METROPOLIZACIÓN, FRAGMENTACIÓN DA CIDADE E URBANIZACIÓN DA POBREZA NO ESTADO DE HIDALGO (MÉXICO)[1]

Metropolización, fragmentación da cidade e urbanización da pobreza no Estado de Hidalgo (México) (Resumen)

A metropolización das cidades medias e pequenas en México complica un tipo de cidade caracterizada pola fragmentación física e a segregación social. Esta situación é especialmente importante naquelas metrópolis localizadas no hinterland da principal área urbana do país, a Ciudad de México. No noso traballo estudamos a formación de áreas metropolitanas en Hidalgo que, debido aos crecentes movementos migratorios intermetropolitanos, absorbe poboación da capital federal. O sur de Hidalgo, e especialmente a zona metropolitana de Pachuca, é o territorio máis afectado polas novas dinámicas socioespaciais, entre a que destacamos a construcción de extensas periferias urbanas. Houbo avances recentes en materia de planificación territorial, sen embargo aínda advertimos graves debilidades. Desde a ordenación do territorio e a política de vivenda é necesario aumentar o compromiso por intervir nos asentamentos irregulares de Pachuca, como medida para loitar contra a segregación e exclusión social.

Palabras clave: metropolización, segregación social, asentamentos irregulares, planificación territorial, desenvolvemento urbano

Metropolisation, Fragmentation in Cities and the Urbanisation of Poverty in the State of Hidalgo (México) (Abstract)

The metropolisation of Mexico’s small and medium-sized cities further exacerbates a type of city characterised by physical fragmentation and social segregation. This situation is especially marked in cities in the hinterland of the country’s main urban area, Mexico City. This paper studies the formation of metropolitan areas in Hidalgo, which absorbs population from the capital, as a result of burgeoning inter-metropolitan migratory movements. Hidalgo’s entire southern swath, and especially Pachuca’s metropolitan zone, have been the most affected, with the transformation of its socio-spatial dynamic, including the construction of vast urban peripheries. Progress has been made recently in territorial planning; however, serious weak points still remain. The commitment to intervene in Pachuca’s illegal settlements should be reinforced from the land use planning and housing policy points of view as a way to combat segregation and social exclusion.

Key words: metropolisation, social segregation, illegal settlements, territorial planning, urban development

Introducción

A pesar das disparidades nacionais e rexionais, os países latinoamericanos comparten moitos problemas comúns. A historia, a lingua e a cultura fixeron que, como dixo Milton Santos, “todos os países latinoamericanos teñen un ar de familia” (Santos, 1988). As publicacións sobre temas urbano-rexionais tiveron o seu auxe máis importante en América Latina nos anos 1980. En moitos casos asociadas á corrente marxista e a figuras do renome de Roberto Segre ou Manuel Castells. A calidade destes traballos son, probablemente, os que levaron o interese pola cuestión urbana de América Latina ao outro lado do Océano. Na actualidade, é realmente extraordinaria a productividade científica nesta materia en México, o cal é sempre un motivo de orgullo para o analista. No século XXI, baixo a diversidade de perspectivas de análise e correntes epistemolóxicas, os problemas asociados á expansión urbana nas metrópolis grandes e medias están de plena actualidade. Neste sentido, cada vez máis empréstase unha especial atención ás consecuencias medioambientais da urbanización que se produce dentro e fóra da planificación. Nos últimos anos, os intercambios e as experiencias científicas conxuntas entre Europa e Latinoamérica son importantes. Agora, proferímonos contribuír a coñecer algúns aspectos da realidade urbana dunha das rexións máis pobres de México, o Estado de Hidalgo.

No noso traballo, partimos dunha reflexión xeral sobre o Hidalgo no contexto nacional para descender cara o estudo dun caso concreto, o da súa capital, a cidade de Pachuca de Soto. Este traballo desenvolvémolo a partir de dous conceptos crave: dependencia e irregularidade no desenvolvemento urbano. A estrutura do mesmo está dividido en dous apartados principais. O primeiro está destinado a explicar a construcción da rexión metropolitana de Pachuca no sistema urbano estatal. Un territorio metropolitano cunha organización non plenamente autónoma, debido á dependencia das dinámicas xeradas desde a gran metrópolis do México D.F. (Zona Metropolitana del Valle de México, ZMVM). Pachuca está comunicada por autoestrada coa capital federal, que dista só uns cen quilómetros. A continuación estudamos o problema dos asentamentos irregulares no contexto máis global das periferias urbanas. Unha expansión urbana incontrolada, relacionada co proceso de metropolización e a descentralización do poboamento, e que está a ser ocupada por poboación de distintas orixes económicas, pero sobre todo de baixos ingresos. Para rematar, no segundo apartado presentamos os principais instrumentos de planificación territorial vixentes en Hidalgo e Pachuca, acompañados dunha serie de propostas de mellora que sirvan, en último termo, para o deseño dun modelo territorial que aposte pola cohesión social e a sostibilidade.

Proceso de poboamento metropolitano en Hidalgo

O crecemento das cidades medias e pequenas e un certo estancamento das máis grandes son características do recente proceso urbanizador en América Latina (Borja, 2001) e tamén en México (Delgado, 2003). Desde finais da década dos 1990 existe unha tendencia cara a metropolización das cidades medias e grandes diferentes á principal que se une ao crecemento das segundas coroas metropolitanas, en detrimento da primeira coroa e do municipio central. Sen embargo, como as principais, algunhas destas intermedias reproducen moitos dos problemas das máis grandes. Tres cidades de Hidalgo teñen entre 100.000 e 999.999 habitantes, o intervalo que define as cidades medias en México.

Esta extensión dos procesos de metropolización favorece a concentración da pobreza nas áreas urbanas (Arriagada, 2000) e a aparición da denominada “urbanización da pobreza”. Desde mediados da década dos 1980, a pobreza é un fenómeno urbano. A mediados dos 1990, estimouse que o 38% da poboación urbana de México vivía nun estado de pobreza (Arriagada, 2000). A Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) destacou que Hidalgo é unha das nove entidades federativas que se atopa nun nivel de pobreza alto (entre 31,4% e 48,3% da súa poboación vive na miseria). O índice de marxinación elaborado polo Consejo Nacional de Población (CONAPO) sitúa a Hidalgo (cun nivel alto) como o quinto estado da República cun maior grao de marxinación no 2005.

Sistema urbano e metropolización en Hidalgo

A urbanización en México ten unha traxectoria en parte autónoma doutros procesos sociais e económicos.O aumento de poboación urbana non se produce soamente como resultado do dinamismo económico da cidade, se non por propagación nas cidades do éxodo rural ata os anos 1990 e os impactos producidos pola crecente e recente migración entre cidades nas dúas últimas décadas. O CONAPO estima que durante o período 1995-2000, o redor de 6,9 millóns de persoas mudaron de concello de residencia: 2,2 millóns se desprazaron entre concellos dunha mesma conurbación ou zona metropolitana e 4,6 millóns migraron entre concellos de ámbitos distintos. Así mesmo, o 47,3% dos desprazamentos do quinquenio 1995-2000 orixináronse e dirixíronse ás cidades, en tanto que a migración de orixe rural con destino urbano representou só o 18,6% do total.

Entre 1900 e 1940 prefigúrase a primeira etapa da urbanización en Hidalgo, que estaba dirixida polas funcións que lle asignou o desenvolvemento do capitalismo, e centrado de forma case monofuncional nas actividades propias da explotación mineira. Isto influíu nun lento e desigual proceso urbanizador e nunha débil inserción no sistema urbano nacional (Vargas, 1995). O crecemento da poboación estatal é pouco importante en comparación coa media nacional. A mediados do século XX, a poboación rural era predominante. Só a capital estatal, Pachuca de Soto, superaba os 15.000 habitantes. Coa crise da minería, causada polo declive da producción e a caída de prezos a nivel internacional, só tres cidades (Pachuca, Tulancingo e Tula) desenvolveron un pequeno impulso da industria manufactureira. Na década do 1970, sen ter desenvolvido un auténtico sistema industrial, Hidalgo comezou a construír un sistema postindustrial. As consecuencias máis importantes desta nova organización do espazo rexional están relacionadas cos novos ritmos atinxidos polo crecemento urbano e a conseguinte metropolización.

Figura 1
Evolución da poboación no Estado de Hidalgo, 1980-2006

Fonte: elaboración propia a partir de datos do INEGI, CONAPO e COLMEX

Fronte á débil taxa urbanizadora precedinte, a mediados do 1970 entramos nunha etapa caracterizada por unha intensa e acelerada urbanización (figura 1). As cidades non só medraron en número de habitantes senón que tamén aumentaron o seu protagonismo na organización do espazo rexional. As causas que levaron a esta nova situación só parcialmente se explican por factores endóxenos. O crecemento urbano en Hidalgo cadra co inicio do maior proceso de desconcentración deste crecemento nas grandes cidades mexicanas, especialmente a capital federal, coa conseguinte medra das cidades medias. A finais dos anos 1950, ao Distrito Federal chegaban as correntes máis numerosas de 19 estados. Na actualidade, a perda de atracción da Ciudad de México para os habitantes do resto da nación é evidente.

O Estado de Hidalgo, e especialmente a súa capital (en menor medida Ciudad Sahagún e Huejutla) víronse beneficiadas pola importante descentralización poboacional da Zona Metropolitana da Ciudad de México producida entre 1982 e 1988 (Vargas, 1995). Esta estratexia proxectouse a partir da relocalización de dependencias da administración pública federal fóra da capital nacional e acelerouse co terremoto do 1985. A proximidade de Hidalgo á Ciudad de México facilitou a situación destas novas funcións administrativas en cidades hidalguenses. Desde entón, a emigración que parte da ZMVM a Pachuca é constante. O Distrito Federal é o lugar de orixe máis común dos migrantes na maioría dos estados, e entre eles, Hidalgo. Segundo dados da CONAPO, máis de 30.000 emigrantes deixaron México D.F. para se localizar en Hidalgo no período 1995-2000. Na dirección oposta, a mobilidade foi moito menos importante: 16.520 habitantes. O 4,48% da poboación residente en Hidalgo naceu en México D.F., pero atinxindo taxas próximas ao 10% na maioría dos municipios da Zona Metropolitana de Pachuca (ZMP).Unha mobilidade que se demostra coas estatísticas de cambios residenciais, segundo os cales máis de 26.000 persoas residentes en Hidalgo no 2000, tiñan a súa residencia en México D.F. cinco anos antes.

Cadro 1
Poboación inmigrante do México D.F. e residente na ZMP no 2000 e 2005

Fonte: elaboración propia a partir de datos do INEGI (Instituto Nacional de Estadística e Informática)

No 2005, os residentes en Pachuca maiores de catro anos de idade que vivían no Distrito Federal no 2000 aumentaron nunhas 2.000 persoas no conxunto da ZMP (cadro 1). A capital do estado e Mineral de la Reforma son os concellos cunha maior presenza de nacidos no Distrito Federal, ata atinxir valores superiores ao 8% da súa poboación. E, o que é máis importante, son os únicos dous concellos que atraen un número destacable de antigos residentes do Distrito Federal. Aínda que necesitariamos un estudo máis profundo deste fenómeno, este dato significa que a tendencia das migracións intermetropolitanas e interestatais entre o Distrito Federal e a ZMP son case exclusivamente de tipo urbano. É dicir, os residentes no Distrito Federal cinco anos antes optan por se localizar nas dúas localidades urbanas máis importantes da Zona Metropolitana, probablemente en busca de traballo, vivenda, servizos e un determinado modo de vida.

Polo tanto, a entrada de novos aportes inmigratorios procedentes da capital federal é a principal causa do máis recente proceso urbanizador a escala intraurbana e da máis radical reestruturación do sistema de cidades a escala rexional. Un proceso que afectou tamén a outros estados limítrofes e que se pode entender como unha dinámica de desconcentración da poboación e descentralización do poboamento. No 1980, o 11,0% da poboación do estado vivía en localidades con máis de 15.000 habitantes. Dez anos máis tarde, a taxa ascende ata o 18,2%. Segundo o último conteo de poboación (2005), un total de 2.016.682 habitantes (o 85,98% da poboación) residen en poboacións que superan os 15.000 habitantes. Tódalas poboacións con máis de 50.000 habitantes no 2005 viron medrar o seu número de efectivos de maneira ininterrumpida desde 1990 (cadro 2). Sen embargo, como en calquera rexión metropolitana, isto é especialmente importante nos concellos non centrais, das primeiras coroas metropolitanas como Mineral da Reforma (en relación a Pachuca) e Tizayuca (baixo o área de influencia de Ciudad de México, co cal está conurbado).

Cadro 2
Evolución da poboación dos concellos de Hidalgo con máis de 50.000 habitantes no 2005

Fonte: elaboración propia a partir de INEGI (censos e conteos de poboación e vivenda)

A rede de cidades máis densa sitúase no sur do estado, onde precisamente están os concellos máis poboados da rexión e onde converxen as principais vías de comunicación procedentes da ZMVM (figura 2). No 2005, tres cidades están clasificadas como cidades medias: Pachuca, Tulancingo e Huejutla. Na cabeceira do sistema urbano está Pachuca, a capital do estado e o principal centro administrativo e terciario. A súa poboación está en torno aos 275.000 habitantes e a súa área de influencia directa se aproxima aos 400.000. Nun segundo nivel sitúanse dúas cidades industriais de 100.000 habitantes, Tulancingo e Tula. As súas respectivas áreas de influencia teñen entre 150.000 e 200.000 habitantes, respectivamente.

Figura 2
Poboación dos concellos de Hidalgo: 1990 e 2005

Fonte: elaboración propia a partir de INEGI (Censo de Población y Vivenda 1990 e Conteo de Población y Vivenda 2005)

Todo este dinamismo demográfico, unido a un movemento natural positivo e ao mantemento do éxodo rural intrarrexional, produciu a formación de conurbacións e a aparición de áreas metropolitanas en cidades medias e mesmo pequenas, nun estado que era eminentemente rural ata hai só uns poucos anos. No último cuarto do século XX, México esforzouse por presentar delimitacións de áreas metropolitanas debido, entre outras causas, aos novos retos que para a xestión urbana ten o estado de hiperurbanización que esta atinxindo amplos territorios do país. Son os casos das propostas de Unikel no 1976, Negrete e Salazar no 1986, Sobrino no 1990 e 2000 ou as que, en diferentes datas, elaborou o INEGI, o CONAPO e a SEDESOL. Recentemente, estes tres últimos organismos formaron un grupo interinstitucional co obxectivo de delimitar as zonas metropolitanas (ZM) de México[2]. A proposta final recoñece a existencia de 55 ZM, tres das cales están situadas en Hidalgo. As ZM de Pachuca e Tulancingo están delimitadas a partir criterios de conurbación intermunicipal. A de Tula, capitalizada polo cuarto concello por número de habitantes no 2005, prodúcese a partir de indicadores de política urbana. Ademais destas tres zonas metropolitanas, o concello hidalguense de Tizayuca forma parte da Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM).

Cadro 3
Indicadores demográficos e territoriais das zonas metropolitanas de Hidalgo e do concello de Tizayuca (ZMVM)

Fonte: elaboración propia a partir de INEGI (censos e conteos de poboación e vivenda)

No 2005, o 35,19% da poboación do estado reside nun concello metropolitano e, polo tanto, altamente urbanizado. Aínda que na década dos 1990 se moderou o crecemento en tódalas zonas metropolitanas, o último quinquenio volta a marcar unha tendencia alcista importante (cadro 3). A evolución da poboación é positiva nas tres zonas metropolitanas, acadando un incremento medio de case o 17% na ZM de Pachuca no 2000-2005. Non obstante, Tizayuca é o que máis aumenta en número de habitantes desde un punto de vista relativo.

Pachuca, un exemplo de metropolización de cidade media

O Estado de Hidalgo está organizado administrativamente en dous niveis territoriais: rexións (que, en realidade, se corresponde coa escala subrexional.Un total de 9) e concellos (83). No seu interior detéctanse graves desequilibrios intrarrexionais entre un norte de montaña, rural e con importante presenza indíxena (Náhuatl), e un sur urbano, industrial e, cada vez máis, dependente das dinámicas xeradas desde México D.F. e o Estado de México. Neste sector máis meridional localízase a capital do estado, Pachuca.Unha cidade de orixe mineira, actualmente exemplo de metropolización de cidade media mexicana. A xeneralización de movementos de poboación intermetropolitanos e da contraurbanización da ZMVM está a construír un denso e dinámico espazo metropolitano en torno a unha das capitais estatais menos poboadas da República Mexicana.

A explotación da minería da prata explica a orixe e o desenvolvemento histórico de Pachuca, o seu actual emprazamento e a forma urbana primitiva. A estrutura urbana orixinal, aínda que moi modificada, é a característica das cidades mineiras: traza de prato roto, que atende á topografía do terreo, ao fortuíto do seu crecemento e á ausencia de planeación (Ballesteros, 1992). A dependencia desa actividade extractiva favoreceu o asentamento sobre as ladeiras en detrimento do vale, probablemente máis adecuado para o desenvolvemento e ordenamento urbano. De acordo con Lorenzo (1994), na historia urbana de Pachuca podemos distinguir catro datas principais:

1.Século XVI. Pachuca era un pobre casarío. Os seus habitantes aínda vivían da agricultura. O descubrimento da minas de prata, probablemente no 1551, produciu a primeira transformación urbana importante. Comezan a chegar os primeiros poboadores procedentes doutros lugares do país (Taxco e Ciudad de México, fundamentalmente). O descubrimento e posterior difusión do procedemento da amalgamación (utilización do mercurio para separar a prata extraída) na facenda Purísimo Grande (1554) produciu unha primeira expansión do espazo urbanizado durante a segunda metade deste século.

2.Século XIX. A fisionomía urbana de Pachuca mudou máis entre 1850 e 1910 que nos 350 anos precedentes. Durante o Porfiriato fúndase o Estado de Hidalgo. No 1869, Pachuca é designada capital. Xeneralízase o levantamento de construccións monumentais nunha cidade de plano irregular, desenvolvida ao redor de asentamentos populares mineiros que empezaban a expandirse sobre os cerros que a rodeaban.

3.Primeira metade do século XX. A decadencia da minería e o peche de empresas produciron estancamento demográfico e paralización da expansión urbana. En medio século (1900-1950), a poboación aumentou só nun 10%.

4.A partir da década de 1980. O último tercio do século XX é o de maior crecemento e o que máis influíu na imaxe actual da cidade. A diferencia de etapas anteriores, onde o devir da minería xustificaba a formación e construcción do plano da cidade, as causas do actual estoupido urbanístico e poboacional non se explica por factores exclusivamente endóxenos. Primeiro as consecuencias do terremoto do 1985 e máis adiante os desprazamentos intermetropolitanos explican esta situación. As propostas afectaron á cidade interior e ás áreas non edificadas da periferia que, a partir dese momento, se incorporaron con forza ao mercado do solo. Así, durante estes anos, se produciron as máis importantes accións de destrucción da cidade compacta e os máis ambiciosos proxectos de creación de nova cidade. Un desenvolvemento acelerado e pouco planificado que está a producir unha urbe claramente insostible: destrucción do centro histórico, proliferación de asentamentos informais, masiva ocupación do solo na periferia por medio de modelos importados de urbanización difusa, déficit de equipamentos públicos, ausencia de zonas verdes, etc.

Figura 3
Evolución urbana da cidade de Pachuca

Fonte: adaptado e ampliado de Lorenzo (1994) e Programa de Ordenamiento Urbano de la Zona Conurbada Pachuca-Mineral de la Reforma (1994)

Como consecuencia, o plano actual de Pachuca é o propio dunha cidade inacabada, construída a pedazos, con inmensas bolsas baleiras entre as discutibles, por non dicir aberrantes, urbanizacións periurbanas.Unha cidade que esténdese en dirección sur, seguindo as principais vías de comunicación que a conectan coa grande megalópolis do país. A estrutura urbana está formada por unha serie de elementos facilmente identificables (figura 3): 1) unha primeira trama antiga que se remonta ao período colonial, pero profundamente modificada. En xeral, as rúas e os alineamentos adoptan as curvas de nivel e o canle do río, que se converte na columna vertebral do primeiro crecemento urbano. 2) Sectores en forma de cuña, onde as industrias e as áreas residenciais crecen conxuntamente ao longo de eixes. As vías de comunicación de alta capacidade substituíron ao río como eixe vertebrador do desenvolvemento urbano. A súa formación remóntase aos anos 1960 e avanza en dirección sur, cara México D.F. Ao redor desta industria existen núcleos habitados, en moitos casos de maneira irregular, por poboación obreira industrial. 3) Estrutura celular e discontinua de barrios na periferia urbana. A presión demográfica causada pola inmigración desde a década de 1980 acelerou os procesos de suburbanización.

Como consecuencia de todo este proceso urbanizador, debemos enfrontarnos ao estudo e ordenamento de Pachuca en crave metropolitana. Hoxe en día, Pachuca é a zona metropolitana máis importante do estado. Sen embargo, pola súa especialización funcional e o seu modelo de expansión espacial, corre o risco de ser absorbida pola Zona Metropolitana del Valle de México (figura 4).

Figura 4
Usos do solo: localidades urbanas
Expansión do poboamento da ZMVM cara o norte do Estado de México
conformando unha posible futura conurbación coas ZM situadas ao sur de Hidalgo

Fonte: INEGI Mapa Digital de México

A ZM de Pachuca está composta por sete concellos e está habitada por 438.692 efectivos (2005), dos cales un 62,81% residen en Pachuca, un 11% menos que cinco anos antes (2000: 73,48%) (figura 5). Entre as dinámicas metropolitanas que a caracterizan destacamos, en primeiro lugar, a expansión do poboamento e a dispersión da poboación (cadro 4). Mentres o conxunto da zona metropolitana aumentou a súa poboación en máis de 60.000 habitantes entre 2000 e 2005, a poboación do concello central está estancada. Os valores máis positivos danse en Mineral de la Reforma, que viu aumentar a súa poboación en 48.000 habitantes en quince anos. Precisamente este concello e o de Pachuca son os dous únicos termos conurbanos da zona metropolitana. Os outros cinco forman parte da mesma en base a criterios de integración funcional (Mineral del Monte) e de planeación e políticas urbanas (os tres restantes) (Grupo Institucional para la Delimitación de Zonas Metropolitanas, 2004). Outra característica metropolitana son os intensos desprazamentos intrametropolitanos motivados por traballo, vivenda e lecer. Os concellos de Pachuca-Mineral de la Reforma son os máis poboados pero tamén os concentran actividade, emprego e oferta residencial. A capital do estado atrae poboación activa de toda a zona metropolitana pero, sen embargo, é o segundo concello onde menos habitantes residen nunha localidade do propio termo municipal. Unha parte considerable dos traballadores de Mineral de la Reforma desenvolven a súa actividade no outro concello central da ZM. Nos restantes tres concellos, máis do 25% da súa poboación traballa en Pachuca e Mineral de la Reforma.

Figura 5
Zona Metropolitana de Pachuca

Fonte: Grupo Institucional para la Delimitación de Zonas Metropolitanas (2004)

Cadro 4
Indicadores de poboación da Zona Metropolitana de Pachuca

Fonte: INEGI (Conteo de Población y Vivienda 2005) e Grupo Institucional para la Delimitación de Zonas Metropolitanas (2004). (*) Concellos centrais ou cidade central: Pachuca e Mineral de la Reforma

No seo da cidade capitalista e global do século XXI, as dinámicas demográficas e os procesos territoriais comentados están a construír un territorio extremadamente complexo que necesita, como na organización do espazo, do análise a unha escala supralocal. Como noutras moitas cidades, unha das consecuencias da crecente metropolización en Pachuca é o aumento das áreas urbanizadas e unha intensa expansión residencial, agravada no noso caso pola proximidade e a xeneralización de procesos de expulsión de poboación desde o Distrito Federal. En definitiva, asistimos a unha importante redistribución da poboación no interior da Zona Metropolitana de Pachuca debido á extensión de fenómenos migratorios a tres escalas: desprazamentos intrametropolitanos, éxodo rural procedente do resto do Estado de Hidalgo e movementos migratorios de carácter urbano (ZMVM e Estado de México). A demanda de vivenda e determinados movementos especulativos producen un aumento sen precedentes da actividade inmobiliaria e da urbanización das periferias. Unha ocupación do solo que se produce a través de dous tipos de accións: promocións habitacionais (de iniciativa privada e pública/social) en forma de colonias destinadas a distintas grupos sociais, en función do tipo de promoción; e por medio dunha urbanización marxinal que está habitada por grupos excluídos da sociedade, procedentes dos principais focos inmigratorios xa comentados.

A ocupación das periferias urbanas: os asentamentos irregulares en Pachuca

Como se estudou para América Latina (Jordan e Simoni, 1998), a ocupación do territorio en Hidalgo reproduce, desde mediados do século pasado, unha combinación de tendencias centrípetas e centrífugas. As primeiras se corresponden cunha tendencia á concentración da poboación nalgunhas localidades (Pachuca) ata o punto de atinxir importantes limiares de tamaño poboacional e devir en metrópolis (ZMP). As segundas expresáronse nunha progresiva expansión do poboamento mediante o avance das fronteiras dos recursos, especialmente agrícolas, que concluíu nunha ocupación paulatina dos espazos e as bolsas baleiras da cidade. En realidade, as dúas tendencias están claramente interrelacionadas xa que a metropolización de Pachuca é, ao mesmo tempo, unha dos principais responsables da crecente ocupación do solo das periferias urbanas do propio concello e dalgúns outros veciños. Segundo datos proporcionados polo Concello de Pachuca, o 64% da superficie municipal está destinada ao uso urbano fronte a un 36% restante dedicada ao agrícola.

O tema das periferias urbanas está amplamente tratado pola recente bibliografía especializada mexicana, tanto como fenómeno global como de estudo de casos (Duhau, 1991; Bazant, 2004; Méndez e Rodríguez, 2004; Castillo, 2005; Rubí, 2005; Rodríguez et al., 2006; Enríquez, 2007). Sen embargo, advertimos un notable baleiro bibliográfico, e científico en xeral, sobre o estado da cuestión en Hidalgo e Pachuca.

O recente proceso de crecemento urbano de Pachuca prodúcese a partir da combinación de variables de segregación socioespacial e, como noutras moitas cidades da rexión, bascula cara as periferias. Nos límites exteriores da cidade compacta, seguindo os percorridos das principais vías de comunicación nuns casos e adaptándose ás irregularidades dos relevos topográficos que rodean a cidade noutros, atopámonos con dous tipos de modelos de expansión, fisicamente diferenciados e socialmente segregados (figura 6).

Figura 6
Estrutura e forma urbana das periferias de Pachuca

Condominio pechado: Fraccionamento Tulipanes

Asentamento informal: Cerro de Cubitos

Fonte: Google Earth. 2007 Europa Tecnologies. [1 de marzo do 2007]

Por un lado, están os cada vez máis comúns “barrios pechados” ou gated communities. Uns fraccionamentos habitacionais cercados resultado de promocións inmobiliarias de carácter privado pero que, cada vez máis, son tamén producto de iniciativas de vivenda pública e/ou social. A calidade e a ambición da promoción inmobiliaria marca o destino dos seus ocupantes. De acordo con Méndez e Rodríguez (2004), estamos ante un auténtico urbanismo enclaustrado que é un ensamble arquitectónico e urbano requirido por promotores e deseñadores para representar a capacidade adquisitiva, mediante a satisfacción de gustos e expectativas de consumidores identificados cun estilo determinado. Por outra parte, a pobreza e a desigualdade no proceso de urbanización producen barrios de urbanización irregular nacidos da informalidade. Atopámolos tanto en forma consolidada como semiconsolidada, e están destinados ás familias que non poden acceder ao mercado “legal” do solo. Dada a súa localización preferinte nos cerros que circundan a cidade, a estrutura urbana ten un trazado diagonal seguindo o contorno topográfico. Á súa importancia cualitativa debemos sumarlle o seu valor cuantitativo.

É verdade que nos últimos anos Pachuca obtivo un avance importante na xeneralización de infraestructuras urbanas (cadro 5). Por exemplo, no 2005, o 99,5% da poboación vive en vivendas con drenaxe e servizo sanitario e só o 2,67% ocupa vivendas sen auga entubada. Isto levou a que as autoridades políticas e responsables técnicos pertencentes ao área de Desenvolvemento Urbano do concello chegasen a afirmar, nunha entrevista persoal, sobre a inexistencia de asentamentos informais en Pachuca. Sen dúbida, esta percepción tan pobre e conceptualmente limitada do fenómeno é unha primeira debilidade a considerar. Aínda que non existen datos ao respecto para o caso de Pachuca, a ilegalidade inunda o proceso urbanizador (incumprimento das normas de urbanización da cidade) e, en moitos casos, a ocupación do solo (ausencia de títulos de propiedade ou contratos de aluguer). Neste sentido, se comparamos os indicadores de marxinación do 2000 e 2005, destaca o aumento da poboación que habita en vivendas sen enerxía eléctrica e auga entubada. A dotación de auga, en casos extremos, faise mediante tandeos, como acontece nas colonias Nueva Estrella, La Cruz, El Arbolito y La Alcantarilla. Na actualidade, os asentamentos urbanos plenamente consolidados son os que contan con rede de alcantarillado e non así os asentamentos irregulares que cobren as súas necesidades con fosas sépticas e descargas a ceo aberto, os cales xeran focos de infección. O programa de desenvolvemento urbano vixente informa que ata un total de trece barrios carecían deste servizo no 1994: Nueva Estrella, unha parte de Arbolito, San Bartolo, El Tezxontle, Matilde, Barrio de las Palmitas, Barrio Buenos Aires, El Porvenir, Fraccionamiento El Álamo, Rancho El Chacón, Jardines del Valle, Barrio de la Cruz, Periferia Pachuquilla. En tódolos casos, non existen plantas de tratamento de augas residuais. Os vertidos descárganse directamente no río das Avenidas.

Cadro 5
Indicadores e grao de marxinación en Pachuca, 2000-2005

Fonte: CONAPO

Polo tanto, na periferia de Pachuca compiten pola ocupación do solo formas e estruturas urbanas contrastadas: unha expansión urbana controlada fronte a outra incontrolada, un condominio “legal” fronte a outro “ilegal”, un barrio “seguro” fronte a outro “inseguro”. Pero os límites son extremadamente delgados (figura 7). Por exemplo, o popular barrio irregular de Cubitos está separado do centro urbano por unha estreita rúa, que semella infranqueable para unha parte importante da poboación.

Figura 7
A urbanización coloniza os cerros de preservación ecolóxica en Pachuca.
Fronteiras fráxiles pero nítidas entre os barrios formais e informais
Vista xeral e parcial da gated community “Bosques del Peñar” entre áreas de desenvolvemento irregular

--

Fonte: Google Earth. 2007 Europa Tecnologies. [1 de marzo do 2007]

O resultado deste proceso é a construcción dunha cidade fragmentada fisicamente e fracturada socialmente, onde un dos seus riscos máis característicos é a súa condición de espazo pechado. O suministro de seguranza e a privatización da rúa fronte á violencia urbana semellan xustificar o primeiro dos tipos. Éstas levantan murallas físicas que, desde todos os puntos de vista, íllannos do exterior. Pero tamén os asentamentos informais semellan formar estruturas pechadas, ao ter sido desenvolvidas á marxe da cidade e estar socialmente separadas de moitas zonas da cidade compacta e central. De novo, a falta seguridade ou a percepción de violencia urbana limitan a penetración dos cidadáns do resto da cidade cara eses barrios nacidos na irregularidade. O feito de que a urbanización da pobreza en Pachuca se localice na súa maior parte sobre os cerros que a limitan, provoca que a penetración comentada se reduza a medida que ascendemos por esa topografía urbanizada (figura 8).

Así, a producción do espazo urbano incorporou novos elementos consecuencia da segregación. A pobreza e a desigualdade no proceso de urbanización xeraron novas estruturas nas cidades e a proliferación de grupos sociais desenvolvidos na irregularidade. As amplas dicotomías socioespaciais entre a formalidade-informalidade e a legalidade-ilegalidade son un dos riscos distintivos e, sen lugar a dúbidas máis impactantes, da cidade hidalguense.

Figura 8
A expansión da urbanización da pobreza sobre as ladeiras e os cerros de Pachuca.
Vista da cidade desde a estrada Pachuca-Mineral del Monte

Fonte: elaboración propia

En definitiva, o estrato formado pola poboación marxinalizada é elevado. Estamos ante un amplo sector da poboación que á súa manifesta situación de exclusión social (inaccesibilidade a servizos públicos e ao emprego formal) engádeselle a exclusión territorial (localización periférica). As causas desta terrible desigualdade están na segregación socioespacial, no funcionamento dos mercados de terra urbana e a pobreza extrema na que está sumida unha porcentaxe elevada da poboación. A escaseza de vivenda, as restriccións de acceso á terra legal e a lenta resposta institucional nun contexto de evolución demográfica positiva (inmigración), desembocou en invasións xeneralizadas nas periferias de Pachuca a través da construcción de colonias proletarias irregulares. A estas causas xerais, engadimos as graves consecuencias producidas pola reforma do artigo 27 da Constitución Federal, que acabou coa posibilidade de manter un cinto de terra social non urbanizable na periferia das cidades (figura 9). Esta posibilidade de mudar o réxime xurídico ao exido estimulou o interese de vender parcelas e, en consecuencia, practicamente desapareceu a terra cultivable en cidades como Pachuca. A adopción do dominio pleno a través da certificación exidal foi impulsada polo goberno federal e, en atención aos predios irregulares, creouse a Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra co obxectivo de impulsar os procesos de escrituración. O desenvolvemento urbano ocorreu de maneira acelerada e desordenada. Ante esta situación, e en ausencia de bases xurídicas, os fraccionadores de desenvolvementos inmobiliarios non se ven obrigados a cumprir coa dotación de equipamentos e servizos urbanos.

Figura 9
A terra exidal en Pachuca

Fonte: Ayuntamiento de Pachuca (2006)

Estratexias territoriais contra a exclusión social

A celeridade de todos estes procesos territoriais cadra, en demasiadas ocasións, con unha lenta e insuficiente resposta institucional. As cidades hidalguenses son espazos complexos, difíciles de afrontar por medio de políticas sectoriais illadas. Como nas cidades, tamén as propostas urbanas están fragmentadas e as estratexias de ordenación adoecen de importantes debilidades. Planificación territorial, planeamento urbano e política de vivenda constitúen os tres eixes sobre os que urbes medias e pequenas deben artillar a ordenación interior e a planificación do seu hinterland. A explicación exhaustiva dos instrumentos de cada unha destas políticas de planeamento levaría a un artigo por se mesmo. No noso caso, o obxectivo é presentar e avaliar o funcionamento do sistema de planeamento, expendo algunhas das medidas que máis adecuadamente poderían contribuír a loitar contra os desequilibrios territoriais e a exclusión social. As propostas están pensadas para o Estado de Hidalgo (fundamentalmente cando se trata de leis ou plans supramunicipais) e a cidade de Pachuca (cando estamos ante medidas concretas de planeamento, ordenación e mellora urbana).

A primeira lei contemporánea que institucionaliza o planeamento urbano en México é a Ley General de Asentamientos Humanos (1976). A organización administrativo territorial descentralizada faculta aos estados a lexislar e planificar, con amplas competencias, sobre territorio e solo. Un ano máis tarde que a lei federal, se aprobou a Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Hidalgo (1977), considerada o instrumento rector dos asentamentos humanos neste estado. O artigo 14 di que corresponde ao executivo do Estado “regular os asentamentos humanos, planear o desenvolvemento urbano e ordenar as provisións, usos, reservas e destinos dos elementos do territorio do Estado”. Para isto, ao Estado lle compete realizar os seguintes programas de Desenvolvemento Urbano (artigo 31): Plan Estatal de Desenvolvemento Urbano, Plans Municipais, Plans de Zonas Conurbadas, Plans Rexionais e Plans Subrexionais de Desenvolvemento Urbano, ademais doutros plans de desenvolvemento a escala intraurbana, entre os que destacamos os de Centros de Poboación e os Parciais de Crecemento Urbano. Os plans municipal, de zonas conurbadas, rexional e subrexional son tipoloxías dunha mesma clase de planificación física, cuxa principal diferencia é a escala de intervención. Non existe un auténtico sistema de planeamento xerarquizado, no cal cada escala do territorio ten o seu correspondente plan, territorial (rexional, subrexional) ou urbano (local/municipal). O goberno do Estado de Hidalgo proxecta a aprobación de un destes plans para cada concello ou comarca en función das súas propias características e necesidades.

A modificación en 1999 do artigo 115 da Constitución dos Estados Unidos Mexicanos engadiu un novo impulso descentralizador pero, neste caso, reforzando a escala local. O mencionado artigo sinala que os concellos teñen capacidade para elaborar plans de desenvolvemento urbano. Éste é o principal instrumento de planeamento contemplado na lexislación e está dirixido á ordenación completa e integral do termo municipal.

Este sistema de planificación territorial posúe importantes debilidades, tanto na súa estrutura como na execución. En primeiro lugar, a vixente lei de asentamentos humanos necesita ser revisada, xa que non é apropiada para facer fronte ás novas dinámicas urbanas e os máis modernos plans marcados por obxectivos de sostibilidade. Segundo, o desenvolvemento da mesma é inadecuado xa que, en tres décadas, o Estado de Hidalgo non puido aprobar un plan de desenvolvemento urbano e a mágoas aprobou plans rexionais e subrexionais. Terceiro, os concellos carecen dun marco regulatorio de desenvolvemento urbano e, debido á falta de lexislación, a maioría deles manifesta pouco interese e participación no ordenamento do seu territorio. A finais do 2005, Hidalgo conta con tan só 11 Programas de Desenvolvemento Urbano decretados: 6 programas de centro de poboación (Tula de Allende, Tepeji del Río, Huejutla de Reyes, Ixmiquilpan, Tizayuca, Tulancingo), 2 de zonas conurbadas (Pachuca-Mineral de la Reforma e o de Atotonilco de Tula-Atitalaquia-Tlaxcopan-Tlahuelilpan), 2 Subrexionais (Zona Suroeste do Estado de Hidalgo e Subrexión Actopan) e 1 Parcial de Crecemento Urbano (Colonia Felipe Ángeles, concello de Tolcayuca). En cuarto lugar, estes planos cobren algo máis do 63% da superficie e afectan ao 75% da poboación, sen embargo non están adecuadamente xerarquizados, chegándose a aprobar plans parciais sen o conseguinte e necesario plan municipal. Por exemplo, Tolcayuca aproba un plan de crecemento urbano sen a existencia dun plan de desenvolvemento municipal.

A solución a todas estas graves deficiencias pasan por revisar a actual Ley de Asentamientos Humanos e, a partir de aí, aprobar un sistema de planeamento xerarquizado, comezando polo Plan Estatal de Desenvolvemento Urbano e Ordenamento Territorial e, respectando as determinacións deste, continuar coa redacción dos correspondentes programas subrexionais, municipais, de centros de poboación e os sectoriais. Só así, Hidalgo está en condicións de institucionalizar unha política de Estado en materia de ordenamento e regulación dos asentamentos humanos.

Un dos principais avances está no Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial 2005-2011, interesante en canto define os principais obxectivos e as estratexias máis importantes na materia que nos ocupa, pero insuficiente porque non atinxe a función do Plan Estatal de Desenvolvemento Urbano, ao que ás veces dá a sensación de que quere substituír. Como subprograma de desenvolvemento do anterior, destacamos o Programa Regional de Ordenamiento Territorial del Valle Pachuca-Tizayuca (Pachuca, Mineral de la Reforma, San Agustín Tlaxiaca, Tizayuca, Tolcayuca, Zempoala, Villa de Tezontepec, Zapotlán de Juárez, Epazoyucan). Un instrumento subrexional que, cunha adecuada execución, deberíase converter en peza crave para a ordenación da Zona Metropolitana de Pachuca e o seu correcto artellamento coa ZMVM, coa que limita a través de Tizayuca (cadro 6a).

Cadro 6a
Marco sintético de propostas en materia de ordenación do territorio

Fonte: elaboración propia

No relativo ao planeamento urbano, o electo para a capital do Estado foi un plan de zona conurbada. No 1994 aprobouse o Programa de Ordenamiento Urbano de la Zona Conurbada Pachuca-Mineral de la Reforma. O anterior databa do 1984.

Este programa para a conurbación é claramente desarrollista. A parte dedicada a delimitar o centro de poboación distingue tres clases de solo. A protagonista é a denominada Área de Reserva para Crecemento Urbano, composta por aquelas zonas vacantes reservadas para a futura expansión do centro da poboación. En xeral, ésta esténdese polo solo de propiedade exidal, que representa o 47% do total municipal. A este Área destínanse 5.128,16 has., unha superficie maior que a cidade existente (Área Urbana Actual: 4.610,63 has.) e, por suposto, moito máis importante que unha residual Área de Preservación Ecolóxica. Esta última é a menos extensa, ao reservar para solo protexido tan só o 20,53% (3.708 has.) da superficie da conurbación. Se a isto lle engadimos as facilidades para a edificación sobre terreos non urbanizables ou protexidos, podemos confirmar que practicamente todo o solo de Pachuca-Mineral de la Reforma é susceptible de participar do mercado do solo e do proceso urbanizador. Neste sentido, ao sur da mancha urbana existen usos habitacionais que se atopan nun constante crecemento. Como resultado a terra exidal (que é o límite natural da superficie urbanizada e edificada) entra nunha negociación de bolsas de terra para o desenvolvemento urbano. Neste contexto, o sector privado foise apropiando do solo en base ás súas propias necesidades e intereses, xa que este sector é o que rexeu a mecánica da oferta do mercado. Nunha palabra, os fraccionamentos privados, en ocasións na forma de gated communities, monopolizan o Área de Reserva para Crecemento Urbano aínda que, noutras tantas ocasións, tamén se desenvolven en áreas protexidas. Indicar que o total da superficie proxectada para urbanización ata 2040 é inferior en case 2.000 has. á total da reservada para crecemento urbano (cadro 7). Os límites á artificialización do solo son fundamentalmente de tipo topográfico, ante as dificultades que determinados accidentes do relevo supoñen para a actividade constructiva. A actualización deste programa é un obxectivo a desenvolver a medio prazo, segundo indica o mencionado Programa Estatal 2005-2011.

Cadro 7
Proxección temporal da urbanización e edificación do Área de Reserva para Crecemento Urbana

Fonte: elaboración propia a partir do Programa de Ordenamiento Urbano de la Zona Conurbada Pachuca-Mineral de la Reforma (1994)

A ausencia de planeamento integral nun primeiro momento, e a inadecuada execución do mesmo máis adiante, desembocaron nunha cidade fragmentada, con graves déficit de equipamentos (sobre todo en canto a unha adecuada distribución territorial dos mesmos) e claramente insostible. A pesar da dificultade de obter datos fiables ao respecto, como resultado do traballo de campo efectuado e da entrevista con especialistas obtivemos información relativa a unha dinámica cada vez máis xeneralizada. Referímonos ao éxito da segunda residencia destinadas ás clases sociais media e alta procedentes maioritariamente da Ciudad de México. Uns fraccionamentos privados de uso turístico que, de forma crecente, está asociado a productos de consumo postfordista (sobre todo campos de golf). Sen unha xestión adecuada, esta modalidade contribúe se cabe aínda máis a fragmentar unha cidade con graves déficit habitacional e de infraestructuras básicas para unha grande parte da poboación. Os excluídos socialmente recorren a unha vivenda de autoconstrucción nun barrio igualmente autoconstruído e situado fóra de toda planificación (cadro 6b).

Cadro 6b
Marco sintético de propostas en materia de ordenación do territorio

Fonte: elaboración propia

As debilidades do planeamento urbano e a pouca vontade política para a súa execución provoca que fóra dos límites do desenvolvemento urbano se establezan asentamentos irregulares, promovidos pola venda ilegal de terra exidal, terreos agrícolas en distrito de rego e sobre espazos reservados polo dereito de vías e estradas. O solo ocupado ten ás veces categoría de Preservación Ecolóxica e, en ocasións, é de propiedade exidal.

Os asentamentos informais é o modelo urbanizador predominante nos barrios altos de Pachuca e, en xeral, de tódolos cerros que rodean a capital estatal. Os colonos ou invasores forman parte dos excluídos da sociedade. Pero a diferencia é que xa non se tratan de pequenos e illados grupos marxinais que viven na miseria ou mineiros de orixe indíxena. O amplo tecido social que habita nestas áreas marxinais, van desde poboación obreira ata empregados e mesmo funcionarios públicos, desde poboación indíxena procedente da Huasteca ata habitantes de orixe urbana orixinarios de México D.F. e o Estado de México. Polo tanto, a heteroxeneidade dos grupos sociais que habitan nestes recintos é realmente ampla. Situación que contribúe a aumenta-la segregación interna. O non recoñecemento oficial da presenza de asentamentos irregulares en Pachuca xustifica a inexistencia de algún tipo de programa ou plan dirixido ao ordenamento integral desta urbanización da pobreza.Un tipo de intervención necesario e que debería estar dirixido por tres obxectivos principais: integrar (xurídica, social, física, económica, cultural) definitivamente o hábitat irregular na cidade formal, limitar a pobreza e reducir a violencia e a exclusión social. Só en situacións de risco, debemos promover a eliminación do asentamento. No resto dos casos, defendemos a súa conservación previa actuación urbana integral, na cal os obxectivos territoriais mestúranse con outros sectoriais. Esta situación fai indispensable que o esforzo gobernamental se centre nun tipo de ordenación urbana que, a partir dunha combinación de variables (sociais, económicas, territoriais, políticas), interveña a escala metropolitana (cadro 6c).

Cadro 6c
Marco sintético de propostas en materia de ordenación do territorio

Fonte: elaboración propia

No 1994, o Programa de Ordenamiento Urbano de la Zona Conurbada Pachuca-Mineral de la Reforma calculaba un déficit de 2.406 vivendas e distinguía cinco categorías de vivenda en función do seu destino social e calidade constructiva (cadro 8). Para 2005-2011, calcúlase un rezago habitacional de 105.212 vivendas e de 129.648 accións para melloramento da vivenda no Estado de Hidalgo. En Pachuca, as necesidades de vivenda nova suman 14.367 e ata 6.022 as accións de melloramento das xa existentes (Secretaría de Obras Públicas, Comunicaciones, Transportes y Asentamientos, 2004).

Cadro 8
Tipoloxía de vivenda na conurbación Pachuca-Mineral de la Reforma no 1994

Fonte: Programa de Ordenamiento Urbano de la Zona Conurbada Pachuca-Mineral de la Reforma (1994)

Cadro 9
Aportacións de vivenda por institución en Hidalgo, 2005-2011

Fonte: Secretaría de Obras Públicas, Comunicaciones, Transportes y Asentamientos, 2004