Eveline Algebaile
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
eveline@prolink.com.br

Restruturação setorial da política social e composição contemporânea do campo da gestão territorial (Resumo)

O campo da gestão territorial constitui-se, historicamente, a partir de conjuntos complexos de práticas políticas e econômicas, disposições jurídicas e ações institucionalizadas que determinam múltiplos aspectos do espaço social em produção, abrangendo elementos diversificados, como a regulamentação dos processos de formulação de políticas, a normatização de usos e a produção direta de espaços funcionalmente especializados. No âmbito urbano, esse campo é comumente identificado com os setores estatais responsáveis pelo planejamento urbano e regional, aos quais tem cabido um variado elenco de atividades portadoras de definições a respeito dos sujeitos, relações, mecanismos de discussão e esferas de decisão influentes na produção do espaço. A análise das formas contemporâneas de organização da ação estatal evidencia, porém, a intensificação de relações sistêmicas entre as políticas setoriais do campo social e outras políticas setoriais urbanas, sinalizando aspectos relevantes da configuração do campo da gestão territorial no contexto recente de reajuste estrutural do Estado.

Palavras chave: Gestão territorial; política social; política urbana; reestruturação do Estado.

Setorial reorganization of social policy and composition of the field of contemporary territorial management (Abstract)

Historically the field of territorial administration was made from complex sets of practices and economic policies, laws and institutionalized actions. Those determined multiple aspects of the social space in production covering diverse elements such as the regulation of procedures for the formulation of policies, the normalization of uses and the direct production of spaces functionally specialized. Within urban areas, this field is usually identified with the state sectors responsible for urban and regional planning which must fit a wide range of activities. Those activities have many definitions regarding the individuals, relations, mechanisms of discussion and spheres of decision that influence in the production of space. However the analysis of the contemporary forms of organization of the state action shows the intensification of systemically relations between the sector policies in the social field and other urban sector policies. This helps us to see the relevant aspects of the configuration on the field of territorial management in the recent context of structural adjustment of the State.

Key words: territorial Management, social policy, urban policy, reorganization of the state.

Inúmeros estudos sobre as formas contemporâneas de ajuste estrutural do Estado, como os de Castel (1998) e Oliveira (1995 e 1998), têm dado destaque ao sentido estratégico assumido, nesse contexto, pela reestruturação da política social, especialmente no que diz respeito à contenção da expansão e à maior racionalização de estruturas funcionais, ações e recursos de setores clássicos, como os de saúde e educação.

Enquanto o Estado de Bem Estar permaneceu em expansão, o setor social era um dos que apresentava maior crescimento tendencial, seja pelo aumento da população usuária dos serviços e proteções constitutivos do setor, seja pela própria expansão permanente do escopo desses serviços e proteções. Por isso, quando, especialmente a partir da década de 1970, consolidou-se a idéia de inexorabilidade de ajuste do Estado à nova dinâmica política e econômica mundial, a própria noção de ajuste então delineada teve por pressuposto a insustentabilidade do formato tendencialmente expansivo de um setor “improdutivo” como o social. A contenção do setor social, por meio de mecanismos variados de redimensionamento do alcance populacional e do escopo de serviços e proteções, constituiria uma via privilegiada de operacionalização da contenção do aparato funcional do Estado como um todo, permitindo a liberação gradual dos recursos que seriam usados, diretamente ou como lastro, no jogo de equilibração financeira que passou a constituir o eixo fundamental da atuação política e econômica dos Estados nacionais.

Os sentidos estratégicos do ajuste no setor social, porém, vão muito além de sua mera redução com vistas à liberação de recursos para outros fins. Envolvem, ainda que aparentemente de forma contraditória, sua simultânea expansão orientada para a construção de novos pontos de apoio que permitam ao Estado reduzir gastos sem reduzir sua capacidade de controle populacional e territorial, compatibilizando as novas condições de equilibração externa com a reequilibração interna das condições de exercício do poder.

Em tempos, como os atuais, em que a idéia de desterritorialização da economia e da política fundamenta com freqüência as definições da nova condição dos Estados nacionais, parece-nos oportuno dedicar atenção a processos que, longe de indicarem a decadência do território como foco da ação do Estado e como elemento estruturante das relações produtivas e de poder, dão visibilidade exatamente ao seu “retorno” (Santos, 1996b), mais precisamente, às diferentes formas de atualização de sua centralidade nesse contexto. E tal centralidade, de nosso ponto de vista, evidencia-se não apenas na profusão de políticas de organização e gestão territorial, strito sensu, que compõem a ação estatal, hoje, mas também nas formas de utilização de outras políticas setoriais como instrumentos adicionais de controle populacional e territorial.

É na discussão desse segundo aspecto que este trabalho se concentra. Nele, dedicamo-nos à apreciação de mudanças na organização da política social brasileira elucidativas da posição estratégica assumida pelo setor social no contexto contemporâneo de ajuste do Estado, enfatizando as novas formas de setorialização das ações no campo social com vistas à análise de suas prováveis instrumentalidades para o jogo de reestruturação interna e externa das relações políticas e econômicas. Destacamos, neste caso, o processo de emergência de programas focais dirigidos a segmentos diversificados da população pobre, tendo em vista a centralidade gradual adquirida por tais programas na reestruturação do setor social, suas formas particulares de sustentação institucional e operacional, bem como seus efeitos em termos da recomposição de certa capacidade de ação estatal para a realização de formas diversas de controle territorial e populacional, nos limites necessários à realização de investimentos seletivos no território. As modificações no setor educacional adquirem, aqui, inevitável relevância analítica, tendo em vista os múltiplos sentidos de sua utilização intensa, no Brasil, como base operacional de parte significativa da política social em processo de reestruturação.

Problematizando o termo “gestão territorial”

A crescente institucionalização das ações de gestão territorial, ao longo do século XX, envolvendo sua progressiva especialização científica e técnica, tem induzido a um emprego predominante do termo “gestão territorial” para designar, univocamente, os processos institucionalizados de administração e controle da produção, desenvolvimento e uso dos territórios. A dimensão política que preside todo processo de gestão e que se manifesta nas mais variadas situações – das disputas abertas em torno dos sentidos das ações programáticas, às diferentes formas de exercício do poder que se realizam exatamente a partir de sua ocultação numa forma técnica – é, ao menos parcialmente, eclipsada nessa definição.

No âmbito dos estudos urbanos, como mostra Oliveira (2007), essa tendência à redução da gestão territorial aos processos institucionalizados e à forma técnica especializada, com o conseqüente esvaziamento da sua apreensão como processo histórico-social constituído por inúmeras mediações econômicas, societárias, políticas e institucionais, evidencia-se, entre outros casos, na reiterada identificação do termo com os setores estatais responsáveis pelo planejamento urbano e regional, os quais, longe de se aterem a funções técnicas destinadas à operacionalização e manutenção de decisões políticas elaboradas em outra esfera, são responsáveis por um variado elenco de atividades que operam como verdadeira “política em ato” (Gramsci, 2000), por ensejarem, permanentemente, definições a respeito de sujeitos, relações, mecanismos de discussão e esferas de decisão altamente influentes na produção do espaço.

Nossos estudos sobre implicações entre as mudanças na política educacional e a reorganização de um conjunto mais amplo de políticas setoriais, no contexto contemporâneo de ajuste estrutural do Estado, têm nos sinalizado que a gestão territorial, mais que um setor de ação governamental, constitui um campo formado, historicamente, a partir de conjuntos complexos de práticas políticas e econômicas, disposições jurídicas e ações institucionalizadas que determinam múltiplos aspectos do espaço social em produção. São práticas, disposições e ações que não ocorrem de forma “pura”, nem segundo relações unidirecionais de causa e efeito. A rigor, mesclam-se de variadas formas, fazendo-se presentes em graus diferenciados nos processos de formulação de políticas, de regulamentação de mecanismos participativos, de normatização de usos do espaço, de administração de recursos e de produção direta de espaços funcionalmente especializados, dentre outros processos que participam da produção das práticas e relações concretas de gestão.

Como se pode depreender de formulações clássicas, como as de Weber (1999 e 2000), Gramsci (1987, 2000 e 2002) e Elias (1993 e 1994), trata-se de um campo cuja constituição confunde-se com o próprio processo de formação do Estado, particularmente o Estado moderno, cuja formação é inequivocamente referida a processos de unificação territorial, os quais exigiram (e exigem) a produção e a atualização de mecanismos de controle populacional e de coesão social capazes de dar sustentação a regras arbitrárias a respeito das relações sociais e espaciais, bem como de promoverem sua gradual introjeção social, sob a forma de normas consentidas e valores legitimados. Nesse sentido, cabe afirmar que a redução da gestão territorial a um setor especializado de ação do Estado oculta sua configuração como um campo que, em sentido amplo, constitui o próprio cerne da ação estatal como um todo, objeto por excelência do Estado e, portanto, núcleo de onde derivam todas as demais políticas setoriais, cuja inter-relação sistêmica orienta-se para a realização permanente da unificação territorial e populacional.

Há uma importante tensão entre os sentidos de manutenção e de mudança que se enunciam na definição do campo da gestão territorial. A rigor, a opção por uma conceituação política de gestão, e não técnico-administrativa, permite, no plano analítico, a redução do peso das práticas de mera manutenção e administração de decisões tomadas em outra esfera e a ênfase nos dissensos e conflitos que constituem os processos de gestão como inevitavelmente confrontados com movimentos de mudança. Como lembra Fischer, (2002, p.12), “Toda a ação gestora [...] orienta-se por princípios de mudança e desenvolvimento, seja de microunidades organizacionais, seja de organizações com alto grau de hibridismo e complexidade”. Cabe porém enfatizar que os setores especializados de gestão não lidam apenas com a mudança planejada. Ao contrário, são permanentemente tensionados e confrontados com possibilidades de mudanças fomentadas por forças não hegemônicas atuantes nos processo de gestão e, ainda, com mudanças não são necessariamente previstas ou fomentadas por nenhuma das forças, mas concretizadas como resultado histórico das relações e dos choques entre projetos e práticas diversos.

No caso da gestão territorial, pode-se dizer que o setor técnico especializado, responsável pelas mais visíveis “ações de gestão”, fica relativamente a salvo das instabilidades das disputas hegemônicas e das derivas históricas quanto mais os componentes políticos dessas ações são dissimulados. A legitimação da gestão territorial como setor técnico especializado e a própria setorialização especializada da ação do Estado, como um todo, são mecanismos de grande eficiência, nesse sentido.

Eficientemente construída, a legitimação técnica do setor de gestão territorial tende a reduzir as instabilidades geradas pela modificação do peso e da posição das forças em relação no campo da gestão. Em outros termos, a possibilidade de máxima utilização política do setor depende, exatamente, de se fazer parecer que ele opera a partir de verdades inegociáveis, porque ancoradas em desígnios técnicos e científicos, e não em interesses e escolhas. Já a setorialização das ações do Estado, mais do que garantir a boa administração de cada setor, pode garantir a boa administração geral dos propósitos hegemônicos que orientam a ação do Estado. O fracionamento de questões políticas por setores técnicos especializados induz à segmentação da intervenção social, possibilitando que a visão geral das ações, bem como sua conjugação seletiva, sejam “reservadas” às forças que operam a “grande política” (Gramsci, 2000).

O uso subordinado de outras políticas setoriais para a realização de controles populacionais e territoriais que, de certo modo, deixem o setor de gestão territorial a salvo de injunções indesejadas, constitui, assim, um recurso estratégico importante de fortalecimento de sua autonomia. Mas a eficácia desse recurso depende de que esse uso subordinado não seja totalmente visível, daí a importância de que os estudos críticos se ocupem desse desvendamento, identificando os componentes territoriais de políticas setoriais diversas e investigando seus prováveis nexos com propósitos mais amplos de controle da produção e do uso do território.

A reorientação da política social

O ciclo atual de mudanças do capitalismo, deflagrado especialmente a partir da década de 1970, envolveu, simultaneamente, a retração das oportunidades econômicas, especialmente para os países periféricos e para as classes médias e pobres, e a retração da atuação social do Estado. Criou-se, nesse contexto, o paradoxo sobre o qual se reestruturaria a política social: como resultado das mudanças econômicas, o aumento do número de pessoas em situação de vulnerabilidade social, porque sem emprego ou submetidas a formas precárias de trabalho, instáveis e sem proteções, amplia uma demanda pela atuação do Estado no campo social, demanda esta não atendida exatamente porque a reestruturação econômica em curso envolve novas estratégias de apropriação seletiva dos recursos do Estado, implicando o fortalecimento de posições contrárias ao aumento dos gastos sociais.

Num país como o Brasil, onde o crescimento da economia e da participação política formal não se traduziu historicamente em aumento da participação no crescimento econômico e em outros aspetos da vida política, essa dupla retração, das oportunidades econômicas e da atuação social do Estado, teve efeitos dramáticos, já que representou o agravamento de um quadro de pobreza e desigualdades há muito instalado.

Em fins da década de 1980, acreditava-se que os avanços nas formulações de direitos enunciados na nova Constituição Federal do Brasil garantiriam uma importante via de redução das desigualdades. Mas a adoção de uma perspectiva neoliberal de gestão, por sucessivos governos em nível nacional, ao longo de toda a década de 1990, acabou levando ao gradual esvaziamento dos dispositivos constitucionais que apontavam para um novo horizonte de direitos. Essa orientação neoliberal tomou forma, em boa parte, num programa de reformas dirigido à redução do aparato institucional e dos gastos sociais do Estado, especialmente por meio do redimensionamento e da reorientação da política social. As medidas de privatização e terceirização da ação e do investimento governamentais tiveram, aí, uma função central.

Porém, às medidas que repercutiam mais diretamente na redução do aparato institucional do Estado, somaram-se outras – não de redução direta, mas de reorientação da atuação do Estado no campo social – que tornaram mais intenso o processo de redução da esfera pública estatal como um todo. O recurso da focalização é, talvez, o que melhor permite perceber isso. Sob o argumento de que o Estado, no campo social, além de gastar muito, gasta mal, produzindo serviços que beneficiariam principalmente segmentos populacionais “não necessitados”, uma série de medidas voltadas para a focalização da ação estatal em serviços considerados mais essenciais e em segmentos sociais considerados mais necessitados tem servido para desmontar, gradualmente, a concepção universalista que referenciava o debate público e os avanços jurídicos e institucionais implicados com a montagem, ainda que lenta, da política social brasileira.

É importante notar, portanto, que as medidas de focalização, ao possibilitarem ao Estado reduzir ainda mais a infraestrutura institucional utilizada na prestação de serviços, complementando o processo realizado pelas medidas de privatização e terceirização, permitem, ainda, a dissolução gradual dos compromissos sociais anteriormente assumidos. A idéia de direito social que regia a prestação universalizada de um serviço é substituída por “critérios de elegibilidade”, por meio dos quais o Estado passa a arbitrar, conforme critérios próprios, o público que será atendido e o tipo de serviço que será oferecido.

O princípio de focalização tem regido tanto a reforma de serviços já consolidados quanto a implementação de novos serviços ou programas que, no atual contexto, dirigem-se exclusivamente para segmentos sociais em situação de pobreza extrema. Os exemplos principais, nesse último caso, são os programas de “nova geração”, de caráter assistencial, que cobrem de forma residual, seletiva e focalizada algumas das mais graves situações de marginalização econômica e social, caracterizando-se, principalmente, pela concessão de uma renda mínima aos segmentos populacionais mais pobres, conforme as disponibilidades financeiras dos governos.

É importante lembrar, a esse respeito, que programas desse tipo, comumente chamados de programas de renda mínima ou de complementação de renda, começaram a ser propostos, nos países de capitalismo avançado, como uma forma nova de garantir patamares mínimos de vida social para aqueles que, apesar das oportunidades econômicas e da cobertura dos sistemas de proteção social, mantinham-se em uma faixa de renda e em condições de vida consideradas críticas para o “equilíbrio” social e político nacional. Seu objetivo, nesse caso, é cobrir as lacunas que aparecem em decorrência da reestruturação econômica em curso.

No Brasil, no entanto, programas que, em tese, teriam um papel similar, tendem a adquirir caráter ainda mais restrito, tendo em vista o quadro histórico de baixo acesso a direitos sociais em que se instalam. Como o Brasil jamais teve uma rede de serviços de qualidade acessíveis a toda a população, e como a reorientação da política social está se dando no sentido da contenção da expansão e redução do alcance de diversos desses serviços, corre-se o risco de que os novos programas assumam o papel de substitutos dos direitos sociais que jamais foram assegurados, e mesmo assim com um alcance populacional insuficiente, já que, na maioria dos casos, as linhas de pobreza que delimitam seu alcance são muito baixas e os recursos disponibilizados pelos governos, limitados.

Ao longo desse processo, portanto, à redução da estrutura material e funcional existente para a realização da política social, corresponde um esvaziamento das noções de direitos, agravado pelo desmantelamento dos canais por meio dos quais tais direitos, e o próprio sentido da política social, podiam ser discutidos e reivindicados. São modificações implicadas com a reorientação generalizada da política social, já que são instituídas mudanças nas definições jurídicas dos direitos, no escopo e na forma de prestação dos serviços sociais públicos; nas expectativas e no horizonte de possibilidades que mobilizavam as lutas dos trabalhadores por direitos; nos canais públicos para sua disputa, reivindicação e encaminhamento (Telles, 2001).

Todo o quadro até aqui delineado está implicado com um conjunto de mudanças na estrutura organizacional do Estado de grande interesse para o debate pretendido. É disso que vamos tratar no tópico seguinte.

A nova setorialização

Nossos estudos sobre as mudanças recentes no “setor social”, como setor de atuação do Estado, têm nos indicado que há uma nova estrutura organizacional em formação, não decorrente unicamente de medidas intencionalmente traçadas com esse fim. De nosso ponto de vista, essa nova estrutura constitui-se como um dos efeitos históricos das inter-relações entre as mudanças intencionais de larga escala e as medidas e ações orientadas pelos jogos de poder produzidos nos contextos locais e pelas práticas típicas da “pequena política” (Gramsci, 2000).

Um primeiro aspecto a destacar, neste caso, é que, no diálogo entre os novos formatos de programas sociais e as suas apropriações locais, estão se formando, no campo social, espécies de “sub-setores” de ação referenciados em categorizações restritas dos segmentos sociais e das situações de vulnerabilidade passíveis de assistência. São categorizações principalmente referidas, no primeiro caso, a faixas etárias, gênero, etnia, situação familiar e situação ocupacional e, no segundo caso, a situações específicas de risco social. Trata-se, predominantemente, de sub-setores constituídos difusamente a partir da criação e reiteração de programas temáticos para cuja realização não estão sendo produzidas bases operacionais próprias, o que tem implicado o uso sistemático das bases institucionais de setores consolidados da política social, especialmente educação e saúde, mas também trabalho e renda, cultura e esporte e lazer, com inegáveis impactos sobre as condições de sustentação de suas ações centrais.

A criação desses programas temáticos, por parte do nível federal de governo, tem um significativo sentido inaugural nesse processo de reestruturação organizacional. Primeiro, porque os programas federais, ainda que inspirados em experiências pioneiras de estados ou municípios, foram os responsáveis pela instalação, em escala nacional, dessas sub-categorias como referência para a ação do Estado. Segundo, porque a realização local dos programas federais depende, invariavelmente, da adesão formal dos níveis sub-nacionais de governo, implicando contrapartidas que, de algum modo, pautam parte da ação governamental de estados e municípios. Um dos principais efeitos políticos e administrativos da disseminação desses programas, portanto, é a indução das administrações estaduais e municipais no que diz respeito ao conteúdo das suas ações e à destinação de parte de seus recursos e infraestrutura funcional. Além disso, o submetimento reiterado das administrações sub-nacionais às lógicas administrativas desses programas tem também efeito indutor no que diz respeito à adoção gradual de determinados modelos de administração e de controle de políticas.

Há, porém, outros aspectos indicativos de que a constituição de tais setores também se dá, de modo relevante, pela replicação voluntária e pela apropriação instrumental dessa lógica organizacional por parte das administrações sub-nacionais. O caso exemplar é o da replicação de programas temáticos, que está ocorrendo, de um lado, em resposta às linhas de financiamento que estimulam a criação de ações circunscritas às novas categorias de assistidos, mas, de outro, também devido a apropriações locais “originais” de certas instrumentalidades dessa forma de organização da ação de cunho social.

Por essas características, e por outras, sobre as quais discorreremos adiante, entendemos que esses sub-setores em formação não constituem primordialmente novas frentes de ação que delineariam uma ampliação da esfera pública e uma integração de políticas setoriais. Trata-se, principalmente, de uma nova dinâmica de organização e funcionamento do setor social que permite ao Estado uma espécie de “nova liberdade”, em relação aos parâmetros de ação e aos marcos regulatórios que vinham sendo estabelecidos ao longo dos processos de consolidação de políticas tendentes à universalização, uma liberdade especialmente configurada como maior poder de disposição sobre os recursos, incluindo sua destinação populacional e territorial efetiva.

A profusão de programas focalizados a partir de categorizações sociais e de “problemas” cada vez mais restritas e particularizadas; a pulverização desses programas por setores de ação muito diversos; a sobreposição de programas e ações; a relativa falta de integração entre programas e entre estes e as ações regulares de cada setor; a provisoriedade das equipes, bases institucionais e recursos designados para sua realização não nos parecem, nesse contexto, pura “desordem”, mas elementos de uma lógica de ação, intimamente implicada com essa “nova liberdade”, que altera as referências anteriormente pactuadas a respeito do que é público.

Cabe, aqui, qualificar um pouco mais as formas organizacionais que estão se repetindo, nesse contexto, de maneira a melhor estabelecermos seus nexos com as alterações na esfera dos direitos sociais e na esfera organizacional do Estado como um todo.

Um primeiro aspecto a observar é que a disseminação de práticas de pulverização de ações, às vezes de conteúdo similar, por várias secretarias evidencia o caráter sistêmico que o uso instrumental de estruturas disponíveis de políticas setoriais consolidadas está assumindo. A análise da organização das secretarias de governo em alguns municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro é fortemente indicativa de que os setores clássicos da política social estão sendo cada vez mais usados como espécies de “barrigas de aluguel” de programas que têm orientação e espaços próprios de decisão, não dialogando com as ações clássicas desses setores, nem se subordinando aos seus princípios norteadores.

Outro aspecto importante de se destacar é a reiteração das práticas de execução desses programas por meio de equipes “móveis” (devido a sua composição instável e a sua transitoriedade) e não-orgânicas às ações realizadas, o que ocorre por meio de duas principais formas: a montagem de equipes a partir do deslocamento de servidores de suas funções originais ou a terceirização de ações por meio de convênios com ONGs, contratação de empresas ou cooperativas. As perdas graves daí resultantes – em termos da interação entre profissionais atuantes em cada programa, entre estes e as equipes permanentes dos setores nos quais tais programas estão alocados, e, ainda, entre estes e os usuários – envolvem a redução das possibilidades de produção de acúmulos coletivos que orientem as lutas e ações pela melhoria e expansão das condições de exercício de direitos.

Outra questão problemática, neste caso, é referente aos impactos dessa organização funcional sobre os registros das práticas e dos problemas abordados pelas ações e políticas, evidentemente prejudicados quando o corpo funcional – oriundo de áreas e com formações diversas, além de recomposto por meio de substituições constantes – não apresenta qualificação e acúmulos que permitam melhor significar as informações.

Mas as mudanças relativas à organização da informação nesse novo contexto são bem mais amplas, requerendo considerações mais aprofundadas, especialmente por sua relação com o novo poder de arbitragem do Estado sobre o conteúdo e o alcance de suas ações.

Um primeiro aspecto a observar é que o estabelecimento da obrigatoriedade de publicização sistemática de informações governamentais em algumas áreas contrasta com a persistência e até mesmo a expansão da tendência à imprecisão ou à ausência de informações claras em áreas menos reguladas, como no caso das informações sobre a regularidade, o escopo (perfil e amplitude) e o alcance social de diversos dos novos programas sociais.

Outro dado relevante é o progressivo fortalecimento da tendência à produção de indicadores sintéticos, em um contexto no qual as ações governamentais do campo social encontram-se intensamente fragmentadas. Os “antigos” indicadores sociais são recursos que permitem ampla visibilidade e mapeamento de certas situações concretas expressivas das condições de exercício de direitos humanos e sociais: mortalidade infantil, morbidade, anos de estudo, acesso à água tratada etc. São, neste sentido, dados capazes de caracterizar um problema e dar visibilidade à sua extensão e ao movimento dessa extensão no tempo, fornecendo bases essenciais para o planejamento das políticas governamentais a ele referidas e, simultaneamente, para o acompanhamento e debate social dessas políticas.

Os novos indicadores são índices construídos a partir da agregação e do balanceamento de alguns desses antigos indicadores, com vistas ao estabelecimento de medidas sintéticas padronizadas que permitam o mapeamento e a classificação, em diferentes escalas, de certas condições referentes à organização da vida e dos recursos em um determinado território, possibilitando sua rápida categorização segundo critérios unificados, particularmente quanto ao comportamento dessas condições ao longo do tempo e à posição de cada território em comparação com o desempenho dos demais. Seu caráter sintético pressupõe a seleção de variáveis consideradas representativas de cada uma das áreas constitutivas da situação geral que se quer classificar – pobreza, desenvolvimento humano, desenvolvimento ambiental etc. – aspectos estes que, na composição do índice, têm peso diferenciado. A título de ilustração, em um Índice de Desenvolvimento Humano, por exemplo, o indicador da situação educacional pode ser o percentual de analfabetismo que, no cômputo geral do Índice, pode ter peso maior que o indicador da área de saúde, de tal forma que a melhoria rápida do indicador educacional altera mais rapidamente a média ponderada dos indicadores que compõem o Índice. Note-se, aqui, a possibilidade praticamente ilimitada de se criar falsas compensações entre problemas diversos, seja ao se subsumir todo um complexo de aspectos de um determinado âmbito da vida social a apenas um desses aspectos – o analfabetismo representando a educação – seja ao se balancear indicadores de âmbitos diversos segundo pesos que não correspondem a uma configuração real dos problemas, mas a um valor atribuído a partir de uma perspectiva política específica.

Trata-se, portanto, de uma medida construída a partir de escolhas e, porém, revestida de uma forma técnica que reifica a informação final, atribuindo-lhe um estatuto de verdade e dissimulando as intencionalidades a partir das quais o índice é produzido e as instrumentalidades às quais seu uso dá sustentação. Nessa condição, esses indicadores sintéticos, além de pouco elucidativos para a população em geral, e mesmo para os grupos articulados em torno de questões específicas da vida social, podem prestar-se a propósitos menos vinculados à resolução dos problemas concretos da vida social e mais comprometidos com “os problemas da administração”, induzindo ao uso instrumental de políticas ou programas-chave, com vistas à mudança rápida das médias pretensamente indicadoras de situações gerais; à adoção de programas com alcance social, duração, disposições orçamentárias e bases operacionais circunstanciadas; à utilização de estruturas existentes para atenuar formas agudas de destituição social.

Esses, dentre outros aspectos, reforçam, de nosso ponto de vista, a idéia de que os indicadores sintéticos vinculam-se organicamente, e não contraditoriamente, à nova setorialização das ações no campo social, ancorada na fragmentação das ações, na criação difusa de sub-setores que atravessam vários setores clássicos da política social – utilizando instrumentalmente seus recursos e sua organização – e na conseqüente assistencialização dos problemas da vida pública do país.

As instrumentalidades dessa nova setorialização para o jogo externo de reinserção política e econômica no contexto mundializado também são perceptíveis: a ação focalizada sobre as mais agudas situações constitutivas de problemas crônicos permite mudança rápida dos índices que, hoje, são utilizados como mecanismo “técnico” balizador das formas de participação autorizada dos países nas relações internacionais.

A nova condição de ação do Estado aí delineada – sustentada na possibilidade de operar internamente com informações móveis e não mais pautada em referências efetivamente públicas, que permitiriam aos diferentes sujeitos debater, exigir, acionar e intervir nas políticas – tem inegáveis efeitos sobre as condições de disputa e exercício de direitos sociais, especialmente porque a alteração no estatuto desses direitos, atualmente em curso, não está se dando predominantemente a partir de embates claros nos espaços destinados a sua discussão e formulação pública, mas a partir de um conjunto de modificações sistêmicas pouco visíveis como conjunto. A modificação nas referências territoriais da ação do setor social cumpre um papel estratégico nesse processo.

A aparente desterritorialização

As políticas sociais orientadas para a universalização do exercício de direitos foram organizadas a partir de referências territoriais progressivamente precisas. Referida ao alcance populacional generalizado, dentro de um determinado território, a idéia de universalização pressupunha ampla cobertura territorial, ensejando a produção de demarcações técnico-administrativas do espaço – especialmente distritos e regiões – que não funcionavam como mera demarcação espacial da ação, mas como referência essencial da sua organização sistêmica. Como se pode depreender dos estudos de Ribeiro (2000 e 2004), os distritos e as regiões seriam, antes de mais nada, unidades de planejamento inscritas em uma hierarquia territorial, implicada, por sua vez, com a organização hierarquizada das ações, bem como dos “objetos” (Santos, 1996) destinados a sua realização – órgãos, equipamentos, instituições.

A investigação do processo de formação de cada política setorial social permite a apreensão de aspectos de grande interesse para essa discussão. O estudo do lento e prolongado processo de expansão escolar no Brasil, por exemplo, evidencia a existência de referências territoriais diferenciadas, mas complementares, de acordo os propósitos de alcance populacional que orientavam a expansão de cada etapa de ensino. Desde o início do século XX, a expansão da educação primária, referenciada pela necessidade de alcance populacional universalizado, orientava-se para uma distribuição territorial da escola coadunada com a própria expansão urbana, o que se evidencia na adoção progressiva de referenciais de organização típicos do planejamento político-administrativo do espaço. Já a oferta da educação pré-primária, não pressionada por propósitos de universalização e, por isso, mantida em níveis residuais até pelo menos a década de 1980, foi principalmente organizada segundo uma lógica de localização mais adequada a objetivos de alcance populacional focalizado, que poderiam, por exemplo, vincular-se a propósitos econômicos de sentido bastante restrito: a determinação expressa em leis de localização de jardins de infância em locais próximos às fábricas, na primeira metade do século XX, exemplifica essa lógica com precisão, não deixando margem de dúvidas quanto aos propósitos de uso instrumental desse tipo de escola para garantir a disponibilidade de mão de obra feminina para a indústria emergente.

A focalização populacional por meio da focalização territorial apareceria em inúmeros outros momentos do processo de expansão escolar e das demais políticas setoriais, evidenciando a persistente montagem de diálogos estratégicos entre universalização e focalização. Porém, começaria a sair de cena na década de 1990, quando os programas não tendentes à universalização passam a ter seu alcance principalmente definido por meio do delineamento das sub-categorias sociais aos quais se destinam. A aparência geral, assim, é de que a recomposição da política social, operada nesse contexto, envolve o fim de suas implicações com problemáticas territoriais, e essa aparente desterritorialização da ação no campo social cumpre, simultaneamente, funções estratégicas na dissimulação da própria retração da política social.

Grandes programas dirigidos “aos pobres”, absolutamente circunstanciados, não às disponibilidades financeiras do nível governamental que o coordena, como se tenta fazer parecer, mas efetivamente às disposições governamentais de financiar ações no campo social, têm seus focos definidos por categorizações artificiais, delimitadas a partir de critérios de corte que ajudam a coadunar o público alvo das ações ao limite de financiamento autorizado. A apresentação dessas categorizações sociais a partir de termos que dissimulam sua delimitação circunstanciada – as crianças pobres, os jovens, as mães chefes de família – não apenas ajuda a legitimar a nova forma de ação governamental no campo social – referenciada em um novo estatuto de direito, não mais relativo a todos, mas “a quem precisa” – como induz a uma percepção alterada do seu alcance populacional concreto, estabelecendo certa ilusão de “universalidade”, entendida como alcance da totalidade do público legítimo da ação do Estado. A ocultação da estratégia de distribuição territorial das ações, apenas implícita na nova lógica organizacional dos programas, contribui para essa ilusão de universalidade.

Mas uma investigação mais minuciosa da lógica organizacional desses programas e de aspectos da sua realização evidencia que eles não apenas atualizam, como intensificam o uso estratégico das políticas que tendiam à universalização para realizar programas focais que permitem ao Estado maior autonomia com respeito às decisões acerca do investimento seletivo no território. Em uma inversão fantástica da lógica anterior, agora, é a definição circunstanciada do público-alvo que permite ao Estado designar recursos residuais para os espaços de destituição, garantindo uma presença mínima da ação estatal onde não estão previstos investimentos mais vultosos e possibilitando a reserva de parcelas significativas do fundo público para o financiamento das atualizações dos núcleos mais avançados da vida urbana e, dentro deles, para o financiamento de ações vinculadas a projetos prioritários dos grupos hegemônicos.

Não há, nesse caso, qualquer secundarização dos propósitos de controle territorial na constituição contemporânea da ação geral do Estado. O que há são novas formas de realização da função clássica de controle populacional e territorial, formas substitutivas do modelo anterior que, de algum modo, ancorava-se na produção programática do espaço como principal estratégia de controle (Harvey, 2005).

A intensificação, por novos caminhos, de relações sistêmicas entre as políticas setoriais do campo social e outras políticas setoriais voltadas para a gestão territorial, stricto sensu , sinaliza aspectos relevantes da reconfiguração do campo ampliado da gestão territorial. Trata-se de intensificação – e não de relações substancialmente novas – porque, como tentamos mostrar, os propósitos de alcance e controle populacional e territorial constituíram, ao longo do processo de formação do Estado moderno, âmbitos de ação interligados. Mas essa intensificação é, em si, um fato relevante, especialmente por possibilitar uma melhor explicitação da participação e do peso de políticas “não-territoriais” na composição dos processos concretos de gestão dos territórios.

A análise das implicações entre políticas setoriais distintas e a gestão territorial, em sentido ampliado, constitui, assim, de nosso ponto de vista, um campo fértil para o avanço nos estudos relativos às mudanças do Estado e à constituição de cada política setorial. Nessa perspectiva, a análise das formas de desarticulação ou articulação sistêmica entre ações estatais de setores diversos pode evidenciar em que medida as políticas não integradas para viabilizar um direito integram-se para viabilizar outras funções instrumentais à própria reorganização do Estado. Na mesma linha, a valorização analítica das inter-relações entre setores formalmente distintos pode possibilitar uma melhor problematização das próprias fronteiras setoriais que, convencionalmente, delimitariam âmbitos e estruturas organizacionais, aparatos funcionais e objetos de ação específicos em cada setor, evidenciando em que medida aproveitamento estratégico da expansão e distribuição territorial do aparato estatal de políticas referidas a direitos está modificando estruturalmente os próprios setores que sustentam essas políticas, alterando os conteúdos de suas ações e funções específicas, bem como sua posição no interior de sistemas mais amplos, como o da política social e da política urbana.

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