Sara Barceló y Zainer Pimentel: Radicalizar la democracia

BARCELÓ, Sara y PIMENTEL, Zainer. Radicalizar la democracia. Porto Alegre: un modelo de municipio participativo. Madrid: Los libros de la catarata, 2002, 195 págs. [ISBN: 84-8319-140-7]

En la actualidad, en ciertos foros que no encuentran mucho eco en los medios de comunicación, se discute sobre el agotamiento del actual modelo democrático, en el que la participación ciudadana se ha reducido al mínimo. Naturalmente, el status quo tiene un gran número de defensores orgánicos que están satisfechos de haber reducido al ciudadano a un mero cliente al que sólo se le exige consumir y, quizás, también, un único acto democrático cada cuatro años: su visita a las urnas; pero sin preocuparse porque en cada convocatoria electoral disminuya la participación electoral.

En una serie de libros y artículos de reciente publicación se discute sobre las posibilidades que aportan las nuevas tecnología para potenciar la democracia directa. No es el caso que nos ocupa. En el presente libro, Barceló y Pimentel nos presentan un caso práctico de democracia participativa vigente y ajeno a la teledemocracia: el modelo de presupuesto participativo que se practica en la ciudad brasileña de Porto Alegre desde 1989. La experiencia más conocida y comentada, de entre todas las iniciadas en multitud de ciudades de latinoamérica, es un ejemplo paradigmático de eficiencia y participación ciudadana, que merece su traslación a estas latitudes.

En los últimos años, el empuje del neoliberalismo ha conducido al Estado a su mínima expresión: garantizar la seguridad pública y ofrecer al capital las condiciones exigidas para su implantación y desarrollo, reduciendo, cada vez, un poco más sus funciones de gobierno universal: educación, sanidad, servicios y políticas sociales. Asimismo, la toma de decisiones del gobierno es cada vez menos comprensible e influenciable por la ciudadanía. Pero la crisis democrática del Estado no se limita a su legitimidad política, en este contexto, se está realizando una transferencia neta de capital público a manos privadas, ya que los impuestos financian empresas privadas mediante subsidios y ayudas, así como políticas que no generan un incremento de renta en la mayoría de la población. Y, al mismo tiempo, se minimiza el papel redistribuidor del Estado, lo que produce una exclusión socio-laboral de sectores cada vez más amplios de la población, al negárseles su acceso a la formación, el trabajo o la vivienda, aumentando las bolsas de pobreza en los países desarrollados.

Ante esta situación de crisis democrática del estado liberal, las bases filosóficas del Partido dos Treballadores do Brasil (PT) sobre las que se construye el Presupuesto participativo son:

1. La inversión de prioridades,es decir, dar prioridad a los sectores tradicionalmente más desfavorecidos en las acciones de gobierno.

2.Hacer copartícipe a la población y especialmente a la más carente, junto al gobierno electo de las decisiones relativas al gobierno municipal.

La experiencia real y positiva del presupuesto participativo en Porto Alegre constituye una respuesta clara y concisa a las dudas que la élite política mantiene sobre si el conjunto de la población posee la capacidad suficiente y los conocimientos necesarios para participar en la gestión política y en la toma de decisiones técnicas. Y, a la vez, demuestra como es posible trasladar las demandas sociales de los barrios a acciones técnicas de gobierno.

El presupuesto participativo es un modelo de organización de la administración pública (municipal) orientado a permitir la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones económicas y la gestión del presupuesto público.

La puesta en funcionamiento del presupuesto participativo requiere del establecimiento de unas normas de funcionamiento formalizadas, inmutables y conocidas por todos, y de unos criterios para la toma de decisiones sobre la distribución de los fondos públicos que sean objetivos, impersonales y universales, que no permitan que ningún sujeto político pueda obtener una posición privilegiada. Unas normas de idéntica validez para todos los ciudadanos y en la totalidad de las decisiones. Este modelo engloba formas de democracia directa, como las asambleas en las que se eligen representantes y se toman ciertas decisiones, con formas de democracia participativa semidirecta con poder de decisión sobre el gasto público, como el Consejo del Presupuesto Participativo y los Foros de delegados.

Los autores dedican la parte central de este libro a la descripción de estas asambleas y foros y a la explicación del ciclo anual de la toma de decisiones asamblearia, eje central del presupuesto participativo, explicándonos cuantas veces se reúnen los ciudadanos, la estructura de cada sesión y sus objetivos. Así nos explican la estructura y finalidad de los dos tipos de asambleas: de barrio y temáticas; el número de sesiones anuales que se reúne cada asamblea; el orden del día de cada reunión; la estructura de cada sesión; el modo y manera como se puede tomar la palabra; los objetivos de cada sesión, tanto para las asambleas de participación directa, como para el Consejo del Presupuesto y el Foro de Delegados, órganos de participación semidirecta.

El presupuesto participativo según Luciano Fedozzi, uno de los principales estudiosos del tema, conlleva una revitalización de la democracia, ya que la esfera pública se abre a la sociedad y cualquier demanda defendida por cualquier actor o colectivo social será aprobada o rechazada después de un debate público donde no está privilegiado ningún lobby. En su opinión se produce "la democratización político-institucional, mediante la creación de canales de participación y representación de la población frente al núcleo político del poder, además de una descentralización y una reforma administrativa; la democratización substantiva, ya que se consigue la universalización de los beneficiados por las políticas públicas; la democratización económica, ya que dentro de las posibilidades del ayuntamiento se realiza una transferencia neta de renta a las clases populares; y la democratización cultural, al permitir el acceso universal al patrimonio cultural y que surjan valores culturales a partir de la lucha por una nueva hegemonía de la diversidad".[1]

La historia del presupuesto participativo se inicia en Porto Alegre en 1989, cuando el PT asume el gobierno municipal de la ciudad. En ese momento dos fueron las prioridades de su actuación:

La primera, la organización de la participación ciudadana. Desde su origen, ha habido varios cambios en la estructura de la participación y periodicidad de las asambleas ciudadanas hasta alcanzar el exitoso modelo actual que combina asambleas de barrio y temáticas.

Para conseguir el funcionamiento de este modelo, la administración del PT ha realizado un gran esfuerzo para encauzar la participación ciudadana. Este modelo tiene como característica que el gobierno municipal presenta en cada barrio varias áreas de inversión, siendo en las asambleas donde se determina la prioridad que la población concede a cada una de ellas y por tanto el porcentaje del presupuesto que se dedicará a ese área, estableciéndose incluso la distribución de este gasto entre cada una de las medidas o acciones concretas en discusión. En otras palabras, el consistorio presenta a las asambleas varias posibilidades de inversión en el barrio y es ésta quien determina el dinero que se gastará para cada línea de actuación concreta (como alumbrado, saneamiento, etc.), llegando a decidir hasta el orden en que se asfaltan las calles. A la vez, en estas mismas asambleas se fiscaliza el gasto ejercido por la administración en el ejercicio anterior. En definitiva se ha conseguido desplazar hasta el ciudadano el poder de decisión sobre el gasto municipal y su control.

El segundo problema al que se enfrentaba la administración del PT era la falta de liquidez del municipio. Para solucionar este problema se instauró una política de recaudación tributaria "justa y redistributiva", que instituyó la progresividad de los dos principales impuestos municipales: el IPTU y el ISSQN [2]. Los resultados visibles del nuevo modelo, así como el conocimiento sobre el uso del dinero público ha supuesto un incremento de la disposición a pagar impuestos entre los ciudadanos.

En la práctica, el presupuesto participativo ha supuesto, por una parte un incremento de la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos públicos debido al control que ejerce la sociedad sobre la gestión de lo público. Y, por otra parte, ha permitido la elaboración de presupuestos más realistas y racionales que obligatoriamente atienden las demandas prioritarias de la sociedad. Este realismo se traduce, por ejemplo, en materia de urbanismo en que el gasto se desplaza desde las grandes actuaciones a las obras básicas en los barrios más populares; o en cultura, al optar por invertir en actividades diseminadas por toda la ciudad en lugar de organizar grandes actos centralizados.

Los autores nos revelan un dato importantísimo en cuanto a la participación ciudadana en el seno de este modelo; a las asambleas que gestionan el presupuesto participativo acuden en mayor medida ciudadanos pobres, mientras que en otras formas de democracia directa, como en los referéndums, participan los más ricos y educados: lo que supone una discriminación positiva para aquellos que nunca antes habían podido influir en el gobierno de la res pública. Aunque en Porto Alegre cada vez es mayor la participación de las clases medias.

En las actuales democracias liberales, europeas o no, se da un claro déficit democrático y algunos de los problemas vinculados a éste, como la corrupción o el clientelismo. Parte de la población opina que "el proceso electoral por si sólo no es suficiente para tener una democracia completa, que el modelo moderno está agotado cuando la participación se limita a las elecciones cada cuatro años y la gran mayoría de la población queda excluida de la participación en las decisiones inherentes a sus intereses cotidianos"[3].

Ante esta realidad democrática agotada, el presupuesto participativo supone una reformulación de las relaciones de los ciudadanos con el Estado, un modelo más justo. No obstante, ¿quién debería vehicular este modelo en Europa? Barceló y Pimentel explican que las escasas experiencias participativas que se han desarrollado en España [4] y otros países europeos se limitan a foros consultivos sin poder de decisión que no garantizan un proceso participativo con continuidad en el tiempo, sino que en muchas ocasiones se instrumentan para aumentar la imagen de legitimidad de las administraciones del modelo democrático actual, pero sin ninguna intención de ceder parte del poder de decisión a la ciudadanía. Las experiencias participativas, como la de Porto Alegre, se caracterizan básicamente no por preguntar o consultar a la ciudadanía, sino por ceder a ésta la posibilidad de elaborar las preguntas centrales como ¿qué necesitamos?, sobre las que se construye la acción política.

No obstante, ninguna formación política de izquierda ha adoptado, ni de manera experimental, las tesis del presupuesto participativo, ni tan siquiera una vez demostrada su eficacia como modelo de gestión de los fondos públicos, porque, como se manifiesta en este libro, "la idea de compartir el poder con la población y de someterse a su control es contraria a los principios de muchos políticos [5]". Es por tanto, la sociedad civil la que debe reclamar una mayor participación en la gestión de los recursos públicos, sobre todo, las personas con rentas más comprometidas, a quienes les va el futuro en la defensa de la sanidad, la educación y las pensiones públicas.

En conclusión, el modelo del presupuesto participativo demuestra que la ciudadanía está capacitada para ocuparse de la gestión de la res publica, cuando la administración le facilita los canales adecuados, la información necesaria y facilidades para su entendimiento. Por lo tanto se desmiente la tesis elitista de la política, según la cual el gobierno del común es sólo accesible a un selecto grupo de "expertos" que hacen y deshacen sin transparencia y sin someterse al control publico.

Además su aplicación real en la ciudad de Porto Alegre durante estos años demuestra que el empleo del modelo de gestión del presupuesto participativo aumenta la eficiencia y la eficacia de la gestión, al incrementar el control público sobre el destino de las inversiones. Y que constituye un modelo, que al tiempo que impulsa la revitalización de la democracia y la recuperación de la ciudadanía responsable, incrementa la justicia distributiva al promover políticas sociales inclusoras y emancipadoras aplicando criterios de solidaridad que benefician a las clases más pobres que hasta la aplicación de este modelo carecían de voz política.

Pero cabe recordar también que ningún modelo es perfecto, la disponibilidad para participar ( el tiempo y el esfuerzo disponibles para ello) es limitada, no todas las personas están interesadas, es difícil integrar a los más pobres o hacer desaparecer las reservas de los poderosos. Aún así, la experiencia de Porto Alegre garantiza la eficiencia de este modelo de gestión, que disminuye la influencia de los poderosos al tiempo que aumenta el control del gasto público; pero, sobre todo, posibilita que una parte de la población abandone su actual rol de cliente-consumidor para recuperar la ciudadanía que nunca debería haberse dejado arrebatar.

[1]Luciano Fedozzi: O poder da Aldeia: gênese e història do Orçamento Participativo do Porto Alegre. Ed. Tomo. Porto Alegre, 2000.

[2] El IPTU, Impuesto sobre Edificios y Terrenos Urbanos, y el ISSQN, Impuesto Sobre Servicio de Cualquier Naturaleza, son las fuentes de financiación básicas de los municipios brasileños.

[4] Para una primera aproximación a las experiencias participativas desarrolladas en España, ver Tomas R. Villasante, “¿Qué es la democracia participativa?” en El Viejo Topo, nº 174, enero 2003, págs 63-68.

ALGABA CALVO, A. Sara Barceló y Zainer Pimentel: Radicalizar la democracia. Biblio 3W, Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VIII, nº 435, 20 de marzo de 2003. <http://www.ub.es/geocrit/b3w-435.htm> [ISSN 1138-9796]