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Política de vivienda en Venezuela (1999-2007). Balance de una gestión en la habilitación física de barrios (Resumen)

En la Política de Vivienda, enunciada al inicio de la gestión del actual Gobierno venezolano, destaca el Programa de Habilitación Física de las Zonas de Barrios. Se trata de un conjunto de actuaciones orientadas a la proyección y construcción de obras de infraestructuras y equipamientos necesarios para integrar a los asentamientos informales con el resto de la ciudad. A pesar de la elaboración de Planes y Proyectos en distintas urbes venezolanas, la situación cambia bien poco. Los problemas se multiplican; la deuda social con las comunidades crece; la situación de riesgo de la población, que habita estas zonas, se torna dramática. En este artículo se presenta una evaluación de la Política, en cuanto a planteamientos y resultados en la minimización de la problemática de los barrios, basada en la revisión de fuentes impresas acerca de las realizaciones en materia habitacional, entre 1999 y 2007 y reseñas sobre la situación actual.

Palabras clave: política de vivienda, zonas de barrios, Venezuela.

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The Housing Policy in Venezuela (1999-2007). Balance of management in the physical habilitation of informal settlements (Abstract)

The Housing Policy enunciated at the beginning of the Venezuelan current Government's management, highlights the Program of Physical Habilitation of Informal Settlements. It is about a group of performances guided to the projection and construction of works of infrastructures and necessary equipments to integrate the informal settlements with the rest of the city. In spite of the elaboration of Plans and Projects in Venezuelan different cities, the situation changes very little. The problems multiply; the social debt with the communities grows; the situation of the population's risk that inhabits these areas becomes dramatic. This article shows up the evaluation of policy as for positions and results in the minimization of the problem of the informal settlements, based on the revision of printed sources about the realizations in residence matter, between 1999 and 2007 and reviews on the current situation.

Key-words:  Housing Policy, Informal Settlements, Venezuela.

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El acelerado crecimiento de las ciudades, experimentado en las últimas décadas, se caracteriza por una marcada diferenciación de la población en el acceso al mercado de la tierra urbana y la vivienda, lo que se traduce en incuestionables procesos de exclusión social y segregación espacial. Las consecuencias para las ciudades son evidentes: una acelerada ocupación de espacios signados, desde su nacimiento, por la precariedad, se acentúan los niveles de vulnerabilidad de un grueso sector de la población y se alimenta el círculo de la marginalidad y la pobreza. Esta realidad constituye uno de los mayores problemas que se vislumbran en el siglo XXI.

Los asentamientos informales también denominados asentamientos espontáneos, marginales o no controlados, refieren a formas de hábitats precarios establecidos en las zonas urbanas. Adquieren designaciones particulares en distintos países de Latinoamérica: colonias proletarias en México, villas miseria en Argentina, campamentos poblacionales en Chile, pueblos jóvenes en Perú, barrios piratas o ciudades piratas en Colombia, favelas en Brasil, barrios o barrios de ranchos en Venezuela, entre otras.

En estas espacialidades urbanas, se acumulan valores negativos, que acentúan la exclusión: ilegalidad en la ocupación del suelo, condiciones inadecuadas de las viviendas, hacinamiento, dificultad para acceder a los servicios públicos domiciliarios, inexistencia de equipamientos colectivos, problemas de accesibilidad y movilidad, ausencia de espacios públicos, inseguridad. Los insuficientes ingresos de quienes allí residen les impiden, en muchos casos, disfrutar de los beneficios de la vida urbana, confinándoles a un ámbito muy reducido dentro de los límites de su barrio, su calle o su vivienda.

En Venezuela, al igual que en el resto de Latinoamérica, el surgimiento y avanzada de los denominados asentamientos informales, en la constitución de las ciudades, ha sido avasallante. Actualmente, más del 50% de la población urbana vive en esta modalidad precaria del hábitat, lo que equivale a unos 14 millones de personas en una superficie de 180.000 hectáreas[1]. Esta situación no es nueva, de ninguna manera. Basadas en cifras obtenidas del trabajo realizado por el médico sanitarista José María Bengoa y Lecanda, publicado en 1942, Teolinda Bolívar e Iris Rosas expresaban en 1999:

“…los problemas que hoy toman para nosotros prioridad en las investigaciones se presentaban o avizoraban en 1941, cuando el Área Metropolitana de Caracas apenas tenía una población de 354 mil habitantes y `las viviendas en los cerros´ contenían el 12,74% de su población total”[2].

Ante la difícil situación, el Estado venezolano ha ejecutado distintas actuaciones, que abarcan desde la erradicación de los asentamientos informales hasta su reconocimiento y habilitación. La sustitución de ranchos existentes por viviendas salubres dentro de la Política Nacional de Vivienda del Banco Obrero, formulada en 1946 o la denominada Batalla contra el Rancho de 1952, corresponden a las primeras actuaciones. Las más recientes, de reconocimiento y habilitación, se enmarcan en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU) de 1987 y la Política Nacional de Vivienda de 1999.

Entre los Programas formulados, luego de la puesta en vigencia de la LOOU, destacan el Programa de Organización e Incorporación de las Comunidades a la Consolidación de Barrios (OICCB), iniciado en 1992; el Programa Nacional de Equipamiento de Barrios de 1994 y el Programa de Mejoramiento Urbano en Barrios de Caracas (Promueba) surgido del acuerdo suscrito entre el Gobierno venezolano y el Banco Mundial, en 1997. El Programa II de Habilitación Física de las Zonas de Barrios, inserto en la Política Nacional de Vivienda de 1999, constituye un hito en la búsqueda de soluciones integrales a la situación de las extensas áreas de asentamientos informales en las diversas regiones del país.

Este artículo tiene como finalidad presentar una evaluación de la Política de Vivienda, en cuanto a planteamientos y resultados en la minimización de la problemática de los barrios. El texto se estructura en cinco partes. Se inicia con una breve síntesis sobre la Política de Vivienda de 1999, en lo que se refiere al Programa de Habilitación Física de Zonas de Barrios, antecedentes, marco conceptual y formas de actuación. Luego, se esbozan algunas de las realizaciones y logros derivados de su puesta en marcha. Los cambios generados en la Política de Vivienda, a partir de 2005 son explicados en un tercer segmento. A continuación, se ofrece una breve panorámica de la situación actual de los barrios en el contexto venezolano. Para finalizar, se esbozan algunas reflexiones personales. La investigación se basa en la revisión de documentos oficiales: Leyes, Decretos y Resoluciones, informes acerca de realizaciones en materia habitacional, entre 1999 y 2007 y reseñas sobre la situación actual.

Política de Vivienda 1999-2004. Promesas de cambio basadas en la acumulación de experiencias

El anuncio de políticas públicas para mejorar las condiciones generales de los hábitats urbanos en el contexto venezolano, es recibido —tradicionalmente— por la población, con suspicacia, desconfianza y hasta indiferencia. Las campañas electorales han privilegiado la aparición pública de los candidatos, realizando ofrecimientos de más viviendas para los pobres urbanos, mejores condiciones de vida y promesas de un futuro con mayores oportunidades sociales y económicas.

Así, las propuestas realizadas durante la campaña del actual Presidente de la República en 1998, con relación a la materia habitacional, fueron recibidas con cierto escepticismo, aunque también dejaron en el ambiente algunas interrogantes. Experiencias acumuladas en ámbitos específicos, respaldo técnico, pero sobre todo académico, que acompañaron estos planteamientos, hicieron surgir ¿por qué no? algunas esperanzas. Efectivamente, la filosofía de esta Política no albergaba ideas novedosas. Varios de los aspectos contemplados en ella, constituían el producto de largos años de reflexión, investigación y acercamiento a la realidad venezolana y latinoamericana de diversas individualidades e instituciones, sustentados en otras tantas prácticas ensayadas en el contexto mundial.

La Política Nacional de Vivienda formulada en 1999, por el nuevo gobierno, fue acotada temporalmente para ser puesta en práctica hasta el año 2004, de acuerdo a la duración del período presidencial establecida en la Constitución Nacional de 1961, vigente para ese momento[3]. En la fundamentación de sus planteamientos, prevalece una visión optimista y la subestimación de las actuaciones emprendidas por los gobiernos anteriores, apuntando algunas de las causas de la grave situación habitacional.

“El discurso se construye partiendo de la vieja política de vivienda y las condiciones de vida existentes en la población de bajos ingresos económicos; de las limitadas posibilidades que ofrece la ley de política habitacional; del déficit de vivienda o deuda social que tiene el Estado venezolano con los que llama `compatriotas´; de la ausencia de coordinación institucional por parte de los organismos públicos que componen el sector público social de vivienda y de la ausencia de participación ciudadana en los asuntos inherentes al problema de la vivienda”[4].

En los enunciados de la Política, se parte de cuatro consideraciones básicas: En primer lugar, se amplia el significado de la vivienda hasta incluir tanto las edificaciones como la urbanización donde se reside y su articulación a la estructura urbana o rural donde se localice. Como segundo aspecto, se aclara la urgencia de deslastrase del enfoque tradicional sobre el número de viviendas o “soluciones habitacionales” producidas por año. Privilegiar el rol del Estado como facilitador y, en tal sentido, reconocer las capacidades potenciales de los distintos agentes, estimularlos y apoyarlos para obtener resultados importantes. Por último, plantea la importancia de la descentralización, transferir los recursos a las municipalidades y comunidades organizadas.

La concreción de estos planteamientos son esbozados en seis Programas:

·        Atención a los pobladores de las calles

·        Habilitación Física de las zonas de barrios

·        Mejoramiento y ampliación de casas en barrios

·        Rehabilitación de urbanizaciones populares

·        Nuevas urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo y

·        Nuevas urbanizaciones y viviendas regulares

Las especificidades de cada uno de los Programas, así como otras materias relativas al financiamiento, administración y gestión son desarrolladas en la Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional aprobada en 1999 y modificada, en el año siguiente. Igualmente, en las Normas de Operación publicadas en junio de 2000. El Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi), órgano de la administración central, instituido en 1990, asume la conducción de la Política y reestructura su organización, en función de ella.

La inclusión del Programa de Habilitación Física de Barrios dentro de una Política de Vivienda transformada en Ley, constituyó uno de los mayores avances en el abordaje, desde el Gobierno Nacional, de una problemática que se había agudizado en las últimas décadas en todas las ciudades venezolanas.

Programa II. Habilitación Física de las Zonas de Barrios

La concepción y fundamentos de este Programa no constituyen ninguna primicia. Experiencias acumuladas en los contextos nacional e internacional contribuyeron a conformar métodos de trabajo y dibujar los aspectos, que debían albergar sus resultados. El pensamiento sobre los alcances del proceso de Habilitación o de Rehabilitación[5] para los asentamientos informales se estaba desarrollando desde la década de los ochenta, en Venezuela.

Los trabajos emprendidos por docentes de los Sectores de Estudios Urbanos y de Diseño de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, a través del Taller Vivienda constituyen un antecedente bien significativo de lo que es el proceso de habilitación de barrios en nuestro país[6]. En estos talleres, con una función netamente académica, se abordaron aspectos técnicos, de arquitectura e ingeniería del diseño urbano en asentamientos informales localizados en Caracas, pero también sirvieron para reflexionar acerca de las actuaciones que debía asumir el gobierno venezolano en esta materia, “…los aspectos técnicos sólo cristalizan una parte de la política, que debe cubrir además aspectos financieros, de organización y gestión estatal y de la organización de los pobladores”[7].

El conocimiento de la realidad de los barrios por parte del grupo coordinado por la Profesora Teolinda Bolívar durante varios años y la experiencia iniciada en 1996 en el marco del Proyecto Viviendo y Construyendo de Cyted, constituye otro antecedente a las propuestas que se materializarían para el mejoramiento integral de los asentamientos informales,

“…estimamos imprescindible ensayar formas de trabajo que permitieran el diálogo permanente entre los usuarios, habitantes de un territorio urbano, y los técnicos y/o funcionarios de las distintas instituciones, que pudieran ayudarlos y acompañarlos en la gestión y desarrollo de proyectos para la habilitación integral de sus barrios”[8].

En el ámbito oficial, ya existía un avance importante en el reconocimiento de los barrios como objeto de planificación, al incluirse en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (artículo 34, numeral 8), entre los contenidos de los Planes de Desarrollo Urbano Local, “La identificación de las áreas de desarrollo urbano no controlado, con indicación de las características a corregir con el fin de incorporarlas a la estructura urbana”. Adicionalmente, según la definición de Planes Especiales, enunciada en el artículo 49 de la misma Ley, éstos podrían ser emprendidos en la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de algún sector particular de la ciudad, entre los que mencionan los asentamientos no controlados.

El Ministerio de Desarrollo Urbano (Mindur) contrata a finales de 1992, la elaboración del Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de los Barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital (Sector Panamericana y Los Teques) a un equipo de investigadores, que venían trabajando en la habilitación física de barrios, coordinado por los profesores Josefina Baldó y Federico Villanueva de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. El Plan fue entregado en 1994.

Este documento dio origen a distintos proyectos de habilitación en el contexto de la ciudad de Caracas, entre los que destaca la experiencia piloto emprendida en el Barrio Quebrada Catuche, por la acción mancomunada de profesionales, organizaciones no gubernamentales, Padres Jesuitas de la Parroquia La Pastora, la Asociación Civil Fe y Alegría y los vecinos de los distintos barrios de la zona[9]. Esta experiencia sería seleccionada por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos entre las 100 Mejores Prácticas, para ser presentada en la Conferencia Mundial de Estambul en 1996.

El Plan Sectorial para los barrios de Caracas recibió el Premio Nacional de Investigación en Vivienda en 1995, fue publicado en 1998 por el Consejo Nacional de la Vivienda y, lo que es más importante, se convirtió en referencia para la estructuración del Programa II de Habilitación Física de Barrios dentro de la Política de Vivienda de 1999. Efectivamente, en documento publicado por este organismo, se anuncia la realización de Planes Sectoriales para distintas ciudades del país. Para el primer año, se contempla la elaboración de los Planes Sectoriales de Habilitación Física de las Zonas de Barrios de Maturín, Ciudad Guayana, Ciudad Bolívar y San Cristóbal[10]. El Plan para las zonas de barrios de Barcelona-Puerto La Cruz, ya se había iniciado y estaba en proceso de culminación.

En el mismo documento, se define en qué consiste la habilitación física de las zonas de barrios y se indica la necesidad de destinar el 50% de los recursos disponibles para vivienda en el Sector Público, a la ejecución de este Programa.

“Técnicamente, se trata de urbanizar grupos de barrios existentes: proyectar y construir adecuadas infraestructuras locales de vialidad y servicios, suficientes equipamientos comunales, viviendas que sustituyan a las afectadas por altos riesgos y por las propias construcciones de habilitación física, organizando la actual ocupación del espacio hasta alcanzar, para los residentes, el mismo nivel de urbanización del resto de los venezolanos.”[11].

La Habilitación Física de Zonas de Barrios se abordaría en tres niveles: Uno macro con la elaboración de los Planes Sectoriales de Habilitación Física para la totalidad de los barrios de una ciudad; uno intermedio, a través de la formulación de planes para una gran zona de barrios y por último, el nivel local, a través de la elaboración de proyectos de urbanización específicos (cuadro 1). Entre los objetivos más importantes a alcanzar por el Programa, se enuncian: Incorporar a las comunidades al proceso de habilitación a través de la creación de figuras legales organizativas denominadas Agencias Autogestionarias de Desarrollo Urbano Local (AADUL) y facilitar el proceso de regularización de tenencia de la tierra.

Niveles	Aspectos resaltantes
Planes Sectoriales de Habilitación Física en las Zonas de Barrios	-          Delimitación de Zonas basada en información y método utilizado en el III Inventario Nacional de Barrios. -          Determinación de características y niveles de urbanización. -          Programa de actuaciones urbanísticas con especificación de proyectos y obras de habilitación física. -          Programa de inversiones, con montos requeridos, hipótesis de distribución de programas anuales por tipos de inversión.
Planes para grandes Zonas de Barrios (UPF)	-          Planificación de las obras de urbanización de escala macro para integrar las zonas de barrios a la ciudad.
Proyectos de Urbanización ·         Componente Técnico Urbano ·         Componente Técnico Social	-          Creación de Oficinas Locales de Asistencia Técnica (OLAT), como parte integrante de las AADUL -          Diagnóstico detallado a nivel físico -          Plan Maestro -          Anteproyecto de actuaciones urbanísticas -          Planos a detalle de cada una de las obras a ejecutar -          Ejecución de primer frente de obra -          Diagnóstico de aspectos sociales: sentido de comunidad, organización comunitaria y participación ciudadana. -          Apoyo y Fortalecimiento Social mediante la presencia permanente de un equipo profesional. -          Conformar y consolidar una estructura organizativa en la comunidad

 

El Conavi se erige en el organismo rector de la Política Nacional de Vivienda, planificador y facilitador de la asistencia técnica habitacional. Sin embargo, se mencionan como ejecutores del Programa a otros organismos nacionales, regionales y locales, que tradicionalmente venían interviniendo en materia habitacional: Instituto Nacional de la Vivienda (Inavi), Institutos Regionales y Municipales de la Vivienda (Inrevi, Inmuvi), Fundabarrios, Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (Fondur) y Vivienda Rural. Se involucra, igualmente, a las Fuerzas Armadas Nacionales —a través de lo que se denomina Programa Bolívar 2000— en la realización de vuelos aerofotográficos, reposiciones aerofotogramétricas y levantamiento de información en campo, como apoyo a los distintos Programas de la Política de Vivienda. Las Universidades son llamadas a ejercer una importante función a través la implementación de pasantías obligatorias para estudiantes de los últimos años de las carreras de arquitectura e ingeniería civil, sanitaria, eléctrica y geológica.

Las metas a lograr en la ejecución del Programa II, Habilitación Física de las Zonas de Barrios para un período de cinco (5) años, se cuantifican en número de familias beneficiadas, 6,7% con el planteamiento de hipótesis conservadoras y 28% según estimaciones optimistas. El monto de la inversión se encontraría entre 1.064.940 y 4.557.945 millones de bolívares, respectivamente[12].

Actuaciones en el marco del Programa II. Planes y Proyectos

En el contexto de la ejecución del Programa II, se procedió a la contratación de la elaboración de Planes Sectoriales para las Zonas de Barrios de distintas ciudades. En mayo de 2002, en ocasión de celebrarse el Taller de Evaluación de los Planes Sectoriales de Habilitación Física de las Zonas de Barrios, se habían concluido los Planes de San Cristóbal/San Josecito y Maturín. El Plan de Ciudad Bolívar se estaba finalizando y el de Ciudad Guayana se encontraba paralizado. Los Planes de San Carlos, Tinaco y Tinaquillo, Barquisimeto, El Tigre-San José de Guanipa y San Fernando de Apure, estaban en proceso de contratación.

El impacto que pudieran haber tenido estos Planes Sectoriales en el proceso de habilitación de zonas de barrios en los ámbitos de actuación correspondientes, es decir, el abordaje del nivel local mediante la elaboración de proyectos específicos para Unidades de Diseño Urbano[13], es casi inexistente. Se puede citar como ejemplo el Plan Sectorial denominado San Cristóbal-San Josecito, realizado para las zonas de barrios de cuatro municipios, en el occidente del país[14]. La información contenida en los documentos del Plan ha sido usada poco o nada, por los gobiernos locales involucrados. Las recomendaciones sobre la ocupación y crecimiento de algunas de las zonas de barrios han sido ignoradas. Antes bien, sus condiciones se deterioran, presentando situaciones extremas, que incluyen pérdida de bienes materiales y vidas humanas[15].

Este fracaso, sin embargo, no puede endosarse, exclusivamente, a los Planes Sectoriales. Se trata de una práctica común en la planificación de las ciudades venezolanas,

“…la generalidad del contenido de estos planes no ha pasado de ser, simplemente, un legajo de intenciones, que por su inoperatividad se convierte en letra muerta…El laissez faire urbano ha sido una característica constante, constituyéndose en causa nada desdeñable de las transformaciones territoriales y surgimiento de la ciudad que percibimos en las postrimerías del siglo XX”[16].

Entre los planes de nivel intermedio abordados para grandes zonas de barrios, destacan los emprendidos para Petare Norte, La Vega, Gran San Blas, Gran San Miguel, en el Área Metropolitana de Caracas[17] y en el sector noroeste de Maracaibo, en lo que constituye la aglomeración de asentamientos informales más extensa del país[18]. Se iniciaron, además, 247 proyectos de habilitación física en todo el país, con los cuales se esperaba beneficiar a más de un millón de personas[19]. La contratación de los Proyectos de Habilitación Física a equipos de profesionales se realizó mediante concursos. Esta modalidad constituyó un ensayo muy novedoso, inusual en la contratación de proyectos en Venezuela.

No obstante, los efectos no fueron los anunciados en la formulación de la Política de Vivienda. A pesar del entusiasmo inyectado en los inicios del período del actual Gobierno, por el equipo de trabajo dirigido por la arquitecta Josefina Baldó, como presidenta del Consejo Nacional de la Vivienda, el Programa carece de resultados, en cuanto a la finalización del proceso de habilitación integral de zonas de barrios en alguna región del país. En la mayoría de los casos, se culminaron los anteproyectos de actuaciones urbanísticas y proyectos de primer frente de obra. En otros, se llegó a sólo algunas realizaciones de carácter puntual. Al evaluar los avances obtenidos hasta el año 2002 en los Proyectos emprendidos en el estado Lara, Región Centro Occidental del país, Dikdan refiere,

“De las 27 UDUs, sólo en 17 se han ejecutado parte de los primeros frentes de obras, el 94% correspondiente a obras de infraestructura (servicios básicos). Por otra parte se han beneficiado a algunos sectores y no a la totalidad de la UDU”[20]. Situación similar es referida en barrios tanto de Caracas, como de diversas regiones del país”[21].

Entre las causas del incumplimiento de las metas se encuentran, ineficiencia de algunos de los organismos ejecutores, dificultad para conciliar los Componentes Urbano y Social que apuntalan la propuesta, lograr la participación efectiva de las comunidades, así como los conflictos generados entre los propios habitantes. Adicionalmente, el desmembramiento del equipo de trabajo inicial y cambios en las directrices formuladas por quienes asumirían la Presidencia del Conavi —luego de la destitución de la arquitecta Baldó, a finales de 2000— haría tambalear la ejecución de los proyectos derivados del Programa de Habilitación Física. Este Programa continúa durante algún tiempo, dependiendo del impulso otorgado por las diferentes directivas del organismo rector o de las distintas entidades ejecutoras regionales y municipales.

El otorgamiento de la propiedad de la tierra a los habitantes de los asentamientos informales, uno de los temas de discusión desde hacía varios años[22] encuentra su asidero legal en el Decreto Presidencial N° 1.666 del 4 de febrero de 2002. En el marco de este Decreto se crea la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana y se instituye la figura de Comités de Tierra Urbana (CTU). Así, se da un paso importante en el reconocimiento de este derecho a los pobladores de los barrios. Para el año 2005 se habían registrado alrededor de 6.000 Comités de Tierra Urbana[23].

La creación del Ministerio de Vivienda y Hábitat según Decreto Nº 3.570 de fecha 11 de abril de 2005[24] y la promulgación de la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat el 9 de mayo del mismo año, produjo cambios profundos en la concepción y organización de la Política de Vivienda, en todos los ámbitos, entre ellos, el relativo a la transformación integral de los asentamientos informales.  El fracaso reconocido por el Gobierno en el abordaje de la problemática habitacional durante su gestión de más de seis años le lleva a ensayar nuevas alternativas, pero también a reproducir viejas prácticas, inclusive aquéllas que tanto había criticado a Gobiernos predecesores.

Una de las alternativas impulsadas por el Gobierno Nacional en agosto de 2004, la constituyó la denominada Misión Vivienda y Hábitat[25]. Destinada a la creación de soluciones habitacionales de manera inmediata y articulada con los gobiernos locales y los entes públicos; con esta Misión, se pretende crear un "frente participativo", que incluya la autoconstrucción, mediante la organización de comunidades en cooperativas. Con la utilización de un lenguaje prometedor, más apropiado para alguien que se estuviera iniciando en una labor, se define como “un plan social que tiene el propósito de cambiar el modelo habitacional que ha imperado durante más de 40 años en Venezuela”[26].

En el marco de la Misión Vivienda y Hábitat, se llevó a cabo la firma del Convenio de Administración Delegada, para la ejecución de los Proyectos del Programa II: “Habilitación Física de las Zonas de Barrios” entre el Conavi, el Servicio Autónomo de Fondos Integrados de Vivienda (Safiv) y la Sociedad de Profesionales Amigos del Hábitat (Amhábitat), el 18 de marzo de 2005. Así, se intentó retomar el camino emprendido en 1999. Este Convenio, que tenía como objetivo “Planificar, promover, facilitar y supervisar la implementación del Programa de Habilitación Física en 160 zonas de Barrios en todo el país”, termina a los pocos meses, el 31 de octubre de 2005 por Resolución del Ministro para la Vivienda y Hábitat[27]. Nuevamente, decaen las esperanzas de quienes apuestan por la mejora integral de los numerosos asentamientos informales. La inexistencia de obras que mostrar, deja un sinsabor en quienes condujeron el Programa y acrecienta la sensación de desazón e incredulidad en los habitantes de los barrios.

Nuevos planteamientos y viejas prácticas en los barrios venezolanos

La promulgación de la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat significó la introducción de cambios importantes con relación a la Política de Vivienda de 1999. Entre los aspectos destacables, se encuentra la creación del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (SNVH) integrado por los sectores público, privado y usuarios. La participación de estos últimos, se destaca, particularmente, a través de la conformación de consejos comunitarios y asambleas permanentes de vivienda y hábitat.

El Título III, Capítulos II, III y IV, está dedicado especialmente a la Política Nacional de Vivienda y Hábitat, Planes y Programas. De acuerdo a esta Ley, el Ministerio de Vivienda y Hábitat es el encargado de formular, implementar y evaluar la Política, velar por su cumplimiento. Así mismo, se encarga de definir las características, términos generales y alcance de los Programas. Se introduce un sistema de Planes en distintos ámbitos de actuación: Nacionales, Estadales, Municipales, Parroquiales y Comunitarios.

Desaparecen de esta Ley, los seis Programas, tal como habían sido formulados en la Política de 1999; el término de Habilitación Física de Zonas de Barrios es sustituido por el de “Transformación Integral de Barrios Urbanos”, concebido como uno de los tipos de actuación de carácter habitacional, que debía ser promovido en todos los niveles de gobierno (artículo 232). Su definición resulta muy similar al que se había desarrollado en el programa homólogo de 1999.

“La transformación integral de barrios urbanos incluidos en los polígonos de actuación, debe comprender: el catastro del barrio, el mejoramiento y construcción de accesibilidad y de vialidad adecuada, redes de servicios públicos, y equipamientos comunitarios para la educación, la salud, la recreación, la organización comunal y la regularización de la tenencia de la tierra, con el propósito de lograr la incorporación de sus habitantes al pleno disfrute de la vida urbana” (artículo 229).

En la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, se ratifica lo contemplado en el Decreto Presidencial N° 1.666 del 4 de febrero de 2002, en el otorgamiento de los títulos de propiedad a los habitantes de barrios localizados en terrenos ejidos, tierras baldías o bienes del dominio público (artículo 154). Aspecto, que será ratificado en la Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, promulgada en 2006. De igual manera, se prohíben expresamente las invasiones u ocupaciones ilegales de terrenos públicos o privados (artículo 155). La propiedad se otorgará sólo a quienes hayan ocupado los terrenos antes del Decreto 1.666.  

Con la intención de simplificar la compleja maraña burocrática de organismos involucrados en materia habitacional, se declara la liquidación del Conavi, Safiv, Inavi y Fondur. Las funciones son asumidas por el recién creado Ministerio de Vivienda y Hábitat. Sin embargo, esta actuación que parecía simple, ha resultado muy complicada, porque a casi tres años de haber sido promulgada la Ley, algunos de estos órganos de la Administración Central, aún hacen presencia, aunque ya no en la transformación de barrios, sino en la ejecución de viviendas. 

A pesar de que una de las propuestas de la Política de Vivienda de 1999, consistía en privilegiar la óptica cualitativa en el abordaje de la problemática habitacional; permanece y se acentúa en el discurso gubernamental, la cuantificación de soluciones habitacionales en metas y realizaciones. De todas formas, la cantidad de viviendas entregadas es bastante exigua, muy por debajo de las metas propuestas. El déficit, estimado en 2.800.000 viviendas, se acumula año tras año[28]. “En total, durante los 8 años de gestión del presidente Chávez, se han construido por parte del sector público 193.369 viviendas”[29].

La participación privada también ha sido escasa. De acuerdo a cifras aportadas por la Cámara Venezolana de la Construcción, durante los años 2004 y 2005 se edificaron 4.201 y 10.750 viviendas, respectivamente[30]. El distanciamiento entre los sectores público y privado del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat constituye una de las causas atribuidas a la retracción de la construcción en materia habitacional. Los Convenios para la ejecución de viviendas, suscritos con los Gobiernos de Irán, Uruguay, Brasil y la República Popular China, fueron objeto de duras críticas y acentuaron tales diferencias. No obstante, el Programa Alianza Casa Media, instituido en diciembre de 2006, ha contribuido a crear cierto clima de confianza y aproximación entre el sector privado y el Gobierno Nacional. Su objetivo está orientado hacia la activación de la construcción de desarrollos habitacionales en terrenos propios de los promotores privados, según especificaciones técnicas suministradas por el Ministerio de Vivienda y Hábitat[31].

El sector representado por los usuarios, ha tenido participación en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, bajo diversas figuras: Organizaciones Comunitarias de Vivienda, Cooperativas, Comités de Tierra Urbana, entre otras. Más recientemente, con la promulgación de la Ley de Consejos Comunales[32] y su Reglamento, se ha instituido una nueva modalidad. A pesar del protagonismo otorgado por el Gobierno a la comunidad y el esfuerzo realizado por la población para organizarse, existen escasas evidencias, que demuestren efectivos avances en la solución de problemas habitacionales, incluidos los existentes en los asentamientos informales. Antes bien, en reiteradas oportunidades se han dejado entrever quejas formales tanto desde la comunidad como del propio gobierno: estafas, incumplimiento de metas, desorganización.

En todo caso, el agobiante problema habitacional, aún está lejos de alcanzar alguna solución. La creación de un organismo con rango ministerial no ha logrado cambiar el rostro más evidente, que ofrecen las ciudades venezolanas, revistiéndoles de informalidad y desesperanza: las extensas zonas de barrios amenazan con devorar los espacios urbanos. En menos de tres años, el despacho del máximo representante del Gobierno en materia de vivienda ha sido ocupado por 5 personas distintas.

Han sido muchas las idas, venidas y saltos (aunque no hacia delante). No obstante, parece que todavía no se han agotado las alternativas, aunque sean refritos de experiencias, que creíamos haber sepultado. En una de las acostumbradas alocuciones presidenciales, se ofreció la Misión Villanueva[33], en honor a uno de los venezolanos más destacados de la Arquitectura Moderna. En el marco del objetivo, que orienta la propuesta: la redistribución de la población, se pretende reubicar los barrios hacia otro sitio. ¿Una reproducción de la erradicación practicada en los años cincuenta? Pareciera que quiénes han participado en el lanzamiento de esta idea, aún no se han enterado de los resultados nada alentadores, que tuvo tal práctica en ese momento.

Es de destacar la opacidad en la información proveniente del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat[34] lo que dificulta comprender la Política de Vivienda actual. Si ésta se traduce en un conjunto de actuaciones públicas encaminadas a regular el acceso general de la población a la vivienda ¿Cuáles Programas y Actuaciones están vigentes? ¿Cuándo y por qué perdieron vigencia? ¿Cómo se han subsanado las dificultades en su aplicación? Son muchas las interrogantes. A efectos de contribuir a su comprensión, se presentan, a manera de síntesis, las actuaciones y programas relacionados con zonas de barrios, surgidas a partir de 2002, (cuadro 2).

Actuaciones/Programas	Año	Descripción
Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares Comités de Tierra Urbana	2002	Acelerar la regularización de la tenencia, con el fin de lograr la intervención integral del barrio, reordenación, mejoramiento y rehabilitación, creación de nuevas comunidades, organizar ocupaciones planificadas sobre terrenos que reúnan condiciones, con apoyo técnico y financiero.
Misión Vivienda y Hábitat	2004	Creación de soluciones habitacionales de manera inmediata y articulada con los gobiernos locales y los entes públicos. Con esta Misión se pretende abrir un "frente participativo", que incluya la autoconstrucción, mediante la organización de comunidades en cooperativas. Los recursos provienen del Fondo Especial Petrolero (FEP).
Transformación del Hábitat Centros de Participación para la Transformación del Hábitat	2004	Espacios para el ejercicio del poder de la comunidad en la transformación y evolución integral del hábitat.  Contar con asesoría, asistencia técnica y formación permanente para el desarrollo de planes y programas de hábitat y vivienda.
Sustitución de Viviendas (SUVI)	2004	Sustitución progresiva de ranchos por viviendas y construcción de viviendas en barrios. En un principio se coordinó con la Misión Vuelvan Caras del Ministerio de Economía Popular; progresivamente se han conformado cooperativas.
Consejos Comunales. Proyectos Comunitarios en Barrios	2006	Instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias y grupos sociales para ejercer la gestión de las políticas públicas y proyectos en respuesta a las necesidades y aspiraciones de las comunidades.
Misión Villanueva	2007	Reubicación de barrios o sectores en otro sitio seleccionado previamente y donde se construyan edificios de cuatro pisos y en condiciones adecuadas. Los viejos lugares serán demolidos y se construirán otras urbanizaciones. Los propietarios de las viviendas serán indemnizados para que puedan aportar las correspondientes cuotas iniciales de las nuevas soluciones habitacionales.

 

La situación actual de los barrios

A pesar de las distintas actuaciones enunciadas en el abordaje de la problemática de los asentamientos informales, la situación ha cambiado bien poco. Los problemas se multiplican; la deuda social con las comunidades crece; la situación de riesgo de la población se torna dramática, principalmente, en períodos de intensa lluvia. El Gobierno Nacional parece estar consciente de ello, la Declaración de Estado de Emergencia en el Sistema de Vivienda y Hábitat en todo el territorio nacional, en marzo de 2006, así lo confirma.

A diario, se suscitan protestas de distintas barriadas del país, solicitando que le sean cumplidas las promesas. Según informe realizado por el Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (Provea), entre octubre de 2006 y septiembre de 2007, se realizaron 296 protestas para reivindicar el derecho a la vivienda, lo que representa el 19,46% del total de protestas en el país[35]. La desconfianza en las instituciones se asoma en frases como ésta, “Un gobierno que se hace llamar participativo y del pueblo pero que a la hora de la verdad, el pueblo no existe para ellos y sus necesidades mucho menos”[36].

Destacan las quejas formuladas por habitantes de barrios caraqueños en Foro realizado, recientemente, en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, en ocasión de la celebración del Día Mundial del Hábitat. Los vecinos de Catuche —experiencia de habilitación física pionera en Venezuela— conjuntamente con otros pobladores de asentamientos informales, subrayan el abandono de que han sido objeto por parte de las autoridades. Se sienten en situación de orfandad[37]. La organización en Consejos Comunales no ha logrado acelerar el proceso de atención por parte de los organismos oficiales involucrados.

Contrario a lo que establece la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, las invasiones se han acrecentado, el cuestionamiento a la propiedad privada por parte del Gobierno Nacional, ha propiciado la ocupación de extensas áreas en el interior de las ciudades y principalmente en las periferias, potenciando el problema. Los barrios existentes se densifican sin detenerse, distintos investigadores han alertado acerca de la vulnerabilidad y los graves riesgos, que afrontan estas comunidades, sobre todo después de la experiencia ocurrida en el estado Vargas, a causa del deslave de 1999[38].

Diversas voces en el ámbito nacional se alzan, reiteradamente, para solicitarle al Gobierno nacional, retornar a los planteamientos esbozados en la Política de 1999. No obstante, los resultados han sido infructuosos. El panorama luce incierto, la burocracia lejos de haber culminado se ha acrecentado y la falta de coordinación en materia habitacional, escapa a cualquier comprensión. De forma espasmódica se anuncian nuevas actuaciones y organismos. A casi diez años de gobierno —el más extenso del periodo democrático venezolano— el discurso presidencial aún busca justificación en el pasado y sigue prometiendo soluciones a largo plazo, “Solo por el camino del socialismo nosotros arreglaremos este desastre que nos dejó la IV República Capitalista…para el año 2021 Caracas debe estar totalmente transformada”[39]. Definitivamente, el cronómetro de las instancias administrativas se encuentra desfasado de aquél que poseen las comunidades y lamentablemente, éstas se encuentran en situaciones, donde las soluciones apremian.

A manera de reflexión

La formulación de una Política Nacional de Vivienda en Venezuela (1999) que por primera vez luce coherente y sustentada en procesos reflexivos y asideros pragmáticos, no ha bastado para alcanzar los propósitos de solucionar —al menos parcialmente— los problemas acuciantes de una realidad, que domina el paisaje urbano, amenaza la convivencia social y aleja el sueño de alcanzar ciudades justas, equitativas.

Problemas históricos de diversa índole acosan la sociedad venezolana y no permiten aprovechar las potencialidades provenientes de distintos actores sociales, aunar esfuerzos individuales y colectivos en un sector tan ávido de soluciones como es el hábitat de los ciudadanos venezolanos. Los conflictos originados en el control del poder político y económico impiden conciliar la voluntad de ejercer la gobernabilidad en los distintos estamentos administrativos.

Los asentamientos informales no sólo constituyen la evidencia físico-espacial del fracaso en la conducción de la planificación y gestión urbanas. Conforman la evidencia de la inoperancia en afrontar las causas estructurales de la pobreza, marginalidad e inequidad de la sociedad en su conjunto. Mientras esto último no sea abordado y combatido, seguiremos contemplando cómo se reproducen y multiplican estos espacios dentro de las ciudades.

En un panorama de incertidumbre como el que actualmente atraviesa la nación venezolana, pareciera que se alejan las posibilidades de alcanzar las condiciones deseadas y esbozadas en las intenciones del Programa II de Habilitación Física de Zonas de Barrios. Su propuesta teórica sigue siendo reconocida y exaltada internacionalmente, pero para nosotros, ciudadanos venezolanos, no es suficiente[40]. Habría que convertir teoría en práctica, utopía en realidad.

La sensación de haber iniciado un camino prometedor y haberlo abortado tan pronto, deja un sentimiento de desazón y ansiedad. Mientras no se retome el recorrido para rectificar lo que sea necesario e intentar otras actuaciones y propuestas, en función de las experiencias adquiridas, no se podrá pretender el logro de las tan ansiadas ciudades justas, en los términos esbozados por Richard Rogers, “…donde la justicia, los alimentos, el cobijo, la educación, la sanidad y las posibilidades se distribuyan debidamente y donde todos sus habitantes se sientan partícipes de su gobierno”[41].