Biblio 3W
REVISTA BIBLIOGRÁFICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona 
ISSN: 1138-9796. Depósito Legal: B. 21.742-98 
Vol. XV, nº 887 (2), 5 de septiembre de 2010

[Serie  documental de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

 

GESTIÓ PÚBLICA I GOVERNANÇA: CAMINEN EN LA MATEIXA DIRECCIÓ?

 

David Dueñas i Cid
Universitat Rovira i Virgili


Gestió Pública i Governança: caminen en la mateixa direcció? (Resum)

Aquest article tracta del difícil encaix de la governança en la gestió pública, en tant que, si bé el discurs dominant en el món acadèmic els situa en el mateix àmbit de treball, en la pràctica política i managerial no els trobem associats de la mateixa manera.

Els models de democràcia resultants de centrar l’atenció en un o altre element en la interrelació existent entre legitimitat i eficiència, com eixos bàsics de funcionament de la gestió pública, permeten plantejar l’escenari en que es mou la governança, allunyat de l’escenari esperat.

Paraules clau: gestió pública, governança, democràcia, legitimitat, eficiència.


Gestión Pública y Gobernanza: ¿caminan en la misma dirección? (Resumen)

Este artículo trata del difícil anclaje de la gobernanza en la gestión pública, en tanto que, si bien el discurso dominante en el mundo académico los sitúa a ambos en el mismo campo de trabajo, en la práctica política y managerial no los hallamos asociados de la misma manera.

Los modelos de democràcia que resultan de prestar atención a unos u otros elementos en la interrelación existente entre la legitimidad y la eficiencia, como ejes básicos de funcionamiento de la gestión pública, permiten plantear el escenario en que se mueve la gobernanza, alejado del escenario esperado.

Palabras clave: gestión pública, gobernanza, democracia, legitimidad, eficiència.


Public Management and Governance: walking on the same direction? (Abstract)

This text assumes the difficult anchorage of governance in public management politics. Although both concepts appear together in academic works, in the daily development of policy and public management they appear as different concepts that do not work in the same way.

Democracy models resulting of looking carefully the different elements that play an important role in public management, legitimacy and efficiency, allows us to assume that the role that governance is expected to play do not coincide with the role it is really allowed to play.

Key words: public management, governance, democracy, legitimacy, eficiency.


Aquest article planteja les dificultats existents per fer encaixar els conceptes de Gestió Pública i Governança a partir de comprovar les diferències existents entre la posada en pràctica d’aquests dos conceptes i el pensament teòric que s’hi assocïa.

Governança i Gestió Pública són dos conceptes que darrerament caminen de la mà en el món de la recerca i la praxis política. Si bé el segon concepte té un recorregut tan llarg com la pròpia política, el primer concepte se li ha unit darrerament a partir de plantejar la necessitat de renovar les formes de funcionar de la gestió d’allò col·lectiu per part de les persones o institucions encarregades de fer-ho.

El concepte de governança ha estat emprat en molts sentits o camps amb intencionalitats ben diferents, fet que ha generat dubtes al voltant del seu vertader sentit o definició. Tot i això, es poden acceptar com a definicions de consens les aportades per Kooiman, qui defineix la governança com “els patrons i les estructures que emergeixen en un sistema sociopolític, com el ‘comú resultat’ dels esforços d’intervenció interactiva de tots els actors implicats” (Kooiman, 1993, p. 258); o la de Calame i Talmant, referint-se a la governança com “la capacitat que tenen les societats humanes de dotar-se de sistemes de representació, institucions, processos i òrgans socials per administrar-se a si mateixes mitjançant una acció voluntària” (Calame i Talmant, 1997, p. 19).

D’altre banda, l’element central sobre el que es sustenta la governança (i, per tant, a partir del qual adquireix sentit) és la gestió pública, de manera que resulta pertinent plantejar els vincles lògics que es donen entre ambdós conceptes, així com la forma com poden encaixar. 

La gestió pública, per la seva banda, es pot entendre com el conjunt de processos que configuren les decisions respecte de l’ús dels recursos d’un determinat territori i, així com de les capacitats dels seus habitants. La concepció de la gestió pública i la forma com s’ha d’aplicar han estat motiu de debat i reflexió en els darrers 30 anys, en que el model tradicional de gestió pública ha estat posat en dubte, i ha emergit un nou model encaminat, en principi, a resoldre els problemes anteriors a partir de plantejar una nova forma de treballar que inclou, entre altres elements, una major atenció sobre els resultats de la gestió i sobre el paper dels gestors (managers), major flexibilitat, visualització dels objectius personals i organitzacionals així com els passos per assolir-los o la reducció de les tasques i funcions dels governs a partir de privatitzacions. (Hugues, 2003, p. 44). La governança esdevé, en aquest context, un altre element transformador del sistema de gestió pública, en tant que permet a les institucions superar la mera prestació de serveis (Natera, 2004, p. 8) i oferir noves formes de regulació vinculades amb la cogestió d’aspectes concrets, la delegació de responsabilitats en relació a la presa de decisions i l’apropament de les institucions a la ciutadania (Navarro, 2008, p. 23).

 

Legitimitat, eficiència i governança

L’adequat funcionament de la gestió pública es recolza sobre dos elements constitutius centrals: la legitimitat i l’eficiència.

La legitimitat és un concepte amb molta repercussió en la recerca en ciència política, i fa referència a la relació que es desenvolupa entre els encarregats de gestionar la res pública i el conjunt de la societat en termes d’autoritat. Uns atorguen als altres la capacitat de gestionar la societat i adopten una posició d’obediència o respecte davant les decisions que els gestors puguin prendre. La legitimitat de la democràcia representativa depèn del sistema legal-racional que la sustenta i de les regles racionalment obtingudes i interpretables per part tant de la ciutadania com de les persones encarregades de la gestió pública (Giner, 2006, p. 490-491). Les institucions públiques, i els seus dirigents, disposen de legitimitat per a la gestió de les mateixes a partir de l’establiment d’un marc legal que estipula quin és el procés a seguir per obtenir aquesta legitimitat, i aquest consisteix, en l’actualitat, en l’establiment d’uns processos electorals que funcionen gràcies a la participació dels ciutadans en els mateixos i que serveixen per a decidir qui està legalment legitimat per a gestionar i dirigir la societat. Per altre banda, també podem parlar d’un altre aspecte de la legitimitat, que té molta més proximitat amb la ciutadania. La legitimitat social o descriptiva (Zürn, 2004, p. 260) es basa en l’acceptació, o no, per part de la societat de les decisions polítiques i de la seva jerarquia.

En conseqüència, podem plantejar l’existència de dues formes de legitimitat diferents, una basada en l’establiment i la creença en el sistema normatiu, i l’altra basada en l’acceptació de les decisions dels gestors, o el que podem expressar en altres termes com una legitimitat que es sustenta de manera teòrica i una legitimitat que es sustenta de manera pràctica.

En segon lloc, l’eficiència representa un concepte amb molta presència en els àmbits de recerca en economia, i que fa referència al fet d’exercir aquesta capacitat legítima de gestió de la res pública de manera que s’emprin els mínims recursos possibles obtenint els millors resultats desitjables. Aquest concepte, doncs, fa referència a la vessant pràctica de la gestió pública, a la seva correcta execució en relació amb els resultats esperats per part de la societat. Un govern eficient serà aquell, doncs, que fent ús de la seva legitimitat per la gestió pública, la desenvolupa obtenint els millors resultats possibles fent ús dels mínims recursos possibles.

A partir del que s’ha comentat fins ara, podem plantejar que la gestió pública té un sustent dual a partir d’aquests conceptes, senzills d’expressar teòricament, però carregats d’una important complexitat pràctica en la seva interacció real: el fet de tenir el dret cedit per part de la societat per gestionar-la i el fet de gestionar-la correctament. La complexitat en la interacció d’aquests termes radica, principalment, en la seva capacitat de retroalimentació mútua i la seva relació amb la societat.

La primera reflexió que es pot despendre d’aquesta interacció conceptual és que una bona gestió pública ha de conjugar ambdós conceptes. Una gestió il·legítima genera rebuig entre la ciutadania que no reconeix l’autoritat per prendre les decisions, i, indirectament, té efectes sobre la percepció de la societat respecte de l’eficiència de la decisió; de la mateixa manera, una gestió ineficient provoca pèrdua de legitimitat i de confiança vers els encarregats de prendre les decisions. Aquesta reflexió reforça l’esmentada relació de retroalimentació, encaminada a satisfer els criteris bàsics de la bona gestió pública i garantir-ne la seva continuïtat, quan ambdós elements sumen en positiu, o cap a denostar aquests criteris i dificultar la continuïtat de la gestió, quan sumen en negatiu.

Una segona reflexió al voltant d’aquests termes incideix en que aquesta relació entre la legitimitat i l’eficiència no només és complicada a nivell intern, sinó també en relació amb la societat. Si hom assumeix que la modernitat reflexiva destaca per la dissolució de les formes de confiança tradicionals en els individus i en les institucions (Giddens, 2007, p. 139). Precisament en aquest sentit, l’evolució de la societat ha comportat una progressiva complexització de la gestió pública. La majoria de sociòlegs contemporanis coincideixen en el fet de plantejar que la societat ha entrat en una etapa sotmesa a la incertesa i el canvi constant, al fet que els patrons que servien per a regular la societat en el passat no tenen la mateixa repercussió en l’actualitat ja que estan sotmesos a processos de redefinició. La família, l’educació, el treball, entre d’altres, presenten una multiplicitat en les seves formes i estructures que fan cada cop més complicat el plantejar elements que puguin posar d’acord a la majoria de les persones que formen els diferents grups socials, donat que el seu origen i composició són molt diferents. En el món del treball, per exemple, la dicotomia entre proletaris i empresaris no reflecteix realment posicions contraposades ja que, com podem veure en els moments de crisi econòmica, molts treballadors defensen els interessos dels empresaris per tal de preservar el seu lloc de treball, a costa de molts altres treballadors.

En aquest sentit, trobem un elevat consens en parlar del procés d’individualització generalitzat en que ha entrat la societat. Els patrons al voltant dels que es decideix el que és útil o positiu per les persones són individuals dintre d’un context social. En altres paraules són decisions lliures i individuals en contextos que no són lliurement elegits i que depenen fortament del context social. 

Al voltant d’aquesta complexització i individualització social, es desprenen dues idees que incideixen negativament sobre la gestió pública. En primer lloc, el plantejar que la gestió pública és més fàcil d’abordar quan la societat està formada per grans grups socials homogenis i, per contra, és molt més difícil de plantejar quan aquests grups són petits, nombrosos i heterogenis, ja que cadascun d’aquests petits grups representen esferes semi-autònomes que necessiten solucions diferents pels seus problemes (Van Kersbergen, K i Van Waarden, 2004, p. 156). Resulta més complicat, doncs, assolir la legitimitat a tots els nivells, a nivell legal-racional per que els representants polítics han de transformar la seva ideologia a un seguit d’idees, cada cop menys nombroses, que puguin ser compartides per les persones que han de votar-los, i, per tant, legitimar-los, als processos electorals, i a nivell social, per que qualsevol decisió que es prengui estarà sotmesa a l’avaluació de múltiples grups amb idees contràries i difícils de fer encaixar. En segon lloc, en relació a l’eficiència, el mateix motiu ara expressat incideix en la seva percepció, ja que un procés de presa de decisions pot resultar molt satisfactori, i, per tant, eficientment conduït, per a qui comparteixi (i legitimi) la decisió presa, mentre que serà considerat el contrari per a qui no la comparteixi.

Aquestes reflexions ens porten a abordar un concepte en relació a la gestió pública, que fa referència a la seva subjectivitat. Si plantegem que ens trobem en una societat complexa i individualitzada i en que és complicat mantenir els criteris de legitimitat i eficiència de la gestió pública, aquesta pot ser percebuda de maneres molt diferents per part de la societat, pel que està sotmesa a una subjectivitat considerable. Tots els actors que estan en joc en els processos de gestió acaben col·laborant, voluntària o involuntàriament a configurar aquest joc de subjectivitats en que es mou la gestió pública.

 

I si falla la legitimitat legal-racional? 

Un dels resultats pràctics dels esmentats processos de transformació social subjacents a la modernitat reflexiva es troba vinculat a l’augment de la desconfiança respecte de les institucions de govern i la política en general. Aquesta situació, que apareix de manera recorrent en els debats post-electorals en analitzar els descensos progressius de la participació de la ciutadania en els comicis, té un impacte directe sobre la legitimitat de la gestió pública. Aquest descens de la participació de la ciutadania en els processos electorals, acompanyat d’un descens important de les taxes d’afiliació als partits polítics, són dos dels indicadors tradicionals d’interès polític i ambdós apunten en la mateixa direcció, retroalimentant la sensació de desencís i de desconfiança respecte dels public managers. En aquest context, els ciments de la legitimitat legal-racional del sistema de representació democràtica es van minant, i, paral·lelament, la legitimitat social dels gestors que formen part dels governs resultants es veu, també, reduïda. De resultes de la multiplicitat de relacions existents entre la legitimitat i l’eficiència, aquesta segona es veu afectada, en tant que un gestor poc legitimat difícilment podrà desenvolupar una tasca eficient, ja que serà discutit a cada pas que doni, independentment que estigui ben o mal encaminat.

Aquesta progressiva deslegitimació social provoca que calgui buscar solucions en la pròpia definició de la gestió pública. En aquest sentit, Sørensen i Torfing (2007) plantegen una divisió dels models ideals de democràcia que es relacionen directament amb el replantejament de la gestió pública a partir de prioritzar solucions encaminades a millorar la legitimitat legal-racional, social o l’eficiència:

 

Figura 1. Els models de democràcia i la gestió pública
Font: Elaboració pròpia.

 

L’encaix de la governança en els tres escenaris de democràcia i gestió pública plantejats és desigual. En el cas de la democràcia de resultats, l’aplicació de mesures de governança per tal d’assolir els millors resultats possibles és complicada, en tant que, com s’ha comentat anteriorment, els diferents interessos dels diferents grups socials implicats en els acords fan que aquest sigui difícil (que no impossible) i costós, el que motiva que, en moltes ocasions, la solució més fàcil sigui la que respongui als interessos més propers ideològicament als dels gestors públics o que siguin més beneficiosos econòmicament. En aquest sentit, si bé l’aplicació de mesures de governança és possible i, probablement, aconsellable, en la pràctica, aquestes no tenen cabuda en una gestió pública basada en els resultats.

La democràcia competitiva, per la seva banda, presenta un punt de partida diametralment oposat a les idees sobre les que es sustenta la proposta de la governança, de manera que resulta lògicament inconcebible plantejar mesures encaminades a fer intervenir els diferents actors rellevants en un procés de presa de decisions i, alhora, competir ideològicament entre les diferents posicions dominants en l’espectre polític.

L’espai propi de les mesures de governança, doncs, és el que s’emmarca en la democràcia agonística, en tant que coincideixen en voluntat i procediment de treball. Ara bé, tot i els importants esforços desenvolupats des del món acadèmic per dotar la gestió pública d’elements de revisió i millora de la legitimitat social de les seves decisions, aquestes no s’han acabat d’implementar degut a la preocupació per l’eficiència dels gestors públics i a la important distància existent entre la recerca en relació a l’administració pública i la teoria i pràctica política (Sørensen i Torfing, 2005, p. 196).

 

Conclusió

La governança, en conclusió, planteja un encaix complicat dintre dels models de gestió pública. Si bé a nivell teòric, existeix un important consens al voltant de les seves potencialitats i possibilitats, aquestes no troben un reflex en la gestió pública, corrent el perill d’esdevenir una idea d’ús únicament acadèmic i sense validesa real.

 

Bibliografia

CALAME, P, i TALMANT, A. L’état au coeur, le Meccano de la Gouvernance. París: Desclée de Browyer, 1997. [Citat a Serra, 2002].

GIDDENS, A. Sociologia. Madrid: Alianza, 2007.

GINER, S. et al. Diccionario de sociología. Madrid: Alianza, 2006.

GOMÀ, R. i SUBIRATS, J. Políticas públicas en España: Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno. Barcelona: Ariel, 1998.

HUGUES, O. E. Public management and administration, An introduction. Hampshire: Palgrave Macmillan, 2003.

KOOIMAN, J. Modern Governance: New Government - Society Relations. Londres: Sage, 1993. [Citat a Nátera, 2004].

NATERA, A. La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular. Documentos de trabajo “Politica y Gestión”, 2004, nº 2, p. 1-34.

NAVARRO, C. Sobre la naturaleza y rendimientos del “Puente Democràtica Participativo”. Inguruak – Revista vasca de sociología y ciencia política, 2008, nº 45, p. 23-43.

SCHATTSCHNEIDER, E. The semi.sovereign people. Illinois: Dryden Press, 1960. [Citat a Gomà i Subirats, 1998].

SERRA, R. Comentari al llibre blanc sobre la governança europea: Implicacions per als nivells regionals i locals en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques comunitàries. El Clip, 2002, nº 16, p. 2-11.

SØRENSEN, E. i TORFING, J. The democratic anchorage of governance networks. Scandinavian Political Studies, Nordic Political Science Association, 2005, nº 28, p. 195-218.

SØRENSEN, E. i TORFING, J. Theories of democratic network governance. Hampshire: Palgrave Macmillan, 2007.

VAN KERSBERGEN, K. i VAN WAARDEN, F. ‘Governance’ as a bridge between disciplines: Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy. European Journal of Political Research, 2004, nº 43, p. 143-171.

ZÜRN, Michael. Global governance and legitimacy problems. Government and opposition: An international journal of comparative politics, 2004, nº 2, p. 260-287.

 

© Copyright David Dueñas i Cid, 2010
© Copyright Biblio3W, 2010

 

Ficha bibliográfica:

DUEÑAS i CID, David. Gestió Pública i Governança: caminen en la mateixa direcció? Biblio 3W. Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. XV, nº 887 (2), 5 de septiembre de 2010. <http://www.ub.es/geocrit/b3w-887/b3w-887-2.htm>. [ISSN 1138-9796].


Volver al índice de Biblio 3W número 887
Índice de Biblio 3W