Planejamento e IntervenÇÕES UrbanÍsticas no Rio de Janeiro: A utopia do Plano EstratÉgico e sua InspiraÇÃo CatalÃ

 

Hindenburgo Francisco Pires
Professor do Programa de Pós-Graduação em Geografia da UERJ
Pesquisador do Programa de Estudos para Estágio Pós-Doutoral no Exterior da Capes
<hindenburgo@uerj.br> <http://www.cibergeo.org>

 

Recibido: 23 de septiembre de 2010. Aceptado: 30 de septiembre de 2010.

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Planejamento e intervenções urbanísticas no Rio de Janeiro: a utopia do plano estratégico e sua inspiração catalã (Resumo)

Este trabalho procura traçar um panorama sobre as origens recentes do Planejamento e Intervenções Urbanísticas no Rio de Janeiro e investiga também a influência do modelo catalão de Plano Estratégico na cidade do Rio de Janeiro. O objetivo é discutir algumas tendências e influências que definiram as formulações da política urbana na cidade do Rio de Janeiro.

A realização deste trabalho foi possível graças a existência de um grande programa de investigação que venho desenvolvendo na Universidade do Estado do Rio de Janeiro desde o final dos anos noventa, com um extenso levantamento bibliográfico, de pesquisas em arquivos públicos e sítios-webs.

Assim, a partir desses tópicos, este trabalho mostrará como vem sendo concebido e implementado as intervenções urbanas na cidade do Rio de Janeiro, a partir do modelo de Plano Estratégico importado de Barcelona.

Palavras Chave: intervenções urbanas, planejamento urbano, plano estratégico, Barcelona, Rio de Janeiro

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Urban planning and intervention in Rio de Janeiro : the utopia of the strategic plan and its catalan inspiration (Abstract)

This article attempts to provide an overview of the origins of the recent interventions of urban planning and in Rio de Janeiro and also investigates the influence of Catalan model in the Rio de Janeiro Strategic Plan. The objective is to discuss some of the trends and influences that have defined the formulation of urban policy in Rio de Janeiro .

The completion of this article has been made possible by the existence of an extensive program of research I have been developing at the State University of Rio de Janeiro since the late nineties, with an extensive bibliography of research in public archives and sites webs.

This article shows how to have designed and implemented interventions in the urban area of Rio de Janeiro , from the imported model of the Strategic Plan of Barcelona.

Keywords: urban interventions, urban planning, strategic plan, Barcelona, Rio de Janeiro

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Planificación e intervenciones urbanas en Río de Janeiro: la utopía del plan estratégico y su inspiración catalana (Resumen)

Este artículo intenta trazar un panorama de los orígenes de la planificación y las intervenciones urbanas en Río de Janeiro y también investiga la influencia Barcelonesa en el Plan Estratégico de la ciudad de Río de Janeiro. El objetivo es discutir algunas de las tendencias e influencias que han definido las formulaciones de la política urbana en Río de Janeiro.

La realización de este articulo ha sido posible gracias a la existencia de un amplio programa de investigación que he venido desarrollando en la Universidade do Estado do Río de Janeiro desde finales de los años noventa, con una extensa bibliografía de la investigación en archivos públicos y sitios webs.

Este articulo mostrará cómo se han diseñado y puesto en marcha las intervenciones en el área urbana de Río de Janeiro, desde el modelo importado del Plan Estratégico de Barcelona.

Palabras clave: intervenciones urbanas, urbanismo, plan estratégico, Barcelona, Río de Janeiro

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Uma Breve Introdução sobre Intervenções Urbanísticas e Planejamento Urbano no Rio de Janeiro

Existe um conjunto de obras que constituem o que chamamos de legado dos estudos históricos sobre o planejamento urbano no Rio de Janeiro[1] e como nem sempre estes estudos foram realizados por pesquisadores vinculados à área de Geografia, este aspecto interdisciplinar tem enriquecido e contribuído para que se ampliem as perspectivas metodológicas dos estudos sobre este tema.

Em relação à origem do planejamento urbano no Rio de Janeiro, antigo Distrito Federal, há um relativo consenso por parte dos pesquisadores em relação à participação do Estado, considerado como principal ator na realização das principais iniciativas de intervenções urbanas que marcaram o início das ações direcionadas para o ordenamento urbano no Brasil.

O Estado foi, sem sombra de dúvida, desde o período colonial, o grande ator na promoção da urbanização e do planejamento. Todavia, segundo Flávio Villaça (1999)[2], a expressão Planejamento Urbano não deveria ser empregada para definir estas iniciativas de intervenções urbanas neste período, pois esta expressão só passou a ser utilizada no Brasil, tal como a conhecemos hoje, em meados do século XX, ou seja, o conjunto de intervenções pré-urbanísticas e urbanísticas promovidas pela ação do Estado, muito anteriores a este período, foi designado por ele e outros pesquisadores como Urbanismo[3], a origem da palavra foi inicialmente formulada Gaston Bardet[4].

Pode-se afirmar que historicamente o urbanismo brasileiro inspirou-se em idéias e planos importados. Existem inúmeros exemplos de estudos sobre o urbanismo no período colonial, que já evidenciaram que algumas importantes vilas e cidades foram concebidas por planos que ajudaram a constituir a história das cidades brasileiras e a arquitetura lusitana dos trópicos, como foram os casos de: Salvador, Cidade da Parahyba[5], Ouro Preto, São Luiz, Recife e Rio de Janeiro.

Mas, quando tratamos da história recente do planejamento urbano no Brasil, seguindo um roteiro historiográfico inspirado em Vera Resende, em Flávio Villaça (1999) e Ermínia Maricato (2000), é possível efetuar uma periodização da história do planejamento urbano no Brasil, subdividindo-a em três grandes fases: a primeira, de 1875 a 1930, caracterizada pelos planos de melhoramentos e embelezamento; a segunda, de 1930 a 1990, período representado por investimentos em obras de infra-estrutura, e também caracterizado pelo predomínio dos planos diretores e pelo discurso de planejamento; e a terceira, a partir de 1990 até os dias atuais, representada pelo surgimento dos planos ou planejamentos estratégicos em oposição aos diretores.

Para uma melhor compreensão do que foi caracterizado de planos de melhoramentos e embelezamento, a seguir, iremos trabalhar com a primeira fase: de 1875 a 1930.

 

O Urbanismo Sanitarista e os Planos de Melhoramentos e de Embelezamentos: As influências do Urbanismo Haussmanniano no Brasil

O início da primeira fase também chamada de “Belle Époque”, referente ao período de 1875-1906, foi caracterizado pela expansão de planos de melhoramentos e embelezamentos e por intervenções que tinham como apelo discursivo ou ideológico, o urbanismo sanitarista. Nos bairros Catete e Flamengo, no Rio de Janeiro, ainda pode ser vistos edifícios construídos no estilo “Belle Époque”.

Este período também se caracterizou pela influência do movimento das “Cidades Jardins”, fundado por Ebenezer Howard em 1898, na constituição das idéias de planejamento. A influência deste movimento no Brasil foi extraordinária, os planos de embelezamentos que foram efetuados em várias cidades brasileiras, na virada e no início do século XX, refletiram concretamente esta influência[6].

Devido à influência do modelo francês nas intervenções urbanísticas em algumas cidades brasileiras, entre elas o Rio de Janeiro, essa fase também foi denominada pejorativamente, por Engels, de Urbanismo Haussmanniano ou dos “grands travaux de Georges-Eugène Haussmann”[7].

Na virada do século XIX, várias cidades brasileiras que sofreram surtos epidêmicos (Florianopolis, Santos, Natal[8], Vitória, Recife, Campinas, João Pessoa, Rio de Janeiro e São Paulo) experimentaram mudanças estéticas e higiênico-sanitárias, introduzidas pelo urbanismo sanitarista.

Neste período, o mundo europeu exerceu forte influência intelectual sobre boa parte dos temas que constituíam o ideário e o desejo das elites dominantes, médicos, como Oswaldo Cruz, arquitetos como Atílio Correia Lima, responsável por projetar o plano piloto de Goiânia, em 1933, e de engenheiros sanitaristas, como: Joaquim Eugênio de Lima, que elaborou o projeto da Avenida Paulista, em 1891; Teodoro Sampaio, engenheiro que trabalhou na comissão de saneamento e nos projetos para a canalização dos rios Tietê e Tamanduateí em São Paulo, nos anos 90 do século XIX; Francisco Prestes Maia, que elaborou o extraordinário Plano de Avenidas de irradiação “circular” para a cidade de São Paulo e Campinas, nos anos 30; Aarão Reis que elaborou o plano para criação de Belo Horizonte, em 1894; Francisco Pereira Passos, considerado o “Haussmann tropical” [9], efetuou em 1903[10] como prefeito a mais audaciosa reforma urbana no Rio de Janeiro, antigo Distrito Federal; Saturnino de Brito que elaborou planos para o saneamento de Santos, em 1904. Estes médicos, arquitetos e engenheiros, inspirados no ideário do urbanismo sanitarista, praticamente conceberam e realizaram a maioria das grandes intervenções urbanísticas no início do século XX, sem a consulta ou participação das classes sociais menos favorecidas.

A fase de ouro desta fase que Fávio Villaça (1999) chamou de “planejamento lato-sensu” ocorre com o surgimento, em 1920, da Escola de Sociologia e Ecologia Urbana de Chicago – A Escola de Chicago.

Mas de 1906 a 1930, houve um relativo declínio dos planos de melhoramento e embelezamento, inspirados no The City Beautiful Movement, que teve como um dos grandes precursores o arquiteto e paisagista, Frederick Law Olmsted[11].

Na década de 30, o Plano de Avenidas com irradiação circular para a cidade de São Paulo[12], elaborado pelo urbanista e engenheiro Francisco Prestes Maia, foi um dos últimos planos da tradição do urbanismo de melhoramento[13].

A partir desse período, pode-se perceber o desenvolvimento do Planejamento Urbano no Brasil, como atualmente vem sendo concebido.

 

O Advento dos Planos Diretores Agache e Doxiadis: As origens do planejamento no Rio de Janeiro no século XX

Na segunda fase do planejamento urbano no Brasil, de 1930 a 1990[14], o discurso das intervenções urbanas, característico desse período, foi “marcado pela ideologia do planejamento enquanto técnica de base científica, indispensável para a solução dos chamados problemas urbanos” [15].

A partir da década de 1930, durante o período de vigência do ciclo de acumulação baseado na substituição restringida de exportações, a hegemonia da burguesia urbano-industrial erodiu a antiga hegemonia da aristocracia rural, e as intervenções urbanas passaram a estar orientadas para criar cidades mais eficientes[16] e não apenas belas, como antes pregava o ideário do urbanismo voltado para o melhoramento e o embelezamento das cidades. Os formuladores dessa nova modalidade de planejamento, chamado Plano Diretor (PD), acreditavam que as cidades deveriam voltar-se não apenas para o consumo; deveriam ser mais funcionais e também voltadas para a produção e a reprodução do capital. Na década de 30, o Plano Agache, no Rio de Janeiro, foi emblemático como proposta modernista de organização do espaço público para época. Nós trataremos dele mais à frente.

Nesse sentido, eram efetuadas, nas cidades, grandes obras de infra-estrutura, que consumiam milhões de dólares. Contra essas obras, emergiu uma mobilização popular que deu início aos primeiros movimentos sociais urbanos.

Com o surgimento dessa modalidade de planejamento, a que Villaça (1999) deu o nome de planejamento stricto sensu, as elites urbanas passaram a discutir suas propostas urbanas a partir de um discurso de planejamento, que se colocava para as demais classes sociais como “benéfico” e “competente”, que superaria o caos produzido pelo crescimento urbano descontrolado.

Nas décadas de 1930 a 1950 – na ditadura ou na democracia –, a classe dominante brasileira ainda tinha condições de liderança na esfera urbana para executar, sem grandes percalços, algumas obras de seu interesse e integrantes de planos antigos. Eram fundamentalmente obras que atendiam às partes da cidade que a ela interessava, como a remodelação do centro, principalmente pela remodelação de seu sistema viário.

Aquelas décadas foram férteis em obras de remodelação urbana, como as de Prestes Maia, as de Alberto Bins, em Porto Alegre, as incessantes remodelações do Rio de Janeiro – Castelo, Aeroporto Santos Dumont, Avenida Brasil – e a execução do plano de Ulhoa Cintra em Recife. Entretanto, os planos não eram repostos na proporção em que eram consumidos. Estudos foram feitos, mas não saíram dos gabinetes municipais nem foram publicamente assumidos pelos governantes. Pouco ou nada foi apresentado à sociedade como proposta urbana da classe dominante e assumida pelas administrações municipais, como haviam sido os planos (com esse nome ou não) de Agache e Prestes Maia[17].

Os primeiros planos diretores elaborados no Rio de Janeiro, dentro dessa perspectiva teórica, foram os seguintes:

·   Plano Agache[18], elaborado pelo arquiteto francês Alfred Hubert Donat Agache, para a Cidade do Rio de Janeiro, em 1930;

·  Plano Doxiadis[19], concebido pelo arquiteto e urbanista grego Constantino Doxiadis[20], elaborado pelo escritório de arquitetura grego Doxiadis Associates, para a cidade do Rio de Janeiro, que, na época (1965), era o Estado da Guanabara[21].

O Plano Agache foi a maior realização do Prefeito Antônio Prado Junior (1926-1930) e, segundo Maurício Abreu (1997), representou a “tentativa das classes dominantes da República Velha de controlar o desenvolvimento da forma urbana carioca, já por demais contraditória” [22] e propagar idéias modernistas[23] para o antigo Distrito Federal. O arquiteto francês Alfred Agache fez várias conferências sobre urbanismo, em Belo Horizonte, Recife e São Paulo, procurando demonstrar como seria o plano de embelezamento do Distrito Federal[24].

As intervenções urbanas do Plano Agache voltavam-se preferencialmente para as regiões do Centro e os bairros da Zona Sul: Ipanema, Leblon, Gávea[25], em detrimento dos subúrbios e da Zona Norte. O objetivo era “ordenar e melhorar a cidade segundo critérios funcionais de estratificação social do espaço”[26].

O Plano Agache tinha como meta implementar a segregação e apartação social, na medida em que previa habitações para as classes mais abastadas e médias e para a classe operária do Rio de Janeiro. A idéia era erradicar as favelas, que eram vistas como uma ameaça constante para a ordem urbana; isso se daria pela construção de habitações populares subvencionadas pelo Estado, pela remodelação física da cidade e pelo saneamento básico[27].

O Plano Doxiadis foi elaborado na administração Carlos Lacerda, governador do Estado da Guanabara de 1960 a 1965, ou seja, 37 anos após a realização do Plano Agache. O Plano Doxiadis foi resultado de uma parceria constituída entre a Comissão Executiva de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara e a empresa Doxiadis Associates, com o objetivo de elaborar o plano e programas de desenvolvimento urbano da Guanabara[28].

A principal crítica ao Plano Doxiadis foi a de ser fruto de uma mentalidade colonialista desvinculada da realidade carioca, um plano elaborado por estrangeiros, com características nitidamente tecnicistas e racionalistas. Historicamente, o urbanismo brasileiro vinha sendo inspirado em idéias e planos importados. Mas houve forte resistência dos órgãos de classe dos profissionais ligados ao planejamento contra o contrato do governo estadual com o escritório grego de arquitetura[29].

Ao comparar o Plano Agache com o Plano Doxiadis, observamos que não há muita diferença entre a política de segregação do primeiro e a estratificação social do segundo; porém, quanto aos aspectos técnicos de suas realizações, podemos afirmar que o segundo plano foi elaborado a partir de premissas mais “científicas e técnicas”[30] do que ideológicas, pois fazia uso da “teoria de sistemas” e já utilizava a tecnologia de informação (computadores) para processar dados fora do Brasil[31].

Como já havíamos tratado no início, foi a partir da década de 1930 que surgiu a ideologia do planejamento urbano tal como a conhecemos hoje e ela passou a pregar a importância de procurar efetuar a integração entre os vários objetivos e as ações dos planos urbanos. Esse discurso tinha no Plano Diretor a base argumentativa de sua legitimação técnica, mas foi em meados dos anos 60 que o termo planejamento urbano foi substituído pela expressão planejamento urbano integrado ou gestão urbana tecnocrática[32].

Nos anos de 1990, a expressão Planejamento voltou a ficar fora de moda novamente, em seu lugar surgiu o discurso do Plano Estratégico.

 

O Planejamento no Rio de Janeiro sob o Signo do Autoritarismo: Os grandes investimentos em infra-estrutura no Rio de Janeiro

Nos diferentes períodos de regime de exceção, os governos autoritários do período pós-golpe militar implementaram gigantescos investimentos em infra-estrutura no Rio de Janeiro[33], foi a era dos “superplanos”[34].

Neste período, início dos anos 1960 e até 1970, foram realizadas importantes obras de infra-estrutura no Rio de Janeiro: alargamento da praia de Copacabana; construção do elevado da Avenida Paulo de Frontin; construção da auto-estrada Lagoa-Barra; construção da Ponte Rio-Niterói; construção do Metrô; construção do Edifício Avenida Central[35]; execução do Plano Lúcio Costa para a Baixada de Jacarepaguá e Barra da Tijuca[36].

As características principais destes planos eram: a) ausência de um debate público sobre a natureza política dos planos; b) o conteúdo conflituoso das suas propostas, uma vez que não houve consulta às diferentes esferas de gestão pública (municipal, estadual e federal); c) o excessivo número de recomendações que se inspiraram em modelos importados e não baseados na realidade local.

Constituíram exemplos/casos típicos desta modalidade de planejamento, os seguintes planos: “Plano Doxiadis, PUB-São Paulo, os Planos para a Região Metropolitana de Porto Alegre e mesmo com o pioneiro deles, o Agache”[37]. Para Villaça, “o Plano Doxiadis inaugura a fase dos superplanos”, que atingiria seu auge durante os anos de atuação do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), criado nos primeiros meses do regime militar pela mesma lei que criou o BNH[38].

Até 1964, as experiências anteriores de planejamento no Brasil (como o planejamento das cidades de Belo Horizonte e de Goiânia), foram quase que totalmente negligenciadas e consideradas realizações “episódicas”, até mesmo o projeto de Brasília.

De 1965 a 1971, em pleno período autoritário, a idéia de PD passou a ser considerada obsoleta e ultrapassada, por isso a idéia de planejamento integrado se constituiu em uma nova “nomenclatura”, que representou a ruptura do pacto social estabelecido entre os setores vinculados com o regime autoritário e o populista[39].

A idéia de planejamento integrado não fomentou diretrizes capazes de nortear as ações do governo, em suas diferentes escalas, no sentido de “desenvolver e sistematizar políticas de planejamento físico-territorial”[40]. O planejamento integrado, longe de ter alcançado os objetivos de integração, não foi muito além do “discurso”, pois a excessiva força centralizadora do governo federal, constituiu-se no principal obstáculo para a sua implementação[41].

No inicio dos anos 70, houve uma relativa proliferação de Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado (PDDI) nos municípios (São Paulo, Rio de Janeiro, etc.); esses planos eram meros instrumentos jurídicos de legitimação dos governos, que não dispunham sequer de diagnósticos técnicos capazes de garantir a eficácia de suas ações. Durante o regime militar no Brasil, as políticas do nacional-desenvolvimentismo contribuíram para o grande crescimento da escala do planejamento territorial (PNDU e II PND, em 1973).

Nos anos seguintes, constatou-se que o PDDI havia se tornado obsoleto, os planos perderam a sua complexidade técnica e intelectual e passaram a ser simples, elaborados por técnicos municipais, “quase sem mapas, sem diagnósticos técnicos”[42]. Esse plano que apresentava “apenas objetivos, políticas e diretrizes”, Flávio Villaça chamou de “Plano sem Mapa”.

O período que se estende de 1970 a 1980 é o de prestígio do planejamento urbano[43], no qual ocorre o crescimento da produção acadêmica sobre o assunto no momento em que as cidades brasileiras mais cresceram e, muitas delas, “fora da lei”.

No final dos anos 70, com o esgotamento do ciclo de acumulação baseado no modelo de substituição intensivo de exportações, a capacidade de investimento do Estado recrudesce e começa uma nova conjuntura desfavorável às economias-mundo periféricas, as políticas urbanas inspiradas no nacional-desenvolvimentismo entraram em colapso, junto com o modelo de modernização empreendido desde 1964.

A crise e a incapacidade do poder público de prover as condições de reprodução social (consumo coletivo), que levou a extinção do Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social (Decreto nº 91.145, de 15.03.1985), fez emergir a questão urbana. Em meados dos anos 80, era visível o desacionamento paulatino do arremedo do Estado do Bem-estar Social no Brasil.

Com o agravamento dos problemas urbanos, os movimentos sociais entram timidamente em cena. Surge, assim, uma nova etapa de mobilização e fortalecimento da consciência popular, ou seja,“os movimentos sociais cresceram muito em organização, adesões e atuação”[44].

Paralelamente a emergência dos movimentos sociais, os gestores através das novas tecnologias de informação e comunicação (TICs) procuraram desenvolver novas formas de regulação e controle.

No final dos anos 80, cresceu o número de prefeituras que passaram a adotar formas mais participativas de gestão urbana[45]. Diferentemente da gestão tecnocrática ou autoritária, a gestão democrática tendeu por se balizar, pelo menos no discurso, por uma postura administrativa que tinha como “premissa básica” a efetiva participação da população na solução dos problemas que afetavam a reprodução de sua cotidianidade e cidadania urbana[46]. Assim, a partir de um processo descentralizado administrativamente, procurou-se definir, com os setores políticos e econômicos da estrutura urbana, como os espaços seriam objetos de tratamento e de intervenção pelas instituições ligadas ao poder público.

Com a continuidade da conjuntura de colapso do modelo de substituição intensivo de exportações e de redução das políticas urbanas de habitação e planejamento, várias municipalidades foram obrigadas a adotar os novos preceitos constitucionais no que se refere à implantação do Plano Diretor em condições bastante adversas e difíceis. Mesmo com o crescimento da politização em relação à sua confecção, o governo brasileiro sofreu pressões externas das instituições financeiras globais para adotar políticas neoliberais[47], baseadas no consenso de “Consenso de Washington”, tais como: de privatização dos serviços de utilidade pública, desregulamentação das relações de trabalho, abertura comercial e redução do poder do Estado.

Neste momento, os governos estaduais foram obrigados a reduzir gasto, cortar despesas, enxugar a máquina e buscar parcerias com setor privado. O neoliberalismo campeava em decorrência da longa crise de endividamento do estado brasileiro. É neste contexto que se verifica, no Brasil, a emergência do ideário do discurso do Plano Estratégico (PE)[48] em contraposição ao Plano Diretor.

O Plano Estratégico Cidade do Rio de Janeiro em 1993: O paradigma catalão nos trópicos

No início dos anos 90, com o agravamento da crise de endividamento do estado Brasileiro e o colapso do planejamento urbano estatal, as iniciativas de planejamento Urbano subseqüentes a este contexto, passaram por um período de descrédito e desvalorização.

A despeito do contexto desfavorável às iniciativas de planejamento Urbano, a Câmara Municipal do Rio de janeiro, através do Projeto de Lei Complementar nº16, de 04 de junho de 1992, instituiu o Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro (PDDCRJ) que estabelecia as normas e procedimentos para a realização da política urbana do Município. Os objetivos do Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro eram (Art 6º, p.03):

“I - propiciar ao conjunto da população melhores condições de acesso à terra, à habitação, ao trabalho, aos transportes e aos equipamentos e serviços urbanos;

II - ordenar o crescimento das diversas áreas da Cidade, compatibilizando-o com o saneamento básico, o sistema viário e de transportes e os demais equipamentos e serviços urbanos;

III - promover a descentralização da gestão dos serviços públicos municipais;

IV - promover a distribuição justa e equilibrada da infra-estrutura e dos serviços públicos, repartindo as vantagens e ônus decorrentes da urbanização;

V - compatibilizar o desenvolvimento urbano com a proteção do meio ambiente pela utilização racional do patrimônio natural, cultural e construído, sua conservação, recuperação e revitalização;

VI - estimular a população para a defesa dos interesses coletivos, reforçando o sentimento de cidadania e proporcionando o reencontro do habitante com a Cidade;

VII - estabelecer mecanismos de participação da comunidade no planejamento urbano e na fiscalização de sua execução;

VIII - promover o cumprimento da função social da propriedade urbana”.

O PDDCRJ garantia a participação da população em todas as etapas do processo de planejamento, bem como amplo acesso às informações (Art,12, §1):

“Art.12 - É garantida a participação da população em todas as etapas do processo de planejamento, pelo amplo acesso às informações, assim como à elaboração, implementação e avaliação de planos, projetos e programas de desenvolvimento urbano, de caráter geral, regional ou local, mediante a exposição de problemas e de propostas de soluções.

§ 1º - A participação da população é assegurada pela representação de entidades e associações comunitárias em grupos de trabalho, comissões e órgãos colegiados, provisórios ou permanentes”.

Estas garantias eram vistas pelos governantes como um impedimento, que tendia a inviabilizar as ações do poder público local. Assim o poder público procurou atuar em desprezo às normas definidas pelo Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro (PDDCRJ), constituindo Projetos de Lei Complementar, que alteravam as regras promulgadas pela Câmara Municipal.

Em 1993, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ) resolveu, inspirada no modelo de Barcelona[49], firmar um acordo com a Associação Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ) e Federação das Indústrias (FIRJAN), para promoverem o Plano Estratégico Cidade do Rio de Janeiro (PECRJ)[50]. A consolidação PECRJ apressou o engavetamento e a não obediência das normas constitucionais promulgadas pelo poder público federal, através da Constituição Brasileira de 1988.

O Plano Estratégico se instalou em contraposição aos instrumentos de regulação da sociedade civil organizada, do Estado e do Plano Diretor elaborado pela Câmara Municipal[51].

Com a PECRJ, uma clivagem de forças ou “uma nova coalizão de poder local” [52] assume o controle dos instrumentos de gestão pública e passa a administrar a cidade como uma grande empresa, gerenciada por um consórcio mantenedor[53], composto por 46 empresas e associações empresariais. Este consórcio recebeu a consultoria de um grupo de arquitetos e planejadores catalães, vinculados a empresa catalã TUBSA (Tecnologias Urbanas Barcelona S/A), e foi assessorado pelo Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano (CIDEU), estas instituições ficaram encarregadas de desempenhar a Direção Executiva do Plano[54].

Assim, através do Plano Diretor, o poder local, comprometido com a perspectiva empresarial, se utiliza de meios institucionais para flexibilizar as leis de uso do solo e atender às demandas do mercado e aos interesses do capital financeiro internacional[55].

O poder de participação e informação que no PDDCRJ pertencia à população, no Plano Estratégico Cidade do Rio de Janeiro (PECRJ), foi transferido ao Conselho da Cidade, cuja instalação passou a ser considerada como “instância maior do PECRJ”.  Segundo Carlos Vainer (2000), formado em sua composição ampla por mais de 300 membros (entidades associativas, sindicatos, instituições acadêmicas, diversas empresas, ONG’s etc.), este conselho pouco ou quase nenhum poder tinha para interferir ou alterar as decisões estabelecidas pelo Conselho Diretor ou pelo Conselho Diretor. Para ele, o Conselho da Cidade possuía uma função meramente simbólica, apenas se reunia para homologar documentos preparados pelo Comitê Executivo previamente aprovado pelo Conselho Diretor e, por isso, o resultado das decisões era uma farsa, na medida em que os conselheiros como ele, sequer discutiam ou deliberavam.

Alguns autores sugerem que a transformação produzida pelo Plano Estratégico Cidade do Rio de Janeiro (PECRJ), no poder de participação e interferência da sociedade civil na gestão pública, provocaria uma despolitização[56] das ações do poder público. Mas, os argumentos utilizados por defensores e representantes do poder público para a implantação de Plano Estratégico nas cidades eram que este permite uma melhor adaptação das Cidades ao novo contexto de Globalização; favorece o reconhecimento da relevância do poder público no controle do desenvolvimento urbano[57] e que os projetos urbanos podem ser elaborados numa relação mais aberta e flexível, desprovidos das amarras rígidas do Plano Diretor.

No caso do município do Rio de Janeiro, a Prefeitura colocou suas fichas no PECRJ, apostando que este iria contribuir para reverter o quadro de agravamento da crise urbana e perda de investimentos[58], reposicionando a Cidade em termos globais, inserindo-a em termos competitivo em condições de atrair investimentos públicos e privados.

Em geral, a premissa básica é que as cidades têm um novo papel no mundo globalizado, devem ser atores empreendedores e se adaptar às regras do mercado e, portanto, as cidades que almejam entrar no seleto grupo de cidades globais devem importar o plano estratégico “à moda Barcelona”[59], como foi o caso da maioria das prefeituras latino-americanas. Influenciadas por este “modelo empreendedorista”[60] outras municipalidades do Estado do Rio de Janeiro e fora dele, como Nova Iguaçu, Juiz de Fora, Recife, etc., adotaram a experiência do Plano Estratégico[61].

Para Ermínia Maricato (2002), o Plano Estratégico contém em seus preceitos o “ideário neoliberal com o rótulo democrático”, seu papel é desregular, fragmentar e dar ao mercado um espaço absoluto, a cidade se instrumentaliza para competir com as demais na disputa por investimentos externos diretos. Segundo ainda a autora, o PE elege apenas as “centralidades globalizantes”, plenas de significados, e altamente visíveis, como objeto de intervenção. O Plano Estratégico, tal como é realizado, assume a fragmentação na abordagem da cidade, priorizando as áreas com maior potencial de rentabilidade imobiliária e carga simbólica, ou seja, a cidade torna-se uma “mercadoria” que deve vender-se e ser gerenciada como uma empresa privada competente.

Além da fragmentação das ações de políticas urbana, o PECRJ representou a pulverização e a malversação de uma montanha de investimentos e recursos públicos, em obras que quando saíram do papel sequer foram concluídas, são exemplos de ações malsucedidas: o Projeto do Teleporto do Rio de Janeiro; Projeto Favela Bairro; o Projeto de Recuperação e Revitalização Urbana da Zona Portuária da cidade do Rio de Janeiro – o Projeto Porto do Rio; o Projeto Píer Mauá e a construção do Museu Guggenheim à semelhança do encontrado em Bilbao, na Espanha; a Candidatura da Cidade do Rio de Janeiro para as Olimpíadas de 2012; e mais recentemente o Projeto Cidade da Música; etc.

Embora a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ) pretendesse atrair Megaeventos, através do City Marketing produzido pelo Plano Estratégico Cidade do Rio de Janeiro, com exceção dos Jogos Pan-Americanos de 2007, poucos foram os eventos e investimentos de grande expressão que a cidade em sua gestão “liberal” conseguiu atrair nos anos 90 e no início dos anos 2000.

A fragmentação das ações e intervenções no espaço urbano eram os pontos básicos das ações contidas nos projetos do Plano Estratégico, assim, privilegiou-se o Centro e as áreas de maior “potencial mercadológico” em detrimento das áreas mais carentes.

 

Rio 2016: A utopia do plano estratégico e sua inspiração catalã

Em 2009, a PCRJ divulga após a cidade ser considerada a capital da Copa 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, o “Plano Estratégico da Prefeitura do Rio de Janeiro (PEPRJ)”[62].

A proposta de elaboração do Plano Estratégico transformou-se em um ideário discursivo hegemônico, que completará, em 2016, vinte e três anos de políticas e intervenções urbanas e unilaterais.

Em dezembro de 2009, a PCRJ anunciou 46 metas do Plano Estratégico para a cidade do Rio até o ano de 2012.  Algumas das metas estabelecidas para duas (Infraestrutura e Transporte) das dez áreas consideradas estratégicas pela Prefeitura, descritas no quadro a seguir (Quadro1), demonstram como os investimentos em obras de interesse social são relegados a um plano secundário:

Quadro 1

Metas estabelecidas pelo PE para as áreas de Infraestrutura e Transporte: 2010-2012

a) Metas para infraestrutura

b) Metas para transporte

·  Promover até o final de 2012, a construção de 50 mil novas unidades de habitação de interesse social na cidade através de parcerias com setor privado e outras esferas de governo. ·  Recuperar 300 km de vias públicas na Zona Norte até o final de 2012. ·  Reduzir, em pelo menos, 3,5% as áreas ocupadas por favelas na cidade até 2012, tendo como referência o ano de 2008. ·  Reduzir, em pelo menos, 20% o número de pontos críticos de enchentes na cidade até 2012, tendo como referência o ano de 2008. ·  Concluir até o final de 2012, a fase 1 do projeto do Porto Maravilha (inclui a abertura da Pinacoteca, a reforma do Píer Mauá, a recuperação de armazéns nas docas, a revitalização do bairro da Saúde, a garagem subterrânea da Praça Mauá e a construção de um novo acesso viário ao porto).

·  Reduzir o tempo médio de viagem dos 20 principais percursos da cidade em, pelo menos, 10% entre 2009 e 2012. ·  Reduzir o gasto médio diário dos usuários de transporte público em, pelo menos, 10% entre 2009 e 2012. ·  Reduzir a taxa de acidentes com vitima no trânsito em, pelo menos, 10% entre 2008 e 2012. ·  Implantar até o final de 2012, em toda cidade, um sistema tarifário que permita ao cidadão, pegar até 3 transportes públicos (metrô, trem, ônibus ou vans) num prazo de 2 horas com um único bilhete. ·  Implantar o trecho Barra/Madureira do TransCarioca e o trecho Barra/Santa Cruz do TransOeste até o final de 2012.

 

Como se pode constatar, as metas, em negrito, revelam que as ações da Prefeitura não são as que foram anunciadas na mídia espanhola, quando o Prefeito afirmou que iria “transformar completamente la ciudad y construir obras que se convirtieron en legado para la ciudad”, já que:

·        O investimento pretendido para a promoção de habitação é quase igual ao que será destinado para a área do Turismo – “Promover até o final de 2012, a construção de 50 mil novas unidades de habitação através de parcerias com setor privado”.

·        A redução, “em pelo menos, 3,5% as áreas ocupadas por favelas na cidade até 2012”, não nos parece uma meta ambiciosa, quando a maioria da população reside nestas áreas.

·        A meta de “Reduzir o gasto médio diário dos usuários de transporte público em, pelo menos, 10% entre 2009 e 2012”, também não é nada extraordinária, quando comparamos os custos com transportes no Rio de Janeiro e os de Barcelona e Buenos Aires.

A questão principal é saber quais os valores envolvidos nestas metas, porque certamente são bastante desproporcionais, já que os investimentos destinados aos Projetos: Porto e Bairro Maravilha, TransOeste e Túnel da Grota Funda, representam quase 85 por cento de todos os investimentos previsto no Plano Estratégico,  os investimentos previstos para área social, estão próximos aos 9 por cento.

Partindo dessas informações fornecidas pelo PEPRJ, às afirmações efetuadas por Carlos Vainer (2009, p. 04) não são proféticas ou pessimistas, são verídicas:

“Sabemos desde já quem serão os ganhadores – as grandes empreiteiras, os grandes proprietários de terras da Barrada Tijuca, que terão seu patrimônio fundiário valorizado pelos investimentos bilionários.

Enquanto isso, os perdedores também já são conhecidos, e permanecerão desprovidos de transporte naquelas áreas onde reside a imensa maioria da população de nossa cidade - Zona Norte, subúrbios, Baixada fluminense e Grande Niterói. O legado, já sabemos de antemão: uma vez mais a socialização dos custos e a privatização dos benefícios”.

O que se podem deduzir disso tudo é que em 2008, mudou o Prefeito, mas não mudou a orientação das políticas públicas, não mudou a coalizão no poder, apenas mudou o gestor político, mas continuam o mesmo discurso e a metodologia que a perpetua o status quo, o Plano Estratégico.

Conclusão

No início deste trabalho, afirmei que o Estado foi, sem sombra de dúvida, desde o período colonial, o grande ator na promoção da urbanização e do planejamento.

No período atual, devo reconsiderar e admitir que os atores principais e únicos protagonistas são os gestores políticos e o poder local, representados por uma coalizão de forças que dita e define as ações e as intervenções no espaço. Afirmar que a cidade se transformou em protagonista das decisões do poder é uma omissão, intencional, dos verdadeiros atores na formulação dos projetos ditos estratégicos para a sociedade.

O Estado, enquanto força e vontade política da sociedade, vem sendo cada vez mais abandonado, este passou a ser utilizado como instrumento de legitimação institucional para a desregulamentação jurídica. Mais valem Projetos de Leis Complementares do que as regras e normas constitucionais elaboradas pelo Estado. Os instrumentos de proteção social e de mobilização para a construção coletiva de uma sociedade verdadeiramente inclusiva e solidária sucumbem à lógica mercadológica das empresas.

A história recente do Planejamento no Brasil continua sendo marcada, como diria Ermínia Maricato, pelas “idéias fora do lugar”.

É preciso instaurar um espaço para o debate democrático sobre as políticas urbanas, no qual haja efetivamente a participação ativa dos cidadãos.

É preciso criar mecanismos que garantam o controle e a orientação dos investimentos públicos.

É preciso garantir a efetivação de ações sociais e ambientais que garantam a melhoria da qualidade de vida da população.

Torna-se crucial o detalhamento do Plano Estratégico, é preciso mais transparência na execução das metas e dos recursos que lhes serão destinados.

Sem a participação da sociedade estaremos importando não apenas modelos, mas ilusões em vez de utopias sociais!

 

Notas