IX Coloquio Internacional de Geocrítica LOS PROBLEMAS DEL MUNDO ACTUAL Porto Alegre, 28 de mayo - 1 de junio de 2007 |
PLANOS DIRETORES PARA PEQUENOS MUNICÍPIOS
PARANAENSES:
ALTERNATIVAS AO ESTATUTO DA CIDADE[1]
Ana Lúcia Rodrigues
Departamento de Ciências Sociais
Universidade Estadual de Maringá
Fabíola Castelo de Souza Cordovil
Departamento de Arquitetura e Urbanismo
Universidade Estadual de Maringá
Planos Diretores para pequenos municípios paranaenses:
alternativas ao Estatuto da Cidade (Resumo).
Este trabalho apresenta o processo desenvolvido para a elaboração de Planos Diretores (PD's) Participativos para os pequenos municípios do Estado do Paraná, frente à determinação da Lei Federal regulamentada no Estatuto da Cidade e de uma Lei Estadual que torna compulsório PD's para todos os 399 municípios do Estado. O desenvolvimento deste artigo apresenta uma contextualização histórica do Plano Diretor Participativo, a definição da metodologia adotada, o conjunto dos procedimentos que resultaram na construção dos Planos Diretores Participativos para os três municípios estudados (Ângulo, Doutor Camargo e Presidente Castelo Branco), colocando-se em discussão os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Discutem-se as limitações da Lei Federal ao pretender contemplar indiscriminadamente todos os municípios brasileiros, não atentando para as peculiaridades dos pequenos municípios. Este estudo propõe alternativas para o planejamento de municípios de pequeno porte e com vocação agrícola.
Palavras-chave: pequenos municípios, região metropolitana de Maringá, Estatuto da Cidade.
Master Plans for small
municipalities of the State of Paraná: alternates to Statute of the City
(Abstract).
This work presents the process developed for the elaboration of Participatives Master Plans (PD's) for small municipal districts of the State of Paraná, front to the determination of the federal law regulated in the Statute of the City and of a State Law that it turns compulsory PD's for all the 399 municipal districts of the State. The development of this article presents a historical contextualization of the Participative Plan, the definition of the adopted methodology, the group of the procedures that resulted in Participative Plan's construction for the three studied municipal districts (Ângulo, Doutor Camargo and Presidente Castelo Branco), being put in discussion the instruments foreseen in the Statute of the City. The limitations are discussed from the federal law when intending to contemplate all indiscriminately of the Brazilian municipal districts, not looking at the peculiarities of the small municipal districts. This study proposes alternatives for the planning of municipal districts of small load and with agricultural vocation.
Key-words: small municipal districts, metropolitan area of Maringá, Statute of the City.
Nos últimos
anos, temas como a função social da cidade e da propriedade, gestão democrática
da cidade, processo participativo de elaboração de planos diretores, entre
outros, ganharam evidência no contexto das discussões urbanísticas brasileiras
em diversos meios. Com a aprovação do Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257, de 10
de julho de 2001 - pretendeu-se estabelecer uma nova ordem para a questão
urbana que fizesse frente aos interesses do mercado das terras e à segregação
espacial presente nas metrópoles e nas grandes cidades brasileiras. O Estatuto
da Cidade propõe novas formas de gestão e participação popular no contexto das
políticas urbanas, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal
de 1988. O problema da concentração da propriedade urbana é enfrentado pelo
Estatuto da Cidade, através da definição de instrumentos de subordinação do
espaço ao interesse social. A finalidade dessa legislação é buscar a solução
dos problemas causados pelo crescimento urbano desenfreado, sobretudo, no que
concerne à especulação imobiliária e à regularização fundiária. Destacamos que
a democratização da gestão pública é uma das premissas determinantes desta Lei.
Neste trabalho, nosso objetivo principal é refletir acerca da exeqüibilidade do Estatuto da Cidade nos pequenos municípios, através da exposição do processo de elaboração de Planos Diretores (PD’s) para Ângulo, Doutor Camargo e Presidente Castelo Branco, que têm uma realidade de ocupação urbana e uma estrutura econômica distintas daquela das grandes concentrações urbanas brasileiras, as quais são o principal alvo dos instrumentos contidos no referido Estatuto da Cidade. Constatamos que o contexto para o qual os instrumentos do Estatuto da Cidade foram elaborados, não corresponde à realidade destes pequenos municípios com características rurais.
A realidade das condições urbanas, socioeconômicas e políticas existentes nos municípios não corresponde aos panoramas urbanos que o Estatuto da Cidade almeja liquidar. Em vista disso, a Lei não os contempla diretamente, visto que as questões urbanas dos municípios em estudo se diferenciam sobremaneira das áreas metropolitanas brasileiras.
Nos municípios estudados, os instrumentos, por vezes, precisam ser adaptados para que sejam minimamente contemplados no seu primeiro Plano Diretor. Até o momento que antecedeu a elaboração dos PD’s em tais municípios, que têm no máximo 6.000 habitantes, a existência de códigos de obras e de posturas supriu, por décadas, a necessidade construtiva, acomodada sob a forma de ocupação residencial exclusivamente horizontal. O gabarito máximo das edificações destas cidades não ultrapassa dois pavimentos em uma ou duas ruas principais que concentram praticamente todo o comércio local. As vias, em sua maioria, possuem confortáveis doze metros de largura, com exuberante arborização em seus dois passeios que, por sua vez, variam de dois a três metros (ver figuras 1 e 2).
Tais vias não se restringem às áreas centrais, mas são como diretrizes das minguadas expansões urbanas que se deram em aproximadamente meio século de existência. As vias largas, arborizadas, com passeios largos, são usuais, com raríssimas exceções, onde quase nunca o tráfego de veículos e de pedestres encontra algum tipo de conflito.
Destaca-se que, nos três municípios, é grande o índice de moradores nas áreas rurais. Do total de domicílios, 30 por cento, em Ângulo e Presidente Castelo Branco, e 20 por cento, em Doutor Camargo, são rurais. Da mesma forma, também há um alto percentual de trabalhadores em atividades rurais. Em Presidente Castelo Branco, 43,4% da População Economicamente Ativa (PEA), em Ângulo, 39,5%, e, em Doutor Camargo, 21,7% se ocupam em atividades agrícolas.
A estrutura econômica é marcadamente caracterizada por atividades agrícolas, portanto alicerçada pelo setor primário da economia. Diante da preponderância destas atividades e de uma significativa população rural, podemos dizer que os planos diretores elaborados e aprovados não conseguiram contemplar todas as demandas da realidade de um território de feição rural.
Por outro lado, as realidades não contempladas pelos instrumentos do Estatuto da Cidade requisitaram reflexões e soluções diversas. Entre elas, destacamos algumas observadas nos três municípios trabalhados: a existência de produção agrícola e de grandes galpões para acondicionamento de equipamentos rurais no perímetro urbano; a necessidade de diminuição da área urbana em função da falta de demanda para sua ocupação; a falta de uma efetiva base de dados (como, por exemplo, a inexistência de Cadastro Imobiliário e de bases cartográficas digitalizadas); a mobilidade dificultada entre vilas rurais existentes no município e a cidade e, desta, para o pólo regional (que possui serviços como os hospitais, as universidades etc.); a existência de um único caso de impedimento efetivo do crescimento, determinado pela impossibilidade de se ocupar uma grande área privada (no município de Presidente Castelo Branco); e a existência de queimadas após a colheita da cana-de-açúcar, afetando diretamente a área urbana, provocando a poluição do ar.
Para tratar dessas e de outras questões, efetuaram-se estudos aprofundados acerca da realidade desses pequenos municípios. A competência técnica foi fundamental para que se empreendessem adaptações dos instrumentos do Estatuto da Cidade, adequando-os aos municípios com realidades tão distintas daqueles para os quais tais instrumentos foram destinados.
O Estatuto da Cidade estabelece, em suas Diretrizes Gerais, a integração do urbano e do rural, de modo a garantir a complementaridade, apontando como diretriz a sustentabilidade ambiental, social e econômica, de acordo com a compatibilidade do município e do seu território. Ao mesmo tempo, sabemos que o imposto incidente sobre o território urbano é municipal, o IPTU, e sobre o rural, o imposto é federal, o ITR. Questionamos se esse descompasso, no que se refere aos tributos, não nos aponta a dificuldade em reunir as diferentes instâncias para direcionar o que o próprio Estatuto promulga no seu art. 40, § 2º: que o Plano Diretor deve englobar o território do município como um todo. Então, qual é a autonomia dos municípios legislarem sobre suas áreas rurais?
Essas reflexões vão ao encontro dos questionamentos sobre o planejamento municipal e o território rural, presentes num trabalho organizado pelo Instituto Polis:
... O Plano Diretor pode e deve tornar-se uma grande ferramenta de planejamento, evidenciando de forma ampla as funções socioambientais do território, levando em conta a democratização e o direito humano ao alimento, à terra produtiva, à água e ao meio ambiente saudável... (Santoro et al, 2004, p. 10).
Entretanto, não nos parece sensato afirmar que o Estatuto da Cidade não fornece instrumentos e políticas que contemplem soluções para determinadas questões peculiares encontradas na realidade urbana de tais municípios, mas ratificamos que nem sempre se pode tratar de forma indiscriminada os problemas urbanos decorrentes de processos distintos. Em nossa experiência, essa situação pôde ser constatada.
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Figura 1 Fotos mostrando as ruas do município de Ângulo.
Observamos a largura das vias de doze metros, a arborização, os passeios de três metros e as edificações horizontais.
Fonte: Acervo das autoras. Março de 2006.
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Figura 2. Fotos mostrando as ruas do município de Presidente Castelo Branco.
Observamos a largura das vias de doze metros, a arborização, os passeios de três metros e as edificações horizontais.
Fonte: Acervo das autoras. Março de 2006.
Mais de 75 por cento dos municípios brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes e, portanto, estariam excluídos da obrigatoriedade de elaboração de PD´s. Todavia, para o Estado do Paraná, todos os 399 municípios são obrigados a fazê-los. Destes, 318 têm população abaixo de 20 mil e 216 abaixo de 10 mil habitantes.
Em nome do desenvolvimento regional, foram desmembrados municípios paranaenses que têm uma população muito pequena e com características eminentemente rurais. Segundo estudo feito para o PRDE – Planos Regionais e Desenvolvimento Estratégico (SEDU-PR, 2006), nos últimos 30 anos do século XX, houve uma inversão na composição populacional entre os meios urbano e rural, com 82 por cento dos paranaenses vivendo em áreas urbanas (IBGE, 2000). Porém, ainda estão em situação rural 1 milhão e 700 mil pessoas no Paraná.
Esse contingente se distribui principalmente junto aos aglomerados metropolitanos de Curitiba, no eixo Londrina-Maringá e proximidades de Apucarana, no Sudoeste do Paraná (vinculado às atividades de produção animal) e em faixas territoriais centrais do Estado, com populações em situação de mera sobrevivência.
Apesar da alta densidade demográfica das áreas urbanas brasileiras[2] José Eli da Veiga (2003) afirma que apenas a densidade demográfica não seria variável suficientemente consistente para definir o grau de urbanização, pois, no Brasil,
De um total de 5.507 sedes de município existentes em 2000, havia 1.176 com menos de dois mil habitantes; 3.887 com menos de 10 mil; e 4.642 com menos de 20 mil, todas com estatuto legal de cidade idêntico ao que é atribuído aos inconfundíveis núcleos que formam as regiões metropolitanas, ou que constituem evidentes centros urbanos regionais” (VEIGA, 2003, p. 32).
O autor considera que não poderiam ser áreas urbanas os aglomerados com menos de 20 mil habitantes, ou seja que a maior parte das cidades brasileiras sequer deveriam possuir tal estatuto. Neste sentido, a obrigatoriedade de elaboração de PD’s para todos os municípios paranaenses pode ser questionada, pois percebemos que a maioria não tem problemáticas urbanas que contemplem a utilização dos instrumentos do Estatuto.
Reflexões sobre a Lei Estadual Paranaense - Obrigatoriedade da construção do processo participativo de elaboração de Planos Diretores
O Estatuto da Cidade impõe a obrigatoriedade do Plano Diretor em seu artigo 41, estabelecendo as situações para a sua realização: cidades com mais de vinte mil habitantes; integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; locais onde o poder Público pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal (Parcelamento ou Edificação Compulsórios, Iptu Progressivo, desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública); integrantes de áreas de especial interesse turístico; inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
Destaca-se que dois dos três municípios (Ângulo e Doutor Camargo) estão na Região Metropolitana de Maringá e o terceiro (Presidente Castelo Branco) consta em um Projeto de Lei que tramita na Assembléia Legislativa do Estado do Paraná, para ser incluído. Mesmo tal situação não significa que as características destas localidades tenham algum referencial de urbanidade, pois a iniciativa de incluí-los na região metropolitana se relaciona a interesses que não guardam qualquer critério técnico e atende tão somente ao clientelismo político (RODRIGUES, 2004).
O Governo do Estado do Paraná, através do Decreto nº. 2.581, de 17/04/2004, definiu que somente serão firmados convênios de financiamento de obras de infra-estrutura e serviços com os municípios que já possuírem planos diretores ou com os que executarem planos diretores ou planos de zoneamento em conformidade com o Estatuto da Cidade. Além disso, no seu artigo 2º, o Decreto regulamenta que os valores a serem aprovados, deverão estar em conformidade com as obras previstas nos PD’s e dentro das prioridades estabelecidas na Política de Desenvolvimento Urbano do Estado do Paraná – PDU.
Em substituição ao Decreto, o governo do Paraná instituiu a Lei 15229, de 25/07/2006, que o complementa e dá outras diretrizes. Entre elas, está a obrigatoriedade da aprovação do Plano Diretor, no prazo de noventa dias após a vigência da Lei. Além disso, destacamos que a citada Lei Estadual estabelece o dever de criar e instalar os Conselhos Municipais das Cidades ou similares, de acordo com o Conselho Estadual das Cidades – CONCIDADES PARANÁ.
Nesta perspectiva, há fortes indicações para que todos os municípios do Paraná instituam os seus Planos Diretores com o conteúdo mínimo (em acordo com a alínea III do Art. 3o, no seu Capítulo II), composto pelas seguintes Leis Específicas: Perímetro Urbano, Parcelamento do Solo para fins Urbanos, Uso e Ocupação do Solo Urbano e Rural, Sistema Viário, Código de Obras, Código de Posturas, além de outros instrumentos instituídos pelo Estatuto da Cidade que sejam úteis ao município.
Em face desta condição definida pelo Governo do Estado, os vários municípios do Paraná – mesmo aqueles que não atendem aos requisitos do Estatuto da Cidade - iniciaram o processo de construção do Plano Diretor Participativo, contratando equipes para executar as diretrizes estabelecidas em lei.
Para a formulação dos PD’s, as prefeituras contaram com a assessoria da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDU, através do PARANACIDADE[3], órgão responsável pelo acompanhamento e garantia da elaboração compulsória do plano nos 399 municípios do Paraná, além de ser responsável, também, pela construção participativa do mesmo.
No contexto da elaboração dos PD’s, o PARANACIDADE atua disponibilizando a legislação para a fundamentação constitucional e legal da política urbana e assessorando e fiscalizando todo o processo de elaboração desse conjunto urbanístico. Tal órgão, através do Fundo Estadual de Desenvolvimento Urbano – FDU, disponibilizou recursos para o financiamento dos PD’s nos diversos municípios que preenchiam os requisitos mencionados no seu Termo de Referência. No entanto, no caso dos três municípios ora abordados, os PD’s foram construídos através do convênio entre a Universidade Estadual de Maringá (UEM) e as respectivas prefeituras, com o incentivo do Ministério das Cidades e do CNPq - Conselho Nacional de Pesquisa e Tecnologia.
A Lei Estadual condiciona, como já dissemos, a elaboração de planos diretores para municípios que não fazem parte de regiões metropolitanas, com populações menores que 20 mil habitantes e com características rurais, para o repasse de verbas para os investimentos locais. Os 399 municípios do Paraná devem formular leis específicas nas quais os instrumentos utilizados no Plano Diretor estejam presentes. Concordamos que, quanto mais cedo os municípios tiverem orientações quanto ao seu crescimento, melhores soluções surgirão. Mas questionamos o modelo utilizado, com instrumentos especialmente voltados para resolverem os problemas metropolitanos. Enfatizamos e exemplificamos tais questões, diante da necessidade verificada nos municípios estudados, por uma série de motivos, entre eles, as características rurais, a pequena população e a fragilidade da Região Metropolitana.
Reflexões sobre os instrumentos utilizados
Ao discutirmos os instrumentos do Estatuto da Cidade para os municípios pequenos, questionamos a coerência no que se refere à simples transposição da aplicação às metrópoles e às grandes cidades brasileiras. Pretendemos contribuir com novas perspectivas, refletindo acerca das possibilidades de adaptações às realidades dos municípios estudados. Para tanto, discutimos alguns instrumentos incorporados às leis dos três Planos Diretores.
Nos três municípios, as áreas vazias no perímetro urbano existem porque não há demanda para a sua ocupação, ou seja, não geram conflitos de interesses. Tomemos como exemplo, portanto, o instrumento do Estatuto da Cidade conhecido como “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios”. Ele somente poderá ter aplicabilidade se for tratado de forma diversa daquela para a qual foi constituído no contexto dos grandes centros dinâmicos.
Nas leis do Plano Diretor para os municípios estudados, foi necessário estabelecer a metragem das áreas consideradas como solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, para, posteriormente, definir quais seriam os imóveis sujeitos ao instrumento referido. E, assim, ficou definido que os imóveis urbanos compreenderiam áreas[4] de 600m2 a 1.200m2 e localizar-se-iam em áreas centrais, limitadas pelas macrozonas e pelos setores urbanos de consolidação, de qualificação e de ocupação prioritários.
Ressaltamos que a demanda pela habitação é suprida nos três municípios, não se observando a existência de ocupações irregulares expressivas e nem a pressão para implementação de programas habitacionais populares. As áreas comerciais, como já destacamos, compreendem poucas vias principais e atendem às necessidades imediatas dos moradores. Os serviços mais amplos, como hospitais e universidades, por exemplo, são oferecidos pelo pólo-regional, no caso, Maringá. Em Presidente Castelo Branco, observamos um único caso de existência de área na qual a propriedade privada limitou o crescimento urbano.
Tendo em vista a realidade exposta acima, consideramos que, por enquanto, os interesses do mercado imobiliário não estão presentes nos municípios, pelo fato de que eles não possuem dinamismo que justifique uma situação de interesse pela posse especulativa.
Em Doutor Camargo, por exemplo, houve a necessidade de redução do perímetro urbano. Ao diminuir uma extensa área urbana sem interesse para a urbanização, cedendo lugar ao uso rural, a Lei do Plano Diretor transformou parte do antigo perímetro urbano em uma macrozona rural de desenvolvimento sócio-econômico-ambiental. As orientações para esta macrozona são: a diversificação de culturas, conforme a aptidão do solo, a prática de atividades agrícolas de manejo ambiental de forma sustentável, o fortalecimento da associação de pequenos produtores, o cultivo orgânico, o manejo sem agrotóxico, a produção e divulgação de informações que possibilitem a diversidade de produção rural, entre outras (ver figura 3).
Figura 3. Figura do mapa de macrozonas rurais para o município de Doutor Camargo, construído a partir da metodologia exposta.
Fonte: Acervo do Observatório das Metrópoles-Núcleo Maringá.
Assim, a partir da verificação de distintas realidades, pretendeu-se, como solução, a adaptação do instrumento “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios”.
No município de Ângulo, há um exemplo proposto através de uma Lei Específica, que responde à demanda local. Trata-se do Programa Municipal de Agricultura Urbana Familiar, que possibilita, ao imóvel atingido pela obrigação do instrumento referido, o cumprimento da função social da propriedade, democratizando o acesso à terra para o desenvolvimento de agricultura familiar urbana. A Lei do Plano Diretor institui que a população favorecida por este Programa deve ter uma renda familiar mensal que não ultrapasse dois salários míninos, exercendo uma agricultura familiar na qual o uso da terra urbana volte-se para sua própria subsistência.
Esta atividade deve se dar através da produção de hortaliças e outras culturas sem o uso de agrotóxicos, além de ser realizada pelo chefe de família e/ou seus dependentes para o complemento da alimentação e renda familiar. A concessão do direito de utilização deverá ser realizada através de contrato de comodato e deverá restringir-se a 900m2 por família.
O instrumento “Iptu Progressivo”, que pode ser considerado um dos principais elementos no cumprimento das diretrizes federais, encontra, nestes municípios, dificuldades de aplicação frente, inicialmente, à questão da cobrança, pois as relações entre o poder público e a sociedade local são muito próximas, dificultando a sua implementação. Outrossim, a desatualização das plantas cadastrais e de outras bases, no âmbito das prefeituras, igualmente contribui para os obstáculos frente à sua implementação. Além disso, a efetividade deste instrumento depende do mencionado anteriormente, ou seja, a realização de todo o processo anterior do “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios”.
Inferimos disto que os instrumentos constantes nas leis do plano, apontam para um futuro no qual a demanda justificará sua utilização, ou não, de maneira mais intensa. Concluímos positivamente, de todo o processo, que a gestão democrática e o procedimento de construção dos planos diretores constituíram, a nosso ver, a grande contribuição para o debate e formulação de propostas adequadas às realidades dos municípios.
O processo participativo
A inclusão da sociedade civil na construção de cada plano municipal iniciou a partir de uma parceria entre as prefeituras, o Observatório das Metrópoles - Núcleo Região Metropolitana de Maringá[5]/UEM e a equipe da Ambiens Sociedade Cooperativa[6], cujo objetivo principal foi garantir a diretriz de elaboração participativa presente no Estatuto da Cidade.
A metodologia adotada foi elaborada pela Ambiens e acrescida daquela utilizada pelo PARANACIDADE. Dessa forma, nossos pressupostos admitiam que se tratava de um “processo participativo de elaboração de princípios e regras para o desenvolvimento municipal, conhecimento das dimensões territorial, socioeconômica e política que culmina em um conjunto de leis qualificando a gestão municipal”[7]. E que este conjunto de regras deveria conter os princípios fundamentais para um contínuo e coletivo processo de transformação da realidade de maneira: (i) sustentável; (ii) democrática; (iii) socialmente justa; (iv) integradora do urbano, rural e regional.
Os trabalhos foram realizados através de três equipes, cada uma coordenada por uma arquiteta responsável pelo andamento da elaboração da lei para determinado município e, ainda, por uma equipe, coordenada por uma arquiteta e por uma psicóloga, que desenvolveu todo o processo de participação da comunidade nos três municípios, presentes em cinco audiências públicas, abertas a toda a população. O processo global primou pela garantia de representatividade municipal, através da comissão de acompanhamento, composta por membros de vários segmentos da comunidade local, em uma interação com diversos setores das prefeituras, e pelo levantamento empírico para reconhecimento preliminar dos municípios, pela equipe da UEM, através de entrevistas com a população[8]. Todo o trabalho se deu em conjunto com técnicos municipais que participaram de várias oficinas de capacitação.
A composição das equipes técnicas das prefeituras ou equipes locais ocorreu na primeira oficina de capacitação que foi realizada em cada um dos três municípios, coordenado pela equipe da UEM. Nestes eventos, embora o material teórico preparado durante o encontro de orientação e capacitação fosse idêntico para os três municípios, composto pelos conceitos, objetivos, definição dos papéis das equipes, conteúdos e limites do processo de elaboração dos Planos Diretores Participativos, ficou nítida a diferença de compreensão e as (iniciais e comuns) distorções que os representantes municipais haviam tido acerca do trabalho a ser desenvolvido durante o processo.
Para a construção das leis dos Planos Diretores em cada um dos três municípios trabalhados, foi necessário, antes de tudo, formular os temas principais a serem abordados, que foram levantados numa primeira audiência pública. A partir dos temas se estabeleceram os princípios, ou seja, as prioridades que, em cada um dos municípios, seriam fundamentais para serem contempladas na Lei do Plano, como por exemplo, o desenvolvimento socioeconômico sustentável, a qualidade de vida, a preservação e recuperação do meio ambiente, a gestão participativa etc. (ver figura 4).
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Figura 4. Fotos da audiência de lançamento em Presidente Castelo Branco.
Fonte: Acervo das autoras. Maio de 2006.
Nas próprias audiências e nas oficinas de capacitação feitas com a Equipe Técnica da Prefeitura e com a Comissão de Acompanhamento, definiu-se o que se entendia em cada princípio. Nas audiências subseqüentes foram tratadas as políticas gerais de desenvolvimento e as suas diretrizes. Naqueles momentos, definiram-se os meios e as prioridades a serem implementadas pela gestão municipal para atingir os objetivos e os princípios estabelecidos no Plano Diretor.
As próprias frases formuladas pela população nas audiências foram incorporadas à Lei do Plano, após tratamento necessário para que se tornassem claras e objetivas. Neste momento da elaboração participativa, a população determinou as condutas e ações necessárias para a implementação das políticas propostas.
A partir do diagnóstico elaborado na leitura técnica (levantamento e mapeamento físico territorial, diagnóstico socioeconômico e diagnóstico institucional) e na leitura comunitária (demandas da população, oriundas das oficinas e das audiências), estabeleceram-se as macrozonas, definidas por porções do território municipal que possuem características semelhantes, para as quais são definidos objetivos e instrumentos comuns, visando ao atendimento dos princípios, políticas e diretrizes do Plano Diretor. Os instrumentos do Estatuto da Cidade foram utilizados a partir da caracterização das macrozonas e das diretrizes estabelecidas. A definição dos instrumentos do Estatuto da Cidade nas macrozonas criou, por vezes, situações nas quais se percebeu a necessidade de adaptação dos mecanismos de controle.
Podemos dizer que o Processo Participativo, além de compor a pauta em todas as reuniões e oficinas realizadas, foi amplamente difundido e legitimado pelas Audiências Públicas nos três municípios, atendendo plenamente às diretrizes definidas no Estatuto da Cidade.
Estrutura da Gestão Democrática nos três municípios
A composição do Sistema de Planejamento e Gestão Democráticos nos três municípios foi, no nosso entendimento, a grande contribuição dada pelo Estatuto da Cidade para a formação de uma estrutura participativa, na qual se objetiva a cooperação entre a comunidade e o poder público.
Os artigos 43 e 44 do Estatuto da Cidade apresentam alguns instrumentos para gestão democrática do planejamento, sem impedir a criação de outros, e democratiza, por meio da participação popular, o debate sobre a gestão orçamentária pública.
Nos três municípios, o Sistema está composto pelo Conselho do Município, Fundo Municipal de Desenvolvimento, Sistema de Informações Municipais, Instrumentos de participação direta e Demais Conselhos Municipais.
O Conselho do Município contará com representantes dos diversos departamentos do Poder Executivo Municipal e da sociedade civil que se reunirão em sessões públicas. Os representantes da sociedade civil devem pertencer às macrozonas e aos setores urbanos e rurais, às organizações não-governamentais e entidades de trabalhadores e entidades técnicas dos municípios.
O Fundo de Desenvolvimento Municipal, gerido pelo Conselho do Município, tem a finalidade de apoiar ou realizar investimentos destinados a concretizar as políticas, as diretrizes, os planos e os programas decorrentes da Lei do Plano Diretor, em obediência às prioridades estabelecidas, nas quais tem preferência o investimento em políticas habitacionais para a população de baixa renda. Os seus recursos são formados pelos recursos próprios do Orçamento Municipal e transferências intergovernamentais; recursos oriundos de instituições privadas, de entidades internacionais e de pessoa física; receitas provenientes da aplicação dos instrumentos da política urbana, do pagamento de multas por falta de licença de funcionamento de atividades, emitidas pelo Órgão Municipal competente; rendas provenientes da aplicação financeira dos seus recursos próprios; doações; outras receitas que lhe sejam destinadas por Lei.
O Sistema de Informações Municipais tem o objetivo de fornecer e divulgar informações sobre o planejamento e gestão municipais, subsidiando a tomada de decisões e a participação da comunidade ao longo do processo. Deve manter atualizados os vários indicadores no intuito de democratizar, difundir e disponibilizar as informações, especialmente, as relativas ao processo de execução, controle e avaliação do Plano Diretor.
Os Instrumentos de Participação Direta asseguram as seguintes instâncias de participação da população: conselhos municipais; conferências da cidade; assembléias municipais; audiências públicas, plebiscito e referendo popular; iniciativa popular de projetos de lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Além do dever de se garantir ampla divulgação sobre a sua realização, as instâncias de participação possuem seções específicas na Lei do Plano Diretor que esclarecem suas atribuições e as especificam.
A estrutura implementada nas leis dos planos assegura a participação popular na gestão das políticas urbanas, de forma direta e institucional, o que vem ao encontro do rompimento das velhas práticas clientelistas, que caracterizaram as relações entre poder público e sociedade civil ao longo de muitas décadas. Acreditamos que esse processo inaugura uma cultura de participação efetivamente cidadã.
Considerações finais: alternativas para o planejamento de pequenos municípios
No limite possível deste artigo, procuramos enfatizar as questões principais observadas no processo de construção do Plano Diretor para os três municípios estudados. Consideramos que o Estatuto da Cidade apontou grandes perspectivas para a construção participativa do Plano Diretor, iniciando um processo no qual os cidadãos puderam expor as suas necessidades e debatê-las em espaço democrático.
A maioria dos instrumentos foi de difícil entendimento para a população nas oficinas que se realizaram, por não haver possibilidade de aplicação direta e imediata no território. Em muitos momentos, houve a necessidade de tomar exemplos práticos que não eram encontrados nestes pequenos municípios, mas recorrentes nas metrópoles e grandes cidades brasileiras.
Por outro lado, instrumentos que tratassem de situações específicas dos municípios deixaram a desejar e, quando possível, foram criados pela equipe técnica a partir dos questionamentos e necessidades constatadas. Situações, como a utilização do solo urbano para fins rurais, diminuição do perímetro urbano para dar lugar ao uso agrícola, a mobilidade/acessibilidade às vilas rurais, foram questões cruciais trabalhadas. Para tanto, instrumentos como o “Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsória” tiveram que ser adaptados para abranger tais necessidades locais.
Considerando que o Plano Plurianual, a Lei Orgânica Municipal e a Lei de Diretrizes Orçamentárias têm precedência sobre as demais, inclusive sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento, podemos dizer que as expectativas da população, que participou e acompanhou todo o processo, poderão ser frustradas a curto prazo. Estas instâncias deverão incorporar nos seus textos as políticas e as prioridades contidas na Lei do Plano Diretor, conforme prevê o artigo 40, no seu primeiro parágrafo, do Estatuto da Cidade.
Nestes municípios, certamente, os instrumentos implementados servirão para direcionar a expansão urbana, especialmente em relação ao processo de segregação socioespacial delimitado pela presença das rodovias, como é o caso de Presidente Castelo Branco e de Doutor Camargo, tendo este último diminuído o seu perímetro urbano no âmbito das decisões para a composição do plano. Em Ângulo, destacamos o programa de agricultura urbana familiar que utiliza os vazios urbanos e dá aos seus proprietários a possibilidade de não incidência do Iptu Progressivo no Tempo.
Como demonstrado ao longo destas reflexões, vemos a necessidade de se criar planos mais especificamente voltados para a problemática da área rural. Tendo em vista que esses espaços “urbanos” de pequeno porte têm baixo dinamismo efetivamente urbano e, apesar de todo o esforço que se fez para definir, no território municipal, as macrozonas rurais, ainda assim, não foram suficientemente contempladas nos planos diretores, mesmo porque não é da alçada municipal a sua plena gestão.
Notas