Biblio 3W
REVISTA BIBLIOGRÁFICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona 
ISSN: 1138-9796. Depósito Legal: B. 21.742-98 
Vol. XIX, nº 1103 (2), 25 de diciembre de
2014
[Serie  documental de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

O PLANEJAMENTO TERRITORIAL, O ESTADO E A AMAZÔNIA
NA OBRA DE BERTHA BECKER: ALGUMAS REFLEXÕES

Neli Aparecida de Mello-Théry
Universidade de São Paulo

Hervé Théry
Centre National de la Recherche Scientifique

 Recibido : 9 de septiembre de 2014; aceptado: 10 de octubre de 2014

 

O planejamento territorial, o estado e a Amazônia na obra de Bertha Becker: algumas reflexões (Resumo)

Resgatando a contribuição de Bertha Becker à evolução do planejamento territorial, nos propusemos a re-interpretar alguns de seus argumentos, selecionados no âmbito de sua obra sobre a Amazônia. Fundamentada na geopolítica, ela analisa essa ação sobre o território. Do conceito de fronteira – territorial, econômica, política – que baliza a análise das transformações ocasionadas pela ação do Estado e das dinâmicas pioneiras pautadas na apropriação do capital natural amazônico, ela avança para reflexões sobre a necessidade de impulsionar investimentos em alta tecnologia – a biotecnologia – como única maneira de os benefícios da riqueza produzida servirem para transformar sua população. Indicamos os pressupostos do planejamento – a necessidade de prever, de antecipar – como elementos essenciais. É neste contexto que o planejamento territorial aparece como forma de concretização destes processos, como orientar as mudanças e, porisso mesmo, ligado à política e à ação do Estado. Concluímos nossa releitura com sua aplicabilidade à região amazônica.

Palavras chave: Bertha Becker, planejamento, território, espaço geográfico, zoneamento ecológico-econômico.


 

La planificación territorial, el estado y la Amazonia en los trabajos de Bertha Becker: algunas reflexiones (Resumen)

En el rescate de la contribución de Bertha Becker a la evolución de la planificación territorial, nos dispusimos a re-interpretar algunos de sus argumentos, seleccionados como parte de su trabajo en Amazonia. Basado en geopolítica, analiza esta acción sobre el territorio. Del concepto de frontera - territorial, económico, político - que guía el análisis de las transformaciones provocadas por la acción del Estado y la dinámica de los pioneros guiadas por la apropiación del capital natural amazónico, avanza a la reflexión sobre la necesidad de impulsar la inversión en alta tecnología - biotecnología - como la única forma de los beneficios de la riqueza producida sirven para transformar su población. Indicamos los supuestos de planificación - la necesidad de predecir, anticipar - como elementos esenciales. Es en este contexto que la planificación territorial aparece como la forma de realización de estos procesos, la forma de orientar los cambios, conectada a la política y la acción del Estado. Concluimos con nuestra relectura su aplicabilidad a Amazon.

Palabras clave: Bertha Becker, planificación, territorio, espacio geográfico, zonificación ecológica-económica.


The territorial planning, the state and the Amazon in the work of Bertha Becker: some reflections (Abstract)

Revisiting the contribution of Bertha Becker to the evolution of territorial planning, we set out to re-interpret some of her arguments from her work on Amazon. Based on geopolitical, she analyzes effects on the territory. Her starting point is the concept of borders - territorial, economic, political - that guides the analysis of the transformations brought about by the action of the State and dynamics of the pioneers seeking the appropriation of Amazonian natural capital. She progresses to reflections on the need to boost investment in high technology and biotechnology as the only way to make the wealth produced serve to benefit local populations. We point to the assumptions of planning - the need to predict, anticipate - as essential elements. It is in this context that the territorial planning appears as the embodiment of these processes to guide changes, obviously connected to politics and State action. We conclude our reinterpretation with applicability for the Amazon region.

Keywords: Bertha Becker, planning, territory, geographic space, ecological-economic zoning.


Como planejar um território complexo, desconhecido, em constantes e rápidas mudanças? Como a Geografia política pode nos dar argumentos capazes de entender e contribuir para esse processo?

Metodologicamente o que influenciou o pensamento e as posições críticas de Becker foi a constante necessidade de compreender os processos ocorrridos na região amazônica, suas origens e as motivações, explícitas ou implícitas, que os conduziam e, sobretudo, o papel desta região no mundo globalizado contemporâneo.

Assim, ao fazer essa releitura, nos orientamos por alguns questionamentos: quando e porque surgiu essa necessidade de planejar o território, em um país onde antecipar nem sempre é entendido como importante? O que é antecipar no desenvolvimento regional amazônico?

Se pudessemos enquadrar conceitualmente dois respeitados geógrafos brasileiros que começaram suas pesquisas em contextos similares, poderíamos ressaltar que enquanto Ab’Saber teve sempre como principal conceito a paisagem, integrando as percepções dos processos fisicos e humanos, Bertha Becker transitou de suas pesquisas iniciais ligadas à questões climáticas para a análise geopolítica, do poder. “1964 representa um marco profundo na história recente do país e Bertha foi chamada por seus professores, que a consideravam demais de esquerda, a trabalhar com clima”, foi um dos elementos que B. Becker quis que fosse ressaltado em sua homenagem em 15/setembro/2003[1]. Como passar das questões de geografia climática para as de geopolítica?

Ambos geógrafos tiveram paixão pela Amazônia e se dedicaram a estudá-la, a compreendê-la. Esta região, lugar de velozes e complexas transformações, tem importância em todas as escalas, local, nacional, continental e internacional. Ambos analisaram, refletiram, propuseram caminhos alternativos para a Amazônia, superando a clássica (e obsoleta) dualidade da Geografia – física e humana. Ambos propuseram modelos para a Amazônia baseados em zoneamentos: enquanto Ab’Saber (1989)[2] privilegiava o natural, mas ponderava o papel das cidades propondo metodologicamente uma operação prévia de identificação, dos espaços do molde e espaços do contramolde e classificava a região em células espaciais, identificando 22 espaços de 2ª ordem de grandeza; Becker e Egler (1997)[3] identificaram unidades territoriais básicas sobre as quais transpuseram os conceitos de vulnerabilidade natural e potencialidade social. Propuseram ainda quatro grandes tipologias, segundo o elemento dominante, nos quais classificaram a região: consolidação, expansão, críticas (conservação e recuperação) e institucionais.

Neste contexto, Becker junto com outros intelectuais da UFRJ, cria o grupo de pesquisa de gestão do território, transformado em Laboratório em 1987. Esse grupo tinha por objetivo estudar as mudanças e os avanços por elas proporcionados, ou seja, conhecer o processo para poder realizar sua gestão. Tinham algumas premissas: em primeiro lugar, consideravam mudanças a conquista da terra. O governo planejou esta conquista e à medida que a terra foi apropriada, os conflitos foram acentuados: disputa por territórios e não apenas pela terra, conflitos com os territórios indígenas. Segundo, o impacto das estradas nas cidades e mudanças das cidades: produtos passaram a chegar por caminhão provocando a falência de atacadistas e a mudança de hábitos culturais; a rodovia Belém-Brasília vista pela abordagem de integração nacional, tinha uma problemática muito mais ampla, a criação de mercados e a isenção fiscal. Terceiro, a chegada da questão ambiental, com o requerimento dos zoneamentos, cuja primeira preocupação foi a conservação de ambientes naturais (UC), uma política restritiva, que resultou em forte reação.

Ambos também optaram pelo reconhecimento das realidades locais, considerando que o trabalho de campo, o contato com pessoas de cada lugar visitado, a assiduidade em seus universos de estudo e pesquisa constituíam passos metodológicos mínimos para a observação das realidades locais, fazendo sobressaí-las por meio das paisagens ou pelo jogo de interesse dos atores. Esta presença constante permitiu-lhes descobrir as novidades e acompanhar passo-a-passo as mudanças e dinâmicas amazônicas.

  Os pressupostos conceituais em Becker

Ancorados em sua visão geopolítica, os conceitos de estrutura espacial, organização desequilibrada, centro-periferia, fronteira, território, tecno(eco)logia merecem destaque. Os primeiros mais frequentes nas décadas finais do século XX, os últimos no século XXI, mostrando os avanços e adequações necessárias à interpretação da complexidade na realidade atual.

Resgatemos o de fronteira, uma das principais concepções utilizadas para a análise da complexidade amazônica por Becker. Movida pelas teorias centro-periferia e de fronteira de povoamento, pois estas regiões não tinham nenhuma conexão com o centro do país, Becker, convenceu a instituição onde lecionava (Instituto Rio Branco) da essencialidade do trabalho de campo para os diplomatas, levando-os a conhecer as fronteiras amazônicas, totalmente desconectadas do restante do país, nos idos das décadas de 1960-1970.

Entre os anos 1970-1990, fronteira foi tratada como espaço geográfico, político e especialmente econômico, como elemento básico para o desenvolvimento nacional, um desenvolvimento pautado no consumo de recursos naturais e no avanço da fronteira agrícola. Seus escritos introduzem os argumentos de ocupação racional. No século XXI Becker continua a utilizar esse termo, mas seu significado amplia-se, englobando o ambiente, a diversidade econômica e biológica. Trata-se, atualmente da fronteira biotecnológica.

Aproximando-se do século XXI, sua visão se modifica, refletindo os requerimentos científicos e políticos internacionais: sua reflexão sobre as consequências do modelo dominante inspira-a a introduzir a questão ambiental, o desenvolvimento sustentável e a necessidade de tecnologia para responder aos desafios do desenvolvimento no país, bem como a revisar o papel e as estratégias do Estado federal na região. Becker integra a noção de gestão, ordenamento do território nacional e tecnologia[4].

Na análise da ocupação da Amazônia a autora[5] procura apontar, dentro da perspectiva histórica, o legado deste processo, ressaltando tanto os impactos negativos quanto as potencialidades geradas. Toma como base as mudanças estruturais regionais para definir uma periodização dos grandes processos, desde a formação territorial (1616-1930), o planejamento regional (1930-1985) ao período atual como uma fronteira experimental socioambiental e ecológica, e retoma, assim, o conceito de fronteira. Destaca ainda os principais fatores das mudanças estruturais na economia, no povoamento, na sociedade, na malha socioambiental e no território, tanto do momento de articulação territorial como de sua apropriação. Conclui propondo uma nova escala, como região totalmente integrada ao país, mas onde ainda são muito presentes os conflitos de terra, de territorialidade e ambientais.

Para ela, o período marcado pelo planejamento regional é, essencialmente, consequência das decisões centralizadas do Estado visando a formação de “um moderno aparelho de Estado e sua crescente intervenção na economia e no território”[6], utilizando o termo lefevriano de “produção do espaço”. Este é marcado pelas políticas públicas e ação das novas instituições governamentais criadas: BASA, SPVEA, SUDAM e pela exploração dos recursos naturais com financiamentos externos para exportação (Carajás, Serra do Navio, e outros minérios em Rondônia, Amapá, Pará), destacadas na figura 1.

Figura 1. Políticas públicas e de ocupação produtiva da Amazônia
Fonte: Mello[7], 2006

A região amazônica passou, assim, a ser vista como um celeiro inesgotável de recursos naturais, passando, ao mesmo tempo, a ser alvo de várias políticas que tomaram seu território no sentido de expandir uma economia de fronteira[8] que culminou em um intenso povoamento tanto de “ordem intencional” ou “planejada”, quanto de “ordem espontânea”[9].

É para a Amazônia que deverão ser redistribuídos os excedentes demográficos nordestinos, permitindo simultaneamente aliviar as tensões da periferia deprimida, conter a migração para o centro, que já mostra sinais de saturação, criar condições para novos investimentos do centro e garantir a soberania nacional da área”[10].

Ainda utilizando os conceitos de fronteira e planejamento centralizado, Bertha[11] analisa como uma nova fronteira o projeto Grande Carajás, ao introduzir exploração industrial dos recursos minerais na Amazônia oriental, estratégia do modelo de desenvolvimento brasileiro alicerçado na aliança entre empresas nacionais e internacionais. Como o tempo na fronteira é mais rápido, este dinamismo promove um modelo de crescimento urbano, em duas velocidades: de um lado, a cidade-empresa planejada (company-town), Carajás, com toda a infraestrutura instalada – escola, hospital, bancos, hotel – para os engenheiros, técnicos e gestores da companhia; de outro, no pé da serra, Parauapebas, uma cidade sem nenhuma infraestrutura, de migrantes, majoritariamente à procura de empregos ou empregados de empresas prestadoras de serviço. A figura 2 corrobora o alerta que Becker deu a respeito das decisões da empresa pública – a CVRD – que se cercou de áreas de proteção ambiental e território indígena, para se proteger, afastando-a das pressões dos migrantes que se acumulavam na cidade não planejada, Parauapebas.

Figura 2. Áreas legalmente protegidas na região da Serra dos Carajás.
Fonte:
Mello Théry e Théry[12], 2009, p. 76.

Entre 1960 e 2000 a modernização da região teve como sustentáculos a urbanização da fronteira[13] e a constituição do mercado de trabalho[14] em nível nacional. A intensa migração inter-regional para a região, nesse contexto de modernização, contribuiu significativamente para a consolidação de outra fronteira - a urbana - na Amazônia Oriental, uma vez que, a mobilidade da população trabalhadora tinha nos núcleos urbanos sua base de organização.

Novas cidades surgiram como estratégia para atração e concentração de mão de obra, sendo que a partir delas essa mão de obra foi redistribuída por toda a região. Considera Becker que esses núcleos urbanos são residência e mercado de trabalho alternativo para os trabalhadores agrícolas assalariados; são também residência de pequenos agricultores, em sua maioria semiproletários, atraídos pela presença da escola, por oportunidades de emprego e expectativa de acumulação; é ainda neles que residem temporariamente os migrantes que chegam, antes de se redistribuírem em ocupações diversas[15]. Os impactos das dinâmicas engendradas nestas fronteiras urbanas[16] principalmente na Amazônia Oriental, fez com que os núcleos urbanos emergidos destas frentes e os que já existiam passassem a comportar um mercado de trabalho cada vez mais dinâmico, diversificado e, eventualmente qualificado, atraindo migrantes das mais diversificadas origens territoriais e profissionais. Consideram estas autoras que a nova divisão social e territorial do trabalho reorganiza o mundo do trabalho amazônico, impactando tanto o campo quanto a cidade.

Bertha, junto com outros geógrafos, recoloca em questão o debate sobre o território juntamente com a rediscussão do ordenamento. O conceito de território foi muito importante para a ciência geográfica e muito utilizado no contexto da Geopolítica. Porém, quando esta foi vista unicamente como ciência da guerra, outros segmentos da Geografia deixaram de dar-lhe mérito, caindo no esquecimento. O mesmo foi resgatado somente na segunda metade do século XX, procurando valorizar o que é, para que serve e por que pensamos neste conceito e categoria.

Ao definir o fundamento filosófico do ordenamento como sendo a dialética[17],  argumenta que a organização do território é decorrência da dialética entre ordem e desordem. A análise da situação existente deveria revelar os dois componentes essenciais da organização: o primeiro é o tempo - não é viável em curto prazo. O segundo é a analise dialética entre regulação pública e anarquia do modo espontâneo de “regulação” inerente às ações privadas. Quanto ao ordenamento, ela o define como a organização dos elementos de um conjunto, de acordo com uma relação de ordem, isto é, da disposição (ou arranjo) conveniente dos meios – segundo certas relações – para se obterem os fins desejados. Destaca-se, segundo as teorias clássicas, a localização das atividades e da população no território, a qual é determinada por três elementos: a) o mercado; b) o Estado (políticas) e c) o transporte (acessibilidade) como elemento essencial deste conjunto.

Lembra a autora que na atualidade, este ultimo componente – acessibilidade - deve ser ampliado como redes, ou como própria logística, não a tradicional, mas aquela vinculada aos avanços tecnológicos.

Assim, defende um novo vetor, o tecno(eco)lógico[18], que servira como argumento para a construção de um novo padrão de desenvolvimento, esse, fortalecido pela malha socioambiental instalada na região e resultante da presença de novos atores sociais reconhecidos como legítimos - o que era praticamente impossível na fase anterior devido ao regime de exceção no país. Se de um lado, o vetor tecno(eco)logico conquista espaço, um outro vetor, mais tradicional, o tecno-industrial é reforçado pelo planejamento territorial da União, respondendo a interesses de outros grupos como empresários, bancos, segmentos de governos e das Forças Armadas. O desenvolvimento regional será, então, marcado por pares contraditórios e/ou ideológicos: competitividade e sustentabilidade; diferenciação espaço-temporal; valor econômico potencial da floresta. A Amazônia é a nova fronteira tecno-científica, porém, o complexo verde tem potencialidade, mas não tem complexo industrial que lhe dê suporte, diz.

O cerne do novo padrão: o meio ambiente e o planejamento territorial

Do nosso ponto de vista, a década de 1985 a 1995 pode ser considerada perdida para o planejamento governamental, opinião compartilhada com Brandão[19], Lemos[20], Monte-Mor[21]  quando analisam sua total ausência no período. A retomada dos princípios de planejamento e/ou programação na ação governamental ocorre no governo de FHC, destarte desde o início dos anos 1990 várias instituições, impulsionadas pelo avanço das regras ambientais, estabelecem mecanismos para o enfrentamento dos impactos causados pela estruturação da Amazônia, fundamentados na articulação e apropriação do território. Mecanismos estes decorrentes de novos paradigmas sistêmicos advindos da crise ambiental global.

O planejamento ambiental era a essência da organização do espaço e da utilização dos recursos naturais sem ultrapassar seus limites e já constava da lei ambiental brasileira definida em 1981. Este processo, porém, somente começa a ter importância em 1988 depois que o país se propõe a hospedar a CNUMAD (Rio 92). Esse momento permite o espalhamento de tal ideário por outros meios e setores governamentais. A lei de 1981 determina a realização do zoneamento ambiental. Porém, as instituições executoras da politica ambiental dependiam de um aprofundamento do quadro conceitual e metodológico e demandam apoio às universidades[22]. De ambiental (1981) a ecológico-econômico (desde Programa Nossa Natureza, 1988, mas normatizado pelo decreto federal 4297/2002), o zoneamento passa a ser o principal instrumento de planejamento, de gestão ambiental e territorial.

Cerne deste novo padrão é o vetor tecnológico moderno altera as relações de poder. Nesse novo padrão de velocidade acelerada e inovação contínua, o controle do espaço e do tempo é resultado da lógica instrumental de acumulação e de uma economia globalizada e tecnificada, ao mesmo tempo em que o espaço dos fluxos financeiros busca a superação de Estados e fronteiras. Vive-se uma nova geopolítica – a ambiental – na qual o meio ambiente torna-se um elemento-chave e as redes assumem importância entre o local e o global. Becker considera que o local é marcado culturalmente pelos novos movimentos sociais, pautados em valores ambientais, promotores do processo de diferenciação espacial e da valorização estratégica dos territórios. Para “ajustar o sistema capitalista por meio de conciliação das tendências da lógica da acumulação com as da lógica cultural, particularmente os movimentos ambientalistas”[23] a antiga divisão internacional do trabalho transforma-se em zoneamento na escala global, via desenvolvimento sustentável, o qual adota uma nova racionalidade pelo imperativo tecnológico e pela politização da natureza.

Apesar da crítica, Becker incorpora o termo e seus desdobramentos, indicando que esse modelo de desenvolvimento representa um mecanismo de regulação do uso do território que redefine a utilização diferenciada dos espaços e, à semelhança de outros, tenta ordenar a desordem global. E, como tal, é um instrumento político e mostra a face da nova racionalidade:

Da apropriação de territórios e ambientes como reserva de valor, isto é, sem uso produtivo imediato, é uma forma de controlar o capital natural para o futuro, sobretudo o controle de biodiversidade, na medida em que é a fonte de conhecimento dos seres vivos, o que vale dizer, fonte de poder”[24].

Fundamenta a eficácia, a diferença e a descentralização como princípios básicos da noção de sustentabilidade, ou seja, da responsabilidade com as futuras gerações no uso dos recursos; dos potenciais das sociedades locais e de uma nova forma de planejar e de governar. Pressupõe, por conseguinte, superar o papel que o Estado tinha no planejamento centralizado. Mas para um Estado que esta em crise. Como superar esta crise do Estado no contexto de politização da natureza e da estrutura de poder mundial, pergunta-se Becker em suas reflexões a partir dos anos 1990. Sua visão é, portanto, que não se pode falar em planejar sem falar em Estado.

Seus argumentos, muito apreciados pelas instituições governamentais, lhe permitiram participar, numerosas vezes, da elaboração de políticas públicas. Considerava que o cientista não devia ficar em sua “torre de marfim”: o pesquisador tem que se preocupar e participar da elaboração da política, pressupostos que serviram para fortalecer sua visão de geógrafa, de difusora da Geografia como o design da terra.

Que forma de ação deve adotar o Estado quando ele já não tem o controle absoluto sobre o território nacional, pois a lógica da acumulação e a lógica cultural geram novas territorialidades e múltiplas escalas? O que fazer quando o Estado deixa de ser o executor exclusivo dos processos econômicos e políticos e acumula, em contrapartida, funções de coordenação e regulação crescentes?

Como superar os conflitos do território? Qual será a natureza da ação do Estado para enfrentar tais conflitos?

Os princípios do novo modelo de desenvolvimento não podem se inscrever somente na contradição do produzir ou conservar. Para Becker, é um falso dilema... não há dilema entre conservação e utilização. Proteção ambiental apenas não gera riqueza, mas tornou-se componente da lógica cultural, dizia. Por isso, os avanços em planejamento territorial são tão lentos, tão susceptíveis às pressões, aos interesses e às contradições.

Planejar e ordenar: em qual Estado?

O Estado certamente não é a unidade única representativa do político nem o território nacional a única escala de poder... exige-se uma geopolítica de negociação e arranjos políticos, entre os Estados e destes com a sociedade civil organizada. É preciso ordenar o que esta des-ordenado.

É assim que a prospectiva futura que Becker encaminhou em várias consultorias aos ministérios da Integração e do Planejamento apontava as estratégias diferenciadas para o planejamento do uso do território amazônico, visto que o macrozoneamento/zoneamento ecológico-econômico da Amazônia começou a ser discutido em 1990 no Programa Nossa Natureza.

Entendia a Amazônia como a fronteira tecno-científica, marcada pelo complexo verde, que tem potencialidade, mas para a qual não existe um complexo industrial. Procurou valorizar esta potencialidade no período em que foi chamada a propor uma metodologia para o zoneamento ecológico-econômico regionalizado (escala 1:250.000) para as áreas críticas para gestão ambiental integrada nos Estados amazônicos, quando atuava junto ao IAG/PPG7[25]. Sua metodologia incluía a vulnerabilidade natural e potencialidade social, avançando a partir do que tinha sido proposto pelo INPE anteriormente, inserindo variáveis e indicadores socioeconômicos e institucionais para cada unidade territorial, dentro dos parâmetros de potencial natural, humano, produtivo e institucional. Deste processo resultariam duas cartas temáticas (vulnerabilidade natural e potencialidade social) e uma carta-síntese de subsídio à gestão do território. A classificação das unidades territoriais, a serem negociadas com os atores envolvidos previa uma tipologia de: i) áreas produtivas (áreas de consolidação ou fortalecimento do desenvolvimento humano e ii) áreas de expansão do potencial produtivo); iii) áreas críticas (de conservação em função do elevado grau de vulnerabilidade natural) e de recuperação (em função da elevada vulnerabilidade e do alto potencial de desenvolvimento)  iv) áreas institucionais (de preservação permanente e de uso restrito e controlado, como reservas indígenas e extrativistas. 

Debates acirrados e contestatórios ocorreram dentro e fora da região, tanto de técnicos quanto de cientistas de outras universidades brasileiras, apresentando críticas e apontando falhas. Somente o Estado do Amapá aplicou integralmente esta metodologia em seu zoneamento regional (escala 1:250 000) e, com as modificações que foram sendo inseridas, foi impossível agrupar as áreas específicas e suas orientações, objeto do zoneamento, de maneira a transformá-los em um ordenamento territorial[26].

É preciso desconfiar dos mapas do zoneamento porque demoram demais a serem feitos e quando termina já não representam mais a realidade, dizia Bertha.

Ao participar do macrozoneamento, propôs dez estratégias baseadas na premissa de sair do século XIX para o século XXI, da queima da floresta e da siderurgia, da criação de pastos, para práticas com o desenvolvimento da biotecnologia e do tratamento da água, como o ouro azul” do século XXI. A floresta permanecerá somente se tiver valor econômico, com base na ciência, tecnologia, informação, pagamento de serviços ambientais, produção verde, biotecnologia e não somente o extrativismo. Para o meio ambiente tem que haver política, tem que ter Estado: a floresta de transição e aberta já foi desmatada, mas o core, o heartland está conservado, as cidades dos rios estão paradas no tempo.

Mais tarde, em 2011, o MMA divulga a proposta do macrozoneamento, resgatando muito das sugestões de Becker[27] da diversidade amazônica, constituída de três grandes unidades sub-regionais: a) Amazônia oriental e meridional (macrorregião do povoamento consolidado) área onde deveria servir para consolidação das áreas dinâmicas e recuperação das áreas degradadas; b) Amazônia central, com a expansão capitalizada pelos Eixos nacionais de integração e desenvolvimento, mas que deveria acelerar as políticas conservacionistas com o zoneamento ecológico-econômico para compensar os impactos dos eixos e c) Amazônia ocidental, sub-região marcada pelo ritmo da natureza na qual as ações deveriam ser marcadas pela expansão orientada e vigilância. Porém, em 2004, Becker já havia reforçado as três unidades macrorregionais, detalhando-as em sub-regiões e indicando as ações específicas para cada uma delas[28]: a) núcleos de modernização do Leste e Sudeste do Pará, corredor Araguaia-Tocantins, áreas intensivas em tecnologia agroindustrial e agropecuária tradicional e sistema agroflorestal para a macrorregião do povoamento consolidado; b) a fronteira de preservação, o vale do Amazonas, a produção familiar da Transamazônica, as frentes de expansão para a Amazônia central e c) o Alto Rio Negro, as várzeas do Solimões, a Florestania e Manaus e seu entorno para a Amazônia ocidental.

Não são tais propostas reconhecíveis nas unidades territoriais macrozoneamento da Amazônia (Decreto Federal n° 7378/2010) dos cartogramas da figura 3, abaixo?

Figura 3. Propostas de macrozoneamento da Amazônia
Fonte: MMA[29], 2010

Neste cenário, ela considera que o ordenamento é um olhar estratégico da União, a quem cabe articular as forças e estratégias concorrentes que moldam o desenvolvimento do país, minimizando os obstáculos e maximizando os benefícios, segundo o projeto de nação eleito pela sociedade.

Em sua contribuição para a elaboração da política nacional de ordenamento territorial Becker[30], considera que há muito mais ordem do que se supõe no território brasileiro. Ordem e desordem são duas faces de um mesmo processo. Organizações (econômicas, sociais, religiosas, etc.) têm estratégias próprias e tentam construir ou impor o seu ordenamento, o que inevitavelmente implica em desordem para outras organizações e atores, manifestando-se no uso conflituoso do território.

Ela resgata o conceito de ordenamento territorial definido pela União Europeia em 1983, o qual contém três elementos centrais: políticas públicas concertadas, “equilíbrio” regional (coesão territorial) e organização física do espaço. Seu objetivo maior é criar uma nova racionalidade visando maior competitividade. Entende que tais elementos e objetivo são comuns à essa política no Brasil, mas que deveria considerar, pelo menos 4 diferenças sensíveis: a) é uma união de estados federados e não de estados nacionais; b) alto nível de conflitos socioeconômicos e políticos; c) território não plenamente integrado e meios financeiros e institucionais frágeis; d) autonomização de grandes empresas.

É no contexto desta exigência de novos arranjos políticos que o discurso técnico multiescalar, multifuncional e de sustentabilidade se consolida. O modo de responder a essas tensões influirá na posição de liderança futura, que residirá no Estado capaz de utilizar todas as capacidades de gestão para enfrentar três grandes desafios: a regulação, isto é, a administração da interdependência na economia-mundo; a distribuição, rompendo o círculo vicioso das desigualdades; o reconhecimento do outro[31].

O conflito de uso do território é um desafio para as políticas públicas. Considerando o exposto na discussão conceitual e a extensão e a desigualdade que caracterizam o território brasileiro o ordenamento terá que considerar os processos de ordem/desordem diversificados que ocorrem no território. Grosso modo, Bertha distingue novas zonas no âmbito destes processos[32]:

1) áreas dinâmicas consolidadas e ordenadas econômico-politicamente / desordem social

2) áreas consolidadas deprimidas, ordenadas econômica-politicamente / desordem econômica e social

3) áreas parcialmente consolidadas econômica e politicamente / desordem social e econômica

4) áreas de fronteira não consolidadas / desordem econômica – política – social   

Ela entende que as ações de ordenamento implicam em concertar as políticas setoriais, os fluxos as redes e completar circuitos para minimizar as desordens dominantes nos diferentes tipos de áreas.

Considera importante o planejamento, mas deve estar ligado à política, desenvolver tecnologia e olhar para o território com suas diferenciações, desigualdades e conflitos. O que marca a política é o território - o controle e a conquista do território. O Estado tem que ser firme, controlador, atuante no coração florestal, dizia. Porém, não seria este seu ponto de vista, uma incoerência, quando em todo o processo de incorporação da Amazônia, desde uma fronteira de povoamento, fronteira de recursos, a ação planejada do Estado não foi a de estimular a repetição do modelo consumidor de recursos aplicado ao país? Como seria ele, agora em crise, controlador, firme e atuante? O que dizer do verdadeiro embate pela defesa dos interesses específicos dos grupos econômicos nas modificações do Código Florestal?

Conclusão: os limites da aplicabilidade de um conceito na Amazônia e no país

Becker e Stenner[33] redesenham a Amazônia, marcada pela importância da tecnologia de cada tempo, retomando muitos dos argumentos de Bertha e fazendo uma releitura do espaço produzido pela ciência, tecnologia e inovação.

Os novos conceitos são construídos nos fóruns internacionais, como (bio)tecnologia, meio ambiente, biodiversidade, patrimônio natural e, formam atualmente outro quadro de referências científicas e tecnológicas. Todos estes conceitos possuem seu valor estratégico, social, geopolítico, comercial.

Além disso, as políticas públicas territoriais e seu rebatimento em área, isto é, recortes territoriais, são elaborados de maneira autônoma. Hoje não há articulação das políticas públicas sobre o território, elas são extremamente fragmentadas. Quem é e como é programada a malha que molda o território hoje?

Em vários momentos, Becker vai à prática da gestão territorial, propondo que nas políticas públicas o ZEE deveria ser visto como macro instrumento, como uma maneira de romper com a segmentação das políticas espaciais.  No processo dinâmico de tomada de decisões, o ZEE deve ser o instrumento de integração e espacialização das políticas públicas visando ordenar o território, lembrando-se da interdependência escalar dos zoneamentos: do macrozoneamento ao zoneamento na escala local.

Bertha fazia a hipótese de que “há muito mais ordem do que se supõe, e que são as grandes empresas que impõem a sua ordem no território”. Em vários estudos, procurou demonstrar este argumento, ao qual incluiu a logística como mecanismo mais integrador, que movimenta o mundo contemporâneo. 

Ela argumenta que, partindo da idéia de que a nova racionalidade embutida na inovação tecnológica contínua é a velocidade, a logística é entendida como a preparação contínua dos meios para a competição, expressa num fluxograma de vetores de produção, transporte e execução.  Em outras palavras, a partir da revolução C&T, o que conta é a seleção de veículos e vetores para garantir o movimento perene, a seleção de lugares, a ela se subordinando[34]. É, portanto, a logística que conecta e articula linhas (redes de transporte e comunicação, relações, fluxos), pontos (cidades e núcleos) e áreas (produção, vegetação natural, ZEE), constituindo a ossatura do ordenamento do território à qual estão agregadas ou não as áreas. É a logística do território nacional.

Nesse ordenamento privado, considera Bursztyn[35], é preciso também inserir a análise da “grande transformação” que representam as “commodities”, como denominador comum dos modos de produção locais, aniquilando particularidades, vantagens comparativas, identidades. No mundo das commodities, tudo é igual. E sempre que haja progresso técnico-científico, o universo de possibilidades do espalhamento da produção das commodities é crescente. O caso da soja é um bom exemplo. Soja é soja, não importa aonde. E mesmo onde ela não dava, a pesquisa de novas variedades torna possível seu cultivo.

Continua ele, no mundo das commodities, o diferencial não é mais o produto, nem as técnicas e o conhecimento empregado. O que diferencia são as “brechas” do modo de regulação: o grau de efetividade dos mecanismos regulamentares (inclusive de ordenamento do território), o espaço de possibilidade para práticas de “dumping” social (trabalho escravo, super-exploração, relações de parcerias não remuneradas, trabalho infantil...) e “dumping” ecológico (como o que se verifica na área de avanço da fronteira de produção da Amazônia).

Estes seus argumentos foram considerados no momento de elaboração da política nacional de ordenamento do território, que, no entanto, não teve a repercussão esperada por muitos cientistas brasileiros. A desarticulação das políticas não é apenas técnica é, sobretudo, político-partidária. A cada novo gestor, uma nova política, não se importando com a sua (des)continuidade. O país do eterno recomeçar...

Becker e Stenner[36] miraram caminhos diversificados para o futuro - desejado e possível – para a Amazônia.  De todos os lados surgem oportunidades que não podem ser desperdiçadas: i) o espaço amazônico como fonte de vida do planeta; ii) as cidades das florestas estrategicamente localizadas devem organizar a estrutura produtiva da região. Entre os desafios a superar priorizaram a questão fundiária e das desigualdades; a conexão das redes e cidades e, finalmente, o modelo de cidade urbanizada na floresta, que deve gerar inovações. O território do futuro tem que comportar as áreas de preservação, as baixas densidades demográficas, a integração de projetos logísticos e minerais, os ZEE, as regiões minerais e, finalmente explorar as áreas já alteradas, tanto as florestas plantadas, as agroindustriais, as regiões rurais-urbanas ou as regiões policêntricas.

Veremos, um dia, este futuro preconizado por Becker ou prevalecerão os interesses privados?

Notas

[1] Confins 18, 2013.

[2]Ab'Saber, 1989.

[3]ecker e Egler, 1997.

[4]Becker, 1998; Becker, 1993;  Becker, 1991.

[5]Becker, 2001.

[6]Becker, 2001: 8-9.

[7]Mello, 2006.

[8]Becker, 1994.

[9]Machado, 1999.

[10]Becker, 1982: 29.

[11]Becker, 1982.

[12]Mello Théry e Théry, 2009.

[13]Becker, 1994.

[14]Machado, 1999.

[15]Becker, 1994.

[16]Becker, 1994; Machado,1999.

[17]Becker, 2005.

[18]Becker, 1997.

[19]Brandão, 2003.

[20]Lemos, 2006.

[21]Monte-Mor, 2006.

[22]Moraes, 2005.

[23]Becker, 2004: 292.

[24]Becker, 2004: 293.

[25]Becker e Egler, 1997.

[26] Mello, 2006.

[27]Becker, 2001: 23-25.

[28] Becker, 2004: 146-164.

[29]Ministério do Meio Ambiente, 2009/2010.

[30]Becker, 2006.

[31]Becker, 2004: 300.

[32]Becker, 2006.

[33]Becker e Stenner, 2008.

[34]Becker, 1988; Becker, 1993; Becker, 2004.

[35]Bursztyn, 2006.

[36]Becker e Stenner, 2008.

 

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© Copyright:Nelly Aparecida de Mello-Théry, 2014
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Ficha bibliográfica:

MELLO-THÉRY, Neli Aparecida y THÉRY, Hervé.O planejamento territorial, o estado e a Amazônia na obra de Bertha Becker: algumas reflexões. Biblio 3W. Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 25 de diciembre de 2014, Vol. XIX, nº 1103(2) <http://www.ub.es/geocrit/b3w-1103(2).htm>[ISSN 1138-9796].


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