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L’APPROCHE DES RÉGIMES URBAINS APPLIQUÉE AUX ENJEUX MÉTROPOLITAINS : L’ÉPISODE DE LA CRÉATION DE LA COMMISSION MÉTROPOLITAINE DE MONTRÉAL

Stéphane Pineault. Etudiant au doctorat conjoint en études urbaines INRS-UQAM. Institut national de la recherche scientifique- Urbanisation. 65 rue Durocher, Montréal, Québec, Canada, H2X 2C6.

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télécopieur :(514) 499-4065

e-mail :c2421@er.uqam.ca

Communication présentée dans le cadre du colloque «Le développement urbain de Montréal et de Barcelone à l’époque contemporaine : étude comparative», Barcelone, Espagne, 5-7 mai 1997

Introduction

Cette communication s’inspire de ma recherche doctorale qui porte sur les rapports de pouvoir relatifs aux enjeux métropolitains dans l’agglomération montréalaise entre 1921 et 1962. Pour les fins de cet exposé, je me limiterai aux événements entourant plus spécifiquement la création de la Commission métropolitaine de Montréal. Le survol de cet épisode me permettra d’illustrer les possibilités heuristiques de l’approche des régimes urbains. Cette approche a pour principal avantage de renouveler le regard généralement porté sur les enjeux métropolitains, particulièrement à Montréal, où une large place a été occupée par les analyses normatives. Autrement dit, j’estime que les enjeux métropolitains doivent faire l’objet d’une analyse qui permette de mieux mesurer le rôle des acteurs. En ce sens, l’analyse en terme de rapports de pouvoir me semble une manière d’insister sur le caractère éminemment politique des enjeux métropolitains.

Cette communication est divisée en trois temps. Premièrement, une mise au point sur la problématique des rapports de pouvoir et des enjeux métropolitains est effectuée. Ensuite, un court résumé de l’approche des régimes urbains est proposé. Enfin, le cas de la création de la Commission métropolitaine de Montréal est présenté et questionné à l’aide de l’approche des régimes urbains.

Les rapports de pouvoirs et les enjeux métropolitains : une question peu soul

Comment se structurent les rapports de pouvoir au sein d’une région métropolitaine en générale ; et plus particulièrement au sein de l’agglomération montréalaise? Étonnamment, cette question fut rarement posée. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce constat. La tendance d’étudier la question métropolitaine de façon normative l’explique en partie. En effet, dans une large mesure, les chercheurs étudiant la problématique métropolitaine ont pour a priori que des dysfonctionnements ? économiques, sociaux, environnementaux, etc. ? nécessitent des interventions politiques ou administratives qui permettront, à terme, de mettre en place une quelconque structure de gestion métropolitaine salvatrice. Autrement dit, l’on tente rarement de comprendre les rapports de pouvoir tels qu’ils se déploient au sein de la région métropolitaine mais plutôt de découvrir le meilleur moyen d’intervenir pour régler des problèmes donnés.

La littérature concernant la problématique métropolitaine fait une large place à cette approche. Il ne s’agit pas ici de la dénoncer gratuitement mais plutôt d’en souligner les implications épistémologiques. Au sein de la littérature, l’importance de cette approche se traduit de deux façons. D’une part, à partir de nombreuses études de cas, les auteurs se sont attardés à poser le constat d’échec que connaissent la plupart des agglomérations urbaines du point de vue de leur gestion métropolitaine. D’autre part, ceux-ci ont tenté d’esquisser des typologies de modèles théoriques et pratiques de gestion métropolitaine, en tentant d’en évaluer les forces et les faiblesses respectives et, parfois, en développant des stratégies de mise à exécution.

Ainsi, l’agglomération urbaine a, plus souvent qu’autrement, été étudiée en la confrontant à des idéaux-types à atteindre. Cet angle d’analyse aborde la problématique métropolitaine comme un problème technique duquel tout rapport de pouvoir est pratiquement évacué. Or, cette approche a occulté la question fondamentale de la configuration des rapports de pouvoir relatifs aux enjeux métropolitains. Ma recherche veut éviter d’aborder la région métropolitaine avec l’a priori que son développement est déficient et demande une solution technique. L’approche privilégiée ici considère plutôt l’agglomération urbaine comme un espace au sein duquel se déploient des rapports de pouvoir qui concourent à le façonner.

Pour une lecture originale des rapports de pouvoir relatifs aux enjeux métropolitains : l’approche des régimes urbains

De toutes les approches théoriques s’intéressant au pouvoir local, celle des régimes urbains (urban regimes), telle que développée par STONE au début des années 1980, apparaît particulièrement prometteuse pour renouveler l’analyse sur les rapports de pouvoir relatifs aux enjeux métropolitains. Selon l’interprétation généralement acceptée, l’approche origine du courant des community studies ; certains auteurs la qualifient même de néo-pluraliste. Par ailleurs, la plupart des auteurs s’entendent pour situer l’approche des régimes urbains à l’intérieur du courant de la nouvelle économie politique urbaine et mettent l’approche en parallèle avec les thèses des growth machines et du city limits de PETERSON (1981). Pour mieux saisir l’originalité de l’approche, il n’est pas inutile de regarder la façon dont elle conceptualise le pouvoir.

Comparativement à plusieurs approches en matière de pouvoir local, l’approche des régimes urbains considère le pouvoir comme étant une production sociale plutôt qu’un processus de contrôle social. Le cadre conceptuel de l’approche trouve ses fondements à ce niveau. Ainsi, contrairement aux débats entre pluralistes et élitistes qui se polarisaient essentiellement autour de la question «Qui gouverne?», les chercheurs des régimes urbains s’interrogent plutôt sur les moyens nécessaires pour mettre en place une capacité d’action. Nous sommes donc ici dans un univers où le pouvoir est conçu comme un moyen d’agir plutôt qu’un instrument de domination (STOCKER, 1995 : 59).

Selon l’approche des régimes urbains, le politique a une autonomie relative face au déterminisme économique. Malgré les contraintes induites par les forces systémiques et la position privilégiée du milieu des affaires, le politique dispose d’une certaine marge de manoeuvre. Les acteurs et les institutions sont impliqués dans une toile relationnelle extrêmement complexe. La fragmentation et le manque de consensus caractérise le système. Dans ce contexte, l’État peut difficilement être un agent d’autorité et de contrôle ; le gouvernement est plutôt un mobilisateur et un coordonnateur de ressources. L’État peut encore faire la médiation ou imposer, mais cela est de plus en plus rare : pour être efficace, les gouvernements doivent faire alliance avec les nombreux acteurs non-gouvernementaux : «In responding to social change and conflict governmental and non-governmental actors are encouraged to form regimes to facilitate action and empower themselves» (STOCKER, 1995  : 58). Concrètement, un régime est défini comme suit :

an informal yet relatively stable group with access to institutional resources that enable it to have a sustained role in making governing decisions’. Participants are likely to have an institutional base that is, they are likely to have a domain of command power. The regime, however, is formed as an informal basis for coordination and without an all encompassing structure of command (STOCKER, 1995  : 58-59).

Pour les théoriciens des régimes, le pouvoir de gouverner n’est pas rendu possible par une seule victoire électorale mais plutôt par la coopération entre différents groupes d’acteurs. Selon STONE, pour être partenaires d’un régime, deux caractéristiques s’imposent : (1) la possession de connaissances stratégiques ; (2) le contrôle de ressources (STOCKER, 1995 : 60). Ainsi, deux groupes d’acteurs apparaissent particulièrement importants : les élus et les gens d’affaires. Ceci n’exclue par ailleurs pas les syndicats, certains professionnels et groupes de citoyens.

Pour mieux comprendre la nature dynamique du régime, il importe de saisir la façon dont les rapports entre les acteurs se structurent. L’idée du réseau, qui insiste sur l’analyse des conditions nécessaires à la création et au maintien de telles alliances est centrale dans l’approche des régimes urbaines :

The network approach, like regime analysis, sees the effective action as flowing from the cooperative effort of different interests and organizations. Cooperation is obtained, and subsequently sustained, through the establishement of relations promised on solidarity, loyalty, trust and mutual support rather than through hierarchy or bargaining. Under the network model organizations learn to cooperate by recognizing their mutual dependency (STOCKER, 1995 : 59) [les italiques sont de moi].

L’une des principales contributions de l’approche est donc d’explorer les conditions pour que des alliances ? des régimes urbains ? soient créées et maintenues. La question sous-tendant cette préoccupation est de savoir comment un régime peut mettre en place une capacité qui lui permettra d’agir et d’influencer le développement concret de certains secteurs d’activités ou politiques publiques (STOCKER, 1995).

L’approche des régimes urbains appliquée à la problématique de l’agglomération montréalaise

L’approche des régimes urbains permettra de jeter un éclairage nouveau sur la compréhension de la problématique métropolitaine montréalaise. Dans ma thèse, un peu plus de 40 années seront couvertes pour tenter d’illustrer la complexité des rapports de pouvoir relatifs aux enjeux métropolitains. Pour ce faire, les rapports de pouvoirs de certains acteurs impliqués dans des organismes tels la Commission métropolitaine de Montréal et le Conseil économique du Grand Montréal seront analysés. Les actions de ceux-ci dans deux «productions sociales», soit la construction du boulevard métropolitain et la municipalisation du transport en commun, seront plus particulièrement analysées.

Pour les fins de cette communication, je me contenterai d’illustrer comment l’approche des régimes urbains, et plus particulièrement l’idée du réseau, centrale à l’approche, permet de renouveler le regard que l’historiographie montréalaise a porté jusqu’à aujourd’hui sur l’événement de la création de la Commission métropolitaine de Montréal (CMM) en 1921. Pour ce faire, un court historique de la période précédant cet événement a été dressé à partir de l’historiographie montréalaise. Ensuite, un premier aperçu de l’épisode de la création de la CMM est analysé avec l’aide d’indices recueillis à l’occasion du dépouillement d’une partie des sources d’archives.

La période des annexions : 1880-1921

Il faut remonter au début des années 1880 pour assister à la mise en place d’éléments déterminants pour la compréhension des enjeux métropolitains. Entre 1880 et 1920 plus particulièrement, la croissance démographique sans précédent de l’agglomération montréalaise entraîne une transformation de l’espace qui modifie substantiellement la problématique métropolitaine. Pour COLLIN et DAGENAIS, ces modifications prennent trois formes plus particulières :

1) le fractionnement de certains ensembles territoriaux avec l’incorporation de nouvelles municipalités ? de villages la plupart du temps, (2) la recomposition de certains territoires grâce à la fusion et surtout l’annexion de municipalités locales, (3) le changement de statut juridique de plusieurs municipalités de village qui deviennent des municipalités de ville (1994: 7).

Dans ce portrait, les annexions apparaissent particulièrement importantes. En effet, entre 1883 et 1918, la Ville de Montréal annexe trente-trois municipalités. Pour les politiciens de la ville centrale, les annexions permettent d’accroître la dimension de la ville et les confortent dans leur idéologie boosteriste. Les annexions apparaissent également comme un moyen pour résoudre le problème de la fourniture de services publics de qualité. Au cours de cette période, de nombreuses petites municipalités contiguës à Montréal sont incapables, faute d’une assiette fiscale suffisante, de fournir des services adéquats à leur population. La solution privilégiée est alors souvent l’annexion à Montréal. Les annexions sont aussi utilisées pour résoudre le problème de la santé financière de plusieurs petites municipalités connaissant des taux de croissance impressionnants. En effet, plusieurs faillites municipales ont été entraînées par des promoteurs «extravagants» qui, contrôlant les affaires de municipalités nouvellement incorporées, utilisent le crédit de celles-ci pour pouvoir

Carte 1 : les annexions

construire des infrastructures tels des parcs, des rues, des aqueducs et des édifices publics (SANCTON, 1985 : 26). Par le fait même, la valeur des terrains dont ils sont propriétaires augmente de façon considérable. Mais très rapidement, l’assiette fiscale de ces municipalités s’avère insuffisante pour rencontrer la dette contractée. La faillite arrivant, la solution de l’annexion à Montréal semble la seule possible. Le cas de Maisonneuve est sûrement le plus célèbre illustrant cette situation (LINTEAU, 1981).

Suite à cette vague d’annexions, la superficie du territoire montréalais est quintuplée et passe de 2 552 hectares à 12 960 hectares (BARIL, 1980 : 42). La population augmente quant à elle de 150 000 âmes et atteint plus de 618 000 personnes. Financièrement, les annexions lèguent un lourd fardeau à Montréal, la Cité héritant d’une dette cumulée de 28 millions de dollars suite à de telles opérations (SANCTON, 1985 : 65). Par ailleurs, les annexions accélèrent le renversement de l’équilibre linguistique de Montréal. Ce changement déterminant permet à la bourgeoisie francophone d’accéder au pouvoir politique jusqu’alors contrôlé par la bourgeoisie commerçante anglophone (BARIL, 1980 : 42; SANCTON, 1985 : 65). L’immigration massive de ruraux francophone, le départ des anglophones vers les nouvelles banlieues de l’ouest de l’île et l’immigration européenne importante concourent également à bouleverser cet équilibre.

Il faut placer dans ce portrait de la scène municipale montréalaise, la vive lutte, opposant populistes et réformistes, qui sévit depuis les années 1870. C’est en raison de la pression des réformistes qu’en 1910, l’administration montréalaise est soumise au contrôle du Bureau des Commissaires. Composé de membres directement élus par l’ensemble de la population, ce Bureau vise principalement l’assainissement de l’administration de la ville supposée gangrenée par la corruption et le favoritisme. Soulignons aussi la tutelle imposée par Québec en 1918 qui, inquiète de la santé financière de la Ville, abolit la Bureau des Commissaires et le remplace par une Commission administrative.

En résumé, la période des annexions voit le portrait de la région montréalaise changer de façon considérable. Bouleversement dans la répartition spatiale des différents groupes linguistiques, expansion considérable du territoire de la Ville de Montréal et aussi pour cette dernière, augmentation de son fardeau fiscal. Ce dernier aspect sera déterminant dans la création de la Commission métropolitaine de Montréal.

Mise en contexte : la région métropolitaine entre 1921 et 1940

Au début des années 1920, la suburbanisation connaît une pause : «Le mouvement d’annexion ayant légué à Montréal de vastes zones à développer à l’intérieur de ses limites, le besoin d’aller à l’extérieur se fait moins pressant» (LINTEAU, 1992 : 353). La spéculation n’est d’ailleurs pas comparable à ce qu’elle avait été avant la Première Guerre. Néanmoins, entre 1920 et 1941, la couronne de municipalités entourant Montréal, qui commence maintenant à toucher la rive-sud ? avec Longueuil et Greenfield Park ? continue de se développer, sa population passant de 100 000 à 200 000 habitants. Outre Montréal, les villes les plus populeuses durant ces années sont Verdun, Westmount, Outremont et Lachine. Cela dit, l’agglomération montréalaise, entourée de vastes terres agricoles, demeure relativement concentrée comparativement aux villes nord-américaines comparables (LINTEAU, 1992: 353-356).

À Montréal, la scène politique continue d’être caractérisée par l’opposition entre les populistes et les réformistes. Toutefois, étant donné leurs échecs électoraux, les réformistes agissent sur d’autres terrains. Et leur lobby n’est pas sans conséquence : ils sont à la source de deux périodes de tutelle ? entre 1918-1921 et entre 1940-1944 ?, et de plusieurs réformes à la charte, dont celle de 1921. Ces modifications ont un impact considérable sur la structure du pouvoir municipal (LINTEAU, 1992 : ch. 15). Étant donné le poids de Montréal à l’échelle métropolitaine, ces réformes sont d’une importance certaine pour comprendre les débats autour des enjeux métropolitains ; elles modifient de façon appréciable le pouvoir relatif des acteurs. Ces changements sont également importants parce qu’ils s’accompagnent d’une professionnalisation de l’appareil municipal, phénomène qui évolue parallèlement à l’augmentation du champ couvert par l’appareil municipal et qui n’est pas sans conséquence sur le façonnement des enjeux métropolitains.

La Commission de la charte

Au cours des années 1919-1920, la Ville de Montréal subit toujours les contrecoups financiers des annexions passées. C’est dans ce contexte que quatre municipalités lorgnent du côté de l’hôtel de ville montréalais pour palier leurs problèmes financiers. Pour Montréal-Nord, Pointe-aux-Trembles, Saint-Michel et Laval-de-Montréal, dernières venues dans le club des municipalités déficitai res, de même que pour le gouvernement du Québec, la solution semble de nouveau résider du côté de l’annexion à Montréal. Échaudée par les expériences passées, Montréal s’oppose à ce projet à moins que Québec avalise l’annexion de toutes les autres municipalités de l’île, ce qui contrebalancerait pour l’absorption des villes déficitaires. Il va sans dire que les municipalités épargnées par les soucis d’ordre

Carte 2

budgétaire, en particulier Outremont, Westmount et Montréal-Ouest, s’opposent farouchement à la proposition montréalaise.

À ce moment, Montréal est encore sous le contrôle de la Commission administrative et plusieurs acteurs de la scène municipale sont impatients de trouver une solution permanente à l’instabilité que connaît l’administration municipale. La solution semble passer par la refonte de la charte ? la loi fondamentale de la Cité ? qui permettrait de reconfigurer les assises de la structure du gouvernement municipal. Le gouvernement du Québec donne la responsabilité de cet exercice à une commission formée de représentants socio-économiques et politiques : la Commission de la charte. Une grande partie des membres qui y siègent sont alors associés au mouvement réformiste. Son président, Hormisdas Laporte, est d’ailleurs un réformiste notoire (DAGENAIS, 1992 : 85). On y retrouve deux représentants pour chacun des organismes suivants : la Chambre de commerce, le Board of Trade, le Conseil municipal, la Commission administrative, le Conseil central des métiers et du travail, l’Alliance nationale des ouvriers catholiques, la Ligue des propriétaires et la Ligue des locataires. La Commission étudiera de nombreuses questions ayant trait, entre autres, à la pertinence de créer un poste de gérant municipal, à la création d’un comité exécutif, au rôle du Maire, au mode de scrutin, au nombre de districts électoraux et au nombre de conseillers approprié. Mais l’essentiel de la réflexion ayant lieu au sein de la Commission concernera l’équilibre et le type de relation entre les fonctions exécutive, législative et administrative du gouvernement local montréalais.

Bien que le mandat premier de la Commission de la charte soit la réforme de l’administration montréalaise, le gouvernement provincial permet également à la Commission de le conseiller quant au mode de gestion souhaitable pour l’île de Montréal. C’est donc au cours des travaux de la Commission de la Charte que les contours de la solution au problème métropolitain seront tracés. À cette fin, la loi constitutive de la Commission prévoit que cinq représentants des autres municipalités de l’île peuvent être consultés. C’est ainsi que les maires d’Outremont, Westmount, Pointe-aux-Trembles, Sainte-Geneviève-de-Pierrefonds et Lachine seront élus par leurs collègues des autres municipalités de l’île pour présenter leur vision des relations intermunicipales aux membres de la Commission de la charte.

Cette première partie des événements semble démontrer que le mouvement de réforme urbaine souhaite appliquer son souci de modernisation de l’appareil municipal à l’échelle métropolitaine. L’approche des régime urbains vient toutefois nuancer le portrait des acteurs en présence en insistant sur la notion de réseau et d’alliance. En ce sens, le terme réformiste, telle qu’envisagé ici, s’éloigne de l’opposition traditionnelle réformiste-populiste et recouvre plutôt une alliance, une mise en réseau d’acteurs autour d’une préoccupation particulière. Y-a-t-il lieu de voir ici la mise en place d’une telle alliance, d’un régime de type réformiste? Si oui, qu’elle forme exacte prend-t-il? Réussit-il à se maintenir au cours des ans et quelles actions concrètes accomplit-il ? Voilà quelques questions que l’approche des régimes urbains peut nous amener à soulever.

Vers la création de la Commission métropolitaine de Montréal

Les maires Beaubien, de la Ville d’Outremont et MacLagan, de Westmount, sont tout désignés pour jouer un rôle clé dans l’épisode de la création de la Commission métropolitaine de Montréal. Leur nomination sur le comité des maires de l’île est bien compréhensible en regard de leurs actions des derniers mois. D’une part, devant les menaces répétées d’annexion à Montréal, les municipalités de Westmount, Outremont et Montréal-Ouest recherchent depuis un certain temps des modèles alternatifs. De fait, ces trois municipalités discutent du système des arrondissements depuis déjà 18 mois au moment de leur audience devant la Commission de la charte. D’autre part, les maires Beaubien et MacLagan jouent un rôle clé au sein de l’Union des municipalités du Québec, nouvellement créée (RUMILLY, 1974 : 28). On peut faire l’hypothèse que ces derniers ont fait connaître leur projet à plusieurs municipalités de l’île de Montréal qui, pour la plupart, sont membres de cette Union.

Les représentants des municipalités de l’île de Montréal font connaître leur projet aux membres de la Commission de la charte à l’assemblée du 23 juin 1920. Le projet, tel que présenté par les maires Beaubien et MacLagan, s’inspire directement du système des arrondissements (boroughs) comme le London County Council qui existe à Londres depuis 1888. À ce moment, les maires ne semble pas avoir d’idée précise sur la façon dont ce modèle pourrait être appliqué à Montréal. En fait, ceux-ci semble plutôt séduit par l’approche fédérative qui sous-tend le modèle et qui permet de préserver l’autonomie locale tout en exerçant un contrôle administratif à l’échelle régionale.

Les deux maires trouvent une oreille attentive en se présentant devant la Commission de la charte. D’ailleurs, contrairement aux rumeurs, les membres de la Commission ne semblent jamais avoir sérieusement envisagé l’idée des annexions. Ces derniers sont plutôt préoccupés par la charte de la Ville de Montréal elle-même et par les moyens à mettre de l’avant pour régler les problèmes financiers de Montréal. Or, les annexions sont alors vus comme un fardeau supplémentaire sur les finances montréalaises plutôt qu’une solution à long terme.

Un projet émergera finalement des discussions et prendra la forme de la Commission métropolitaine de Montréal. Celui-ci sera défendu essentiellement par trois municipalités parmi les plus riches de l’île de Montréal et par les membres de la Commission de la charte. Dans sa forme préliminaire, le projet prévoit que l’organisme couvre l’île de Montréal en entier et dispose de plusieurs responsabilités dont : (1) le contrôle quant à la construction des rues et des aqueducs, (2) l’élaboration d’un plan d’ensemble, (3) le contrôle des projets de fusions et d’annexions, (4) le contrôle des emprunts au nom des municipalités. Toutefois, au fil des étapes du processus législatif, le projet connaîtra de nombreux amendements. Ceux-ci viendront modifier le territoire juridictionnel et les responsabilités dévolues à l’organisme. Suite aux pressions des Fermiers Unis, le territoire sera réduit à quelques exceptions près aux cités et villes de l’île de Montréal. Lors de sa création, le 19 mars 1921, la CMM regroupe 16 municipalités. Par ailleurs, la principale responsabilité du nouvel organisme sera d’ordre financier ; d’une part, celui-ci se voit confier la mission de rétablir l’équilibre financier dans les quatre municipalités en difficulté, d’autre part, il exercera un contrôle budgétaire sur toutes les municipalités, à l’exception de la Cité de Montréal.

Un mois plus tard, lors de la première assemblée générale, 15 personnes sont assermentées pour siéger sur son conseil. La Ville de Montréal a la majorité absolue avec huit membres, soit sept conseillers et le contrôleur de la Cité. Les villes d’Outremont, de Westmount, de Lachine et de Verdun ont un représentant chacune. Par ailleurs, un représentant est nommé par les villes de l’est ? Pointe-aux-Trembles, Saint-Michel, Laval-de-Montréal, Montréal-Nord et Montréal-Est ? et un autre par les villes de l’ouest ? LaSalle, Saint-Pierre, Hampstead, Mont-Royal, Saint-Laurent et Montréal-Ouest ?. Enfin, un représentant du Département des affaires municipales du Québec siège d’office sur le nouvel organisme.

Avec la majorité des représentants du Conseil, la Ville de Montréal contrôle donc en pratique un organisme qui n’a aucune prérogative sur son propre territoire. De prime abord, une lecture rapide pourrait nous laisser croire à une espèce de mise en tutelle des villes de banlieue par Montréal. Cette lecture est sans doute erronée puisque l’avènement de la Commission métropolitaine ne peut être bien saisie qu’en le mettant en parallèle avec les changements effectués à la Charte de la Ville de Montréal. L’on ne doit pas perdre de vue que, parallèlement, le gouvernement répondra en partie aux attentes des réformistes en affaiblissant le pouvoir du Maire. En effet, quoique le projet de la Commission de la charte ne soit pas adopté tel quel par le gouvernement, ce dernier accepte de mettre en place un Directeur des services ? sorte de gérant municipal ?, un Comité exécutif et décide de réduire les responsabilité du Maire à un rôle presqu’essentiellement protocolaire. Qui plus est, la Ville abrite elle-même des représentants intéressés par la problématique métropolitaine ; à ce titre, les représentants de Montréal sur le Conseil de la CMM ne parlent pas tous d’une même voix.

Un organisme précurseur

Malgré une Commission métropolitaine aux prérogatives de départ limitées, ses concepteurs n’abandonnent pas leur rêve d’un système d’arrondissements qui permettrait une meilleure coordination en matière de développement entre les différentes municipalités, voire la mise en place d’un véritable système de planification régionale. Des amendements subséquents à la mission de la CMM, lui conférant la production d’un plan d’utilisation du sol pour l’île de Montréal ainsi que la planification d’un boulevard traversant l’île de Montréal confirment potentiellement cette hypothèse. À coup sûr, une première lecture des discussions ayant lieu au sein de la CMM permet de constater que celle-ci est le lieu de convergence de nombreux débats en matière de gestion métropolitaine.

En pratique, plusieurs essais de confection d’un plan d’ensemble de l’île de Montréal seront entrepris mais sans jamais déboucher réellement. La mise en place d’un Service d’urbanisme et de recherches, entre 1936 et 1939, demeure sans aucun doute la tentative la plus concrète de la Commission métropolitaine pour s’imposer en matière de planification régionale. Toutefois, plusieurs innovations en matière fiscale seront discutées dans ce forum et démontrent qu’une certaine forme de coopération est possible entre la banlieue et la ville centre (COLLIN et DAGENAIS, 1995: 22). Mais, de tous les projets discutés au sein de la Commission métropolitaine, la construction du boulevard métropolitain est sans conteste la réalisation la plus spectaculaire de cet organisme public.

Premier forum où des élus montréalais et de la banlieue collaborent, la création de la CMM est sans conteste un événement d’importance pour la compréhension des rapports de pouvoir et des enjeux métropolitains. Une première lecture de cet événement suscite quelques réflexions d’ordre général. Premièrement, la façon dont ce projet apparaît et est mis en pratique peut surprendre : celui-ci est proposé par des municipalités de banlieue qui veulent éviter l’annexion pure et simple. La solution qu’ils proposent est constructive et novatrice pour l’époque ; d’une part elle permet de régler un problème qui risquait de l’être aux seuls dépens de Montréal, d’autre part, la solution proposée met de l’avant le principe ? inédit pour l’époque ? de responsabilité collective devant un problème métropolitain. Deuxièmement, cet épisode permet de percevoir une différence de sensibilité parmi les banlieues : déjà, à cette époque, l’on pourrait parler d’une banlieue non-homogène interpellée différemment par les enjeux métropolitains et partageant même une partie des problèmes montréalais. Troisièmement, le gouvernement, malgré des modifications importantes aux deux projets soumis ? la charte de la ville et la projet de la Commission métropolitaine ? est, d’une certaine manière, plutôt favorable aux arguments des réformistes. En effet, l’essentiel des deux réformes proposées sera conservé : la professionnalisation de l’appareil municipal et le contrôle financier des municipalités limitrophes. Quatrièmement, il est intéressant de souligner le rôle d’arbitre du gouvernement qui, dans ce cas précis, ne semble pas faire preuve d’initiative. L’innovation semble provenir de deux ou trois municipalités de banlieues, soutenus par certains membres de la Commission de la charte. Cela confirmerait en partie la thèse de COLLIN et DAGENAIS selon lesquels les municipalités sont, durant ces années, «des centres autonomes de pouvoirs capables de développer des stratégies originales et différentes de l’une à l’autre» (1995 : 28).

Conclusion : vers une application des régimes urbains à la problématique montréalaise

L’approche des régimes urbains permet de renouveler le regard qu’a jeté l’historiographie sur l’histoire des rapports de pouvoir et des enjeux métropolitains montréalais. À ce titre, l’épisode de la création de la Commission métropolitaine de Montréal est révélateur. En effet, posé en ces termes, un régime dit réformiste ? ou de tout autre type ? est envisagé comme une alliance ou une coalition d’acteurs aux intérêts divers, qui se réunissent autour d’un ou plusieurs objectifs qu’ils partagent en partie ou en totalité. Aussi, l’approche des régimes renouvelle l’analyse des enjeux métropolitains en accordant une importance de premier plan aux rapports de pouvoir et en s’interrogeant plus particulièrement sur les conditions nécessaires à l’apparition et au maintien d’un tel régime. Cette approche permet, il me semble, d’avoir une vision moins monolithique, plus dynamique, d’un supposé réformisme métropolitain.

L’idée d’un réseau d’acteurs est ici centrale. Ainsi, l’épisode de la création de la Commission métropolitaine de Montréal révèle comment cette solution est loin d’être une solution plaquée ou imposée d’urgence par le gouvernement du Québec. Au contraire, cette solution apparaît comme le compromis auquel une alliance informelle d’acteurs ? alliance qualifiée de «réformiste» ? parvient. Essentiellement, les maires de trois banlieues aisées de l’île de Montréal, certains acteurs de la Ville de Montréal, certains membres du gouvernement du Québec, de même que d’autres acteurs regroupés au sein de la Commission de la Charte forme cette alliance. Il est important de souligner que cette coalition a pour principal objectif la mise en place d’une structure de contrôle budgétaire mais que les membres de cette coalition ne partagent pas nécessairement les mêmes opinions pour tous les enjeux.

Par ailleurs, cette alliance a été confrontée par des opposants, l’on pense entre autres aux Fermiers Unis qui réussissent à faire modifier le territoire du nouvel organisme.

La poursuite de ma recherche doctorale permettra d’étendre et de raffiner cette réflexion. Dans un premier temps, je tenterai de mieux comprendre les motivations des acteurs qui ont créés cette alliance.

Assisterions-nous ici à l’émergence d’un régime métropolitain de type réformiste? La Commission métropolitaine apparaît comme un support institutionnel à cet hypothétique régime. L’approche des régimes m’exige ici de pousser plus loin mon analyse pour tenter de voir dans quel mesure un potentiel régime réformiste métropolitain aurait pu se mettre en place et se maintenir dans les années subséquentes. Qui compose ce régime? Pourquoi apparaît-il? Quels sont ses stratégies et buts? Quels sont les principaux adversaires de ce régime? Voilà autant de questions qui me demanderont d’incorporer une série d’autres acteurs à ma réflexion.

Si des acteurs ont réussi à mettre en place une coalition, un régime, sur la scène métropolitaine, dans quelle mesure celle-ci aura-t-elle réussi à créer une produit social? J’émets l’hypothèse que les rapports de pouvoir à l’échelle métropolitaine ont été intimement liés au jeu politique concernant plus particulièrement la Ville de Montréal. Ainsi, entre 1921 et 1962, certains acteurs profiteront des réformes successives à la charte de la Ville de Montréal, pour conforter leur position sur la scène métropolitaine et mettre en place un régime qui dominera une partie de la gouvernance métropolitaine. Toujours selon cette hypothèse, ce régime voit le jour dans le cadre de la réforme de la charte de la Ville de Montréal en 1921. Les réformes successives à la charte de la Ville, en modifiant l’équilibre relatif des acteurs, permettront à ce régime de se renforcer. C’est à ce régime que l’on doit peut-être la construction du boulevard métropolitain. Celui-ci devra, pour se maintenir, compter sur les ressources du milieu des affaires et du gouvernement du Québec. Toutefois, parce qu’il ne saura rallier une partie importante des élus locaux, ce régime sera fragile. Cela pourrait expliquer les difficultés qu’il a eu de s’imposer dans des dossiers comme la municipalisation du transport en commun en 1952.

RÉFÉRENCES

BARIL, Paul-André. 1985. «Metropolitan Reform in Montreal». Mémoire de maîtrise (sciences politiques), Montréal, Université McGill, 165 p.

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© Copyright Stéphane Pineault

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