciones”, caso de generalizarse[31], estaríamos ante una reconquista de la administración por la política.

Este proceso ni siquiera es bien visto por una parte de los políticos. Por ejemplo, el presidente de la Federación Galega de Municipios y Provincias (Fegamp), Xosé Crespo, comentando el tema de la “libre designación”, la ha considerado “un atentado a la independencia que debe tener cualquier corporación municipal” y que, de aplicarse, todos los informes expedidos desde el ayuntamiento “a los que ahora se les atribuye independencia”, tendrían “credibilidad cero” y serían cuestionados siempre, al margen del color político del gobierno de turno[32]. La lealtad al interés general, esencia del servicio público, no es algo que sólo interese a los funcionarios y a los políticos que desean ser honestos. La propia ciudadanía está concernida.

 

Notas