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Biblio 3W. Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales
Universidad de Barcelona [ISSN 1138-9796] 
Nº 241, 3 de julio de 2000 

SILVA, Clezio Azevedo da. Las políticas de intervención en cuencas hidrógráficas como estrategia de desarrollo territorial: un modelo de evaluación aplicado a Brasil. Tesis Doctoral dirigida por el Dr. Joan-Eugeni Sánchez. Universidad de Barcelona, 2000. 357 p.

Horacio Capel



Palabras clave: cuencas hidrográficas/ Brasil/ desarrollo territorial/ estrategias de desarrollo

Key words: hidrogaphical bassins/ Brazil/ territorial development/ developpement strategies


La Tesis que ha presentado Clezio Azevedo de Silva ha sido elaborada en el Programa de Doctorado Pensamiento Geográfico y Organización del Territorio del Departamento de Geografía Humana de la Universidad de Barcelona. El director ha sido el Dr. Joan Eugeni Sánchez, el cual orienta en dicho Departamento un ambicioso programa de investigación sobre temas relacionados con las estrategias de desarrollo territorial. Una reciente Tesis Doctoral dirigida por el mismo profesor, la de Geraldo Cortegiano Junior, ha planteado el problema de las estrategias locacionales de las empresas industriales en la sociedad capitalista contemporánea, poniendo énfasis en el papel esencial de los recursos humanos en los actuales modelos de localización, y concretamente en las ventajas competitivas que obtienen las empresas industriales a partir de las características heterogéneas de los territorios, especialmente las diferencias de coste y cualificación de la mano de obra.

En esta Tesis, el énfasis se pone en el papel de las cuencas hidrográficas como unidades territoriales de intervención. El estudio, estructurado en 7 capítulos y con una extensión total de 357 páginas, se inicia con la presentacion de algunas bases teóricas de la intervención territorial propuestas recientemente, y centra en seguida la atención en el análisis del uso y de las potencialidades de las cuencas hidrográficas para el planeamiento territorial. El análisis de la experiencia histórica que se dirige a la ordenación de las cuencas en diversos países, los diferentes modelos de gestión de las mismas, y las políticas de planificación de cuencas en Brasil, le permite luego llegar a un modelo de evaluación de proyectos (capítulo 5). En los dos capítulos finales se examinan dos experiencias de desarrollo territorial de cuencas, el que promovió la Secretaría de desarrollo Rural y Agricultura del Estado de Santa Catarina para el estudio de microcuencas, apoyado por el BIRD, y el "Programa de Desarrollo Sostenible del Pantanal, en la parte brasileña de la cuenca del Alto Paraguay, con participación del gobierno federal de Brasil y de los Estados de Mato Grosso y Mato Grosso do Sul y el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. La Tesis se cierra con unas conclusiones generales.

El tema ofrece interés ya que, como el mismo autor señala, existe hoy un creciente uso de las cuencas hidrográficas en las políticas de intervención espacial en los países iberoamericanos. El análisis de las intervenciones en cuencas se realiza en la Tesis considerando sus potencialidades para el uso de los recursos hídricos, para la gestión del medio ambiente y de otros recursos naturales y para la transformación socioeconómica regional.

Desde los años 1970 las políticas de desarrollo regional han experimentado cambios importantes. El cuestionamiento de las políticas tradicionales ha venido impulsado por la constatación de la escasa eficacia de algunas de las que se habían aplicado, la disminución de los recursos públicos disponibles, y las transformaciones de las estrategias empresariales, con una fuerte segmentación geográfica de los procesos productivos, entre otros factores. Frente a ello han aparecido modelos que ponen énfasis en el desarrollo endógeno a partir de las condiciones locales. El autor ha hecho un esfuerzo para sistematizar en el capítulo 1 algunas de las aportaciones que se han realizado recientemente a estos temas, presentando, además, las "alternativas" que se han realizado a partir de los años 80, y que ponen énfasis en la importancia de la innovación como impulsora del desarrollo regional, y otras que lo ponen en la necesidad de lograr un desarrollo sostenible. Finalmente, defiende que "la planificación regional está ganando nuevas perspectivas en base a la reestructuración del sistema productivo y la renovación teórica de sus planteamientos" (pág. 62), y sitúa entre esas nuevas perspectivas las actuaciones que toman como marco las cuencas hidrográficas.

El análisis histórico del uso de las cuencas como unidad territorial de intervención es demasiado somero. Existe una amplia bibliografía norteamericana, francesa y española que es rápidamente aludida o pasada por alto(1). El autor ha preferido centrar la atención en la realidad brasileña, dirigiendo su esfuerzo a realizar un balance sobre la validez de ese enfoque para los problemas de ese país. Tal vez en el futuro podrá tener ocasión de volver sobre ese balance histórico, para el que existe una amplia bibliografía disponible. En lo que se refiere a la de carácter geográfico, el reciente testimonio autobiográfico de Gilbert F. White (en Mémoires de Géographes. Textes reunies par Peter Gould et Antoine Bailly, Paris: Anthropos, 2000) proporciona una excelente valoración retrospectiva que puede ser de gran interés para conocer el origen de una línea de reflexión que en Estados Unidos está ligada a las graves inundaciones de 1927 y a las política del New Deal, y que ha dado lugar a magníficos ejemplos de trabajos para la gestión integrada del agua en cuencas hidrográficas de todo el mundo.

El autor distingue entre cuenca hidrográfica (superficial) e hidrológica (que incluye las aguas subterráneas), pero en cualquier caso es la estructura física lo que proporciona la unidad a estos espacios. La trascendencia del agua y de la circulación de la misma, que depende de la estructura del terreno que determina su circulación, es lo que lleva a algunos a considerar que la cuenca es un ámbito de gestión en relación con algunos factores naturales (el agua, en primer lugar) o el conjunto de ellos. Pero las políticas que utilizan estas unidades territoriales se han dirigido tanto a la gestión de los recursos como a la puesta en marcha de políticas de desarrollo, algo que el lector rapidamente percibe como diferente. A lo cual se unen los problemas de la escala y su posición en la jerarquía fluvial: no puede tratarse igual una cuenca como el Amazonas o el Orinoco que otras como el Segura o el Palancia.

La lectura de la Tesis va poniendo de manifiesto las dificultades que surgen de la utilizacion de la cuenca como base para las políticas de desarrollo. Unas veces resulta insuficiente y otras demasiado extensa. La gestión de los recursos hídricos exige en ocasiones la intervención sobre los de varias cuencas (por ejemplo para el abastecimiento de áreas metropolitanas). Y por otra parte, para el desarrollo regional la cuenca puede ser insuficiente, ya que es muy frecuente que no coincidan con la región, definida muchas veces con criterios de carácter histórico, socioeconómico, o administrativo.

El autor muestra la existencia de puntos de vista diversos sobre la conveniencia de utilizar las cuencas hidrográficas con ese fin. La defensa de las cuencas como unidades básicas para la intervención territorial se realiza sobre todo considerando que son el ámbito propio, o el más adecuado, para los enfoques integrados de las variables físicas y humanas. Pero otros estiman que posee muchas limitaciones, especialmente las que se refieren a la división administrativa de la cuencas, divididas en ocasiones entre diferentes países, lo que dificulta su tratamiento integrado; a lo cual se une la diversidad de medios sociales que pueden encontrarse en ellas, y el hecho de que las variables básicas que explican el desarrollo económico no están ligadas de forma esencial con los recursos hídricos o las características fisicas o biogeográficas de las cuencas hidrográficas.

El examen de los diferentes proyectos de intervención en cuencas hidrográficas le permite al autor mostrar la relación que existe entre éstos y las coyunturas históricas. Los más antiguos fueron los proyectos de intervención que se han referido a la gestión de los recursos hídricos, desde la navegación y el abastecimiento hídrico a la protección de inundaciones, el control de la calidad del agua, la lucha contra la erosión y la producción de energía. A ello se unieron luego las intervenciones que se dirigen a la gestión ambiental de la cuenca, un enfoque reciente que pone énfasis en la conservación ambiental y de los recursos. En cuanto a los proyectos de desarrollo regional que toman la cuenca como base de intervención, tuvieron como modelo inicial la intervención en el valle del Tennessee, en Estados Unidos, y han partido normalmente de la realización de grandes obras hidráulicas de regularización y aprovechamiento de los ríos. En algunos casos, estos proyectos se han dirigido no al conjunto de la cuenca, sino al de partes de ella, especialmente a subcuencas de especial valor económico o humano.

El capítulo 4 dedicado a la planificación de cuencas en Brasil constituye una aportación interesante; en él se hace un balance de intervenciones que se han realizado. El origen de esta utilización se sitúa en la década de 1930, tras la promulgación del Código de Aguas (1934), que permitía distinguir entre las aguas de dominio público y las de dominio privado, y establecía la posibilidad de intervención en las primeras de los Estados y del Gobierno Federal. Pero en realidad sería en los años 1950 cuando se iniciarían actuaciones concretas, especialmente a partir de la creación del Departamento de Agua y Energía Eléctrica del Estado de Sâo Paulo (1955), cuyo interés principal era la planificación para la gestión de los recursos hídricos con vistas a la generación de energía y para el abastecimiento de agua a la aglomeración paulista y a otras de dicho Estado. Diez años más tarde, la creación del Depatamento Nacional de Aguas y Energía Eléctrica impulsaría a la escala de todo el territorio federal el planeamiento, coordinación y ejecución de los estudios y de las intervenciones.

En la Tesis se centra la atención en las políticas de intervención pública. Sin embargo, tal vez habría sido interesante que se incorporara al análisis el estudio de las intervenciones privadas en la gestión del agua, que adquirieron ya una cierta importancia antes de la intervención pública, como ocurre en el caso de Brasil con las actuaciones de la Brazilian Traction Light and Power, dirigidas precisamente al suministro de energía eléctrica a Sâo Paulo, y que dio lugar a la construcción de grandes embalses como los de Guarapiranga o Billings, al sur de la aglomeración. La relación entre intervenciones públicas y privadas constituye un tema que merecería mayor atención.

La nueva Ley de Aguas brasileña, aprobada en 1997, impuso la gestión ambiental como exigencia para la planificación de cuencas en todo el país, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente y de Recursos Hídricos. Al año siguiente se inició ya un proyecto para la cuenca del río Doce, que introduce por primera vez ese concepto de gestión ambiental, y que contó con la colaboración del gobierno francés. Utilizando el marco legal aprobado en 1997 se han puesto en marcha 40 iniciativas en cuencas y subcuencas no amazónicas.

El diseño de una Politica Nacional de Recursos Hídricos ha establecido una serie de requisitos institucionales que deben cumplirse antes de 2002 y que exigen la creación de comités de cuencas hidorgráficas en ríos de dominio federal, agencias de cuencas y asociaciones de usuarios, todos los cuales serán coordinados por la Secretaría de Recursos Hidrícos y, por encima de ella, por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos. Las experiencias que se están realizando son diferentes en las cuencas del nordeste semiárido y en las más meridionales, con caudales y regímenes diferentes. Especial importancia tiene la gestión del valle del San Francisco, inspirado en la experiencia norteamericana del Tennessee, y que trata de desarrollar la economía de un área deprimida a partir de la construcción de grandes infraestructuras hidráulicas. La organización del organismo director, la Comisión del Valle de San Francisco (transformada luego en Superintendencia del Valle de San Francisco) se hizo bajo el modelo de la Tennesse Valley Authority. La aplicación de este modelo dio lugar a fuertes oposiciones, ya que "los resultados cosechados no venían expresando una substancial mejora de las condiciones de vida de la población ni un despegue económico que justificase el gran aporte de recursos del Estado". A pesar de esas duras críticas

"las alianzas de poder constituidas entre los grupos de poder más fuertes en el semi árido continuaron resistiendo, durante todos los años 90, a cambios en el enfoque del desarrollo regional, presionando a los planificadores en el sentido de que la escasez de agua debe ser tratada como un factor que justifica el mantenimiento de un régimen especial en términos de créditos, incentivos subsidios, etc. para viabilizar la modernización económica regional, además de los programas asistencialas de distribución de agua y alimentos básicos aplicados en períodos de mayor sequía" (pag. 162).

El autor concluye por ello que "la cuestión del semi-árido, por tanto, no ha sido resuelta con la aplicación del desarrollo en cuenca, y todavía es un cuestión pendiente en el desarrollo económico regional de Brasil"

El fracaso de dicho modelo ha conducido a programas de desarrollo local a partir de tecnologías intermedias, es decir a la intervención en microcuencas (o lo que es lo mismo, en cuencas de superficie más reducida que la anteriormente citada del San Francisco). Las intervenciones tienden a la conservación de los recursos agrarios en áreas de fuerte expansión urbana e industrial y a la puesta en marcha de fórmulas de desarrollo sostenible. El autor alude en especial a seis grandes proyectos, que resultan, sin embargo, bastante diferentes entre sí por el territorio afectado; una de ellas se extiende a 1.253.000 km2 e incluye diversas iniciativas piloto distribuidas por todo el Estado de Pará; otras tres se extienden en áreas comprendidas entre los 200.000 y los 300.000 km2, y dos finalmente tienen una extensión inferior a los 100.000: 95.000 km2 en el caso del proyecto Microcuenca del Estado de Santa Catarina, y de 43.000 km2 en el caso del estado de Rio de Janeiro.

Los objetivos más frecuentes de estos proyectos se refieren al aumento de la productividad agraria, y su diversificación, el apoyo a métodos de cultivo que atenúen los efectos de la erosión, el incentivo a las pequeñas propiedades, la orientación pedagógica a los campesinos sobre el uso de pesticidas y fertilizantes, el control de la calidad físico química de los manantiales, ofrecer líneas de crédito para nuevas inversiones, el aumento del valor agregado de la producción estimulando la industrialización y comercialización de productos agrícolas, y el apoyo a las reformas de infraestructura de la propiedad rural. A todo ello se une en los dos o tres últimos años la puesta en marcha de proyectos que ponen énfasis en el desarrollo sostenible, es decir, que tratan de lograr un desarrollo económico que sea compatible con la conservación del medio ambiente.

Los problemas planteados son muchos, en particular los que se refieren a las contradicciones que pueden surgir entre el desarrollo económico y la gestión ambiental. Las resistencias son también enormes. Baste para mostrarlas lo que dice el autor sobre las dificultades para extender el modelo de gestión ambiental:

"El 'retraso' en plantearse planes de gestion ambiental para la cuenca amazónica -el dominio hidrográfico con la mayor abundancia de recursos hídricos del planeta- está relacionado con un mayor estímulo (o una resistencia) de los grupos hegemónicos en proceder al 'enraizamiento político' del nuevo modelo en las instancias de planificación, lo que dificulta la substitución de la amplia hegemonía de unos pocos sectores -donde se incluye el sector eléctrico y también aquellos que predican el no reparto del uso de estos recursos- sobre los demás" (pág. 178).

El capítulo 5 se dedica a la evaluación de los programas y propone una manera de enfocar el diseño de políticas en cuencas hidrográficas. Trata de mostrar las posibilidades y los límites de la planificación que toma la cuenca como unidad de intervención, y aborda el problema de las instancias administrativas adecuadas para la intervención, y los conflictos que surgen entre los diversos ámbitos responsables de actuar sobre el territorio de las cuencas hidrográficas. La escala le parece una variable fundamental, ya que no se puede proceder a un tratamiento similar entre cuencas de escala diferente. Finalmente llega a una propuesta -excesivamente breve y esquemática, ya que se limita a un cuadro resumen de dos páginas- de diseño final de modelo de evaluación.

En la segunda parte de su investigación el autor realiza, como se ha dicho, el estudio de dos casos de intervención territorial en cuencas: el que se refiere al desarrollo agrario tomando como base las 'microcuencas' de Santa Catarina, promovida por la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura de dicho estado; y el de la parte brasileña del Pantanal, en el Alto Paraguay. Creo que constituyen dos buenos ejemplos de descripción y análisis crítico de dichas experiencias. A partir de ese análisis el autor llega a conclusiones sobre las insuficiencias del modelo de desarrollo económico basado en cuencas hidrográficas.

En particular, Claudio de Azevedo estima que se confirman las tres hipótesis que había formulado al comienzo de su investigación. Estas hipótesis se presentan, efectivamente, en la segunda página de la misma introducción de la Tesis, aunque lo son sin justificación alguna -y, desde luego, resultan algo sorprendentes teniendo en cuenta el objetivo de la Tesis. De todas maneras en la conclusión, además de confirmarlas también las matiza algo, como resultado de la investigación realizada.

La primera afirma que "la cuenca hidrografica no es una unidad lógica para la planificación del desarrollo". Considera que "la cuenca hidrográfica y los sistemas humanos son escalas explicadas por grupos de variables distintas; los sistemas humanos son altamente complejos, constituidos por gran número de variables de difícil o imposible determinación, mientras que la cuenca hidrográfica per se no incluye más que un número limitado de variables (...) relacionadas con el régimen fluvial".

La segunda hipótesis que considera confirmada por su análisis es la de que "la cuenca hidrográfica es una unidad lógica de gestión solamente para los recursos hídricos", aunque del estudio realizado concluye que puede ser útil para gestionar otros recursos íntimamente relacionados con ellos.

Finalmente, estima que de su análisis se confirma igualmente que "los recursos naturales no son determinantes en la organización de las economías territoriales y en la situación de bienestar colectivo".

Se trata sin duda de conclusiones que pueden ser de interés en un momento en que en Brasil y en otros países iberoamericanos parece concederse tanto crédito a la intervención en cuencas hidrográficas como instrumentos para el planeamiento y el desarrollo económico. Sin duda constituye un punto de partida para ponerse a trabajar en la búsqueda de nuevas formas de intervención territorial.

El Tribunal que juzgó la Tesis estuvo constituido por el Dr. Horacio Capel Sáez, Catedrático de Geografía Humana de la Universidad de Barcelona, como Presidente, y como Vocales los Drs. Antoni Tulla, Catedrático de Geografía Humana de la Universidad Autónoma de Barcelona, Inmaculada Caravaca Barroso, Profesora Titular de Geografía Humana de la Universidad de Sevilla, Pedro Talavera Ortiz, Profesor Titular de Política Económica de la Universidad de Barcelona, y Jaume Font Garolera, Profesor Titular de Geografía Humana de la Universidad de Barcelona. La Tesis obtuvo la calificación de Sobresaliente cum laude.
 

Nota

1. En lo que se refiere al caso español, donde las Confederaciones Hidrográficas han realizado una importante labor de estudios y ordenación desde los años 1920, existen valiosos trabajos sobre cuencas hidrográficas realizadas por investigadores y técnicos españoles y extranjeros. Entre ellas creo interesante destacar el del geógrafo francés Robert Herin. Le bassin du Segura. Recherches de géographie rurale. Université de Caen, 1966; un resumen de algunas de sus aportaciones en el artículo del mismo autor "El río Segura. La ordenación de una cuenca hidrográfica mediterránea" (Revista de Geografía, Universidad de Barcelona, vol. VI, 1972, p. 168-208).
 

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