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Ar@cne
REVISTA ELECTRÓNICA DE RECURSOS EN INTERNET
SOBRE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona
Nº 145, 1 de marzo de 2011
ISSN 1578-0007
Depósito Legal: B. 21.743-98

RECURSOS EN INTERNET PARA EL ESTUDIO DEL PROBLEMA DE LA VIVIENDA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA (I):
LEGISLACIÓN SOBRE VIVIENDA Y VIVIENDA SOCIAL ENTRE 1900 Y 1930

Paula Andrea Quijada Prado

Doctoranda, Departamento de Geografia Humana, Universitat de Barcelona

<pquijada@uc.cl>

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Recursos en Internet para el estudio del problema de la vivienda social en América Latina (I): legislación sobre vivienda y vivienda social entre 1900 y 1930. (Resumen).

Comprender la situación de la vivienda social en América Latina, requiere analizar retrospectivamente el pasado histórico que ha acompañado la demanda y la necesidad de ella, junto con tomar conciencia de las distintas intervenciones que se han desarrollado al respecto. Primera parte: esta revisión comprende el período entre los años 1900 y 1930, aproximadamente.

Palabras claves: América Latina, vivienda social, Estado, leyes.

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Internet Resources for the study of social housing problems in Latin America (I): the housing and social housing legislation between 1900 y 1930. (Abstract).

Understanding the social housing situation in Latin America makes necessary a retrospective analysis on the historical past surrounding the housing requirements and needs, as well as becoming conscious of the different interventions developed in order to take charge of them. First part: this part of the review covers approximately from 1900 until 1930.

Key Words: Latin American, Social Housing, State, Law.

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Este trabajo constituye una revisión metodológica de las principales intervenciones que se han desarrollado en materia de políticas de vivienda y vivienda social durante el siglo XX y la primera década del siglo XXI en varios de los países que componen América Latina, rescatando la información que pueda ser obtenida a través de internet para enfrentar el estudio. Por ser un trabajo de gran extensión, este artículo se subdivide en partes, entregas que se abordarán conforme la investigación avance.

Puesto que para entender el presente se requiere necesariamente de la comprensión del pasado histórico que ha acompañado el devenir de cada una de las sociedades, este trabajo se subdivide, a su vez, en tres periodos: el primero desde 1900 a 1930, el segundo desde 1930 a 1973 y finalmente un tercero, desde 1973 a 2010; de esta forma se cree será más fácil comprender las distintas respuestas que se han ido elaborando y cómo los países han ido haciendo frente al tema de la vivienda y la vivienda social según sus necesidades y vivencias. El hecho de que América Latina presente ciertas similitudes en sus trayectorias político-económicas, permite de alguna manera englobar las situaciones y esbozar etapas, advirtiendo de ante mano que cada país es diferente y que sería un error ser rígido en entender las fechas adoptadas como determinantes, puesto que se presentan en este trabajo sólo como orientativas.

Así mismo, es menester señalar que por ser este un tema complejo, básicamente porque involucra una región muy extensa, por mucho que se intente no puede abordarse con profundidad absoluta cada una de las realidades; sin embargo y a cambio de ello, la observación general de las situaciones experimentadas en los países revisados, permite comparar y generar directrices acerca de los procesos seguidos, a la vez de permitir tomar contacto con las principales actuaciones que han modelado un número, no despreciable, de ciudades latinoamericanas.

Primera etapa: las tímidas intervenciones en materia de vivienda y vivienda social en América Latina

Borsdorf[1] en su estudio sobre el modelado y el desarrollo de las ciudades latinoamericanas denomina este período como una primera fase de urbanización marcada por la inmigración europea y que termina, según él, hacia 1920. Por razones que más adelante se exponen, los umbrales de las fases en este artículo no son coincidentes, sin embargo, denominar este período como una fase de urbanización rápida marcada por la inmigración -predominantemente- europea, calza perfectamente bien con la presente revisión.

En efecto, tras la independencia de las colonias hispanoamericanas, los nuevos territorios adoptaron una política de libre ingreso a sus países, período que se extiende desde 1820 a 1920 aproximadamente. Durante este período muchos de los países que componen América Latina promulgaron leyes promoviendo el ingreso de inmigrantes, a lo que hay que sumar, que desde mediados del siglo XIX la esclavitud como tal cesó y arrojó un contingente flotante de mano de obra que comenzó a migrar hasta establecerse cerca de nuevas fuentes de trabajo. Esta etapa en general comienza a remitir hacia los años veinte, aunque es desde la crisis del año 1929 en donde se hace patente el estancamiento de la inmigración, crisis que también detonó un cambio en la visión económica de muchos de los países de la región y que marcaría el cambio entre el liberalismo económico (o desarrollo hacia fuera) hacia una nueva postura de corte desarrollista, o de desarrollo hacia dentro.

Desde mediados del siglo XIX y hasta las primeras décadas del siglo del XX, los países latinoamericanos comenzaron a modernizarse e industrializarse con mayor rigidez, o simplemente por necesidad competitiva. La explotación de recursos naturales, ampliamente demandados por las metrópolis europeas y Estados Unidos, comenzó a requerir de infraestructuras y nuevas tecnologías. América Latina surtía de materia prima, Europa y EE.UU. la comercializaban. Café, azúcar, bananas, caucho, minerales como el salitre, la plata, el cobre o el estaño, la expansión de la agricultura y la ganadería templada, entre otros recursos, comenzaron a necesitar de la proliferación de líneas ferroviarias, la implementación de frigoríficos, la mejora de puertos, silos de cereales e ingenios de azúcar, a la par que comenzaron a requerirse dos componentes básicos: inversión y mano de obra. La inversión llegó de manos de los europeos, aunque entrado el siglo XX los norteamericanos verían las potencialidades de intervenir y ganarían terreno en esta materia; casos como el de Guatemala que para siglo XX, ya tenía el comercio del café en manos de capitales alemanes, Cuba con la explotación del azúcar en manos principalmente de compañías norteamericanas, o  Puerto Rico, Haití y Santo Domingo que van forjando el imperio bananero dirigido desde Boston[2], todo esto, entre muchos otros casos. La mano de obra llegó del campo, de Europa -especialmente de España e Italia- aunque también de China y de movimientos migratorios inter-regionales.

Si bien la industrialización no logra desarrollarse en esta época con fuerza, las ciudades son en general fuente de oportunidades, y muchas de estas masas de ‘migrantes’ llegan a ella. Argentina, Brasil, Cuba, Chile y Uruguay fueron, en términos generales, los países que experimentaron los mayores flujos de inmigrantes entre 1880 y 1930 derivado principalmente de las actividades económicas que estaban desarrollando; aunque sin duda, los flujos de inmigrantes más grandes, arribaron a las costas del Atlántico Sur en Argentina, Uruguay y Brasil. La mayoría de ellos logró insertarse en los más diversos ámbitos; muchos comenzaron a ocupar puestos administrativos y comerciales en las ciudades, pero otro gran número de inmigrantes se incorporó a las tareas del campo, ya sea a través de la asignación de pequeñas parcelas de explotación, o como peonaje para las actividades agrícolas, ejemplo de ello son los italianos en Brasil para la explotación del café. En lo que respecta a los países andinos y centroamericanos, la afluencia de inmigrantes fue menor, y los que lo hicieron se integraron principalmente a las clases altas de la sociedad[3]; como ya se ha dicho la esclavitud fue abolida a mediados del siglo XIX, sin embargo destacan en esta época fuertes contingentes de inmigrantes asiáticos (sobre todo chinos) que llegados de forma libre a algunos países andinos, fueron vendidos e incorporados a la masa de trabajadores con menor cualificación.

Ya sea por crecimiento vegetativo, o como consecuencia de las migraciones, durante este período se experimentó un crecimiento continuado de la población urbana ya que las ciudades, capitales e intermedias, representaban los enclaves económicos más desarrollados y abastecedores de las metrópolis más avanzadas. Durante esta época, ciudad de México triplicó su población entre 1895 y 1910 alcanzando en los suburbios en esta última fecha el millón de habitantes; Buenos Aires triplicó su población entre 1898 y 1918 llegando al millón seiscientos mil; La Habana, Lima, Santiago, Bogotá, Montevideo, entre otras, también experimentaron crecimientos importantes y rápidos durante toda esta etapa[4].

A esta época, marcada por regímenes oligárquicos e inestabilidad política sobre todo en Centroamérica, se suma la revolución mexicana, y una democratización de las esferas políticas nacionales (más pacíficas en el Cono Sur que en otros países), todo lo que fue paulatinamente abriendo paso a una conciencia social y más popular, con movimientos políticos más liberales. Así mismo, se presencian los primeros movimientos obreros y urbanos (con gran influencia extranjera) y demandantes de un Estado más participativo y eficaz a los problemas que se vivían. La forma de abordar la ciudad por el número cada vez mayor de personas que llegaban a ella implicó, en muchos casos, el hacinamiento.

Así como en esta etapa se importaron las modas europeas de urbanización de Haussmann, y las clases altas tomaron los espacios más céntricos en torno a las alamedas, paseos o prados, comenzaron también a desarrollarse las primeras zonas industriales en las cercanías de líneas de ferroviarias[5] y centros de trabajo; algunas compañías pusieron en marcha el asistir a sus empleados construyéndoles viviendas[6] de más fácil adquisición (por ejemplo, a través de una retención porcentual de sus salarios), o la Beneficencia -de tintes religiosos- coordina y crea organizaciones orientadas a asistir a los obreros en el acceso a la vivienda[7]. Aun así, las clases más desfavorecidas se vieron obligadas a hacerse espacio en lo que algunos países denominan conventillos (Argentina o Chile), ciudadelas (en Cuba), o cortiços (en Brasil) que fueron, entre otras cosas, formas de ocupación tugurizada y que básicamente consistían en una casa o edificio subdividido y subalquilado por habitaciones o cuartos a un gran número de personas[8].

Las primeras actuaciones concretas que se pueden observar en esta materia, apuntaron básicamente a paliar o controlar el hacinamiento de las personas de más bajos recursos que, entre otras cosas, generaba focos importantes de insalubridad y enfermedad. De esta forma, y a cargo en general de servicios destinados a la higienización,  fueron apareciendo en este período nuevas legislaciones de carácter más social, y en donde podemos encontrar por ejemplo desde las primeras intervenciones sobre la gestión de alquileres, a medidas sanitarias o higienistas, y el surgimiento de viviendas destinadas a los colectivos obreros[9].

Cuadro 1. Aproximación a las intervenciones y políticas de vivienda en América Latina entre 1900 y 1930.

Países	Primera Etapa 1900 - 1930 aproximadamente
Argentina	(1885) Creación del Banco Hipotecario Nacional: con poca participación durante todo este período. (1892) Se crean los Círculos de Obreros, inspirados en la encíclica Rerum Novarum de León XIII. (1905) Ley Nº 4824/05 de 27 de septiembre de 1905, promulgada el 14 de octubre de ese año, Ley de Casas Baratas, también denominada Ley Irigoyen. Destinada a la vivienda de obreros, mostrándose como la primera Ley Nacional que regula el problema de la vivienda. Mediante esta ley se construyeron los barrios Butteler, Patricios y el edificio Bernardino Rivadavia en la ciudad de Buenos Aires. (1907) Huelga de Inquilinos, derivado de los altos alquileres y de las malas condiciones de vida a las que estaban sometidas las personas que vivían en los conventillos e inquilinatos. La huelga de inquilinos es considerada como uno de los movimientos sociales más importantes en los inicios del siglo XX. (1910) Ley Nº 7102 de 20 de septiembre de 1910, promulgada al día siguiente, que autoriza al Jockey Club para organizar carreras los días jueves disponiendo, en su Artículo 7º, que “el producido líquido de las reuniones de los jueves, deducido el 25% que se destinará a la Municipalidad de la Capital, se aplicará a la formación de un fondo para la construcción de casas para obreros. Mientras el Congreso Nacional no determine la forma en que haya de realizarse el propósito de construcción de casas para obreros, esos fondos serán depositados en cuenta especial en el Banco de la Nación Argentina.” (1911) Ley Nº 8172/11 autoriza al Banco Hipotecario Nacional a otorgar créditos para la construcción de viviendas. (1915) Ley Nº 9677/15 sancionada el 27 de septiembre de 1915, conocida como Ley Cafferata y da lugar a la creación de la Comisión de Casas Baratas (CNCB). La Comisión proponía la formación de sociedades de crédito, beneficencia y cooperativas que facilitaran la construcción. En su artículo 14 señalaba que las sociedades de beneficencia y las cooperativas quedaban exoneradas del pago de los impuestos fiscales que “tengan por exclusivo objeto construir casas baratas individuales o colectivas o prestar dinero para su edificación, siempre que se ajusten a los propósitos de la presente ley, y previa la aprobación por la Comisión de los planos y especificaciones de su construcción y condiciones de su enajenación o locación.” (1921) Ley Nº 11156/21 anula cláusulas de contrato que impiden excluir a familias con menores recursos y asegura al locatario un plazo de un año y medio, aun cuando no existiera contrato por escrito, en los alquiler de vivienda. A su vez, la Ley Nº 11157 de ese mismo día, concede prórrogas de alquiler por dos años, suspendiendo los desalojos en la Capital Federal y el resto del territorio nacional, con sus correspondientes prórrogas en 1923, 1924 y 1925.
Bolivia	(1924) Ley de ahorro obligatorio de 25 de enero de 1924, que indicaba que todo trabajador asalariado estaba obligado a ahorrar el cinco por ciento (5%) de sus remuneraciones, descontado directamente por el contratante, siendo este dinero depositado en el Banco de La Nación (actualmente, Banco Central de Bolivia), en donde percibiría un interés legal. (1927) Creación de la Junta Departamental de Vivienda Obrera con la finalidad de “adquisición de terrenos y obtención de financiamiento para construcción de vivienda.”[10] (1928) Ley General de Bancos, de 11 de julio de 1928.
Brasil	(1861) Fundación de la primera Caixa por el emperador Don Pedro II. (1874) Expansión de las Caixas hacia São Paulo, Alagoas, Pernambuco, Paraná y Rio Grande do Sul. Para finales del siglo XIX el Gobierno comienza a aplicar instrumentos regidores para la construcción, concediendo beneficios especiales a las empresas, exigiendo la demolición de viviendas precarias y la adoptando una visión higienista en este aspecto, además de la búsqueda de mayor comodidad y dimensión para las nuevas construcciones. (1855) aplicación del ‘derecho de expropiación’, de acuerdo con lo establecido en el  Decreto 816 de 10 de julio de 1855, que determinaba la expropiación de fincas y terrenos necesarios para la construcción de obras y otras actividades a los ferrocarriles, determinando la normativa para la indemnización de los propietarios; y la concesión, sin costes hasta por 20 años, del dominio útil de los terrenos del Estado, destinados a los planes de construcción de vivienda para ‘obreros y clases pobres’, garantizando la preferencia a los mismos aunque haya terminado aquel plazo. (1882) Decreto Nº 3151 del 09 de diciembre de ese año, por el que se decreta la “exención del Impuesto Predial por 20 años; la dispensa, por el mismo período de tiempo, del Impuesto de Transmisión de Propiedad, cuando fuesen adquiridos inmuebles para la construcción de edificios para ‘obreros y clases pobres’”. (1884) Inicio de la inmigración europea. (1885) Decreto Nº 9509 del 17 de octubre de 1885, que contenía el ‘código de obras’, con normas y exigencias establecidas, especialmente sobre saneamiento. La búsqueda de la ‘Higiene Pública’ restringe la emisión de permisos e incrementa la fiscalización de emprendimientos. (1888) Abolición de la esclavitud. (1889) Proclamación de la República. (1891-1901) Fuerte ingreso de inmigrantes que, sumado a los esclavos libres, aumentan el número de personas habitando en las ciudades y en condiciones pésimas. Surgen las llamadas ‘vilas operárias’ incentivadas por el Gobierno. (1920) Decreto Nº 4209, de 11 de diciembre de 1920, por el que se comienza a desarrollar una primera política oficial de construcción de casas de alquiler planteada para operarios y proletarios. (1923) Decreto Nº 4682, de 24 de enero de 1923, que crea para los trabajadores de ferrocarriles, la Caixa de Aposentadoria e Pensão, como punto de partida de las organizaciones de seguridad social de Brasil. (1926) el Ministério da Justiça y el Departamento de Saúde Pública se unen para solucionar la crisis de la vivienda. (1927) El Departamento de Saúde Pública, órgano federal máximo hasta la creación del Ministério da Saúde interviene en Rio de Janeiro, destruyendo núcleos habitacionales con grandes carencias, dando alojo temporal a sus habitantes.
Colombia	- Tropas de EE.UU. invaden Colombia en 1901 y 1902. (1918) Ley Nº 46 de 19 de noviembre de 1918 código de urbanismo nacional por la cual se dicta una medida de salubridad púbica y se provee la existencia de habitaciones higiénicas para la clase proletaria. Señala que es obligación de los municipios con más de quince mil (15000) habitantes destinar el dos por ciento (2%) del producto de sus impuestos, contribuciones y rentas, a la construcción de viviendas higiénicas para la clase proletaria. (1923) Ley Nº 45 de 19 de julio de 1923 sobre establecimientos bancarios, garantizando ciertos privilegios, derechos y facultades a los Bancos Hipotecarios. (1924) Ley Nº 68  de 26 de diciembre de 1924 sobre la fundación de un Banco Agrícola Hipotecario, destinado a facilitar préstamos sobre hipotecas con reembolso a largo plazo.
Costa Rica	(1904) Ley de Chichorro, emitida en abril de 1904. Reglamento de la Municipalidad de San José contra el establecimiento de casas de vecindad, conocidas como ‘chinchorros’ y dirigido a los problemas sanitarios que generaban ese tipo de hacinamiento, no estaba enfocado al problema de la vivienda. (1911) Ley Nº 10 de 1911, que contrata un empréstito que se utilizó para la construcción de viviendas para familias de alto y medios ingresos. (1922) Ley Nº 23 de 17 de agosto de 1922, que autoriza al Poder Ejecutivo para contratar empréstitos para construir viviendas destinadas a familias de escasos recursos. (1924) Ley Nº 12 de 30 de octubre de 1924 se crea el Instituto Nacional de Seguros (INS) con el propósito de responder a las necesidades de protección de la sociedad costarricense. Inicia sus actividades como Banco de Seguros, pero hacia 1948 cambia a Instituto Nacional de Seguros manteniéndose así hasta la fecha.
Cuba	- Independencia de Cuba, 1898. (1902) Orden Militar Nº 155 de 15 de mayo de 1902 que se convirtió en la base legal de la política migratoria cubana y que prohibía la entrada al país de todas las personas que pudiesen perjudicar la salud o el orden público; también prohibía categóricamente la entrada de chinos, así como la importación de mano de obra barata a través de contratos: “constituirá un acto ilegal (…) la introducción o inmigración de cualquier extranjero o extranjeros, forastero o forasteros en Cuba, mediante contrato o convenio (…) para emplearlos en trabajos u ocupaciones de cualquier clase en Cuba.”[11] - Tropas de EE.UU. ocupan Cuba entre 1906 y 1909. (1906) Ley de Inmigración y Colonización de 11 de julio de 1906, que autorizó un presupuesto de un millón de pesos “para la promoción inmigratoria de las Islas Canarias y de Europa, y prohibió la exportación de braceros cubanos al exterior, con el propósito de poblar las regiones rurales con familias colonizadoras y proveer obreros para la industria azucarera.”[12] - La mayor parte de la inmigración europea que llegó, durante los primeros 10 años de Independencia, procedía de España, concretamente de áreas rurales de Galicia y Asturias. Esta inmigración, aun cuando se dirigían a las zonas de desarrollo azucarero, tendían a establecerse en las zonas más urbanizadas, insertándose en actividades de comercio y fábricas de otros españoles predecesores, o a través de Centros Regionales como “asociaciones de ayuda mutua creadas por oriundos de las distintas regiones españolas, que, además de proveer asistencia médica y social, servían como agencias de trabajo.”[13] Otro grupo importante de inmigrantes procedía de Medio Oriente; éstos comenzaron su actividad laboral en Cuba como vendedores ambulantes, asentándose en las zonas de la capital y centros urbanos aledaños a las centrales azucareras sobre todo en las provincias orientales de la isla. Se suman a estos contingentes algunos inmigrantes procedentes de EE.UU., Inglaterra y otros países de Europa Occidental. Sin embargo, este último grupo orientaba su labor a tareas de dirección empresarial, algunos eran técnicos, otros se insertaban en los servicios públicos, o montaban sus propios negocios. Los altos funcionarios y profesionales, la gente más selecta de la sociedad nacional y extranjera, todos fueron estableciéndose en La Habana en nuevos barrios hacia el Oeste, creándose nuevos sectores como El Venado (1903), Miramar (1911) o el Country Club (1911). El desarrollo de servicios terciarios provocó el crecimiento de la clase media, estableciéndose en los barrios céntricos y hacia el Sur de La Habana, poblaciones que fueron desarrollándose desde 1902. Las clases populares como los trabajadores de las fábricas de tabaco, de las instalaciones portuarias y de la construcción fueron radicándose en pueblos aledaños, pero con el aumento de las clases obreras, comenzaron a construirse edificios, ciudadelas, cuarterías y solares[14].  Así mismo, se desarrollan algunos barrios obreros financiados por empresarios como el Pogolotti (1910-1915) o por el Estado como el Lutgardita (1929); por los sindicatos, como el Reparto Eléctrico, o por promotores privados, como Luyanó, Mantilla y Párraga[15]. - Durante la Primera Guerra Mundial, Cuba se convirtió en el principal productor de azúcar de los países aliados, generándose una nueva ley inmigratoria: (1917) Nueva Ley de inmigración (Gaceta Oficial de 04 de enero de 1917) que autorizaba “la importación de obreros contratados hasta dos años después de terminada la guerra, siempre que por alguien se garantice debidamente que no habrán de convertirse en carga pública, y no serán amenaza para la sanidad pública y no cometerán ningún delito.”[16] - Al terminar la Primera Guerra Mundial la cotización del azúcar subió considerablemente en el mercado mundial una vez que se suprimió el control sobre su precio, esto dio lugar a un crecimiento exagerado de la producción del producto, acompañado por la especulación en todos los ramos. Luego de la zafra de 1920 comenzó la caída del precio del azúcar, lo que derivó en una catástrofe económica nacional puesto que Cuba había invertido todos sus recursos en la expansión de esta industria, crisis que se prolongó con la depresión de 1929. Este hecho derivó en el descenso del trabajo en los campos, lo que junto a la disminución de las tasas de mortalidad, aceleraron los procesos de urbanización en Cuba.
Chile	(1855) Ley Nº 121 del 29 de agosto de 1855, del Ministerio de Hacienda establece una Caja de Crédito Hipotecario como organismo Estatal y sin fines de lucro, destinada a facilitar préstamos sobre hipoteca y a largo plazo, preferentemente de fundos rústicos. (1906) Ley Nº 1838 de 20 de febrero de 1906, Ley de Habitaciones Obreras, como primera normativa que aborda el problema de la vivienda social y constituye el punto de inicio del cuestionamiento sobre la planificación de las ciudades chilenas y de las actuaciones públicas al respecto. (1906) Creación del Consejo Superior de Habitaciones Obreras encargada, entre otras cosas de: favorecer la construcción de viviendas higiénicas y baratas para ser alquiladas o vendidas; saneamiento de habitaciones ya existentes; fijar las condiciones de las nuevas construcciones. (1907) Ley Nº 1969 de 18 de julio de 1907,  por la que se autoriza al Consejo Superior de Habitaciones para contratar un empréstito. (1910) La Caja de Crédito Hipotecario pasa a constituirse como uno de los gestores inmobiliarios con mayor injerencia en la construcción de vivienda, tanto para las clases obreras como para clases medias. (1911) Ley Nº 2498 de 15 de febrero de 1911, creación de la Caja de Ahorro de Ferrocarriles del Estado. (1914) Formación de la Liga de Arrendatarios: como demanda urbana por acceso a la vivienda y a mejores condiciones de vida. Con características sindicalistas más que mutualistas. (1918) Ley Nº 3379 de 10 de mayo de 1918. La caja de Ahorro de Ferrocarriles del Estado se transforma en la Caja de Retiro y Previsión Social. (1919) Se crea la Asamblea Obrera de la Alimentación Nacional (consolidada en 1922) a raíz de la lucha contra la subida de precios de los arriendos. (1919-1921) Se crea el Comité pro Abaratamiento e Higienización de las Habitaciones, dinamizado por la Unión Femenina y desde donde se impulsa la campaña contra los principales propietarios de los conventillos. (1922) Huelga de no pago de arriendos en alrededor de 300 conventillos (Valdivia, Valparaíso, Osorno) sin mayor éxito. (1925) Huelga de Arriendos: de no pago, en protesta por el alza de los cánones a lo largo de todo el país. La huelga dura 6 meses y obliga al Gobierno a tomar nuevas medidas. (1925) D.L. Nº 261 de 19 de febrero de 1925, que establecía la rebaja de arriendos para cierto tipo de habitaciones. La Junta Central de Arrendatarios rechaza el Decreto y continúa con la huelga. (1925) Se publica el reglamento del D.L. Nº 261, el D.L. Nº 367 a través de 71 artículos donde se reglamenta estrictamente la operación de los Tribunales de Vivienda (encargados de resolver la rebaja de los arriendos), a la vez que recogía la mayor parte de las aspiraciones de los propietarios. El reglamento se hizo conocido como Ley de la Vivienda. (1925) Decreto de Arrendamientos, asociada a la ley de 1906. Tiende a controlar los alquileres e inicia una serie de leyes de congelación del precio de alquileres que se continuarán hasta prácticamente la década de 1970. (1925) D.L. Nº 308 de 17 de marzo de 1925, establece la creación del Consejo Superior de Bienestar Social (sustituyendo al Consejo de Habitaciones para Obreros establecido en la Ley de 1906). Las cooperativas de vivienda tuvieron una importancia significativa en la Ley de 1925, se les dio preferencia en los préstamos que otorgaban las instituciones financieras definidas por la legislación. (1927) Los Tribunales de Vivienda son refundidos con los Tribunales de Trabajo. (1927-1975) El gobierno establece un nuevo sistema de subsidio que faculta a los propietarios para cobrar directamente al fisco las deudas de arriendo. Medida que neutraliza la movilización de los arrendatarios. (1929) Ley Nº 4563 de 30 de enero de 1929, por la que se crea la Primera Ley General de Construcciones y Urbanización.
Honduras	- Tropas de EE.UU. invaden Honduras en 1903, 1907, y 1911.
Ecuador	(1927) Ley Orgánica del Banco Central de Ecuador, R.O. Nº 283, el 03 de junio del mismo año se aprueban los estatutos. (1928) D.E. de 27 de enero de 1928, R.O. Nº 552 se crea el Banco Hipotecario del Ecuador, manteniendo la condición de sociedad anónima hasta 1937, año en que se trasformó en institución privada con finalidad social y pública, autónoma y sujeta a la Ley y Estatutos. El financiamiento de viviendas públicas se vincula a instituciones de seguridad social y que, en 1928, comienzan a funcionar con la aparición de la Caja de Pensiones, dentro del marco legal amparado por el: (1928) D. Nº 18 R.O. Nº 59 de 13 de marzo de 1928, Ley de jubilación, montepío civil, ahorro y cooperativa, destinada a empleados públicos y bancarios públicos y privados.
El Salvador	- Entre 1920 y 1950 el proceso de urbanización se aceleró en la región, y para 1950 el crecimiento de la población, de sus actividades económicas y de las migraciones internas, hizo que las demandas de infraestructura, servicios y unidades habitacionales, produjeran un crecimiento urbano acelerado, sobre todo, en el Área Metropolitana de San Salvador. - Durante esta época las principales intervenciones las realizaban las municipalidades, encargándose de aplicar normas regulatorias puntuales sobre desarrollo urbano, puesto que no se alcanzaban a vislumbrar las posibles implicancias de la falta de planificación y control respecto a esta materia. Así mismo, en estos años, comienzan a proliferar la construcción de ‘mesones’ como viviendas populares para las clases trabajadoras.
Guatemala	- Después de los terremotos de 1917-1918, la Presidencia de la República en manos del abogado y dictador Manuel Estrada Cabrera (gobierno que se extendió entre 1898 y 1920) formuló las primeras medidas para urbanizar los campamentos, medidas que fueron continuadas durante el régimen del General José María Orellana (1921-1926). En sí mismo, las medidas no fueron resolutivas frente a la problemática que se vivía, pero sí constituyen una primera aproximación en este campo. - Durante el gobierno de Orellana, se genera la primera intervención de carácter más concreto, la cual consistió en la donación de tierras de la finca nacional para la lotificación y construcción de viviendas urbanas. La donación de terrenos de la propiedad nacional se mantuvo durante el gobierno del General Lázaro Chacón (1926 – 1930) con quién se generaron medidas similares, aunque cabe destacar la creación en 1929 del Decreto Nº º040 por el que se promulga la Ley de Creación del Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala, inaugurándose en 1930 la institución. - Durante la administración del General Jorge Ubico (que se mantuvo en el poder de forma autoritaria durante 14 años) aparecen las primeras medidas públicas orientadas a la adquisición de viviendas para los sectores sociales más necesitados, incidiendo el gobierno ya no sólo en la donación de terrenos, sino también en la construcción de viviendas de bajo costo, encargándose de esto la Municipalidad Capitalina con financiamiento del Crédito Hipotecario Nacional.
México	- Revolución  Mexicana entre 1910 y 1917 aproximadamente. (1917) Fracción XII del Artículo 123 de la Constitución que establece la primera aproximación a una política de vivienda, señalando que “en toda negociación agrícola, industrial, minera o cualquiera otra clase de trabajo, los patrones estarán obligados a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas, por las que podrán cobrar rentas que no excederán del medio por ciento mensual del valor catastral de las fincas. Igualmente deberán establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad”. (1925) Se crea el Programa de crédito para empleados federales, que operó bajo la Dirección de Pensiones Civiles (anterior al ISSSTE). (1925) Con fecha 12 de agosto de 1925 y mediante la Ley de Pensiones Civiles y de Retiro se crea el Instituto de Pensiones Civiles y de Retiro (IPCyR) como organismo público descentralizado con atribuciones públicas y personalidad jurídica. (1929) Se otorga al Congreso la facultad de legislar en materia de trabajo y áreas conexas, como la vivienda (artículo 73).
Nicaragua	- Factores de tipo institucional y político son los que impiden la consolidación del tema habitacional de forma continua en esa época, así como respuestas consistentes en casos de emergencia. Los diferentes proyectos políticos obstaculizan la concreción de un proceso de gestión de hábitat, y la aparición de una política de vivienda integral y sostenible. - Tropas de EE.UU. desembarcan en Nicaragua en múltiples ocasiones, ocupándola desde 1910 por unos 20 años.
Panamá	- Entre 1878 y 1889 se realizan los primeros intentos por construir un canal transoceánico por parte de compañías francesas, obras que resultaron más costosas de lo esperado, y por lo cual se tuvo que postergar el proyecto. - En 1903 Colombia consagraba un acuerdo con la Compañía constructora y  entregaba en alquiler a EE.UU. la franja necesaria para construir el canal. Sin embargo, el congreso colombiano rechaza ratificar el acuerdo; - El día 03 de noviembre de 1903, por alzamiento dirigido por agentes locales de la Compañía, se consolida la separación definitiva de Panamá de Colombia, fundándose la República de Panamá. - El día 06 de noviembre de 1903, EE.UU. reconoce esa independencia. - El 18 de noviembre el Secretario de Estado norteamericano (Jihn Hay) firma junto a Phillipe Bunau-Varilla el tratado para la construcción del Canal de Panamá. A cambio de la concesión perpetua de  una zona de 10 millas, EE.UU. concedía a Panamá un subsidio anual y garantizaba su independencia. (1914) Finalización de la construcción del Canal de Panamá, e inauguración del Canal el 15 de agosto de ese año a través de la travesía simbólica del vapor Ancon. (1928) Ley Nº 47 de 25 de noviembre de 1928 por la cual se ordena el levantamiento de planos de mejora y desarrollo futuro de la ciudad de Panamá y las cabeceras provinciales.
Paraguay	- Tras la guerra de la Triple Alianza (1864-1870), el país quedó reducido tanto territorialmente como a nivel de habitantes. Tras la guerra las condiciones económicas y sociales mermaron considerablemente, entrando al siglo XX con una fuerte inestabilidad política y social.
Perú	(1928) La Beneficencia Pública de Lima, comienza a construir viviendas de carácter social para los sectores de más bajos recursos. Mediante la Ley Nº 6038 de 02 de marzo de 1928, el gobierno autoriza a la Beneficencia de Lima para vender por lotes los terrenos de su propiedad. Artículo Nº 4 “el producto de las ventas autorizadas por esta ley, se dedicará exclusivamente, a reconstruir fincas ruinosas y a levantar nuevos edificios destinados en lo posible, a servir de habitación para la clase media y obrera”. Entre 1928 y 1942 la Beneficencia Pública de Lima construyó 22 edificios periféricos del Centro de Lima.
República Dominicana	(1887) La reforma constitucional de ese año define y crea la Secretaría de Estado de Fomento y Obras Públicas, que hasta ese momento era parte del Ministerio de Justicia, Instrucción Pública y Fomento. (1905) El Reglamento Nº 4605 fechado el 14 de agosto asigna funciones a la Dirección General de Obras Públicas, bajo la dependencia del Ministerio de Fomento y Obras Públicas. - Tropas de EE.UU. invaden República Dominicana en 1903, 1904, 1914, y 1916, ocupando la isla hasta 1924. - Entre 1930 y 1961, se establece la dictadura de Rafael Leónidas Trujillo.
Uruguay	- Durante las últimas décadas del siglo XIX comienzan ya a experimentarse algunos cambios en la morfología urbana, sobre todo, de la ciudad de Montevideo, debido a las primeras migraciones campo-ciudad por el establecimiento de las primeras industrias. Para 1867 comienzan a proliferar la construcción de ‘conventillos’ especialmente orientado a una población heterogénea en donde primaban esclavos ahora libertos, trabajadores rurales desplazados, inmigrantes pobres europeos y criollos que encontraban solución a sus problemas habitacionales alquilando piezas en estas construcciones. La expansión de este tipo de vivienda, sumado al hacinamiento y a las precarias condiciones higiénicas, llevaron a la Junta Económica Administrativa a elaborar en 1871 el Primer Reglamento de Conventillo y un segundo reglamento en 1878, ambos para regular la construcción y habilitación de los conventillos y de las casas de inquilinato. Las medidas de control de sus habitantes y la regulación de la higiene fueron supervisadas para 1880 por la Comisión de Salubridad. - Paralelo a ello, son de mención algunas iniciativas que surgieron al amparo de diversas industrias que comenzaban a afianzarse en el país; ejemplo de ello, entre otros, lo constituye el barrio obrero para los empleados del frigorífico Liebig´s en Fray Bentos construido entre 1870 y 1890. - Por otra parte, se crea por Ley de 24 de marzo de 1892 el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) sobre la base de la Sección Hipotecaria del extinguido Banco Nacional de Uruguay. (1911) En los intentos de erradicar el problema del conventillo, el Intendente de Montevideo en 1911, propone prohibir la construcción de conventillos, algo que realmente no pudo realizarse sino hasta 1921 cuando el Estado comienza a actuar en materia legislativa al respecto. (1912) Ley Nº 4005 de 08 de junio de 1912 por la cual el Estado se hace cargo del activo y del pasivo del Banco Hipotecario del Uruguay, por la que se dispone que el Poder Ejecutivo procederá a la adquisición de sus acciones, de forma amigable o por vía de expropiación. (1915) Ley Nº 5343 del 22 de octubre de 1915, que modifica la Carta Orgánica del BHU por la que el propio Banco (o el Estado) pasa a ejercer como prestamista para viviendas obreras. (1919) Ley Nº 7007 de 27 de octubre de 1919 que autorizaba al BHU a otorgar préstamos hipotecarios para la construcción de viviendas destinadas a población obrera en áreas próximas a industrias, siempre que se contara con pavimentación, cloacas, aguas corrientes y luz eléctrica. (1920) Ley Nº 7211 de 27 de mayo de 1920 que autoriza al Consejo Nacional de Administración a realizar un ensayo para proyectar un plan de construcciones económicas destinadas a las clases más necesitadas. (1921) Ley Nº 7395 de 13 de julio de 1921, conocida como Ley Serrato, que otorga el derecho a adquirir fincas de propiedad del BHU o de particulares y obtener préstamos en condiciones especiales dictadas por la Ley para construir viviendas destinadas a funcionarios públicos, jubilados y pensionistas para la adquisición de la Vivienda Propia. (1927) Ley Nº 8153 de 16 de diciembre de 1927, sobre Arrendamientos y Desalojos.
Venezuela	- A principios del siglo XX Venezuela se declara insolvente frente a sus acreedores ingleses y alemanes, y éstos mediante una acción conjunta (a la que se une también Italia) en 1902 bloquean los puertos venezolanos. El presidente de los EE.UU. -Theodore Roosevelt- que había aprobado la iniciativa en su comienzo, hacia 1904 y a través del llamado Corolario Roosevelt (enmienda de la Doctrina Monroe) pasaría a reivindicar el Derecho de Washington sobre intervenciones preventivas ante una nación latinoamericana, incluso si un poder europeo hubiese amenazado todavía con imponer su poder en ella. De esta forma, EE.UU. pasaría a asumir el papel de garante de las relaciones financieras establecidas y de la tutela de América Latina. [17] - Hacia principios de los años veinte la producción de petróleo en Venezuela experimentó fuertes alzas, llegando a 1929 -y en plena crisis mundial- a presentarse como el segundo país exportador de crudo a nivel mundial. Esta dinámica económica generó incrementos en los ingresos fiscales, a la vez que las ciudades (y especialmente Caracas) comenzó a presentarse como un polo de atracción para una masa campesina todavía alta en el país. (1908 – 1935) gobierno dictatorial del General Juan Vicente Gómez. (1928) D.L. de 30 de junio de 1928 Se crea el Banco Obrero (BO) con sede en Maracay, adscrito al Ministerio de Fomento. Su finalidad era facilitar a los obreros más pobres la adquisición de viviendas urbanas baratas e higiénicas. En sus inicios se consideró un ente financiero, pero con el paso del tiempo, pasó a constituirse como organismo planificador, de diseño y construcción de viviendas para las clases medias y obreras del país.

Fuente: elaboración propia en base a los recursos digitales revisados.

Hacia 1914 la influencia de los EE.UU. era firme en Centroamérica y el Caribe, aunque entre la guerra y la depresión de finales del veinte, esa influencia crecería aún más abarcando prácticamente a todos los países del continente al sur del Rio Bravo a través de sus inversiones; EE.UU. avanzó, y se constituyó en este período como el nuevo centro financiero mundial (desplazado de Londres a Nueva York). El fin de la era del ferrocarril implicó la pérdida para Inglaterra de la dominación financiera y mercantil en la zona, a favor del transporte automotor y del petróleo. Al mismo tiempo, Alemania comenzaba a retirarse de la zona caribeña (afectada por la primera guerra mundial), lo mismo que Francia con sus inversiones. Paralelo a ello, no puede obviarse que durante estas primeras décadas del siglo XX, muchas actividades que fueron claves para la economía y exportación latinoamericana comenzaron también a remitir, son ejemplo de ellas entre otras, el caucho -que comenzó a producirse en las colonias inglesas y con ello abarató su costo-, el caso del azúcar desde Cuba a Perú, el freno del rumbo ascendente de las actividades ganaderas y agrícolas rioplatenses (que si bien alcanzan niveles históricos, esto lo realizan sumidos en medio de oscilaciones más severas que en el pasado), la asistencia a través de subsidios estatales de actividades como el salitre en Chile, o el café en Brasil[18], o la apertura del canal de Panamá y sus implicancias para los países de la vertiente pacífica; quizás la única excepción interesante en la región fuera el caso de Venezuela que sólo experimentó una leve caída en el ritmo ascendente de la producción petrolera.

La crisis mundial de 1929 significó el derrumbe del sistema financiero mundial; Europa se veía sumida en las repercusiones de la primera guerra y su nivel de endeudamiento era tal, que implicó la reducción de la demanda de productos provenientes de EE.UU..  De esta forma, y sumado a especulaciones bursátiles internas dentro de Estados Unidos, el panorama marcó un freno brutal en la producción y el comercio, reflejada desde 1931 en una disminución del valor de los tráficos internacionales a menos de la mitad[19]. Para los países latinoamericanos, de economías ‘dependientes’ lo anterior se tradujo en el quiebre de muchas situaciones políticas entre 1930 y 1933, los pilares de la economía latinoamericana comenzaron a desestabilizarse, adquiriendo a la vez una nueva complejidad: aquellos países más industrializados que habían comenzado a ampliar la demanda local habían requerido también de la inversión extranjera para activar esta área; la disparidad entre el viejo modelo económico y la idea de expansión sólo podía ver salidas a través de la adquisición de créditos e inversiones suministradas desde Nueva York, algo realmente importante para economías como la brasileña, la cubana, peruana, chilena y a la vez, para algunas menos debilitadas como la argentina, la uruguaya o la colombiana[20].

No será sino hasta mediados de la década del treinta que la rehabilitación comience a sentirse en la región, y esta se logrará de la mano de una nueva visión sobre la  industrialización, que implicará el cambio hacia un modelo de desarrollo hacia dentro, y que paralelamente buscará la diversificación de sus estructuras económicas; tal vez más fácil de gestionar en los países grandes como México, Argentina, Brasil, medianos como Chile, Perú o Colombia, y pequeños pero más sólidos, como Uruguay.

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Notas

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[1] Borsdorf, 2003.

[2] Halperin, 2010: 281.

[3] CEOL, 2000.

[4] Halperin, 2010: 315.

[5] Borsdorf, 2003.

[6] Aristondo, 2005.

[7] Hidalgo, 2005 y Quispe, 2005.

[8] Hidalgo, 2002.

[9] Sepúlveda, 1999; Pellegrino, 2003; Hidalgo, 2002.

[10] Requena, 2002.

[11] Bejarano, 1992-1993.

[12] Bejarano, 1992-1993.

[13] Bejarano, 1992-1993.

[14] Aunque desde 1881 la ordenanza municipal de Santiago de Cuba (segunda ciudad más importante de Cuba) prohibía la construcción de ciudadelas ya que afectaban el ornato de la ciudad, la realidad fue llegado un momento, las distintas ciudades de Cuba no pudieron controlar la situación.

[15] Morales, 2009.

[16] Bejarano, 1992-1993.

[17] Halperin, 2010: 362.

[18] Halperin, 2010: 362.

[19] Halperin, 2010: 361.

[20] Halperin, 2010: 362.

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[Edición electrónica del texto realizada por Jeffer Chaparro y Daniel Santana Rivas].

© Copyright Paula Andrea Quijada Prado, 2011.
© Copyright Ar@cne, 2011.

Ficha bibliográfica: 

QUIJADA, Paula. Recursos en Internet para el estudio del problema de la vivienda social en América Latina (I): legislación sobre vivienda y vivienda social entre 1900 y 1930. Ar@cne. Revista electrónica de recursos en Internet sobre Geografía y Ciencias Sociales. [En línea. Acceso libre]. Barcelona: Universidad de Barcelona, nº 145, 1 de marzo de 2011. <http://www.ub.es/geocrit/aracne/aracne-145.htm>.

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