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"VOCÊ JÁ FOI À BAHIA, NÊGA? NÃO! ENTÃO VÁ! ANTES QUE ACABE..."
Planejamento, urbanização e turismo no litoral do Nordeste brasileiro
tendências e perspectivas

 

Ester Limonad
Departamento de Geografia – Programa de Pós-Graduação em Geografia
Universidade Federal Fluminense
ester_limonad@yahoo.com

 

 

"Você já foi à Bahia, nêga? Não! Então vá! Antes que acabe...". Planejamento, urbanização e turismo no litoral do Nordeste brasileiro, tendências e perspectivas (Resumo)

O desenvolvimento do turismo e a intensificação da urbanização dispersa têm contribuído para uma crescente degradação dos ecossistemas litorâneos do Nordeste brasileiro, a despeito dos planos e da legislação ambiental existente. Trata-se de buscar entender por que aparentemente as normas e instrumentos legais existentes mostram-se ineficazes para frear essa crescente ocupação. Esse trabalho dá continuidade a uma reflexão anterior relativa ao desenvolvimento de atividades de turismo-veraneio e aos dilemas do planejamento na Costa dos Coqueiros, no litoral norte do estado da Bahia no Brasil.

Palavras-chave – Litoral, Gestão, Planejamento, Legislação Ambiental, Brasil

 

"Have you been in Bahia, nêga? No! Then go! Before it ends..." Planning, urbanization and tourism in Brazil’s Northeastern coast, trends and perspectives (Abstract)

Tourism development side by side with disperse urbanization intensifying are increasingly tearing apart the coastal ecosystems in Brazil's Northwestern littoral despite the existing environmental laws and plans. Our aim therefore is to understand why apparently legal instruments and rules are ineffective to stop this escalating occupation. This essay gives continuity to a former reflection on the development of tourism and summer activities as well as to planning dilemmas in the Coconut Coast (Costa dos Coqueiros), in the north of Bahia state in Brazil.

Key words – Littoral, Management, Planning, Environmental Laws, Brazil

Dunas, coqueiros, pôr do sol, praias desertas, “espaços serenos, sem ontem, nem amanhã” (Morais, 1971), lugares sem tempo, regulados pelos ritmos naturais, pelo vento, sol e pelas raras chuvas, pelo vagar das coisas. Lugares, espaços de um tempo lento, tempo que se traduzia na própria forma e no jeito manso de ser, de se expressar, enfim “um jeito manso que é só seu...” parafraseando a canção de Chico Buarque (1992).

Grandes dunas de areia, lagoas negras, coqueiros, vegetação rasteira fizeram com que escritores, poetas e músicos celebrassem a Bahia em prosa e verso. Suas histórias e músicas imprimem como lembranças palpáveis imagens-sons do vento no “diz-que-diz-que macio que brota dos coqueirais” (Morais, 1971), da areia branca das dunas, das lagoas escuras, dos arrecifes de coral, que se sucedem e repetem com algumas interrupções desde Salvador até o litoral do Piauí.

Essas paisagens, como as jangadas, correm o risco de se exilar na memória e se tornar imagens de um passado não tão distante. O consumo predatório da costa litorânea brasileira, em particular no Nordeste, avança vorazmente, evidenciado pelo avanço da erosão associada à urbanização na Figura 1. E, “espaços serenos, sem ontem, nem amanhã” tendem a ser tornar “espaços de ontem e sem amanhã” ao serem apropriados por distintos capitais e transformados em objeto de consumo do turismo internacional e de atividades de veraneio (ver a respeito Limonad, 2007a e 2007b), o que faz lembrar o estribilho da canção de Dorival Caymmi: “Você já foi à Bahia, nêga? Não! Então vá!” que serve de título ao presente ensaio.

Figura 1
Mapa do Nordeste do Brasil, Erosão e Densidade Demográfica (1998-2000)

A transformação desses ritmos lentos, dos ritmos da vida cotidiana regulados pelos ciclos naturais, é um dos principais efeitos da urbanização e do desenvolvimento do turismo. Espaços tranqüilos, de um tempo lento são transformados em espaços abstratos pasteurizados, imateriais. Espaços impessoais adequados para um consumo internacional indiferenciado. Aí a cor local aparece como elemento controlado de um folclore pitoresco. Isso ocorre através da ação coordenada de distintos capitais corporativos com proprietários fundiários, promotores urbanos, empresários turísticos e das necessidades dos consumidores (Anton Clavé, 1998). Passa-se do consumo nos lugares ao consumo dos lugares (Lefebvre, 1969).

English spoken, se habla español, si parla italiano, wir sprechen Deutsch tornam-se um elemento diferencial. Evidencia-se, assim, a quem se destinam agora esses espaços, até então, serenos. Sua transformação em mercadoria destinada ao turismo nacional e internacional não se faz isenta de conflitos e de contradições. A construção desses paraísos turísticos resulta comumente na desagregação das relações pretéritas de produção, pesca artesanal, cultivos de subsistência e por vezes contribui para a expropriação e expulsão das populações nativas tradicionais através da expropriação e grilagem de terras.

Lado a lado com o desenvolvimento do turismo tem-se uma intensificação da urbanização dispersa, através da proliferação de condomínios e loteamentos horizontais voltados para atender a demanda de segundas-residências, casas de veraneio para habitantes das cidades próximas e inclusive para compradores internacionais (Limonad, 2007a e b).

Isso ocorre, muitas vezes em áreas de proteção ambiental (APAs) ou em áreas que deveriam ser, por princípio, de preservação permanente (APPs). E, que por isso mesmo requerem planos de manejo e zoneamentos econômico-ecológicos. Planos esses que embora idealizem formas de uso e ocupação aparentemente mostram-se ineficazes ou tendem a confundir espaços não ocupados com espaços vazios passíveis de serem urbanizados ou de atender a atividades produtivas de teores diversos – como mostra claramente o macrozoneamento da APA Litoral Norte (Bahia, 2005).

Trata-se de buscar elementos que contribuam entender por que aparentemente as normas e instrumentos legais existentes mostram-se ineficazes para frear a crescente ocupação da orla litorânea. Não obstante haja uma legislação ambiental específica, voltada para a regulação do ordenamento territorial, do uso e ocupação do solo, que busca contemplar a diversidade de ecossistemas existente no Brasil.

Esse trabalho dá continuidade a uma reflexão anterior relativa ao desenvolvimento de atividades de turismo-veraneio e aos dilemas enfrentados pelo planejamento na Costa dos Coqueiros, no litoral norte da Bahia.

A urbanização no Brasil e no litoral do Nordeste

Nas duas últimas décadas a urbanização contemporânea no Brasil caracteriza-se por duas tendências diversas: concentração e dispersão, que estariam a se desenvolver de forma complementar (Limonad, 2007c). Enquanto o movimento de concentração dá origem a grandes aglomerações urbano-metropolitanas, a um tecido urbano coeso e contínuo, com áreas rurais e urbanas bem definidas; a dispersão caracteriza-se por uma disseminação difusa das indústrias e atividades produtivas no território e por uma multiplicação de núcleos e aglomerações urbanas. Toma forma, assim, um tecido esgarçado, descontínuo, que dá origem a uma estruturação territorial dispersa. Aí não há contigüidade de usos e de atividades. Rural e urbano se tornam indistintos, embora se agucem as contradições entre a urbanidade e a ruralidade.

Com um caráter distinto do urban sprawl norte-americano e das formas clássicas de periferização, essa dispersão urbana caracteriza-se por um consumo extensivo do território e dos recursos naturais, que exigem uma reflexão profunda e novos instrumentos e formas de regulação.

No Brasil essas tendências de urbanização encontram-se disseminadas de Norte a Sul, no entanto soem ocorrer com maior intensidade nas áreas litorâneas costeiras, onde historicamente se localiza a maior parte dos assentamentos humanos.

Essa dispersão urbana no litoral brasileiro caracteriza-se, via de regra, pela disseminação de condomínios e loteamentos fechados desde a costa do Nordeste até o Rio Grande do Sul. A essa ocupação dispersa soma-se, nos últimos anos, a implantação de resorts internacionais. Em parte, isso se tornou possível graças à implementação de programas federais (Brasil em Ação (Brasil, 1996) e Avança Brasil (Brasil, 2000)) desencadeados na década de 1990 com a meta de tornar o país competitivo e articulá-lo aos fluxos globais. A implementação desses programas contribuiu para a modernização de aeroportos das cidades litorâneas e para a implantação de estradas e infraestruturas em áreas litorâneas (ver Limonad 2007a e b) antes ocupadas apenas por pequenas comunidades de "caiçaras" e pescadores, que sobreviviam com cultivos de subsistência e pesca não predatória.

Áreas antes inacessíveis, com reservas de Mata Atlântica, quase despovoadas e ladeadas por plantações de coco e de cana-de-açúcar, subitamente tornaram-se acessíveis. Isso despertou o apetite de diferentes capitais, que associados passaram a disputar essas localizações. Resulta daí uma multiplicação desordenada de condomínios e resorts internacionais, com a criação de bolhas turísticas internacionais e a exclusão social dos antigos habitantes (ver Limonad 2007a e b).

Não bastasse a ocupação recente por grupos portugueses, espanhóis, catalães, já se encontram em implementação vários empreendimentos turísticos e resorts internacionais em quase todos os estados do Nordeste brasileiro.

Essa urbanização desenfreada do litoral do Nordeste do Brasil tem contribuído para o desaparecimento e para a fragmentação dos sistemas de dunas costeiras, características da maioria das praias arenosas do litoral brasileiro. As dunas formam-se através da interação entre o mar, o vento, a areia e a vegetação. No Brasil pelo menos cinco mil dos mais de oito mil quilômetros da costa apresentam faixas de restingas e dunas de areia fina.

A própria formação das dunas está associada a uma combinação da ação dos ventos, das marés e da vegetação rasteira que as cobre. Sementes, trazidas pelo vento, ao germinarem e crescerem, fixam as dunas que, gradativamente, aumentam em volume e altura graças à ação dos ventos e das marés. Esse é um longo processo, que dura milhares de anos. Por vezes, formam-se sucessivos cordões de dunas interiorizadas, com distintos estágios de vegetação e tipos de solo com uma fauna mais diversificada, como é o caso, por exemplo, do litoral norte da Bahia (figura 2).

Figura 2
Município de Mata de São João, Bahia. Reserva de Mata Atlântica

Aí, entre os cordões de dunas encontram-se lagoas e rios, que representam antigas linhas de marinha. Geralmente, após o primeiro cordão de dunas, a vegetação rasteira gradativamente é substituída por uma mata mais volumosa e mais densa, onde se encontra um solo mais rico (figura 2).

Além de sua beleza em termos paisagísticos, os cordões de dunas costeiras contribuem para estabilizar a linha de marinha, proteger áreas vizinhas e outros ecossistemas costeiros contra os efeitos de marés altas, das ações dos ventos e da invasão de areia, atuando como quebra-ventos naturais (figuras 3 e 4). Servem, também, para impedir o contato entre a água do mar e os lençóis freáticos e reservatórios de água doce armazenados no subsolo, designados de cacimbas no Rio Grande do Norte. A água desses reservatórios é de vital importância para as comunidades costeiras e essencial para a manutenção da vegetação das dunas.

Figuras 3 e 4
Dunas Litorâneas, Município de Mata de São João, Bahia

Desde meados da década de 1990, intensificou-se a ocupação extensiva da costa brasileira, em particular no litoral do Nordeste, entre Salvador no estado da Bahia e Fortaleza no estado do Ceará. Graças a recursos do governo federal e do Banco Interamericano de Desenvolvimento foram realizados investimentos em infraestrutura de abastecimento, saneamento básico, transportes terrestres e aeroportuários, canalizados em parte através do Programa de Desenvolvimento do Turismo I e II (PRODETUR) implementado inicialmente pelos Programas “Brasil em Ação” e “Avança Brasil”, durante as duas gestões do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002). A iniciativa do PRODETUR, assim como outros programas de gerenciamento costeiro, como o Projeto Orla (Brasil, 2004/2006), teve seguimento com o Programa “Brasil de Todos” e com o Plano de Ação Acelerada, implementados respectivamente durante o governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010). Assim, a despeito da mudança de viés político na esfera federal, e inclusive em alguns casos na esfera estadual, manteve-se a dinâmica de ocupação extensiva da orla litorânea.

Em virtude das condições gerais criadas instalaram-se sobre as dunas, ou nas áreas próximas a elas, resorts, instalações turísticas com infra-estruturas diversas e condomínios residenciais de primeira e segunda residência. Essa ocupação urbana extensiva faz-se acompanhar pela construção de estradas, redes de infraestrutura em áreas próximas, ou mesmo sobre o sistema de dunas costeiras. Tem-se como resultado dessa ocupação a fragmentação e degradação dos sistemas de dunas com o comprometimento dos ecossistemas vizinhos. Para evitar esses problemas seria necessária a manutenção de uma zona tampão, sem construções, entre o cordão litorâneo de dunas e qualquer tipo de empreendimento, de modo a preservar os ecossistemas do ambiente costeiro e resguardar as infra-estruturas.

A intensidade da ocupação do solo da região litorânea, porém, além de se processar de forma desenfreada, com a ocupação de restingas e dunas em áreas junto ao mar, não mantém zonas tampão protetoras. E, por vezes inclusive dunas são arrasadas para aumentar a área de implantação dos empreendimentos, como se pode observar na figura 5.

Figura 5
Condomínio em Camaçari, área próxima ao Município de Mata de São João na Bahia

Isso tem ocorrido de forma alheia e independente da existência de planos diretores, de planos de ordenamento territorial e de extensos estudos de impacto ambiental, contando muitas vezes com o beneplácito de governos estaduais e municipais como um meio de angariar recursos e tornar suas localidades “globais”.

Essa urbanização dispersa acarreta ainda uma série de impactos diretos e indiretos com danos irreversíveis sobre os sistemas de dunas e ecossistemas costeiros adjacentes (restingas, banhados, mangues, etc.).

A multiplicação de cortes para distintos aglomerados acessar as praias e a extração ilegal de areia para aterros, obras públicas e construção civil, praticada tanto por particulares, quanto pelas Prefeituras Municipais, contribuem para fragmentar e degradar as dunas.

O aumento das áreas impermeabilizadas, a implantação de casas, arruamentos e vias pavimentadas, ao lado ou mesmo sobre as dunas (figura 6), reduzem a infiltração das chuvas no solo, aumentam o escoamento das águas na superfície, arrastam poluentes para os corpos d’água e comprometem a formação de cacimbas e de reservatórios naturais subterrâneos de água.

A deposição de lixo, entulho e esgoto não tratado nas praias, cursos d’água e lagoas (figura 7) contribuem para contaminar os solos arenosos e permeáveis, assim como os lençóis freáticos e reservatórios subterrâneos.

Obras de paisagismo com a substituição da vegetação nativa por espécies exóticas, o excesso de tráfego de veículos, a prática de esportes radicais e o pisoteamento desgastam a vegetação remanescente e contribuem para reduzir a estabilidade das dunas. Essa desestabilização além de provocar alterações no equilíbrio morfodinâmico da linha de costa, faz com que as dunas migram, invadindo e degradando ecossistemas adjacentes (campos, banhados, marismas, mangues, lagoas etc.).

Mais recentemente a ocupação acentuou-se com sua ocupação por grandes condomínios e outras construções destinadas ao turismo. Contribui para isso a estrutura fundiária pretérita de grandes propriedades com monocultivos ou utilizadas para reflorestamento para produção industrial de papel e celulose. Essa estrutura fundiária e o coronelismo vigentes no Nordeste colaboraram para expulsar e praticamente despovoar grande parte das áreas litorâneas, como ocorre em particular no litoral norte da Bahia.

Essa ocupação dispersa da orla litorânea transforma um continuum de paisagens naturais em uma paisagem descontinua, em que se sucedem fragmentos urbanizados e áreas a serem urbanizadas. Compromete-se, assim, de forma extensiva, amplos ecossistemas costeiros formados por cordões de dunas litorâneas, lagoas, restingas, manguezais.

A dispersão urbana no litoral do Nordeste verifica-se, em um raio médio de cem quilômetros das principais capitais, através da multiplicação de condomínios de segunda e primeira residência, da implantação de resorts direcionados para atender o turismo internacional e através da proliferação de loteamentos e parcelamentos da terra irregulares. Além das áreas de dunas (figura 6) também são ocupadas restingas (figura 5) e áreas de banhado (figura 7). Usualmente a ocupação se inicia com a remoção da vegetação nativa, seguida pelo aterramento das áreas e pela disposição inadequada de resíduos sólidos (lixo) e líquidos (esgotos) (figura 7).

Essas formas recentes de urbanização no litoral brasileiro caracterizam-se por uma ocupação e consumo extensivo do território, que muitas vezes não atendem as normas ambientais especificadas pela legislação ambiental brasileira.

As formas que a urbanização dispersa assume no litoral convertem-se, assim, direta e indiretamente em mais um fator de degradação ambiental dos recursos naturais. Diretamente na mesma proporção em que ocorre a extensificação da ocupação da orla por condomínios, resorts e centros de comércio e serviços. Indiretamente, uma vez que essas bolhas de turismo global e de classe média contribuem também para a o crescimento dos aglomerados de baixa renda nas áreas vizinhas.

Portanto, apesar de se buscar disciplinar o uso e ocupação do solo, isso tende a ocorrer apenas em determinadas áreas. Embora mega-projetos compreendam tratamento de esgotos, disposição dos resíduos sólidos, proteção dos corpos d’água e mananciais, as redes de infraestrutura não alcançam as áreas próximas, que deveriam ser protegidas e preservadas. Nessas áreas, muitas vezes devido ao status conferido pela vizinhança dos resorts, implantam-se condomínios sem infraestruturas de saneamento e de coleta de lixo, aumentando a contaminação de rios, córregos e corpos d’água e áreas circunvizinhas, que constituem-se, muitas vezes, na solução final “natural” de resíduos sólidos (lixo) e líquidos (esgoto in natura) (figura 7).

Tem-se assim uma intensa pressão sobre os ambientes costeiros litorâneos. A preservação e manejo das dunas no Brasil são da competência das diferentes esferas de governo de acordo com a legislação vigente. Todavia, embora as áreas dunas constituam parte do patrimônio ambiental de preservação permanente, segundo o Código Florestal de 1965 (Lei n° 4.711 de 15 de setembro de 1965 – ver quadro I), são os ecossistemas costeiros mais pressionados pelas atividades humanas desde o inicio da colonização.

Para muitos isso se deve à falta de planejamento, à falhas na legislação, à falta de recursos, a que se soma a falta de fiscalização, omissão do poder público e morosidade dos órgãos de governo. Todavia, planos de manejo, planos de uso sustentável do solo e zoneamentos econômicos-ecológicos não faltam.

Cabe, portanto, analisar brevemente as formas legais de regulação para compreender porque aparentemente a legislação se mostra ineficaz para barrar os avanços da ocupação desordenada da orla litorânea do Nordeste.

Formas de Regulação Ambiental

Atualmente há um amplo leque de leis e normas destinadas a regular a ocupação e uso do solo e contribuir para a preservação dos diversos tipos de áreas protegidas. No que concerne à urbanização das áreas litorâneas e à preservação de sistemas de dunas, banhados e restingas aplicam-se além da legislação federal, leis estaduais, municipais, planos diretores e leis orgânicas. Em razão de seu caráter regulador geral será dada ênfase à evolução da legislação que concerne à regulação de Áreas de Preservação Permanente (APP) e Áreas de Preservação Ambiental (APA), sistematizada adiante no quadro I.

A preocupação com o ambiente natural no Brasil não constitui novidade. No início do século XX os Estados do Paraná (Lei 706, de 01/04/1907) e de Sergipe (Lei 656, de 03/11/1913) elaboraram seus respectivos Códigos Florestais com a meta de regular a conservação e a utilização de suas florestas (Coppetec, 2002, p. 65). Embora o Código Florestal do Paraná se preocupasse com a utilização racional das florestas, tinha um caráter marcadamente produtivista (Carvalho, 2007, p.1). Por conseguinte, não é de espantar que não tenha conseguido impedir a devastação das florestas paranaenses pelas serrarias (Martins, 1944).

Foi apenas em 1934, durante o governo do Presidente Getúlio Vargas, que se aprovou o primeiro Código Florestal nacional, através do Decreto n° 23.793 de 23 de janeiro de 1934. De acordo com Dean (1996) esse código representou “uma rejeição histórica do liberalismo e uma reversão para o controle estatal”.

O fato inédito para a época é que esse Código Florestal limitava o direito da propriedade privada e já se preocupava em preservar o que designava de florestas “protectoras”[1], que com o Código Florestal de 1965 (Lei Nº 4.771, de 15 de Setembro de 1965), um ano após o golpe militar de 1964, passaram a ser definidas como Áreas de Preservação Permanente (APP).

Em sua reformulação, em 1965, o Código Florestal Federal explicita mais claramente as áreas a serem protegidas e define com base nas florestas “protectoras” as Áreas de Preservação Permanente e as Reservas Legais (RL) que não se confundem, nem se superpõem. Uma vez que a reserva legal é a reserva de mata a ser preservada nas propriedades rurais, equivalente a 20% da área da propriedade.

Para Medeiros (2006), a definição das APPs e da Reserva Legal pelo Código Florestal de 1965 representou uma tentativa de conter os avanços sobre as florestas. As APPs ao declarar como “intocável todos os espaços cuja presença da vegetação garante sua integridade (serviços ambientais)” e a Reserva Legal ao transferir “para os proprietários rurais a responsabilidade e o ônus da proteção”.

Vinte anos mais tarde, em 1985, através da Resolução n° 04, de 18 de setembro de 1985, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) transforma as APPs em Reservas Ecológicas. Essa resolução além de estabelecer conceitos ambientais legais relativos às dunas, restingas, morros, etc. dá poderes aos estados e municípios para definir normas mais restritivas em relação às Reservas Ecológicas.

Atualmente a legislação ambiental brasileira possui diferentes figuras jurídicas relativas à regulação ambiental. Entre as normas que permitem a ocupação humana e limitam o direito de propriedade destacam-se, além das Áreas de Preservação Permanente (APPs), as Áreas de Proteção Ambiental (APAs).

As APAs assim como as APPs podem ser de domínio público ou privado Embora ambas impliquem em uma limitação do direito de propriedade relativo à ocupação, exploração e uso do solo, sua instituição não requer a desapropriação de terras.

Não obstante essas semelhanças ambas diferem em termos da base jurídica legal para defini-las e em termos do tipo de áreas que abrangem.

As APPs[2] abrangem, além das florestas “protectoras” do Código Florestal de 1934, as demais formas de vegetação natural existentes nas nascentes dos rios (Lei n° 7.754, de 14.04.1989 – ver quadro I) e aquelas destinadas, entre outras coisas, à preservar a qualidade das águas, atenuar a erosão do solo, proteger restingas, manguezais e dunas, bem como funcionar como corredores de fauna. Definem-se, assim, com base no Código Florestal de 1965, faixas de preservação de vegetação de dimensão variável com base na topografia[3], ou no relevo[4], ao longo de cursos d´água[5], nas proximidades de nascentes[6] e de reservatórios d’água.

As APAs, por sua vez, compreendem, geralmente, áreas extensas dotadas de atributos naturais com um certo grau de ocupação humana. Podem ser instituídas pelas diferentes esferas de poder (federal, municipal ou estadual), assim, em termos político-administrativos podem abranger distintos municípios e aglomerações urbanas, e em termos ambientais podem conter outras unidades de conservação.

Atualmente as APAs são definidas como Unidades de Conservação de Uso Sustentável (Lei n° 9.985 de 18/07/2000 – ver quadro I), destinadas a conservar a qualidade ambiental e os sistemas naturais ali existentes, visando à melhoria da qualidade de vida da população local e à proteção dos ecossistemas regionais. De acordo com a Lei n° 6.938 de 31/08/1981 (ver quadro I) todas as APAs devem ter um zoneamento ambiental que defina o planejamento de uso e ocupação do solo, urbano e/ou rural, e as atividades que nele podem ser exercidas, determinando condições para tal. Em 1988, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) estabelece através da Resolução n° 10, de 14/12/1988 (ver quadro I), que todas as APAs devem ter sempre um zoneamento ecológico-econômico. Este zoneamento deve conter zonas de vida silvestre, nas categorias de preservação e de conservação, onde será proibido ou restringido o uso dos recursos naturais.

Enquanto as APAs podem ser reguladas por leis municipais e estaduais, as APPs somente podem ser modificadas ou suprimidas com autorização ou licenciamento ambiental prévio por parte do órgão federal do meio ambiente. Essa medida inclusive foi reforçada na Constituição de 1988, ao estabelecer que a supressão ou modificação da vegetação protetora de nascentes, ou de dunas e mangues somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública e mediante legislação especial (Brasil, Constituição Federal de 1988, Art. 225, § 1º, III – ver quadro I). Não obstante a Lei Federal n° 7.803 de 15/08/1989 (ver quadro I), em seu artigo 22 atribua a fiscalização das APPs urbanas aos municípios, prevê a participação suplementar por parte do governo federal.

Percebe-se, assim que nem os municípios, nem os governos estaduais possuem competência para gerir, suprimir ou modificar áreas de preservação permanente, com exceção das APPs urbanas. Porém, para isso não basta que a área a ser licenciada esteja no perímetro urbano, é necessário ainda que esses municípios possuam um plano diretor (BRASIL, 1988, art. 182, §1°) e um órgão ambiental próprio (Decreto 99.274/91 – ver quadro I). O que exclui uma boa parte dos municípios brasileiros, primeiro porque municípios com menos de vinte mil habitantes não necessitam de plano diretor e segundo pelo fato de que muitos municípios, com menos de cem mil habitantes, muitas vezes sequer dispõem de um órgão ambiental próprio.

É interessante notar que a Resolução n° 04 de 18/09/1985 do CONAMA (ver quadro I) transforma as APPs em Reservas Ecológicas (RESEC), além de definir as Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIE) estabelecidas pelo Decreto nº 89.336,de 31 de janeiro de 1984 (ver quadro I).

Em 1996, foram criadas as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs) de modo a estimular a criação voluntária de áreas protegidas pela sociedade. (ver a respeito do papel controverso dessas reservas o trabalho de Costa, 2007).

Em 2000 foi criado o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) (Lei 9.985, de 18/07/2000 – ver quadro I), que estabelece as Unidades de Proteção Integral e de Uso Sustentável nas diversas esferas de governo (federal, estadual e municipal) definindo diretrizes gerais para a criação e gerenciamento dessas unidades de conservação. Enquanto nas primeiras é limitado e restringido o uso indireto dos seus recursos naturais, nas segundas a proposta é compatibilizar a utilização dos recursos naturais com a conservação da natureza, sendo necessário para tanto um plano de manejo da área. É nessa segunda categoria que inserem-se as APAs. Além das APAs o SNUC cria um amplo leque de áreas protegidas[7].

Para Medeiros (2006) a criação do SNUC em 2000, pode ser interpretada como uma tentativa de consolidar em uma única lei a vasta legislação relativa à criação e gestão das áreas de protegidas. Porém embora o SNUC tenha contribuído para integrar e sistematizar a gestão das unidades de conservação, ao não contemplar e integrar as APPs e RLs, manteve a desarticulação pré-existente. Além disso, ao extinguir as Reservas Ecológicas, o SNUC põe fim a uma aparente duplicidade estabelecida entre a Resolução CONAMA n° 4, de 18/09/1985, (que transformou as APPs em Reservas Ecológicas) e o Código Florestal de 1965 (Lei n° 4.711 de 15/09/1965), que estabelece as APPs (ver quadro I).

Um ano mais tarde, em 24 de agosto de 2001, o governo federal edita uma Medida Provisória (MP 2166-67) que vai contra o estabelecido no Código Florestal de 1965, ao permitir a inclusão das áreas da APPs no percentual de Reserva Legal, desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo. Enquanto o Código Florestal de 1965 estabelece que ambas não se superpõem. O que resulta em uma possibilidade de se reduzir as áreas de mata e vegetação original a serem preservadas em propriedades rurais. Possibilidade essa reforçada, por outro dispositivo dessa mesma Medida Provisória permitindo modificar o percentual da Reserva Legal, estabelecido pelo Código Florestal de 1965 em 20%, dependendo da área do país em que se encontre a propriedade rural.

Porém em 2006, o Conselho Nacional do Meio Ambiente reitera as colocações do Código Florestal de 1965. Além de limitar o direito de propriedade e restringir as possibilidades de supressão da vegetação protetora, exige dos proprietários ou ocupantes s a recuperação das “Áreas de Preservação Permanente - APP’s irregularmente suprimidas ou ocupadas”.

Quadro I
Brasil - Legislação referente às áreas de proteção ambiental e áreas de preservação permanente (1934-2006)

Lei	Dispositivos
Decreto no 23.793 de 23 de janeiro de 1934	Código Florestal de 1934 Revogado pela Lei n° 4.711 de 15/09/1965
Lei n° 4.771, de 15 de setembro de 1965 Alterada pela Lei n° 7.803, de 15 de agosto de 1989	Código Florestal de 1965. Dispõe sobre as Áreas de Preservação Permanente (APPs) "Art. 2° - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: (...) f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; “Art. 3° - Considera-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinada: ...b) a fixar dunas; e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; f) a asilar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção (...).” Art. 5° e 6° revogados pela Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000
Lei n° 6902, de 27 de abril de 1981	Dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e dá outras providências.
Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981 Alterada pelo Decreto 99.274 de 06/06/1990	Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. “Art. 18 - São transformadas em reservas ou estações ecológicas, (...), as florestas e as demais formas de vegetação natural de preservação permanente, relacionadas no artigo 2° da Lei n° 4.771, de 15/09/1965”. (Revogado pela Lei n° 9.985, de 18/07/2000).
Decreto nº 89.336,de 31 de janeiro de 1984.	Dispõe sobre as Reservas Ecológicas e Áreas de Relevante Interesse Ecológico, e dá outras providências.
Lei n° 7.754, de 14 de abril de 1989	Estabelece medidas para proteção das florestas existentes nas nascentes dos rios e dá outras providências
Resolução CONAMA n° 004, de 18 de setembro de 1985 Revogada pela Lei n° 9.985 de 18 de julho de 2000	Transforma as APPs (áreas de preservação permanente) em Reservas Ecológicas (Art. 1°, Art. 3° e Art. 4°. Estabelece definições legais de conceitos ambientais. Art. 1º - São consideradas Reservas Ecológicas as (...) as áreas de florestas de preservação permanente mencionadas no Artigo 18 da Lei nº 6.938/81, bem como as estabelecidas pelo Poder Público de acordo com o (...) Artigo 1º do Decreto nº 89.336/84. Art. 3° - São consideradas como Reservas Ecológicas: ( ...) b) as florestas ou demais formas de vegetação situadas: (...) VII - nas restingas, em faixa mínima de 300 (trezentos) metros a contar da linha de preamar máxima; IX - nas dunas, como vegetação fixadora. Art. 5º - Os Estados e Municípios, através de seus órgãos ambientais responsáveis, terão competência para estabelecer normas e procedimentos mais restritivos que os contidos nesta Resolução, com vistas a adequá-las às peculiaridades regionais e locais.
Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988	Capítulo 6, Artigo 225, § 4, trata da zona costeira como patrimônio nacional e assegura a sua preservação.
Resolução CONAMA nº 10, de 14 de dezembro de 1988	Dispõe sobre o zoneamento ecológico-econômico das Áreas de Proteção Ambiental e dá outras providências.
Lei Federal n° 7.661, de 16 de maio de 1988 regulamentada pelo Decreto nº 5.300 de 07 de dezembro de 2004	Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro Constitui um conjunto de atividades e procedimentos que, através de instrumentos específicos, permite gerir a utilização dos recursos da zona costeira. O seu objetivo é gerenciar, de forma integrada, centralizada e participativa, as atividades sócio-econômicas, de forma a garantir a utilização, controle conservação e preservação dos recursos naturais.
Lei n° 7.803, de 15 de agosto de 1989	altera a Lei n° 4.771, de 15/09/1965 em particular no que se refere às Áreas de Preservação Permanente e às Reservas Legais.
Decreto n° 99.274, de 06 de junho de 1990	Regulamenta a Lei n° 6.902, de 27/04/1981, e a Lei n° 6.938, de 31/08/1981, que dispõe, respectivamente, sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências.
Lei n° 9.605, de 12 de fevereiro de 1998	Lei de Crimes Ambientais: (...) Seção II, Dos Crimes Contra a Flora, Art. 50. Destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetação fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservação.
Decreto n° 3.179, de 21 de setembro de 1999	Dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências.
Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000	Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação com base no art. 225 da Constituição Federal de 1988. Estabelece as Unidades de Proteção Integral (Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre) e as Unidades de Uso Sustentável (Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural) (art. 7 a 21).
Medida Provisória n° 2.166-67, de 24 de agosto de 2001 Reedição em tramitação no Congresso Nacional	Altera os arts. 1°, 4°, 14, 16 e 44, e acresce dispositivos à Lei n° 4.771, de 15 de setembro de 1965. em seu Art. 16 dispõe sobre a possibilidade modificar o percentual da área de Reserva Legal previsto na Lei 4.711 de 15/09/1965 e admite o cômputo das Áreas de Preservação permanente no cálculo do percentual de reserva legal, desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo.
Decreto nº 5.300 de 7 de dezembro de 2004	Regulamenta a Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC, dispõe sobre regras de uso e ocupação da zona costeira e estabelece critérios de gestão da orla marítima, e dá outras providências
Resolução CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006	Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública,interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP.
Elaborado por Ester Limonad com base na Legislação Federal existente em março de 2008.

Como uma forma de regular a ocupação predatória e orientar a ação dos governos municipais o Governo Federal estabeleceu o Programa de Gerenciamento Costeiro (Lei n° 7.661 de 16 de maio de 1988) e o Projeto Orla (Brasil 2004/2006). Porém, tais ações aparentemente não são suficientes para conter a crescente ocupação, uma vez que os governos estaduais e municipais identificam áreas de preservação como vazias e passíveis de ocupação. (Limonad, 2007 b e 2007 c). Muitos estudos dão excessiva ênfase ao desenvolvimento urbano e buscam definir planos de ocupação e uso do solo em conformidade com as tipologias do Projeto Orla, ainda que muitas das áreas já loteadas sequer se encontrem ocupadas e não apresentem tendências a densificação. Todavia, não se questiona a própria urbanização dispersa e não se propõem soluções alternativas.

A dispersão aparentemente é aceita pelos órgãos estaduais, pelos agentes e atores sociais como um fato dado e consumado. Um indicador dessa postura são os parâmetros urbanísticos definidos pelo Zoneamento Econômico e Ecológico da APA-Litotal Norte, segundo os quais os lotes devem ter no mínimo 250 metros quadrados.Urge, portanto, pensar formas alternativas de regulação e gestão dessas áreas litorâneas, que considerem não apenas a preservação dos recursos naturais, mas também o direito dos habitantes locais desfrutarem desses espaços.

Planejamento e gestão ambiental, qual urbanização se deseja?

Essa profusão de leis pode ser vista como um indicador da diversidade de interesses em jogo em diferentes conjunturas políticas, uma vez que o discurso ambiental assume diferentes matizes, cada um com uma agenda política concreta. Assim, a despeito da vasta legislação ambiental existente a ocupação urbana extensiva tem avançado de forma alarmante no litoral do Nordeste, contribuindo para um aumento do desmatamento, destruição de ecossistemas diversos, aumento da erosão, arrasamento de dunas, restingas e degradação de rios e corpos d’água diversos.

Lado a lado com essas leis ambientais há diversos planos de manejo, zoneamentos econômico-ecológicos, planos de ordenamento territorial, etc. definidos pelos governos de diversos estados e inclusive, por alguns municípios do Nordeste no intuito de orientar e disciplinar a ocupação e uso do solo como exige a legislação.

Torna-se patente, portanto, que o avanço da degradação ambiental dos ecossistemas costeiros não está relacionado nem a uma falta de planos diretores, de planos de ordenamento territorial, nem a falta de recursos. Mas a questões de caráter estratégico relativas, por um lado, à definição do tipo de área de proteção ambiental e forma de gestão a serem implementadas. E, por outro à definição ao nível geral do tipo de urbanização e ocupação territorial que deve ser privilegiada.

O litoral do Nordeste como um todo apresenta uma grande extensão de dunas, lagoas, restingas e banhados. Essas áreas litorâneas por suas feições naturais poderiam ser classificadas como APPs, com exceção das áreas com urbanização consolidada, que corresponderiam à quase totalidade das capitais estaduais. No entanto, classificar a orla como APP limita o direito de propriedade de forma muito mais extensa em comparação com outras modalidades de áreas protegidas. As APAs por permitirem a ocupação humana e uso do solo compatibilizado com o uso sustentável dos recursos naturais despontam, assim, como uma alternativa mais interessante para os governos municipais e estaduais. Uma vez que ao contrário das APPs, que são reguladas por legislação e órgãos federais, as APAs podem ser reguladas pelos governos estaduais e municipais.

Inclusive diversos governos estaduais transformam áreas litorâneas, passíveis de serem classificadas como APPs, em APAs com o pretexto de conter a ocupação urbana e preservar o meio ambiente. Porém, de acordo com a Resolução CONAMA n°10, a regulação de projetos de urbanização e de atividades de terraplenagem, mineração, dragagem, escavação que possam degradar o meio ambiente dependem da aprovação de estudo de impacto ambiental e de licenciamento especial pela entidade administradora da APA, que pode ser o governo estadual ou municipal.

Além dos procedimentos técnicos, incentiva-se cada vez mais a participação social na elaboração do zoneamento das APAs na perspectiva de propiciar aos envolvidos sentirem-se participantes das decisões e da elaboração das normas. Inclusive o próprio Projeto Orla (Brasil, 2004-2006) preocupa-se em planejar de forma didática o processo de participação social no gerenciamento costeiro.

Sem dúvida essa participação contribui para que os grupos sociais envolvidos sintam-se responsáveis e apóiem a fiscalização das ações empreendidas e das APAs que contribuíram para definir. No entanto, a participação desses grupos sociais, de forma alheia a sua vontade, também pode contribuir para conferir legitimidade a processos que, por vezes, tendem a gerar uma privatização e apropriação privada de domínios antes acessíveis a todos, como é o caso da criação de RPPNs em condomínios fechados no interior de APAs.

Portanto, a despeito de todos os procedimentos técnicos e de consulta às comunidades envolvidas, torna-se patente que a decisão quanto à ocupação de uma APA é uma decisão eminentemente política. Nesse sentido o grau de preservação irá depender dos interesses em jogo e do grau de mobilização e conscientização dos grupos sociais envolvidos. Por um lado há que se entender que o Estado não se encontra acima das classes, mas atravessado por distintos interesses de classe, por vezes antagônicos, que se articulam em alianças constituindo um bloco hegemônico no poder (Gramsci, 1968). Esse bloco no poder para se legitimar atua em prol de outros setores e grupos sociais, assim como de modo a satisfazer as necessidades e interesses dos grupos que o compõem.

A decisão de intervenção depende, portanto, por um lado da conjugação de distintos interesses privados com os grupos que se encontram no poder, e por outro do grau de articulação política e consciência política e ambiental dos diversos grupos sociais envolvidos e atingidos pelo processo de ocupação das APAs. Muitas vezes essa decisão envolve uma negociação em que o poder público faz concessões em troca de uma contrapartida dos grupos de investimento privado envolvidos. Contrapartida que nem sempre tende a beneficiar os grupos sociais atingidos por essas ações. Vários municípios, assim, independente do fato de possuírem planos diretores e órgãos ambientais próprios, tornam-se reféns de distintos interesses sociais e econômicos em distintas conjunturas, o que tem permitido licenciamentos ambientais em nome do interesse público que tendem a privilegiar interesses de certos grupos sociais em detrimento de outros.

A decisão de preservação faz parte, por conseguinte de uma luta política localizada. Nesse terreno, muitas vezes as decisões técnicas possuem pouco peso frente aos chamados impactos sociais positivos como a geração de empregos e rendas em escala regional. E a intervenção se faz “naturalmente” sob a aura do desenvolvimento sustentável, conceito vago, geral e questionável, que aplicado à urbanização dispersa suscita questões concernentes ao custos sociais econômicos, à preservação ambiental e ao desenvolvimento social. Assim, áreas não povoadas ou com pouca ocupação são identificadas como potenciais áreas para a urbanização com vistas ao desenvolvimento territorial sustentável.

Deixa-se de lado o fato da difusão da urbanização dispersa impactar de forma mais extensa o meio ambiente do que a urbanização compacta. As decisões, portanto, giram em torno de quais áreas devem ser preservadas ou ocupadas. Não se coloca em discussão, entretanto, outras possibilidades de ocupação e urbanização que não consumam de forma tão extensiva o meio ambiente, que não exijam tantos investimentos na extensificação de redes e suportes de infraestrutura de transportes, abastecimento e comunicações.

Trata-se, enfim, de mais uma faceta dos conflitos em torno da produção social do espaço. Um confronto onde a preservação das florestas nativas e o desenvolvimento sustentável servem ao mesmo tempo como argumento para formar reservas ambientais (Reservas de Particulares de Preservação Natural – RPPN), praias de difícil acesso em condomínios particulares e resorts para o uso de poucos e para alienar distintos grupos sociais de usufruir esses espaços. Tais unidades conservação privadas conformam, assim, territórios exclusivos altamente valorizados, por lidarem com a raridade do espaço “natural”, contribuindo para uma reprodução social cada vez mais excludente (Costa, 2007).

Esse de fato é o nó da questão. Não se trata de um mero problema técnico, da falta de planejamento ou da ausência de mecanismos de regulação, mas de uma opção em relação à que tipo de urbanização se deseja. Essa é uma decisão a ser tomada pelo conjunto da sociedade organizada, e não de forma fragmentada e autonomizada, privilegiando interesses localizados. Uma decisão em que se privilegie a escala regional, em que se opte entre formas de urbanização concentrada e formas de urbanização dispersa. Em que se defina ao nível geral o tipo de urbanização e ocupação territorial que devem ser privilegiadas.

Notas

[1]BRASIL. Decreto n^o 23.793, de 23 de janeiro de 1934. “Art. 4º Serão consideradas florestas protectoras as que, por sua localização, servirem conjuncta ou separadamente para qualquer dos fins seguintes: a) conservar o regimen das aguas; b) evitar a erosão das terras pela acção dos agentes naturaes; c) fixar dunas; d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado necessario pelas autoridades militares; e) assegurar condições de salubridade publica; f) proteger sitios que por sua belleza mereçam ser conservados; g) asilar especimens raros de fauna indigena.”.

[2] Instituídas pelo Código Florestal (Lei n° 4.771/65) e alteradas pela Lei n° 7.803/89) as APPs são definidas no Art. 170, VI da Constituição de 1988 e posteriormente sofrem diversas modificações, ver quadro I.

[3] BRASIL Lei n° 4.771/65. “Art. 2°. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: d) no topo dos morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive; h) em altitude superior a 1.800 m (mil e oitocentos metros), qualquer que seja a vegetação.

[4] BRASIL Lei n° 4.771/65. “Art. 2°. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 m (cem metros) em projeções horizontais; (...)”.

[5] BRASIL Lei n° 4.771/65. “Art. 2°. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d´água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima seja:

1 - de 30 m (trinta metros) para os cursos d´água de menos de 10 m (dez metros) de largura;
2 - de 50 m (cinqüenta metros) para os cursos d´água que tenham de 10 (dez) a 50 m (cinqüenta metros) de largura;
3 - de 100 m (cem metros) para os cursos d´água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 m (duzentos metros) de largura;
4 - de 200 m (duzentos metros) para os cursos d´água que tenham de 200 (duzentos) a 600 m (seiscentos metros);
5 - de 500 m (quinhentos metros) para os cursos d´água que tenham largura superior a 600 m (seiscentos metros) de largura; (...)”

[6] BRASIL Lei n° 4.771/65. “Art. 2°. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados `olhos d´água´, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 m (cinqüenta metros) de largura; (...)”

[7] Em seu artigo 8° o SNUC define as seguintes modalidades de Unidades de Proteção Integral: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio da Vida Silvestre. Já as Unidades de Uso Sustentável estão definidas no artigo 14 da mesma lei e, são as seguintes: Área de Proteção Ambiental; Área de Relevante Interesse Ecológico; Florestas Nacionais; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

 

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