menú principal

volver al programa provisional

EL AUGE DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS Y LOS PROYECTOS URBANOS:
HACIA UN PLANEAMIENTO URBANÍSTICO CONSENSUADO

Helena Cruz Gallach
Departament de Geografia
Universitat Autònoma de Barcelona
Campus UAB – Edifici B
Bellaterra (Barcelona)
Helena.Cruz@uab.cat

---

El auge de los planes estratégicos y los proyectos urbanos: Hacia un planeamiento urbanístico consensuado (Resumen)

Desde principios de los años noventa, la planificación del territorio ha tendido a actuar en lo urbano mediante proyectos puntuales para gestionar las transformaciones de la ciudad. Al mismo tiempo, ha proliferado el uso del planeamiento estratégico como instrumento de consenso entre los diferentes agentes urbanos. Como consecuencia, la visión global de la ciudad se ha diluido y el rol del plan como documento-intención de la colectividad urbana se ha desvirtuado. Asimismo, han aumentado las disputas para la localización de equipamientos, infraestructuras o servicios. Los cambios sufridos por el planeamiento urbanístico plantea la necesidad de reavivar su carácter consensual, para contribuir a la gestión de los conflictos territoriales que aparecen.

Palabras clave: planeamiento urbanístico, planeamiento estratégico, proyecto urbano, conflicto territorial.

---

The peak of strategic plans and urban projects: Towards a agreed urban planning (Abstract)

Since the beginning of nineties, land planning tended towards acting on urban through punctual projects for the management of city transformations. At the same time, the use of strategic planning as consensus instrument among different urban agents has proliferated. As consequence, the global vision of the city has been diluted and the role of the plan as document-intention of the urban community has been distorted. As well, the disputes for the location of infrastructures, services have been increased. The changes suffered by urban planning raise the necessity to revive its consensus character, in order to contribute to manage territorial conflicts that appear.

Key words: urban planning, strategic planning, urban project, territorial conflict.

---

Introducción

Tradicionalmente, se ha percibido la ciudad como un lugar de complejidad y en transformación donde intervienen diferentes agentes que tienen objetivos, opiniones y deseos diferentes. Frente a esa complejidad que presenta la ciudad, nació la necesidad de que su transformación fuera gobernada de una forma ordenada. Para hacerlo, la acción de gobierno se dotó de instrumentos tales como el planeamiento, que escenifica en el plan el proyecto de futuro de una determinada ciudad. Un plan urbanístico que, frente a la diversidad de intereses existentes en el territorio, ha sido considerado como un documento de consenso, durante el cual, los contrates e intereses divergentes se llevaban a situaciones de acuerdo.

Sin embargo, desde principio de los años noventa, de un lado, se observa un interés creciente en actuar en lo urbano mediante proyectos puntuales para gestionar determinadas transformaciones de la ciudad. Por otro lado, existe también la proliferación del uso del planeamiento estratégico territorial como instrumento de consenso entre la administración pública y los agentes socioeconómicos, con una escenificación más rotunda del pacto y que, en cambio, a menudo, está aislado de las actuaciones urbanísticas.

Estas tendencias han provocado que se haya perdido la visión global de la ciudad, desvirtuándose el rol del plan como documento-intención de la colectividad urbana y comportando la elaboración de planes difícilmente ejecutables debido a la inexistencia de un marco legislativo que las apoye. Como consecuencia, han proliferado las disputas para la localización de equipamientos, infraestructuras o servicios, hecho que nos ejemplifica como el planeamiento no ha sido capaz de llevar a cabo su misión de establecer democráticamente un acuerdo general entorno a un proyecto de ciudad futura.

En definitiva, la presente comunicación, en una primera parte, estudia los cambios que ha sufrido durante las últimas décadas el planeamiento urbanístico, ejemplificados a través de la implantación del planeamiento estratégico y del aumento de la actuación urbanística a través de proyectos urbanos puntuales. Seguidamente, analiza los factores que han facilitado el surgimiento y la dispersión por el territorio del país de conflictos relacionados con el uso y la gestión del territorio. En este sentido, esta comunicación analiza los conflictos territoriales desde una nueva óptica, que pretende descubrir cómo se llevan a cabo y qué caracteriza los procesos de planificación urbana actualmente, para ver en qué medida pueden desarrollar situaciones conflictivas. En un tercer lugar, expone cómo el auge de los planes estratégicos y los proyectos urbanos han desvirtuado los planes urbanísticos como instrumento de gobierno de las transformaciones del territorio y, consecuentemente, han contribuido en cierta medida a la proliferación de las disputas territoriales. Finalmente, la comunicación plantea la necesidad de retornar al planeamiento urbanístico su carácter consensual y así contribuir a gestionar el surgimiento de conflictos urbanísticos y territoriales.

El gobierno de las transformaciones del territorio y la necesidad del planeamiento urbanístico

La ciudad y el territorio son característicos tanto por su complejidad como por estar en continua transformación. En este proceso de modificación continua, además, intervienen y participan diferentes agentes (propietarios del suelo, promotores inmobiliarios, políticos, técnicos, ciudadanos, etc.) que presentan objetivos, deseos, intereses y opiniones diferentes, los cuales, a veces, pueden hasta ser antagónicos. Cada uno de los agentes fomenta, con sus prácticas -y de formas distintas- la transformación de la ciudad, tanto en su vertiente económica, como social, cultural, urbanística o ambiental.

Tal y como apunta Francesco Indovina (2006), esta transformación continua de la ciudad se puede dar en intensidades, ritmos y velocidades diferentes, según el lugar y las épocas en las cuales tenga lugar, y hasta se pueden distinguir procesos de progresión y regresión, pero en ningún caso se producirá una situación estática.

Frente a la complejidad que presenta la ciudad, pues, surge la necesidad que su transformación sea gobernada de una forma más o menos ordenada. En caso contrario, su transformación devendría igualmente, pero de manera descoordinada y con resultados negativos a nivel territorial, social y económico. Así, la acción de gobierno, más que ser un elemento que se contraponga a la dinámica de la misma ciudad, tiene que ser su instrumento coordinador, aunque también “creador de nuevas oportunidades y garantía del interés general” (Indovina, 2006, p. 48). Por lo tanto,

“esta acción de gobierno se realiza a través de la activación y coordinación de las políticas con contenido territorial o con efecto territorial, con el objetivo de afirmar una dada intencionalidad relativa a la dinámica y al futuro de aquella ciudad (o territorio) que contemporáneamente responda a las exigencias inmediatas de los ciudadanos y establezca una prospectiva futura” (Indovina, 2006, p. 47).

Debido a la necesidad de esta prospección futura, el gobierno de las transformaciones urbanas se basa en un proceso de planificación, que está constituido por una serie de políticas que tienen que ser coordinadas y, además de responder a cuestiones específicas, deberían contribuir a realizar el objetivo general de gobierno de las transformaciones urbanas, contrastando las prácticas sociales que sean divergentes con los intereses generales (Indovina, 2006). El proceso de planificación, a la vez, tradicionalmente se ha servido de diferentes instrumentos, uno de los cuales es el planeamiento. Tal y cómo indica Ramon López de Lucio (1993), la actividad de planificación urbanística es tan antigua como los asentamientos permanentes de la población humana:

Así, es el plan el que escenifica el proyecto de futuro de una determinada colectividad urbana. Por lo tanto, es el documento que “traduce bajo el aspecto físico y funcional la intencionalidad que la colectividad (a través de instrumentos democráticos) ha elaborado para su futuro” (Indovina, 2006. p.52). Además, tradicionalmente se ha percibido como el documento durante la elaboración del cual los contrastes y los intereses divergentes de los agentes que intervienen en el territorio se llevan a situaciones de acuerdo. En este sentido, Juli Esteban (1999) concreta que el consenso social ha sido un desiderátum del planeamiento urbanístico. Por lo tanto, para llevar a cabo este objetivo, el urbanista,

“para dar lugar a una concreta modificación de la ciudad y del territorio, debe obtener el consenso de una multiplicidad de sujetos individuales o colectivos situados en espacios sociales diferentes entre ellos, dotados de poderes y movidos por intereses, aspiraciones, imaginarios, estilos de pensamiento y de comportamiento también diversos y a menudo opuestos, que en relación a la construcción, modificación y transformación de la ciudad tiene responsabilidades morales, culturales y jurídicas también distintas” (Bernardo Secchi, 2000, p.38).

Así pues, el consenso social de los distintos sujetos presentes en el territorio se concreta, de forma democrática, entorno al plan. Para llegar a tal fin,

“la introducción en la legislación de procedimientos de debate de criterios y objetivos de los planes y de exposición pública de las propuestas, así como de medidas habitualmente adoptadas por ayuntamientos consistentes en facilitar el conocimiento y discusión de las propuestas mediante exposiciones, mesas redondas, publicaciones, etc., son actuaciones que se inscriben dentro del objetivo de obtener un plan de ordenación urbanística con el máximo consenso posible” (Esteban, 1999, p.91-92).

Así pues, teóricamente, se reservan espacios de participación para los diferentes agentes que intervienen en el territorio para poder tomar parte del proceso de elaboración del plan. A la práctica, demasiado a menudo, la ciudadanía no puede establecer un diálogo con el equipo redactor ya que este proceso de participación se limita al período de exposición pública y a la redacción de alegaciones. Como consecuencia, a menudo, éste no representa un espacio suficientemente abierto y deliberativo para que la ciudadanía pueda expresar sus opiniones, deseos, dudas o temores. Menos aún, para presentar alternativas.

La presente comunicación teoriza que la falta de espacios de diálogo y participación en el sí de los procesos de planificación urbanística son un factor que contribuye a la proliferación de los conflictos urbanísticos y territoriales ya que los ciudadanos ven en la protesta una vía para hacer sentir sus desazones y deseos e intentar incidir en el proceso de planificación. Además, pone de relieve como durante las dos últimas décadas, otras formas de planificación del territorio que enfatizan el carácter participativo de su proceso han entrado a formar parte del repertorio de instrumentos utilizados para la gestión de las transformaciones del territorio y han alejado estos espacios de participación de los procesos de planificación urbanística.

La proliferación del planeamiento estratégico

El espiral competitivo en el que han entrado las ciudades desde finales del siglo XX las ha llevado a perseguir la atracción de actividades económicas, habitantes y visitantes para intentar, en definitiva, ser más competitivas. Con el objetivo de responder de manera eficiente ante estos retos, las ciudades y sus gobiernos han desarrollado e implementado nuevos instrumentos y técnicas. Para algunos, una acción acordada entre los agentes socioeconómicos y la administración entorno algunos objetivos básicos ha parecido ser la garantía para encarar los retos que el siglo XXI presentaba. Así, las administraciones han recorrido a técnicas y instrumentos de gestión originarias del mundo empresarial, como es el caso del planeamiento estratégico. Este nuevo método de planificación se ha planteado, en contraposición al planeamiento urbanístico tradicional, como un método de planificación horizontal que pretende concebir colectivamente, con el consenso de los representantes de la administración pública, los agentes urbanos y la sociedad civil, un futuro deseable para la ciudad, definiendo las técnicas, los proyectos y los recursos necesarios par cumplir este objetivo (Forn y Pascual, 1995; Curti y Gibelli, 1996; Camagni, 2003; Cruz, 2006).

Así pues, el planeamiento estratégico es un instrumento de gestión que las autoridades locales emplean para guiar el desarrollo económico de los municipios. En este sentido, el planeamiento estratégico se ha forjado como aquella actividad de concebir conjuntamente -tanto los representantes del sector privado, la sociedad civil como las administraciones públicas- un futuro deseable, a medio plazo, para el municipio a través de la definición de los objetivos, proyectos y recursos necesarios para conseguirlo (Forn y Pascual, 1995; Curti y Gibelli, 1996; Camagni, 2003).

Como vemos, el carácter participativo de este tipo de planeamiento sobresale rápidamente. El objetivo es que los agentes sociales y económicos (tanto sindicatos, empresarios, administraciones como entidades y asociaciones) participen activamente en el proceso de toma de decisiones, de manera que sean responsables directos de la financiación o de la ejecución de determinados proyectos. Así, se debe aceptar que el proceso consiste en un debate de conflictos de intereses donde el plan juega el rol de instrumento aglutinador de nuevos proyectos para a la ciudad. A menudo, el carácter abierto y participativo del proceso comporta la inclusión de acciones de condición generalista o expresiones de buena voluntad, que pueden no traducirse en un proyecto concreto.

A diferencia del planeamiento urbanístico, el proceso de elaboración del planeamiento estratégico no está regulado por ley, y su práctica depende totalmente de la voluntad de sus promotores. No existen aplicaciones mecánicas para técnicos consultores, ni modelos estrictos a seguir. En todo caso, si se analizan diversos planes estratégicos elaborados en Europa durante las dos últimas décadas, se puede observar una dinámica global que ha dibujado un proceso estándar con unas características más o menos comunes entre ellos[1]. De todas formas, la falta de un proceso preestablecido claro y el carácter flexible del planeamiento estratégico deberían permitir la identificación de las relaciones específicas entre los agentes y las dinámicas sociales propias de la realidad local, y así poder construir un proyecto adecuado para a la ciudad.

A menudo, aunque los planes estratégicos se presentan como una alternativa a los planes urbanísticos, el planeamiento estratégico no contempla el territorio ni el espacio urbano como referente principal. Además, tal y como apuntan Scott Campbell y Susan Fainstein (2003, p.13),

“Algunos han intentado vender el planeamiento estratégico y otras aproximaciones prestadas por el sector privado como el camino práctico para el planeamiento; pero estas aproximaciones no se ocupan de lo ‘público’ en el interés general”.

Otros, han puesto de relieve otras carencias de los planes estratégicos:

“No parece, en este sentido, dicho sea de paso, que la vía del planeamiento estratégico pueda presentarse como alternativa, en quedar limitada por definición al diagnóstico y la búsqueda de consenso sobre unos principios generales” (Ferrer y Sabaté, 1999, p.12).

Sin embargo, ambos tipos de planes coinciden en el hecho de ocuparse de la ciudad como realidad en cambio constante, y susceptible de ser planificada. Además, a menudo, uno se sirve del otro: el carácter genérico de los objetivos y prioridades recogidas en los planes estratégicos obliga a servirse de las propuestas contenidas en el planeamiento urbanístico vigente (Esteban, 1999).

Como consecuencia del contexto de una realidad cambiante a una velocidad acelerada en el que vivimos, no sólo el planeamiento estratégico apareció como un instrumento atractivo para las administraciones públicas sino que otros, como la predilección por el ‘proyecto urbano’ también surgió de forma relevante como método a través del cual actuar en la ciudad.

La fragmentación del planeamiento: la preferencia por los proyectos urbanos

Paralelamente a la introducción del planeamiento estratégico como instrumento de gestión de las ciudades, a mediados de los años ochenta, empieza a destacar la preferencia por el ‘proyecto urbano’ frente a la redacción de planes urbanísticos. Así, poco a poco, la idea de abordar los problemas urbanos mediante proyectos específicos, gana terreno un poco por todas partes (López de Lucio citado por Montclús, 2003, p.4).

Este proceso se evidencia de una forma más relevante en las grandes ciudades y poco a poco se difunde como una nueva forma de gestión del territorio. Antonio Font (2000, p.81) apunta que esta tendencia es el reflejo de la búsqueda de la flexibilidad productiva en las “relaciones entre la ordenación (fordista) del Plan General y la adopción del ‘proyecto urbano’ como instrumento dominante, para una mayor eficacia y flexibilidad de la intervención urbanística”.

A menudo se argumenta la necesidad de dotar al planeamiento urbanístico una mejor capacidad de respuesta frente a los escenarios cambiantes. En este sentido, esta tendencia busca una actuación urbanística rápida y puntual, que pretende huir y evitar la rigidez y burocratización a la cual ha sido sometido el plan urbanístico.

Muchas veces, se tratan de operaciones puntuales estratégicas que, tal y como pone de relieve Esteban (1999), se han llevado a cabo sin la necesidad de dotarse de un plan estratégico de la ciudad y, en cambio, han sido operaciones con un marcado carácter urbanístico. En cierto modo, pues, la planificación estratégica también “ha tomado parte en el debate entre planes y proyectos, posicionándose a favor de los proyectos, ya que son propuestas individualizadas que pueden ser incorporadas como medidas a proponer” (Esteban, 1999, p.93).

Como consecuencia de esta forma de planificación, se ha prestado más atención al fragmento urbano frente a la ordenación global de la ciudad, hecho que ha llevado a “perder de vista la globalidad de la ciudad y la necesidad que un instrumento que llamamos plan ordene esta globalidad” (Navarro, 1999, p.77). En este sentido, algunos han alertado que

“Tampoco no pueden los planes convertirse en simples catálogos de proyectos. Al contrario, han de aportar una visión constantemente renovada de la globalidad de las transformaciones en curso, de los requerimientos de ciudades y territorios, de las demandas sociales y saberlas traducir en términos de organización física de los sistemas urbanos y territoriales” (Ferrer y Sabaté, 1999, p.12).

Asimismo, este procedimiento ha obligado a desarrollar un continuo proceso de progresivos ajustes y modificaciones puntuales de los planes, los cuales debían ir incorporando todos los proyectos puntuales que surgían. La reclamada falta de flexibilidad del plan urbanístico ha representado el argumento (¿la excusa?) para enfatizar el desarrollo de distintos proyectos urbanos al margen del plan o, como plantea Font (2000), quizás ha representado la expresión de los embates contra el planeamiento vigente.

La desvirtuación del planeamiento urbanístico

En general, desde inicios de los años noventa, el interés por el planeamiento como instrumento útil para la previsión y el control de las transformaciones territoriales se ha puesto en duda (Font, 2003).

“La consolidación del planeamiento urbanístico, y su despliegue, en la cotidianidad municipal podría haber llevado a una cierta inercia, a una burocratización, es decir, a una sobrevaloración de los procedimientos ya establecidos en detrimento de la innovación y la investigación y, el que sería más grave, a una cierta relajación en defensa de l’interès público” (Ferrer y Sabaté, 1999, p.12).

Según Font 2003), a veces, el argumento que validaba la crítica ha estado “la creciente distancia entre la situación de hecho en el territorio urbano europeo y la ciudad dibujada” (Font, 2003, p.13). La vigorosidad de este cuestionamiento ha sido tan profunda que hasta se ha hablado de la ‘crisis del planeamiento’. Así, algunas de las causas de esta crisis apuntadas son la pérdida de objetivos claros respecto a la ordenación del territorio, la ineficacia del planeamiento urbanístico, su continuada modificación y el relajamiento en su aplicación” (Font, 2000, p.78).

Sin embargo, aunque es cierto que las necesidades que plantea el proceso de urbanización que se ha desarrollado durante las últimas décadas parecen no poder ser cubiertas por los métodos de planificación tradicional, no se puede olvidar la “gran utilidad y eficiencia sociales, al menos en etapas recientes del proceso de construcción de nuestras ciudades y de estructuración de nuestros territorios” (Font, 2003, p.13). En esta línea Secchi (2000, p.170-171) apunta que

“La complejidad de la ciudad y de la sociedad contemporánea muestra la necesidad de un nuevo proyecto. Pero ilusionarse que exista una jugada capaz de hacer escaque al rey, que trate de sustituir al complejo de instrumentos puestos a punto en un arco de experiencias pluri-secolares, un solo, único o principal modo de construcción del proyecto de la ciudad y del plan es ingenuo y evasivo. Las mayores dificultades y más importantes problemas de la urbanística contemporánea no tienen que ver con sus instrumentos. Intentar inventar un nuevo instrumento, dice Berio, puede ser tanto fútil y patético como cualquier intento de inventar una nueva regla gramatical de nuestra lengua”.

Veamos pues, más detenidamente las críticas que ha recibido el planeamiento como instrumento.

a) Fragmentación y modificación: ¿qué queda del plan?

Como hemos apuntado anteriormente, la fragmentación de la planificación del territorio a través de la elaboración de múltiples proyectos urbanos ha comportado la pérdida de la globalidad de las transformaciones urbanas y su necesaria planificación. Por otra parte, la modificación de los planes que lleva asociada esta práctica ha contribuido a la desvirtuación del plan urbanístico ya que los continuos procesos de modificación han acabado por anular, a veces, el modelo de ciudad que había sido dibujado en el plan vigente. Estas modificaciones, a menudo han representado un atajo -más rápido, ¿menos cuestionado?- para evitar la revisión integral del plan general.

Los argumentos aportados a favor de la necesidad de adaptación a los cambios rápidos del mundo contemporáneo han sido utilizados para potenciar, también, la actuación urbanística a través de proyectos. Así, se podía realizar una adaptación rápida a las demandas del desarrollo económico (y, por lo tanto, a las de los promotores inmobiliarios). Éste ha sido pues el método para acelerar los procesos de recalificación y con esta práctica, que a veces modifica sustancialmente los planteamientos básicos del planeamiento aprobado[2], se ha acabado por desvirtuar aquél plan general aprobado y que se evita someter a revisión. Como resultado, el territorio es urbanizado de forma descoordinada.

Además, esta situación descrita a nivel municipal debemos complementarla con la “larga estación de sequía en materia de planeamiento supramunicipal” (Nel·lo, 2005, p.44). Durante demasiados años, la planificación supramunicipal ha sido olvidada y ha representado una falta de orientaciones en las cuales los ayuntamientos pudieran encuadrar sus planes urbanísticos. Así, se ha realizado una urbanización del territorio descoordinada y, a veces, produciendo contradicciones entre municipios vecinos. En Cataluña, la aprobación de algunos Planes Territoriales Parciales, Planes Directores Urbanísticos y Planes Directores Territoriales parece ser un paso adelante en este sentido.

b) ¿De servicio público a al servicio del privado?

En este marco contextual de modificaciones urbanísticas por fragmentos de territorio, en demasiados casos las empresas constructoras consiguen la firma de un convenio con un ayuntamiento para que éste recalifique una pastilla de terreno en suelo urbanizable. Así, el privado puede desarrollar el terreno que ya ha procurado comprar a buen precio (de suelo no urbanizable). Se cae así en la perversión que las grandes acciones urbanísticas vienen dictaminadas por intereses privados y la administración pública se dispone a acatar. En este sentido, Navarro (1999, p.81) alerta que

“El problema que se plantea es que el convenio no pierda de vista que la ordenación urbanística es una función básica, una tarea colectiva, y vaya sobretodo dirigida a asegurar unas plusvalías a los promotores inmobiliarios”.

Sin embargo, a la práctica, la urbanización de nuevas áreas residenciales, la creación de áreas comerciales o la ampliación de zonas industriales se proyectan gracias a la sugerencia realizada por parte de una empresa constructora, la cual propone un proyecto que, a veces, apenas había sido planteado en el sí del municipio. De este modo se desorienta la actuación urbanística municipal con proyectos que no habían sido planteados en el plan urbanístico. Parece, pues, que se ha perdido de vista que el plan urbanístico es una herramienta de gobierno democrático, que está en manos de aquél que ejerce el poder municipal (Navarro, 1999).

c) ¿Quién participa en la toma de decisiones?

Si bien a finales del franquismo y con las primeras administraciones democráticas la participación de la población fue clave en el proceso de toma de decisiones referentes a la planificación de las ciudades, con el pasar de las décadas, ésta ha ido “menguando y sustituyéndose por una única interlocución con la propiedad del suelo y los promotores inmobiliarios” [3](Ferrer y Sabaté, 1999a, p.101). Esta tendencia concuerda con el talante que ha caracterizado, en general, la toma de decisiones de las instituciones públicas durante los últimos años. Tal y como concreta Joan Subirats (2006), las instituciones parlamentarias se han transformado en instrumentos de gobierno, más que en canales de representación y expresión popular y esto ha pasado después de

“muchos años de gestión político-burocrática de la soberanía popular, alejando a la gente de la toma de decisiones y tecnificando los mecanismos de acuerdo institucional, despolitizándolos, es decir, tratando de hacer creer que las decisiones que se toman son ‘imparciales’, ‘objetivas’, ‘técnicas’”(Subirats, 2006, p.395).

En resumen, nos encontramos con un escenario donde las instituciones han alejado los procesos de toma de decisión de la ciudadanía y donde los partidos políticos se han desarraigado de su entorno social y comunitario. En este contexto, el proceso de elaboración y gestión del planeamiento urbanístico también se ha visto afectado. Se ha tendido a trabajar y planificar desde la certeza, aunque la realidad social tiende a situar la puesta en práctica de las decisiones en la incertidumbre y la negociación (Subirats, 2007). Así pues, aunque

“Muchas de las decisiones difíciles que se deben tomar, y que afectan a intereses sociales muy arraigados, pueden llegar a contar con importantes consensos en el ámbito técnico, pero difícilmente podrán avanzar si no se abre el debate y se discuten y comparten costes y beneficios, alternativas y soluciones con el conjunto de la sociedad, puesto que en el fondo, cada vez más, la gente será capaz de aceptar y compartir decisiones que afecten incluso negativamente a alguno de sus intereses si considera legítima la vía por la que se ha llegado a tomar esta decisión”(Subirats, 2006, p.404).

Veremos más adelante como el planeamiento urbanístico también debería adecuarse a estas condiciones.

d) El planeamiento urbanístico como instrumento cohesionador

Al principio de esta comunicación apuntábamos el carácter consensual del planeamiento urbanístico en tanto que instrumento que debía, durante su proceso de elaboración, escuchar, recoger y concordar los distintos intereses, deseos y objetivos que expresan los diversos agentes que intervienen en el territorio. Oriol Nel·lo (2005, p.47) en la siguiente cita no sólo nos lo recuerda sino que además resalta la necesidad de ello para no propiciar la aparición de conflictos.

“Los planes territoriales, para ser efectivos, deben ser, ante todo, fruto de un conjunto de acuerdos. Acuerdos entre los distintos departamentos del Gobierno, entre el Gobierno y los ayuntamientos de cada uno de los territorios y, finalmente, entre la administración pública, en su conjunto, y los representantes de la sociedad civil. Para ello los planes no pueden ser elaborados por un Departamento, como en una caja negra, para hacerlos aparecer después, como en un juego de manos, sobre la mesa del resto de actores. Ésta es, sin duda, la receta para avanzar rápidamente desde un punto de vista técnico, pero es también la receta para el conflicto y el fracaso, para acabar disponiendo de unos planes inviables e inútiles”.

Así pues, si en este contexto de fragmentación de la planificación urbanística, de mala reputación del planeamiento como instrumento útil, de aumento de poder por parte de promotores inmobiliarios y empresas privadas, además, el plan urbanístico pierde -respecto a otros instrumentos- el carácter aglutinador de intereses contrapuestos, de creador de acuerdos entorno a una propuesta consensuada, si se obvia el diálogo y la negociación con los agentes urbanos, es cuando la contraposición de intereses se convierte en un catalizador para la aparición de conflictos (Cruz, 2005). En definitiva,

“[el] descrédito en que se ha hecho caer el planeamiento (por su supuesta inoperancia y falta de flexibilidad y de visión estratégica) habría arrastrado también a menospreciarlo en tanto que instrumento cohesionador, punto de encuentro, de acuerdo y de resolución de conflictos e intereses enfrontados”(Albet y Cruz, 2006, p.70).

El surgimiento de los conflictos territoriales

El fenómeno de las oposiciones locales respecto al uso y gestión del territorio es una manifestación presente desde hace tiempo en todos los países desarrollados, aunque en nuestro país durante los últimos años han proliferado en buena medida. La connotación mundial del fenómeno indica que, en parte, responde a dinámicas generales de cambio de las sociedades contemporáneas.

a) ¿Qué nos trae la Globalización?

Uno de los elementos más característicos de las nuevas dinámicas de cambio de las sociedades contemporáneas es el renacimiento de lo local (Castells, 1997; Harvey, 1990; Bobbio, 1999; Nel·lo, 2003). Como resultado del proceso de globalización y del desarrollo de las nuevas tecnologías, la progresiva desaparición de las fronteras físicas, administrativas o de comunicación han configurado unos territorios cada vez más integrados (Nel·lo, 2003). Esto ha supuesto una mayor facilidad de movimiento y, al mismo tiempo, ha enfatizado las características específicas de cada lugar: las singularidades locales han renacido como incentivo para atraer a los flujos de inversión y potenciar sus especificidades competitivas (Bobbio, 1999). En consecuencia, la irrupción de las identidades locales, que nacen en contraposición a la tendencia de dominio de los flujos globales, está estrechamente relacionada con las oposiciones locales y la aparición de muchos conflictos territoriales. Así, ante la percepción de que la integración económica y territorial acarrea cambios acelerados e incontrolables, la localidad se convierte en refugio, el lugar que transmite seguridad (Nel·lo, 2003). En este sentido, la proliferación de los conflictos relacionados con el territorio obedecen a la creciente preocupación de la población por la calidad, los recursos, y la seguridad del lugar donde viven, el cual ven amenazado (Nel·lo, 2003).

De otro lado, la conversión del paradigma ambiental en un valor consensual ampliamente compartido por la opinión pública en general ha facilitado el surgimiento de movimientos relacionados con la defensa del medio ambiente. De tal manera que ya nadie se siente legitimado a sostener explícitamente el hecho de dejar continuar el proceso de degradación de los recursos ambientales (Lewanski, 1997). A diferencia de la década de los años setenta, hoy en día, la movilización “estalla frente a procesos que ponen en discusión grandes equilibrios de quien se siente, aunque lejos, de alguna manera tutor del propio futuro y del de sus hijos” (Faggi y Turco, 2001, p.8).

Al margen de las dinámicas globales contemporáneas, en esta investigación hemos detectado que existen otros factores que propician la aparición de este tipo de conflictos.  Esta comunicación tiene especial interés en analizar en qué medida los cambios sufridos por el planeamiento urbanístico han podido ayudar a la proliferación de los conflictos territoriales. En este sentido, la existencia de un sistema de planificación supramunicipal y la apertura del proceso de toma de decisión en la elaboración del planeamiento aparecen como elementos claves.

b) El olvido del planeamiento supramunicipal

Como hemos apuntado anteriormente, la falta de directrices supramunicipales, en las que los municipios puedan enmarcar sus propias acciones urbanísticas, aparece como un elemento facilitador de disputas territoriales. En este sentido, se crea una situación de desorden en la articulación de los sistemas urbanos, los espacios libres, las infraestructuras y los equipamientos y, como resultado, se planifica el territorio de una manera fragmentada, descoordinada y, a veces, con contradicciones entre municipios limítrofes. De este modo, se pone la semilla para el surgimiento de un conflicto. Nel·lo (2003) ejemplifica en la siguiente cita como la soledad que ha sufrido el planeamiento urbanístico ha sido responsable de la falta de previsión del surgimiento de conflictos territoriales.

“El planeamiento urbanístico o sectorial vigente –faltado de algunas piezas esenciales a la escala adecuada, fruto de la yuxtaposición de impulsos sectoriales, a menudo incomprensible por su barroquismo y aplicado en muchos casos de una manera que es percibido como autoritaria- ha mostrado tener limitaciones importantes a la hora de proveer un marco para la prevención de conflictos” (Nel·lo, 2003. p.45-46).

En este escenario, ejemplificándolo en el caso de Cataluña, Nel·lo (2003) considera que la existencia de planes de escala supramunicipal difícilmente podría haber contribuido a evitar los conflictos, pero sí a limitar su abaste. Esta tendencia se hace más grave cuando, como hemos dicho anteriormente, nos encontramos en un contexto donde el territorio está cada vez más integrado e interrelacionado y, por lo tanto, se hace más necesaria una lógica supramunicipal (Alfama et al., 2007).

c) Cuando los proyectos caen del cielo

En la lógica de alejamiento entre administración y ciudadanía a la que nos referíamos anteriormente, en ocasiones, la decisión de urbanizar una determinada área, de instalar un equipamiento o de ampliar una zona industrial es realizada sin la existencia de un proceso de consulta con los ciudadanos afectados -más allá del período de exposición pública estipulado por ley. Demasiadas veces las decisiones son tomadas de forma cerrada en el ámbito meramente técnico-administrativo y son publicadas ‘desde arriba’. Esta forma no hace más que propiciar la formación de una reacción contraria por parte de aquellos que deben acoger el proyecto.

Aunque es evidente que la ubicación de una instalación considerada desagradable o molesta tendrá más probabilidades de desarrollar un conflicto, al margen del contenido de la propuesta, gran parte de conflictos estallan porque precisamente sus promotores no establecen un diálogo previo a la aprobación del proyecto y no concuerdan su propuesta con los agentes urbanos. De todas formas, si la intervención que se propone es percibida por parte de la población como una amenaza para la calidad de vida, el medio ambiente, el paisaje, los recursos, el patrimonio o para las propias expectativas económicas, no hará más que contribuir a desatar una reacción de la población (o parte de esta) aún más vigorosa.

Cabe destacar, también, que la forma en que salen a la luz pública los planes que desatan este tipo de conflictos a menudo es bastante repentina. El efecto sorpresa es presente en muchos casos, hecho que viene causado por el secretismo en que la administración lleva a cabo un proyecto que imagina que puede despertar confrontaciones. De esta manera, espera hasta lo más tarde posible para hacer pública la decisión, muchas veces hasta que no está obligada a exponer el plan públicamente después de haber superado la prueba de la aprobación inicial.

La variedad temática que presentan los conflictos territoriales hoy en día (entorno a infraestructuras viarias y ferroviarias, energía, usos esportivos, equipamientos, zonas industriales, áreas residenciales, etc.) confirma que el contenido del proyecto no es por si solo objeto de conflicto sino que la dinámica a través de la cual se ha elaborado es un elemento crucial a la hora de poder desarrollar una situación conflictiva. Es decir, cuando la administración promueve o apoya un plan urbanístico sin haber consensuado sus propuestas con los agentes urbanos, de manera que los distintos colectivos sociales no pueden participar en su construcción, más probabilidades existirán que su aprobación y ejecución sea problemática. Si, además, el plan contiene, como hemos dicho, propuestas que son susceptibles de crear rechazo, más necesario será el mantenimiento de contactos entre proponentes y ciudadanía.

En resumen, los retos que conllevan las nuevas dinámicas que presentan las sociedades contemporáneas, de integración territorial, de renacimiento de la localidad y las prácticas actuales de gobierno del territorio -demasiado alejadas de los habitantes- plantean la necesaria devolución del carácter consensual al planeamiento urbanístico, para poder tomar las decisiones de forma más democrática, más efectiva y menos conflictiva.

Hacia un planeamiento urbanístico consensuado

En la línea que apuntábamos en el anterior apartado, Font (2000, p.82) constat que el planeamiento urbanístico tradicional de lógica fondista no puede dar respuesta a las ‘nuevas condiciones’ que conlleva el modelo territorial emergente. Además, seguramente tampoco parece poder dar respuesta a las disputas territoriales que surgen por todo el territorio del país.

Carles Llop recuerda, siendo entrevistado por Ferrer y Sabaté (1999b, p.77), al hacer balance de las primeras dos décadas de ayuntamientos democráticos, como

“El procedimiento de elaboración de los planes ha aportado dos atributos a la comunidad: de un lado, la democratización del proyecto de ciudad a través de la posibilidad de la participación; del otro, tomar consciencia de la importancia del que Indovina llama la ‘intencionalidad pública’, es decir, la necesidad del protagonismo y motor del sector público para ‘hacer ciudad’”.

Sin embargo, la aparición de varios y diversos conflictos en todo el territorio, nos hace dudar -una vez vistos los factores que los propician- que actualmente los métodos de participación que prevé la legislación actual sean suficientes. La democratización del proyecto de ciudad realizada con el establecimiento de la elaboración de los planes durante las primeras legislaturas de los ayuntamientos democráticos parece que debe profundizarse e ir más allá. La exposición pública de la propuesta inicial del plan general aparece como un mecanismo demasiado encodillado para poder acoger sugerencias, dudas, preguntas y, sobretodo, alternativas por parte de la ciudadanía afectada o interesada. Especialmente, cuando éste es consecutivamente modificado o diluido. Es necesario intervenir en el territorio no sólo con criterios técnicos adecuados sino también con capacidad de escuchar las preocupaciones y aprender de las experiencias cotidianas de los distintos agentes urbanos.

De modo contrario, nos exponemos a que la dinámica de conflictividad territorial existente no haga más que reproducirse en forma de espiral. La capacidad de movilización de la ciudadanía cada vez es más rápida y eficiente. Estrategias, discursos, información y recursos se comparten de forma constante, de manera que resulta más fácil activar algún tipo de acción colectiva, y hasta reproducir modelos de movilización[4]. Tal  y como apuntábamos al principio de esta comunicación, en una comunidad con agentes que presentan intereses, objetivos y deseos distintos, el conflicto –entendido como diferencia- no es solo inevitable sino que es señal de riqueza social de la comunidad. En este sentido, no proponemos intentar abolirlo (hazaña imposible, y tampoco deseable); más bien se trata de gestionarlo por manera que no acabe desarrollando una situación de conflicto entendido, esta vez, como establecimiento de dos bandos enrocadas en los propios posicionamientos y que no están dispuestas a ningún tipo de negociación.

En este sentido, se debería devolver el carácter consensual al planeamiento urbanístico, para que éste –basándose en una jerarquía de planes que desde niveles supramunicipales hasta a las áreas de actuación concreten y coordinen las correspondientes políticas y proyectos- manteniendo una visión del conjunto del territorio, sea capaz de recoger las distintas sensibilidades y pueda llevar a cabo su misión de establecer democráticamente un acuerdo general, un pacto entre administración y ciudadanía, entorno a un proyecto de ciudad futura.

En definitiva, esta comunicación propone que se debe avanzar hacia un planeamiento urbanístico que tenga más en cuenta a (todos) los agentes presentes, que adopte caracteres del planeamiento estratégico para poder adaptarse a los cambios venideros y que sea más abierto y flexible para poder inhibir dichos cambios. Todo ello, teniendo consciencia de ser un instrumento de gobierno al servicio del poder público para que éste pueda llevar a cabo su tarea. En este sentido, su preocupación debe ser la defensa del interés general, y por lo tanto, debe acoger las distintas sensibilidades presentes en el territorio (con iguales condiciones y privilegios), protegiendo especialmente a aquellas más débiles, para poder realizar una planificación del territorio más democrática, efectiva y justa. De esta forma, se evitará la creación de conflictos y protestas por parte de la ciudadanía ya que la gestión de la disparidad de intereses y de hasta situaciones conflictivas se podrá llevar a cabo durante el mismo proceso de planificación urbanística.

 

 

Bibliografía

ALBET, Abel y CRUZ, Helena. Ordenar els territori i repensar els llocs: la gestió dels conflictes al pati de casa. Nous Horitzons, 2006, nº45, p.67-70.

ALFAMA, Eva; CASADEMUNT, Àlex; COLL, Gerard; CRUZ, Helena; MARTÍ, Marc. Per una nova cultura del territori? Mobilitzacions i conflictes territorials. Barcelona: Icària Editorial, 2007.

BOBBIO, Luigi. Un processo equo per una localizzazione equa. In BOBBIO, Luigi. y ZEPPETELLA, Alberico (a cura de) Perché proprio qui? Grandi opere e opposizioni locali. Milano, Franco Angeli, 1999, p. 185-223.

CAMAGNI, Roberto. Piano strategico, capitale relazionale e community governance. In PUGLIESE, Turiddo y SPAZIANTE, Agata (a cura de) Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche. Milano: Franco Angeli, 2003, p.79-100.

CAMPBELL, Scott y FAINSTEIN, Susan S. Introduction: The Structure and Debates of Planning Theory. In CAMPBELL, Scott y FAINSTEIN, Susan S. (eds.) Readings in Planning Theory. Malden; Oxford; Carlton: Blackwell, 2003, p.1-16.

CASTELLS, Manuel. La era de la información. Economía, sociedad y cultura. La sociedad red. Vol. 1. Madrid: Alianza editorial, 1997.

CRUZ, Helena. Strategic urban planning in Barcelona and Venice: a methodological approach. Master thesis. Erasmus Universiteit Rotterdam, 2004.

CRUZ, Helena. Els conflictes urbanístics: caues autors i mecanismos de resocluió. Memoria de investigación. Universitat Autònoma de Barcelona, 2005.

CRUZ, Helena. Los conflictos urbanísticos: sus causas y sus protagonistas. Una reflexión a partir de la experiencia de Cataluña. Cuadernos de Geografía, 2008, nº80, p.83-109.

CURTI, Fausto y GIBELLI, Maria Cristina. (a cura de). Pianificazione strategica e gestione dello sviluppo urbano. Firenze: Alinea, 1996.

DEAR, Michael. Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome. Journal of the American Planning Association, 1992, vol. 58, nº 3, p.288-300.

ESTEBAN, Juli. Pla urbanístic versus pla estratègic. Quaderns de la Societat Catalana d’Ordenació del Territori, 1999, nº 9, p. 87-101.

FAGGI, Pierpaolo y TURCO, Angelo (a cura de). Conflitti ambientali. Genesi, sviluppo, gestione. Milano, Ed. Unicolpi, 2001.

FERRER, Amador y SABATER, Joaquim (a cura de). L’urbanisme municipal a Catalunya (1979-1999). Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, 1999, nº32.

FERRER, Amador y SABATÉ, Joaquim. Entrevistes: 27 visions. Entrevista a Ricard Pié. Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, 1999a, nº 32, p.99-102.

FERRER, Amador y SABATÉ, Joaquim. Entrevistes: 27 visions. Entrevista a Carles Llop. Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, 1999b, nº 32, p.75-78.

FONT, Antonio. La experiencia reciente de Cataluña. Planeamiento urbanístico para el siglo XXI. URBAN, 2000, nº 5, p.60-82.

FONT, Antonio. Planeamiento urbanístico: de la controversia a la renovación. Barcelona: Diputació de Barcelona, 2003.

FORN, Manuel de y PASCUAL, Josep Maria La planificació estratègica territorial. Aplicació als municipis. Barcelona: Diputació de Barcelona, 1995.

HARVEY, David. The Condition of Postmodernity. Oxford, Basil Blackwell, 1990.

INDOVINA, Francesco. Governare la città con l’urbanistica. Santarcangelo di Romagna: Maggioli, 2005.

LEWANSKI, Rudy. Governare l’ambiente. Attori e processi Della politica ambientale: interessi in gioco, slide, nuove strategie. Boloña, Ed. Il Mulino, 1997.

LOPEZ DE LUCIO, Ramon. Ciudad y urbanismo a finales del siglo XX. Valencia: Universitat de València, 1993.

MONTCLÚS, Francisco-Javier. El ‘modelo Barcelona’ ¿una fórmula original? De la ‘reconstrucción’ a los proyectos urbanos estratégicos (1979-2004). Perspectivas Urbanas/ Urban Perspectives, 2003, nº3, p.1-13.

NAVARRO, Ferran. La gestió els plans. Quaderns de la Societat Catalana d’Ordenació del Territori, 1999, nº9, p.77-82.

NEL·LO, Oriol. Els conflictes territorials a Catalunya. Orígens, dinàmica i alternatives . In NEL·LO, Oriol. (ed.) Aquí, no! Els conflictes territorials a Catalunya. Barcelona, Ed. Empúries, 2003, p.11-67.

NEL·LO, Oriol. La nuova política territoriale della Catalogna. Archivio di studi urbani e regionali, 2005, nº 83, p.39-70.

SECCHI, Bernardo. Prima lezione di urbanistica. Roma-Bari: Gius, Laterza & Figli Editori, 2000.

SUBIRATS, Joan. La gobernabilidad de las políticas territoriales. Formulación participativa y gestión concertada. In TARROJA, Àlex y CAMAGNI, Roberto (coords.) Una nueva cultura del territorio. Criterios sociales y ambientales en las políticas y el gobierno del territorio. Barcelona, Diputació de Barcelona, 2006, p. 398-408.

SUBIRATS, Joan. Els miratges de la certesa? Polítiques d’intervenció en el territori i processos democràtics. In TARROJA, Àlex; CASTAÑER, Margarita; MERCADÉ, Montserrat (coords.) Anuari Territorial de Catalunya 2006. Barcelona: Societat Catalana d’Ordenació del Territori, 2007, p. 9-14.