IX Coloquio Internacional de Geocrítica
LOS PROBLEMAS DEL MUNDO ACTUAL
SOLUCIONES Y ALTERNATIVAS DESDE LA GEOGRAFÍA
Y LAS CIENCIAS SOCIALES
Porto Alegre, 28 de mayo - 1 de junio de 2007
Universidade Federal do Rio Grande do Sul |
A LOCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS EM ÁREAS CARENTES
COMO POSSIBILIDADE DE INTEGRAÇÃO SOCIAL
O CASO DO MACIÇO CENTRAL DE FLORIANÓPOLIS-SC[1]
Luís Fugazzola
Pimenta.
Universidade Federal de Santa Catarina
lpimenta@arq.ufsc.br
Margareth de Castro
Afeche Pimenta
Universidade Federal de Santa Catarina
afeche@arq.ufsc.br
La localización de servicios públicos en áreas desprovistas
como posibilidad de integración social. El caso de las colinas centrales de
florianópolis-SC (Resumen).
Somando-se às precárias condições
de reprodução da vida cotidiana, a dificuldade no acesso aos serviços de
educação e de saúde acaba por se configurar em obstáculo à inserção urbana. Os
migrantes rurais que, ao longo da modernização conservadora, vieram ocupar as
encostas centrais, apropriaram-se de áreas cada vez mais íngremes e de difícil
acessibilidade. A dotação, pelas administrações municipais, de serviços básicos
sem consideração aos condicionantes populacionais, ambientais e urbanísticos,
acaba por reforçar a desigualdade sócio-espacial. Este trabalho visa, então,
uma estratégia de localização de serviços públicos que, entendidos como fator
de definição do Estado como promotor da solidariedade social, podem desempenhar
papel estratégico na constituição de comunidades locais e na possibilidade de
convívio entre diferentes grupos sociais. A compreensão do espaço vivido
apresenta-se, então, como suporte para a construção de alternativa aos
conflitos urbanos, presentes nos países subdesenvolvidos.
Palabras clave: servicios públicos, espacio urbano,
pobreza urbana
The localization of public services in devoid
areas as possibility of social integration. the case of the central hills area
of florianópolis-sc (Abstract).
Words-key:
public services, urban espace, urban poverty
Introdução
O período atual está
profundamente marcado pelo retraimento dos tempos dos movimentos econômicos e
das informações em escala mundial (HARVEY, 1992) Essa agilidade na dinâmica dos
ciclos produtivos promove a necessidade dos diferentes países reorganizarem as
suas economias e, para isso, as suas sociedades, visando adaptarem-se, de forma
mais ou menos independente, aos desígnios do novo ciclo de acumulação mundial.
(VALADARES, 1990) Após 1973, a economia mundial inicia um movimento descendente
de crescimento econômico e uma mudança no processo de acumulação. A crise do
petróleo, a substituição do dólar como moeda mundial, as crises fiscais de
Estados nacionais deficitários, as dificuldades de controle das dívidas
internas e externas, são alguns dos sintomas de que novos dados estariam
colocados no cenário mundial, repercutindo de maneira desigual nos diferentes
países, mas apresentando traços comuns de mudança nos regimes de acumulação.
A globalização perversa baseada
na democracia de mercado e no neoliberalismo - assim como a transnacionalização
do território, acomodando tanto a escala técnica como política do território,
ao novo ciclo de acumulação mundial (SANTOS, 1994:19) - definem uma política
econômica nacional baseada no ajustamento aos critérios produtivos e
creditícios das grandes corporações internacionais. A hegemonia americana,
fortalecida após a queda do muro de Berlim e a dissolução da União Soviética,
impõe modelos generalizados aos países latino-americanos, baseados na alta dos
juros, no controle cambial - o que torna os produtos menos competitivos
internacionalmente -, na deflação e no desemprego. A solidariedade das mutações
no plano mundial é, assim, “em grande parte, administrada." (SANTOS,
1991:11)
O desemprego no Brasil,
subestimado pelas estatísticas, que desconsideram o enorme contingente
estrutural vinculado historicamente ao setor informal, conspira contra os
primeiros passos em direção à constituição da cidadania. A crise acentua a
diferenciação entre os dois circuitos da economia (SANTOS, 1979:43), onde a
difusão cada vez mais acelerada das técnicas modernas no espaço da cidade
convive com a expansão de atividades urbanas instáveis e precárias, alterando
rapidamente a paisagem urbana. Uma parcela cada vez maior da população participa
da inserção produtiva e do consumo urbano, somente de forma intermitente
(OLIVEIRA, 2003). Assim, o emprego assalariado e estável vê diminuído seu peso
relativo na totalidade daqueles que necessitam viver de algum tipo trabalho
para reproduzir a vida. A possibilidade de aumento na qualidade de vida fica,
então, cada vez mais dependente da oferta e acessibilidade aos serviços
urbanos, que passam a ser um indicador da diferenciação entre trabalhadores que
percebem nível aproximado de ingressos.
À diminuição do tamanho e da
importância dos Estados nacionais - tão propalada pela mídia e por grande parte
da produção científica atual – contrapõem-se, na realidade, medidas cada vez
protecionistas das nações desenvolvidas, ao mesmo tempo em que exercem uma
pressão sistemática pela abertura de mercados e pela adaptação dos países mais
fragilizados. O Estado, no Brasil, optou por uma grande abertura às
estratégias internacionais, curvando-se aos desígnios da reprodução do sistema
financeiro internacional, retornando o país à produção de commodities
vinculada ao agro-business e ao privilégio inconteste do setor bancário
sobre as demais atividades econômicas. O controle da informação e os programas
assistenciais constituem somente as bases de sustentação do modelo adotado, que
deve se reproduzir de forma ampliada. O que diminui é o caráter social do
Estado, aumentando sua intervenção cada vez mais centralizada e autoritária,
liberando as amarras ou limitações que ainda pudessem existir em prol da lógica
do processo de acumulação e de concentração de capitais.
Um país que nunca conseguiu
garantir uma política de direitos sociais ou mesmo a generalização de serviços
elementares, quando se volta sem pudores para a vinculação do Estado aos
setores oligárquicos nacionais, encontra uma sociedade frágil e desorganizada,
passível de ser rendida - ao menos circunstancialmente -, sem conseguir manter
as mínimas conquistas históricas sociais. De um arremedo de um Estado do Bem-Estar
Social passou-se a uma política de privatizações e de abandono das questões
sociais, tratadas, agora, como assistencialismo publicitário. Objetiva-se
substituir, na consciência coletiva, a possibilidade da criação de uma
identidade de interesses - nas reivindicações pela democratização econômica,
social e política - pela mendicância institucionalizada. No entanto, seria
precisamente o reforço do papel social do Estado e os investimentos nos
serviços públicos elementares – educação e saúde – que poderiam garantir, neste
momento de precarização das relações de trabalho, a possibilidade de
constituição de uma sociedade mais igualitária, baseada no reconhecimento dos
direitos sociais. Está-se abdicando da possibilidade histórica de transformar
uma sociedade oligárquica e paternalista em uma sociedade de direitos, onde os
serviços públicos desempenhariam um papel fundamental para a formação de laços
de solidariedade social.
As experiências históricas dos
países do Welfare State estão sendo repensadas, mas não abandonadas, em
grande parte das nações européias, aprofundando o fosso entre as diversas
formações sociais. Partir dessa avaliação e contestar a “naturalização” ou
inevitabilidade do posicionamento dos governos que se sucedem após a década de
90 no Brasil, constituem tarefas urgentes, se se pretende questionar seriamente
a escalada da violência urbana, a perda de valores éticos e o contínuo processo
de degeneração social presentes no cotidiano de nossas cidades.
O Estado do Bem-Estar social
A noção de Estado do Bem-Estar
social - Welfare State ou Estado-Providência, dependendo do país -
sugere primeiramente a racionalização e objetivação do direito ao socorro que
constitui a passagem de uma solidariedade subjetiva a uma solidariedade
objetiva fundada em direitos.
Integra-se, geralmente, sob este conceito, três tipos de
política: 1. a intervenção regulamentar do Estado a fim de assegurar certa
segurança econômica aos cidadãos por meio de sistemas de segurança social ou de
assistência; 2. a vontade de redistribuição que passa por transferências monetárias
verticais ou horizontais; 3. a disponibilização pelo Estado de uma série de
serviços e equipamentos coletivos gratuitos ou a custos muito inferiores aos do
mercado. Nos sistemas concretos de Estados do Bem-Estar os serviços públicos às vezes são reduzidos ao mínimo, entretanto
a segurança econômica é mais ou menos garantida. (MERRIEN, 1999:145)
Podem ser considerados três tipos de Estados do Bem-Estar
social, segundo os critérios de Esping-Andersen (1990):
1.
Papel preponderante do poder público para
assegurar as tarefas de solidariedade social, enquanto a esfera doméstica, as
associações ou o setor privado ocupam um lugar marginal (modelo beveridgiano,
sua invenção pertence à Nova Zelândia que, em 1938, cria o primeiro serviço de
saúde nacional "gratuito", ou seja, financiado por imposto). Este
modelo é bem ilustrado pelos países escandinavos - a Dinamarca, a Suécia, a
Noruega, a Finlândia. O princípio fundamental não é o seguro social, mas a
oferta financeira de somas fixas quando há riscos sociais, completada pela
disponibilização de serviços públicos universais (ou seja, oferecidos a
qualquer cidadão), gratuitos (financiados pelos impostos), e fundados sobre as
necessidades (e não sobre os direitos adquiridos pelas contribuições sociais).
Os Estados que adotam este modelo consagram uma parte muito elevada do
orçamento às despesas sociais e desenvolveram uma sociedade à finalidade
explicitamente redistributiva. É necessário, no entanto, ser feita a distinção
com o modelo beveridgiano-universalista fraco, adotado pela Grã-Bretanha e a
Irlanda, versão minimalista que assenta a proteção social sobre a noção de
necessidade, por conseguinte, em nível dos mínimos a serem satisfeitos.
Esping-Andersen (1990) classifica estes dois países no modelo de mercado.
2.
Sistema bismarckiano, que destina um lugar
essencial ao Estado e às coletividades públicas, mas o setor associativo e
privado com fins não lucrativos asseguram uma grande parte da ação social, sob
o controle do Estado. A maior parte do financiamento repousa, majoritariamente,
em taxações feitas sobre o rendimento salarial, sendo beneficiados os segurados
sociais e os seus beneficiários. A Alemanha, a França, a Bélgica adotam esse
modelo. A solidariedade social exprime o caráter global e não individual da relação
entre contribuições e prestações, a fim de evitar a exposição a humilhações da
assistência. Os ativos pagam para os aposentados e os desempregados, os
saudáveis para os doentes, os normais para os inválidos, os jovens para os
velhos, num sistema global de distribuição. De um ponto de vista institucional,
os Estados-providência bismarckianos compreendem um vasto setor securitário,
gerido pelos parceiros sociais sob o controle do Estado e um setor público
local que assegura as tarefas de ajuda social. O setor "assistencial"
é fundado em direitos (direito do mínimo vital alemão de 1960; renda mínima de
inserção francesa de 1988). O setor público é complementado pela ação de uma
miríade de associações privadas ou semi-públicas, geralmente subvencionadas,
assegurando um papel vital no domínio das políticas sociais categoriais e,
hoje, das transversais.
3.
A intervenção pública fraca fica concentrada
em segmentos mais privados, onde a intervenção do Estado é essencialmente
regulamentar, sendo que o setor privado e o setor associativo
desempenham um papel dominante. Pode-se recusar o qualificativo do
Estado-providência neste caso. Exemplo deste modelo são os Estados Unidos. Nele
considera-se que o mercado é o mecanismo mais eficaz para fornecer subsídios
de recursos em função dos méritos individuais. Se, por razões independentes de
sua vontade, o indivíduo não pode obter os seus meios de subsistência no
mercado, deve contar com as solidariedades familiares ou com as redes privadas
de solidariedade. Situa-se numa lógica de serviço público social para os pobres
exclusivamente (Welfare); a maior parte das medidas tendo sido
implantadas nos anos 60, algumas durante o New Deal. Há a separação
entre o domínio do Social Security (cujo programa básico é o seguro na
velhice e invalidez) e o domínio do Welfare. O domínio dos seguros
sociais é muito limitado nos Estados Unidos, o seguro de saúde não faz parte do
programa de segurança social e se certas empresas asseguram-no aos seus
assalariados, muitas se recusam a fazê-lo. A maior parte das medidas sociais
baseia-se num controle humilhante da necessidade e a assistência está longe de
assegurar um verdadeiro mínimo vital. O Brasil caminha a passos largos para a
consolidação desse modelo, voltado exclusivamente para a lógica de mercado.
Se forem tomados os três modelos numa seqüência de
transferência entre Estado e mercado, poder-se-ia detectar o grau de
mercantilização, conforme definido por Esping-Andersen (1990), num contínuo
classificatório entre Estado de um lado e mercado, no extremo oposto. À crença
nas virtudes do serviço público, como coluna vertebral da relação social,
sucede a crença nas virtudes do mercado auto-regulador.
O que está em jogo hoje é a manutenção de uma filosofia
social construindo uma relação social de direito entre o indivíduo e seu
Estado. (MERRIEN, 1999: 152)
O
Estado do Bem-Estar social e a expansão dos serviços públicos
Apesar de alguns serviços
públicos elementares - ou seja, medidas de intervenção administrada em prol do Bem-Estar
social - já estarem presentes a partir da Idade Média (D’HAUCOURT, 1991)
relacionados, principalmente, à proteção contra invasões, efetuando-se a partir
da percepção de impostos, a noção de interesse geral será desenvolvida
no decorrer do século das Luzes (KANT, 1784; ROCHE,1993), ganhando um aporte
sistemático no Contrato Social de Rousseau, quando seu objetivo era
definido como:
“Encontrar uma forma de associação que defenda e
proteja de toda a força comum a pessoa e os bens de cada associado com toda a
força comum, e pela qual cada um, unindo-se a todos, só obedece contudo a si
mesmo, permanecendo assim tão livre como antes.” Esse, o problema fundamental
cuja solução o contrato social oferece. (ROUSSEAU,1978:32)
Assim, o interesse de cada um
poderia ser contemplado no interesse geral:
Essas cláusulas, quando bem entendidas, reduzem-se
todas a uma só: a alienação total de cada associado, com todos os seus
direitos, à comunidade toda; porque, em primeiro lugar, cada qual dando-se
completamente, a condição é igual para todos, e sendo a condição igual para
todos, ninguém se interessa por torná-la onerosa para os demais. . (ROUSSEAU,1978:32)
Se as idéias do Iluminismo
marcaram profundamente o ideário da Revolução Francesa, o processo de
implantação de seus pleitos ocorreu de forma intermitente, com a alternância de
períodos progressivos e conservadores, o que retardou a consolidação das
conquistas sociais que acabariam se transformando, de forma mais ou menos
estável, em direitos. Na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, a idéia de uma sociedade solidária, que garantisse direitos à
liberdade, à propriedade e à segurança social está presente:
« Art. 2 — O objetivo de toda associação
política é a conservação dos direitos naturais e imprescritíveis do homem.
Esses direitos são a liberdade, a propriedade, a segurança, e a resistência à
opressão. »
O período da Convenção Nacional (1792-1795)
redige em 1793 uma nova Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, destacando
o direito ao socorro aos cidadãos desafortunados:
« Art. 21 (amparo público) — O amparo público é
uma dívida sagrada. A sociedade deve a
subsistência aos cidadãos infelizes, seja em lhe propiciando trabalho, ou
assegurando os meios de existir àqueles que estão impedidos de trabalhar. »
No sentido da ampliação do acesso
à formação, o Estado francês cria a Escola Normal Superior, Escola Politécnica,
Escola de Artes e Ofícios, Conservatório de Música, Museu de História Nacional,
alterando, ainda, o caráter das antigas Academias, transformando-as em
Institutos (DUPUY, 2005). Tanto a educação elementar[2] como a
organização do sistema de saúde tiveram, no entanto, que esperar a proximidade
do final do século XIX para superarem o estreito vínculo com a iniciativa
privada (principalmente de origem religiosa) e passarem a fazer parte dos
serviços públicos universais. As leis da década de 80 do século XIX tornaram
público, universal e laico o ensino francês, que servirá como modelo a inúmeros
outros países posteriormente e que são institucionalizados na Constituição de
1946. Além da transmissão de conhecimentos, trata-se em particular da
igualdade de oportunidades, formação de cidadãos e de homens livres – a escola
liberatória – promovendo os princípios da vida social - a moral laica – e consolidando
a República nascente (TOULEMONDE, 1999:343).
Além da formação dos princípios
da interação social e da assistência social, o processo de industrialização é
um dos fatores que tende a explicar o desenvolvimento da saúde pública, pela
propagação das doenças decorrentes da urbanização acelerada e desprovida de
infra-estruturas de apoio, pelo critério da produtividade dos empregados
(medicina do trabalho) e, também, pela pressão dos movimentos organizados,
sobretudo de cunho sindical. (GERARD,1992) No século XIX, conformava-se, na
Europa, a concentração em algumas grandes capitais, cuja população se
aglomerava nas periferias industriais, exigindo medidas reparadoras por parte
do Estado.
Enfim, o período compreendido
entre a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais contribuiu para o desenvolvimento
do papel do Estado como regulador econômico e provedor dos serviços públicos
essenciais. A questão do caráter regulador do Estado na economia e na
distribuição da riqueza vinha sendo elaborada desde 1830 por Alexis de Tocqueville em seus estudos
sobre a Democracia na América, sendo reforçada pelas políticas sociais
da Alemanha de Bismarck[3] no final do século. As reflexões de Keynes
(1936), a partir da crise econômica mundial ocorrida nos anos 1930, questionam
os dogmas liberais e consideram que somente o Estado, através de sua
intervenção, encontra-se à altura de restabelecer os equilíbrios fundamentais
da sociedade, desempenhando um papel no amortecimento das crises econômicas
mundiais. [4]
Colocando em perspectiva a
necessidade de redefinição do Estado após o término da Segunda Guerra Mundial
que sucedeu à Grande Depressão dos anos 30, William Beveridge, parlamentar britânico,
encaminha ao Parlamento, em 1942, o relatório Social Insurance and Allied
Services, com a criação de um regime de seguridade social, estabelecendo um
serviço de saúde nacional para todos os cidadãos.[5] Neste mesmo
sentido, a Constituição da Quarta República francesa, elaborada em 1945, propõe
a criação do regime de Seguridade Social que, entre outras medidas, garante a
todos a proteção em termos de saúde e em caso de maternidade.[6] Sob a 4ª e a 5ª
Repúblicas, o Estado objetiva a “democratização do ensino”, ou seja, o acesso
ao maior número de estudantes, baseado na crença que a expansão do ensino é o
meio privilegiado de assegurar a igualdade de oportunidades e de direitos.
(TOULEMONDE, 1999: 344)
O pós-guerra expande,
mundialmente, o ideário de uma sociedade de direitos extensivos, assegurados
pelo Estado. Na Declaração Universal dos Direitos Humanos figura,
explicitamente, o direito à seguridade social (Artigo 22), aos cuidados médicos
e à proteção na velhice ou por invalidez (Artigo 25), à educação gratuita e ao
ensino fundamental obrigatório, complementado, ainda, pela oportunidade ao
ensino técnico e profissional e ao acesso aos estudos superiores em plena
igualdade em função dos méritos pessoais. (Artigo 26). (Nações Unidas, 1948)
Nas
finalidades do serviço público distinguem-se três tipos de funções: assegurar
uma prestação de serviço (bens materiais, equipamentos e obras, prestações
monetárias e não-monetárias); operar certa redistribuição territorial
(homogeneização - planejamento do território nacional) ou social (transferência
entre grupos ou indivíduos), impor diversas formas de constrangimento social
(para garantir os "bens coletivos" como segurança, salubridade, saúde
pública, etc.). Nos serviços públicos sociais é a função de redistribuição que
é central, a prestação e o constrangimento devem estar ausentes (LAFORE,
1999: 375)
No Brasil, como em outros países
subdesenvolvidos, a proteção social sempre apresentou características bastante
restritas. Apesar de ter avançado no processo de industrialização, sobretudo a
partir da década de 30, o Brasil não superou disparidades regionais e
setoriais, a desigual distribuição e a elevada concentração de renda e a
decorrente precariedade das condições de vida e trabalho. O sistema de proteção
social ganhou impulso a partir dos anos 30, ficando, até então, os custos da
reprodução da força de trabalho, embutidos na estrutura da produção (CARONE,
1974). A legislação social e trabalhista estabelecida na “Consolidação das Leis
do Trabalho” beneficiava, principalmente, os trabalhadores assalariados com
carteira assinada, em geral, trabalhadores urbanos, excluindo a maioria da
população, que vivia no campo. Instala-se, assim, um sistema de proteção social
meritocrático e particularista (POCHMANN, 2004), pois privilegiava somente
parte da população, sendo que a maioria da população além de não estar incluída
na regulamentação do salário mínimo e dos direitos trabalhistas, fica
desamparada em termos de serviços elementares.
A estrutura
tributária, implementada para viabilizar o regime de proteção social, era
particularmente dependente de impostos e contribuições sobre o custo do
trabalho, o que vem onerar justamente a renda dos mais pobres:
Na
totalidade, o financiamento geral da proteção social representou em torno de
1/3 do custo total do empregado urbano, o que tornou o acesso ao contrato
formal de trabalho mais difícil e um problema para o acesso e difusão de uma
cidadania de natureza regulada. (POCHMANN, 2004)
A perpetuação de relações
não-capitalistas e do trabalho informal no Brasil impulsionou estratégias de
sobrevivência fora de um sistema efetivo de inserção social, o que não veio a
se constituir como uma necessidade do processo de acumulação ou uma real
preocupação dos diferentes governos que se sucederam, principalmente no grande
ciclo de crescimento do pós-guerra. A Constituição de 1988 preconiza a extensão
dos benefícios para trabalhadores rurais e urbanos, a obrigatoriedade do ensino
público gratuito e a extensão do sistema de saúde, sem que, no entanto, na
realidade essas medidas tenham se efetivado. O processo de desorganização do
Estado no Brasil instituído a partir dos anos 80 e, principalmente, decorrente
da inserção submissa na economia mundial após os anos 90, apóia-se, sobretudo,
na ideologia neo-liberal de diluição da responsabilidade do Estado em relação à
universalização dos serviços públicos elementares.
Se o Brasil jamais conheceu um
sistema de proteção social universalista como o implantado pelos países sob o
regime do Welfare State, a década de 90, retirando dos trabalhadores direitos
sociais, promovendo a queda sistemática da capacidade aquisitiva e a ampliação
de relações de trabalho precárias e instáveis, não fez mais do que realçar –
contrariamente ao preconizado - a importância do papel dos serviços públicos
gratuitos e universais, no sentido de manter a qualidade de vida das
populações. Medidas assistenciais (como bolsa família, por exemplo) e políticas
setorizadas (como as políticas ditas compensatórias) não são mais que arremedos,
cujo sentido está mais voltado à constituição de uma ampla rede eleitoral, do
que ao resgate da dívida histórica de formação de uma sociedade nacional
calcada em princípios de direitos igualitários e, assim, criar o estímulo para
a constituição de uma sociedade solidária.
Serviço
público e solidariedade social
A concretização e incorporação na
estrutura administrativa do Estado do Bem-Estar social parte do fundamento
jurídico de serviço público que, por sua vez, apóia-se na idéia de
solidariedade social. Baseado no pensamento de Durkheim[7], Léon Duguit
(mentor da idéia do Estado como provedor e articulador dos serviços públicos),
considera a solidariedade como elemento constitutivo da sociedade, sem ela a
sociedade desaparece. Ela permite definir o Estado como « uma
cooperação de serviços públicos organizados e controlados pelos
governantes ». Em torno da idéia de solidariedade « gravita
todo o direito público moderno ». (DUGUIT, apud
BLANQUET, 1999)
Para DURKHEIM, a divisão social
do trabalho produz a solidariedade, criando entre os homens a necessidade de um
sistema de direitos e deveres:
Mas se a divisão de trabalho produz a solidariedade,
não é somente porque faz de cada indivíduo um permutador como dizem os
economistas ; é que ela cria entre os homens todo um sistema de direitos e
de deveres que os une uns com os outros de maneira durável. (DURKHEIM, 1986:402)
Em conseqüência, a contribuição
de Durkheim à disciplina positiva, que será auxiliar da moral, é o estudo da
solidariedade social, de que Duguit consegue se apropriar sabiamente. Para ele,
a constituição de elos sociais é o que justifica a intervenção do Estado. Sua
concepção de ordem social considera a noção de dever prioritária à de direito.
Se os indivíduos têm direitos a reclamar do Estado, o Estado tem que ser provedor
desses mesmos direitos essenciais. Assim, há o dever de funcionamento dos
serviços públicos, o que implica no princípio de continuidade.
A solidariedade se faz acompanhar
do sentimento de justiça, pressupondo a igualdade de valores e de serviços que
são trocados. Duguit acompanha, assim, o pensamento de Durkheim da constituição
da sociedade como sistema de interações. (DUGUIT, 2006) A interdependência
entre o jurídico e o social é inegável, sem, portanto, serem reduzidos à
identidade, condição essencial para uma relação saudável entre ordem de valores
e ordem do real. (BLANQUET, 1999). A organização do sistema previdenciário
europeu deve muito ao desenvolvimento da idéia de corpo social, enquanto espaço
solidário.
O período posterior à Segunda
Guerra, aproveitando o grande ciclo de prosperidade econômica, generaliza, nos
países europeus, o Estado do Bem-Estar social, visando aliar ao crescimento
econômico, uma política de proteção social no sentido de corrigir as injustiças
sociais decorrentes da economia de mercado. Esse contraponto do Estado ao
mercado baseia-se na idéia de solidariedade social, estreitamente vinculada ao
grau de proteção administrado. Independente das desigualdades sociais, todos –
daí seu caráter universalizante – têm o direito à garantia dos serviços
públicos, no sentido de permitir condições dignas de vida.
Sem dúvida, o Estado moderno
retira o essencial de sua legitimidade da eficácia social. O caráter regulador
do Estado garantia, durante todo o ciclo ascendente, uma reprodução social
baseada no pleno emprego e em níveis elevados de qualidade de vida. O novo
ciclo de acumulação, baseado na renovação tecnológica e no desemprego,
enfraquece os pressupostos em que se assentava a lógica redistributiva. Por
outro lado, a crise da solidariedade social atual retroage sobre o poder do
Estado em um círculo vicioso que é urgente romper. O
mito da "sociedade integrada" defronta-se, hoje, com uma realidade
muito mais complexa: diversidades, diferenciações, ou mesmo segregações, além
de uma extrema generalização da pobreza, decorrente de um brutal processo de
concentração mundial da riqueza. A coletividade neste contexto, que engloba
esta diversidade, deve, por conseguinte, ser construída, é uma potencialidade a
se realizar "pela inserção" que deve tentar equilibrar diferenças e
pertencimentos. (LAFORE, 1999: 386)
Se os
países europeus construíram relações solidárias mediadas pelo Estado e estas se
constituem em princípios e experiências que fazem parte da consciência
coletiva, o Brasil ingressa na globalização e na privatização dos serviços
públicos tendo conhecido apenas fragilmente os primeiros sintomas de uma
sociedade moderna em formação. Sem ter que recuperar a mesma trajetória dos países desenvolvidos, faz-se urgente considerar a importância do Estado em
contraposição à barbárie da lógica de mercado. Repensando-se a extrema
centralização do Estado no ciclo anterior, trata-se de reconsiderar os serviços
públicos como "proteção social", acrescentando-se, movimentos de
"ação social". A nova concepção da intervenção pública supõe o apoio
sobre a pessoa tomada na globalidade das suas potencialidades, de promoção de
solidariedades locais, construção do conteúdo da ação em seu contexto,
flexibilidade da ação pública, construção das intervenções por programas e
projetos.
Deve-se
levar em consideração a multiplicação dos atores implicados:
“...o trabalho político consiste cada vez
mais na capacidade de elaborar consensos organizando espaços de confrontação e permitindo
que as divisões e os conflitos inegáveis se possam ordenar numa concepção
compartilhada de um incerto interesse comum.” (LAFORE,
1999: 391)
Léon Duguit tinha da administração de serviço público, uma
visão muito descentralizadora, indo mesmo até a prever uma espécie de
deterioração do Estado central devido ao desenvolvimento de uma multidão de
serviços locais diretamente afetados à produção da solidariedade social. O
modelo de administração de ação social é confrontado com um desafio difícil: criar
uma coesão pela reunião de todos os grupos, territórios e indivíduos, pela
constituição de uma capacidade de agente e o estabelecimento de uma troca
generalizada. (LAFORE, 1999, 396)
A
distribuição dos serviços públicos em áreas carentes: o caso do Maciço Central
de Florianópolis
Sem precisar repetir aqui a
constatação da baixa qualidade dos serviços públicos administrados no Brasil, o
aspecto a ser destacado neste trabalho, diversas vezes negligenciado, consiste
na distribuição espacial desses serviços, o que indica o grau de abandono do
setor público em relação à efetividade de seu provimento. O desmanche da
estrutura do Estado brasileiro, um projeto inacabado de Estado moderno - aquele
que deixou de ser, sem ter sido -, obrigou as classes médias, apesar da
elevadíssima carga tributária a que estão submetidas, a procurarem serviços
privados, visando conseguir manter um mínimo da qualidade de vida. Para os
pobres, as imensas filas de espera, quer seja para o atendimento em saúde ou a
disputa de vagas na rede pública escolar, não são recompensadas pelo nível do
serviço oferecido. Amplia-se, então, a diferenciação de oportunidades e
restringe-se, ao mesmo tempo, a possibilidade de ascensão ou de inserção
social. Rompeu-se de uma vez a possibilidade do Estado como mediador social, que
poderia se contrapor às violências decorrentes do mercado, incorporando a noção
de justiça social e, também, o reconhecimento da universalidade dos serviços
como direito civil e dever do Estado.
Num país com elevado índice
populacional vivendo abaixo ou próximo dos patamares de pobreza, os serviços
públicos poderiam significar a possibilidade de construção de uma sociedade em
moldes republicanos, tornando-se ainda mais indispensáveis, se for considerado o
novo período de acumulação, que generaliza o desemprego e a precarização das
condições de trabalho. O espaço contempla, assim, essa realidade de necessidade
desassistida. Se analisarmos a distribuição dos serviços na cidade, constata-se
que o Estado promove uma segunda desigualdade, somando à lógica concentradora da
repartição da renda, os fatores locacionais, e reforçando, assim, as disparidades
sociais. (PIMENTA; PIMENTA, 2002) São as áreas mais bem abastecidas em
infra-estrutura que continuam a receber investimentos públicos de serviços que
muitas vezes, para elas, são quase supérfluos. Fatores externos de determinação
locacional ignoram as reais condições de vida das populações locais e,
sobretudo, dos assentamentos urbanos de baixa renda. Analisando-se somente as
áreas carentes – como o Maciço Central de Florianópolis -, observa-se o
distanciamento entre as populações que mais demandariam um atendimento
particularizado e a localização dos serviços elementares. (Ver figura em anexo)
Aos pobres ficaram destinadas, na
cidade, as áreas impróprias à ocupação, sobretudo as áreas de morros. As
dificuldades de circulação urbana, os elevados custos dos transportes coletivos
e os salários baixos e intermitentes fazem com que a população mais carente procure
localizações centrais, freqüentemente em áreas de morro. Tal é o caso do Maciço
Central de Florianópolis que recebe migrantes expulsos, em geral, pelos
brutais e acelerados processos de concentração das terras rurais. Complementando
os primeiros processos de ocupação, efetuado por escravos libertos do início do
século XX, esses novos moradores vem ocupar, cada vez mais, as áreas impróprias
e de difícil acesso dos morros centrais. (PIMENTA; PIMENTA, 2005) Esse
movimento gradativo acelera-se a partir da década de 90, promovendo uma apropriação
de áreas com altas declividades e de preservação permanente, transformando-as
em áreas de risco ambientais.
O processo de ocupação avança
pelas franjas, subindo perpendicularmente pelas calhas de drenagem natural,
formando uma estrutura viária desconexa e fragmentada. Cortando as curvas de
nível, constrói trajetórias com grandes declividades, difíceis de serem
superadas pelos meios de transporte tradicionais e em períodos de chuva. O
sistema viário principal, aberto aleatoriamente, não possui dimensionamento
suficiente para permitir vias carroçáveis decentes que comportem, ao menos, um
sistema de via dupla ou mesmo permita a realização das curvas com segurança. Os
transportes coletivos, assistenciais ou de emergência vêem sua acessibilidade
extremamente limitada. O sistema secundário não obedece aos padrões regulares,
constituindo-se de becos, vielas, lotes sem testada para a via, caminhos para
diversas casas num mesmo lote. Por todas essas dificuldades passam exatamente
aqueles que mais necessitam dos serviços públicos, os mais novos moradores, que
possuem as famílias mais numerosas, com o maior número de crianças e que
necessitariam de maior apoio para inserção no meio urbano. (PIMENTA, L.; PIMENTA,
M, 2004) São os que estão chegando por último na cidade, numa conjuntura em que
a expulsão do sistema rural não significa a inserção empregatícia, mesmo que
precária, em meio urbano.
As reivindicações comunitárias
concentram-se, principalmente, na demanda por creches e ensino de primeiro grau
que são atendidas muito parcialmente, de forma utilitária e atabalhoada, em
períodos e com objetivos eleitorais. Os serviços de saúde e educação são localizados
nas franjas mais baixas dos morros, em áreas já consolidadas, ou seja, onde as
populações, com o decorrer do tempo, já venceram o patamar de pobreza, mas que
também são áreas ocupadas por populações de classe média ou alta, porque
abastecidas pelo sistema viário principal e convencional. Assim, os serviços
mesmo presentes, desestimulam seu uso, trazendo dificuldades suplementares para
os habitantes locais. Em lugar de se constituírem em local de integração social
e de promoção de dignidade, atentam contra a noção de cidadania, não somente
pela qualidade oferecida, mas também pelas dificuldades criadas no seu acesso. Considerados
como outorga e, não, como dever do Estado, coloca o usuário em posição de
constrangimento. Nesta, não há reclamante. Colocam-se, assim, contra a idéia
histórica e fundadora do provimento do serviço público como elo de
solidariedade social. Em quaisquer condições que os serviços públicos sejam
oferecidos, o beneficiário passa a ser devedor. E assim, a cidade contempla,
nas localizações que administra, as desigualdades crescentes de uma sociedade
sem direitos.
Conclusão
A causa da degradação não é, portanto, a exploração
econômica, como se presume muitas vezes, mas a desintegração do ambiente
cultural da vitima... O resultado é a perda do auto-respeito e dos padrões,
seja a unidade de um povo ou uma classe, quer o processo resulte do assim
chamado “conflito cultural ou de uma mudança de posição de uma classe dentro
dos limites de uma sociedade.”
(BRAVERMAN, Harry, 1981:160)
O cenário urbano atual mostra
cada vez mais claramente uma sociedade que se decompõe. Não basta atribuir à
vontade de segregação das classes privilegiadas – como insiste ad nauseum
grande parte da produção urbana atual – o cenário de ruptura social presente na
realidade urbana brasileira. A cidade apresenta-se como palco para atores em
conflito latente ou explícito. A cidadania identificada estritamente ao poder
de consumo e os salários irrisórios estimulam a apropriação coercitiva e a
violência urbana. A concentração urbana, que provoca o aparecimento ilimitado
de necessidades, acaba por instalar um “equilíbrio neurótico’, agindo “em
benefício da ordem mais coerente da produção”. (SANTOS,1994a:121) As classes e
o espaço da cidade se fragmentam e se opõem, substituindo a responsabilidade do
Estado sobre a gestão social. A modernização atual da sociedade “inclui uma produção
extrovertida, o triunfo do consumo dirigido e desculturalizante, a
despolitização da política e o desmaio da cidadania”, compondo um espaço urbano
funcionalizado e excludente. (SANTOS,1993:105)
Não se trata, nesse trabalho, de
ignorar a violência primeira, aquela vinculada ao próprio processo de
acumulação capitalista em escala mundial, cuja lógica de reprodução está
baseada na expropriação e na exploração do homem - das quais todas as demais
são derivadas (AGLIETTA; ORLEAN, 1982). No entanto, tendo em vista todas as
experiências socialistas mundiais, demonstrou-se insuficiente a brusca mudança
do caráter do Estado, sem a consolidação de uma estrutura social consciente e
coesa. Da mesma forma que a estrutura de dominação estende a sua capilaridade por
todas as instituições sociais (FOUCAULT, 1976), a sociedade necessita, ao
inverso, constituir elementos de organização local, capazes de formar as bases
de consolidação das transformações que se fazem necessárias para o
estabelecimento de uma sociedade mais justa e igualitária. A pauperização e a
deterioração das condições sociais de vida em nada contribuirão neste sentido,
somente podem minar o “auto-respeito” e os valores morais, indispensáveis para
a criação do novo que precisa ser ainda elaborado. Tampouco a “naturalização”
dos procedimentos governamentais, tidos como inevitáveis, em decorrência das
determinações internacionais contribui para a elevação da consciência cidadã. A
comparação entre nações - mesmo considerando-se as nações subdesenvolvidas -
desmente claramente esse conjunto de argumentos. Trata-se de voltar o Estado em
direção às políticas sociais, exigindo que a riqueza produzida seja melhor
repartida, propondo uma reviravolta histórica, substituindo a manipulação
eleitoral da pobreza por uma sociedade de liberdade e de direitos.
Se o lugar pode se apresentar
como sede de resistência da sociedade civil, (SANTOS,1994:19) este deve ser
preparado como um espaço verdadeiramente humano, “que possa unir os homens para
e por seu trabalho...,um espaço matéria-inerte que seja trabalhada pelo homem
mas não se volte contra ele” (SANTOS,1982:27), um espaço urbano que supere a
alienação imposta pelo comando distante e dissimulado.
Notas
