RANDERAAD, Nico: Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell´Italia liberale, Roma, Pubblicazioni degli Archivi di Stato, Ministero per i beni culturali e ambientali, Ufficio centrale per i beni archivistici, 1997, 315 págs. ISBN: 88-7125-128-8.

Eliseu Toscas i Santamans
IES Ramon Berenguer IV de Amposta (Tarragona)

Ferran Ayala i Domènech
Licenciado en Historia Contemporánea (Barcelona)

Palabras clave: poder local, control político, autonomía territorial

Key words: local power, political control, territorial authonomy

El historiador italiano R. Romanelli, refiriéndose a la historiografía de su país, escribía en 1988: "non abbiamo una sola storia d´una prefettura, o del tessuto di rapporti che corrono tra una prefettura e un comune (non quindi la biografia d´un prefetto [...] che pure sarebbe assai utile, ma, su un piano ancora più "basso", la storia d´una politica prefettizia)" (R. Romanelli, Il commando impossibile. Stato e società nell´Italia liberale, Il Mulino, Bologna, 1988, p. 148). Afortunadamente la situación ya no es hoy la misma y el libro del historiador holandés N. Randeraad ha contribuido a ello en buena medida (aunque no exclusivamente, para ser justos, puesto que habría que tener en cuenta también las aportaciones de, por ejemplo, E. Gustapane, L. Musella y otros). Desgraciadamente en España las cosas parecen distintas (o semejantes al panorama italiano de catorce años atrás), y quizá no tanto por contrastes históricos como historiográficos.

A pesar de las muchas diferencias que nos separan de Italia, existen relevantes paralelismos entre ambos Estados (subrayados recientemente por el autor arriba citado), y, en este marco, lo que sostiene Randeraad no encaja bien con lo historiográficamente imperante en nuestro país, que era también lo establecido antes en Italia. A saber: coherentemente con una visión hegemónica que hace de la administración un mero apéndice de la política y de la vida de las periferias una simple proyección de lo que sucede en el centro político, esta institución del Estado liberal, el prefecto (equivalente de nuestro "gobernador civil de la provincia"), es siempre, especialmente en materia electoral y de orden público, un ciego ejecutor de las órdenes que recibe del ministerio del Interior (o de la Gobernación), sin margen de maniobra o autonomía. Por el contrario, lo que se deduce de este libro, en palabras de G. Melis, autor del prólogo, es que los modos cómo se ejerce la función prefectoral son, desde el principio y a pesar de las proclamadas veleidades uniformizadoras, profundamente diferentes según las zonas geográficas y las situaciones y tradiciones administrativas con las cuales entran en contacto los prefectos. En particular, emergen vistosos desajustes "rispetto all´applicazione delle stesse norme (e ancor di più rispetto all´adeguamento dei contesti locali alle imperiose direttive ministeriali), ampi spazi nei quali si manifesta la discrezionalità del prefetto, interpretazioni personali del ruolo, costante capacità dell´amministrazione periferica di mediare autonomamente istanze locali e direttive centrali" (p. 4). No estamos, según Melis, ante una reproducción del cliché del prefecto francés (que es también lo que los "grandes historiadores" han establecido mayoritariamente en España), y se entrevé con claridad la larga persistencia y el carácter irreductible de la dimensión local así como, especialmente, la ductilidad de los prefectos, formalmente agentes del poder central pero que en la práctica se adaptan más que se imponen a los contextos periféricos (lo que también se ha mostrado en nuestro país en los últimos años, si bien, a decir verdad, de un modo aún minoritario). Y de ahí resulta, no un centralismo sofocante (como sostenía, por ejemplo, R.C. Fried, autor de un libro pionero sobre los prefectos italianos), sino –en expresión de Melis- un centralismo débil, un centralismo a menudo impotente pero no por ello menos acusado de practicar un "rígido control" sobre el territorio... ¿Cómo se ha llegado a estas conclusiones? Y para empezar ¿cómo enfoca el tema Randeraad?

En una perspectiva de historia social de la administración pública, el objetivo declarado del autor es utilizar la divergencia entre el Estado y la sociedad existente en los países de la Europa continental del siglo XIX como el contexto más amplio y de larga duración en que colocar el rol de los prefectos en la Italia posterior a la unidad, entre 1861 y 1895. A este respecto, le parece limitada tanto la historiografía que ha tendido a reducir el papel del prefecto a su vertiente política, represiva o "dirigista" (con lo que se olvida su actividad como mediador administrativo y reformador vis-à-vis de los notables tradicionales) como los enfoques jurídicos, que no suelen estudiar la reciprocidad de las relaciones entre instituciones y sociedad. Randeraad recuerda que, tanto en Italia como antes en Francia, los intereses de los prefectos y de las élites locales no siempre eran coincidentes: en muchas ocasiones, la interferencia del prefecto con miras a servir el interés general en campos como la higiene pública, la escuela, las obras públicas, entre otros, chocó con una tenaz oposición por parte de aquéllas. De hecho, para Guizot, que veía la necesidad de la uniformización ante el comportamiento elusivo de las élites locales, centralismo y libertades públicas eran dos caras de la misma moneda. Ciertamente, la estructura social ponía límites a la expansión del poder estatal en una época en que en Italia la burocracia del Estado no se limitaba a ejecutar reformas sino que también las elaboraba por su cuenta. Con lo que entramos en un punto central.

Randeraad distingue y relaciona los dos lados del prefecto, el "político" y el "administrativo", sin concentrarse en el "político" (como sucede habitualmente), pues cree que esta interpretación está vinculada a la típica idea de que la administración está totalmente subordinada a la política, lo que lleva frecuentemente a afirmar que el prefecto depende en todo y para todo del poder central. Según él, por razones que tienen que ver con el "atraso" relativo del país, ello no sucede en el Estado italiano. En éste se invirtieron los términos: "fu cioè l´amministrazione, mantenendo il proprio ruolo di moderatrice della società civile [...] che creò, nel quadro di un progetto di modernizzazione amministrativa, il sistema della rappresentanza politica" (p. 42), y no al revés. Pero esta idea, que implica la primacía de la administración sobre la política, no es del todo nueva: el historiador holandés la considera inspirada en ciertos autores italianos (E. Ragionieri, A. Aquarone, R. Ruffilli, S. Cassese y R. Romanelli). En cualquier caso, dicha perspectiva le permite ofrecer realmente una visión más elaborada de la praxis de los prefectos en la Italia liberal, donde éstos ocupan una posición más bien precaria en medio de la cadena ejecutiva que iba y venía entre las autoridades centrales y las municipales: por un lado, estaban obligados a aplicar la política del gobierno en un ambiente a menudo mal dispuesto; por otro lado, estaban tan profundamente implicados en la administración cotidiana de sus provincias que se convertían en los sujetos más idóneos para defender los intereses locales a nivel central. Esta función "bipolar", mediadora, del prefecto se aleja del estereotipo que lo describe unilateralmente como brazo ejecutor del gobierno de turno. ¿En qué se basa el autor?

Randeraad no toma como unidad de análisis el conjunto del Estado italiano sino que selecciona tres provincias, una del norte (Venecia), una del centro (Bolonia) y una del sur (Reggio Calabria), atendiendo, por un lado, a razones de índole archivística (la rica documentación que se ha conservado en los archivos de las prefecturas concernidas hace que sea posible llevar a cabo la investigación), y, por otro, más importante, a razones de representatividad (pues existe realmente una división del país en estas tres regiones, y, además, al ser muy diferentes, los rasgos comunes que se detectan en ellas dotan a los resultados de la indagación de un gran poder de generalización). Tampoco abarca todas las competencias atribuidas al prefecto, que "sorvegliava tutti i settori della pubblica amministrazione" (p. 43) y "l´esecuzione di quasi ogni legge implicava la sua cooperazione" (p. 47), sino que se limita a tres ámbitos: el gobierno municipal (nombramiento de alcaldes y supervisión de elecciones locales, disolución de consejos municipales, tutela de servicios del ayuntamiento), las finanzas del municipio y las elecciones generales. Según Randeraad, las tres son variables que ponen las bases de "una decisa ed efficace estensione della capacità di controllo dell´amministrazione sulla società" (p. 49). Ahora bien, una de las fundamentales competencias, la del orden público (aunque no exclusiva del prefecto, pues el "questore" o el "ispettore", según la importancia de la provincia, también tenían a su mando fuerzas de policía), queda fuera del campo de observación; no obstante, se trata de "una funzione che richiederebbe analisi simili a quelle qui proposte per l´amministrazione civile" (p. 49). Veamos algunos ejemplos de estos análisis.

En relación con la función prefectoral de "nombrar" alcaldes (no elegibles en todos los municipios hasta los años 1890), Randeraad muestra que los prefectos no podían decidir a su antojo sino que necesitaban el apoyo de los notables: cualquier obstáculo serio en las relaciones entre el prefecto (y los demás miembros de sus dependencias) y las autoridades locales era suficiente para provocar el traslado de dicho "funcionario". Si las consultas, a veces sin escrúpulos, dirigidas a encontrar al "hombre justo" (rico, liberal, con capacidad administrativa) evidenciaban los poderes discrecionales de las altas esferas, los obstáculos que surgían a nivel local muestran que el centralismo tenía sus límites. Los prefectos estaban a menudo más interesados en mantener la paz en los municipios que en apoyar alguna de las facciones en conflicto, y esto les llevaba a aceptar frecuentemente que el alcalde fuera el "asesor" más antiguo (un cargo local que en España no tiene parangón).

Por poner otro ejemplo, el poder de disolver cuerpos representativos tales como los ayuntamientos (un ejemplo de tensión extrema entre centralización y representación que, según Randeraad, no existía en la legislación de la mayor parte de los países europeos, exceptuando ciertas normativas de Francia y de Italia y olvidándose, como en otras ocasiones, de España), el autor afirma que, en contra de la mayoría de los comentaristas del siglo XIX, la destitución de los consejos municipales no constituye un simple acto dirigido a sofocar la autonomía local, sino que constituye también, sobre todo en las primeras décadas de la unidad, la oportunidad de dar impulso a los servicios municipales (cuentas de ingresos y gastos, reglamentos, gestión de personal etc.), y, de manera más general, a la modernización de la infraestructura municipal. Dicho esto sin negar que el motivo más importante de una destitución era de tipo político (aunque no se reconociera nunca oficialmente) y que con el paso de los años se dio cierta mutación en las motivaciones de las destituciones, pasando de perseguir la "pacificación administrativa" a una más abierta manipulación política. En cualquier caso, el delegado extraordinario enviado por la prefectura para conseguir rehacer la situación municipal tras la destitución (cosa que tampoco se da en España), a pesar de disponer a primera vista de poderes ilimitados, in situ se encontraba con ciertos controles y contrapesos que limitaban aquellos poderes y restaban eficacia administrativa a su gestión.

Por poner un último ejemplo, referido en este caso a las elecciones parlamentarias, Randeraad muestra que el prefecto, aún cuando era legalmente "il rappresentante del potere esecutivo nella sua provincia" y la política, "intesa come somma degli interessi governativi e parlamentari, giocava un ruolo importante nella vita del prefetto" (p. 259), no era un simple agente electoral del gobierno. Por tres razones: a) los prefectos, en particular los de la primera generación, no se limitaban a ejecutar las órdenes procedentes del ministerio (de hecho, incluso hubo prefectos que protestaron ante la ingerencia gubernativa en las elecciones); b) el éxito de los candidatos "ministeriales" requería ciertas dotes políticas, en especial la capacidad de llegar a compromisos con autoridades y grupos de interés local, virtud que no tenían todos los prefectos; c) el grado de éxito de la interferencia del prefecto dependía, en último término, de la respuesta de la sociedad con la que entraba en contacto. Cada provincia, cada colegio electoral planteaba nuevos problemas a los cuales debían adaptarse los prefectos, y la permeabilidad de éstos a las influencias procedentes "de arriba" variaba de caso a caso. De todos modos, su implicación no era claramente separable de la obra de construcción del sistema representativo, que requería un esfuerzo ingente al tener lugar en un periodo de crisis económica, al unificarse siete estados y al encontrarse los prefectos con que muchos ayuntamientos se mostraron indiferentes e incompetentes ante el incremento de poderes que el nuevo Estado les confería.

Randeraad concluye señalando que la relación entre la "política" y la "administración" fue modificándose a finales de siglo: "la politica prese il posto dell´amministrazione" (p. 262). Los prefectos fueron perdiendo su función de interlocutores privilegiados entre el centro y la periferia. Los diputados y los "grupos de interés local" encontraron canales específicos para relacionarse con la esfera del poder central, marginando así a los prefectos: "In generale, la distanza fra il centro e la periferia cominciò a ridursi attraverso una più complessa burocrazia statale, ma i prefetti furono gradualmente rimossi dal punto cardine dei rapporti fra centro e periferia [...] il prefetto poté godere di una minore libertà di azione, e si trovó ad avere meno mezzi di difesa contro l´ingerenza politica" (p. 265).

Para terminar, hay que decir que el estudio de los prefectos italianos realizado por el historiador holandés va más allá de Italia: con un enfoque comparativo que relaciona administración y sociedad, proyectos y realidades en un marco de modernización que hunde sus raíces en la organización napoleónica, muestra la tensión y el compromiso entre lo que procede "de arriba" y lo que surge "de abajo", entre control (superior) y autonomía (local) y, en particular, entre administración centralizada y representación, un "matrimonio forzado" (como lo llama el autor) que atraviesa la mayor parte de los estados nacionales de Europa en el siglo XIX y que nos concierne también a nosotros. Estamos, sin duda, ante un libro de gran interés para nuestra historiografía.

© Copyright: Eliseu Toscas i Santamans y Ferran Ayala i Domènech, 2003.
© Copyright: Biblio 3W, 2003.
 

Ficha bibliográfica

TOSCAS i SANTAMANS, E.  AYALA DOMÈNECH, F. Nico Randeraad,  Autorita in cerca di autonomia.  Biblio 3W, Revista  Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad  de Barcelona, Vol. VIII, nº 424,  25 de enero  de 2003. <http://www.ub.es/geocrit/b3w-424.htm> [ISSN 1138-9796]
 

Volver al índice de Biblio 3W

Volver al menú principal