EL SENTIDO DEL BIENESTAR EN UNA POLÍTICA SOCIAL DE VIVIENDA: EL CASO DE LA FASE PILOTO DEL CHILE BARRIO

Daisy Margarit Segura
Universitat Autónoma de Barcelona

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El sentido del bienestar en una política social de vivienda: El caso de la fase piloto del Chile Barrio (Resumen)

El objetivo de la política habitacional ha sido profundizar en la integración social, para que se atenúe la exclusión que afecta a los sectores más pobres y marginales de la sociedad. Es por esto, que se ha generado el programa Chile Barrio, que aborda la integralidad de las soluciones, complementándose por una parte, con los proyectos habitacionales y de desarrollo urbano, y por otra, con programas sociales relacionados con la calidad de vida vecinal y local. La atención de este documento recae sobre la percepción del bienestar que sostienen los destinatarios de  una experiencia de erradicación de la fase piloto del Chile Barrio. En este sentido el trabajo se detiene en un ámbito acotado, no obstante constituye una de las claves para entender los procesos de integración social que la experiencia gatilla en los beneficiarios  directos del programa  y en el ámbito barrial en el que se insertan.

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The well being sense in a social politic of housing: The "Chile Barrio" pilot phase case (Abstract)

The main objective of the housing policy has been to deepen in social integration, so that the exclusion that affects to the poorest and marginal sectors of the society is attenuated. It is by this, that has been generated the "Chile Barrio" program, that approaches the integrality of solutions on one hand, complementing itself, with the housing projects and urban development, and by another one, with social programs related to the quality of life of the local ones. The attention of this document falls on the perception of the well-being that maintains to the adressees of a experience of eradication of the pilot phase of "Chile Barrio". In this sense the work stops in a limited scope, despite it constitutes one of the keys to understand the processes of social integration that the experience generates in the direct beneficiaries of the program and in the local scope in which they are inserted.

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Chile Barrio: Una lógica de intervención territorial

En Chile los últimos tres Gobiernos, han impulsado una estrategia de desarrollo que persigue el logro de un crecimiento equitativo y sustentable, en un marco de fortalecimiento de la democracia, que permita mejorar la calidad de vida de toda la población y, en particular, superar la pobreza y las diversas formas de discriminación y exclusión.

Para llevar a cabo esta Política, era necesario mejorar la eficiencia de los mecanismos e instrumentos de la implementación de la actual política habitacional.  Es por esto, que se llevaron a cabo modificaciones que significaron un aumento de la inversión, cambios en los criterios de asignación de recursos, en la selección de los postulantes y la asignación de viviendas, se modificaron los programas existentes y se crearon nuevos programas.

El aumento de la inversión se orientó a detener  el déficit de viviendas evaluado como creciente y explosivo. En efecto los recursos disponibles crecieron en un poco más de un 40 por ciento durante el periodo 1990 .1994. El número de soluciones habitacionales aumento de 78.904 en el año 1990 a 138.385 en el año 1997[1]. De esta forma dejó de aumentar el déficit habitacional y una parte de las familias allegadas encontró solución a su problema de vivienda.

De este modo la Política habitacional que se ha llevado adelante en los años 90, se ha  caracterizado por la atención más focalizada hacia los sectores de menores ingresos, por la masividad de la acción estatal  y la diversificación de las alternativas de financiamiento de la vivienda.  El énfasis de la política esta en las modalidades de postulación y asignación de las viviendas de naturaleza asociativa, particularmente en los programas y líneas de acción dirigidas a los mas pobres. Ello se ha traducido en el otorgamiento de una mayor ponderación a los factores de postulación grupal y antigüedad del grupo postulante, innovando sustantivamente en materia de política social al cambiarse la concepción de beneficiario individual, elemento pasivo, por la de protagonista en su solución de vivienda.

Un aspecto importante de destacar, es que se reconoció que no obstante los logros alcanzados en materia de superación de la pobreza, continuaban subsistiendo fuertes dificultades para enfrentar la "pobreza dura ", siendo ésta mucho más que la imposibilidad de disponer de ingresos que permitan el acceso a bienes y servicios básicos. La pobreza dura se alimenta de una incapacidad enraizada en múltiples dimensiones (educacionales, habitacionales, sociales y económicas) y se transmite de una generación a otra.

En este contexto, se debía avanzar en una política que buscara que los mas pobres abandonaran su situación de precariedad, asumiendo para ello, la condición  de multidimensionalidad de la pobreza y, por ello, haciéndose cargo de los déficit de vivienda, trabajo, salud, educación. Considerando esta realidad el 21 de mayo de 1997, en el Mensaje Presidencial, Eduardo Frei anunció que la Política social tradicional no era capaz por si sola de dar respuesta a la extrema miseria y que para ello era necesario innovar radicalmente.

De este modo surge en el año 1997 el programa Chile Barrio, por iniciativa del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, apoyado por otros ministerios y Servicios Públicos: Ministerios de Vivienda y Urbanismo, del Trabajo a través del Servicio Nacional del Empleo, del Interior a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, de Bienes Nacionales, de Planificación y Cooperación, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social,  la Dirección de Presupuestos y el Programa de Desarrollo de la Mujer.

El Chile Barrio estaba dirigido a los Asentamientos Precarios[2] existentes a lo largo del país y se fundamenta en los siguientes elementos de diagnóstico: i) la verificación de una importante atomización y dispersión de los programas públicos; ii) la existencia de un bajo nivel de coordinación y articulación de la institucionalidad pertinente; iii) la constatación de que las formas de intervención no estaban produciendo resultados que mejoraran en forma sustantiva las situaciones de pobreza extrema; y iv) los bajos niveles efectivos de descentralización de los instrumentos públicos.

El programa se definía para áreas y ámbitos muy diferentes de la realidad de pobreza del  país, entre ellos estaban:

Definir territorios acotados como unidades preferentes de intervención, bajo el supuesto de que el espacio local es el lugar por excelencia para conectar las prioridades estatales con las necesidades y problemas reales de la gente, de acuerdo con sus especificidades;

Inducir procesos de cambio en los destinatarios que los transforme en protagonistas de su propio desarrollo y, a veces, de sus pares o su comunidad;

Potenciar la coordinación entre los organismos públicos presentes  en el nivel local, a través de un trabajo directo con sus representantes, volcando el esfuerzo hacia la realidad local y el desarrollo de estrategias participativas

Trabajar simultáneamente en la expansión de capacidades en los destinatarios (habitantes del lugar y sus organizaciones) y en las instituciones públicas y privadas para un trabajo cooperativo y sinérgico entre los diversos grupos y agentes presentes en el territorio;

Construir la intervención en cada territorio a partir de un diagnóstico local  realizado con los habitantes y las instituciones presentes  en el lugar, a fin de asegurar una intervención que sea pertinente, es decir, que se haga cargo de las particularidades y especificidades de las personas, familias, grupos y organizaciones del lugar, de sus necesidades y potencialidades, de modo que pueda ser gestionada por ellos.

El Programa Chile Barrio aparece, entonces, como resultado de una revisión de las políticas sociales existentes, con el fin de lograr, a través de una focalización efectiva de los núcleos de pobreza mas deficitarios y mediante una acción intersectorial integrada y articulada en un territorio, que los beneficios efectivamente alcancen a los sectores que presentan condiciones de exclusión social.

En ellos, la exclusión se manifiesta en diversos ámbitos: dificultad para acceder a las oportunidades y servicios que ofrece el país, inestabilidad y fragilidad de sus estrategias de sobre vivencia, escasa escolaridad de sus jefes/as de hogar, empleos esporádicos, informales; importantes carencias materiales como viviendas inadecuadas en terrenos ajenos, falta de los servicios básicos (agua, luz y alcantarillado, accesos difíciles y distantes de los servicios mas  necesarios. En definitiva, exclusión de los mecanismos institucionales, tanto del mercado como de las políticas publicas para acceder a condiciones de vida adecuadas.

El Programa Chile Barrio cuenta con cuatro componentes para cumplir con su propósito:

a) Mejoramiento de la vivienda y el barrio: acceso de las familias a una estructura urbana que cuenta con vivienda, servicio de agua, luz, solución sanitaria y equipamiento comunitario;
b) Desarrollo comunitario e inserción social: fortalecimiento del capital social de las familias por medio del refuerzo en  su sistema organizacional comunitario y/o red social grupal;
c) Habilitación laboral y productiva: mejoramiento del capital humano a través de completar estudios de enseñanza formal, capacitación en oficio, desarrollo de iniciativas productivas;
d) Apoyo al fortalecimiento institucional en torno a Programas de Superación de la Pobreza: las instituciones fortalecen sus capacidades de coordinación y articulación (intersectorial e interinstitucional) en forma descentralizada y con participación de la comunidad.

Para la operacionalización de los componentes, se propuso dos grandes objetivos uno de infraestructura y otro sociolaboral.

a) Objetivos de infraestructura: Uno de los objetivos estratégicos es terminar con la precariedad habitacional que afecta a las familias residentes en los asentamientos precarios catastrados en el año 1997, para ellos se propone promover mediante la coordinación y articulación de recursos públicos y privados, la entrega de soluciones habitacionales integrales, cuyo estándar mínimo y calidad sean similares al de una vivienda Básica[3].
b)Objetivos sociolaboral: consiste en la creación de oportunidades de inserción social y laboral de los habitantes de los asentamientos precarios, para contribuir de manera integral a los procesos de superación de los niveles de pobreza.

De los objetivos propuestos se delinearon las respectivas estrategias, de acuerdo con la oferta de líneas programáticas de cada Ministerio y Servicio, que participaban en esta iniciativa. Para ello el Programa entregó los ejes temáticos indispensables que cada estrategia debía contener, de este modo la estrategia de intervención sociolaboral, propone que para el logro de sus objetivos se debe generar capacidades en las personas y familias pobres de los asentamientos como también oportunidades en el entorno donde residen y/o trabajan, esperando que a través del despliegue y utilización de sus potencialidades, dichas personas y comunidades puedan iniciar un proceso gradual y sustentable de mejoramiento en su calidad de vida e integración social. Para ello se espera, por una parte, mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios y su entorno social a través de la recuperación o creación de capacidades de auto-resolución de conflictos y la disminución de niveles de marginalidad y exclusión, a través de la implementación de espacios de participación ciudadana, desde donde se apoye a pobladores organizados en el desarrollo simultaneo de su  capital social y capacidad de control social sobre los procesos y programas que los afectan. Por otra parte, desarrollar iniciativas para mejorar las condiciones de empleabilidad y/o la generación de capacidades para el desarrollo del autoempleo y promoción de acciones de auto desarrollo.

Por su parte la estrategia de infraestructura considera el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los habitantes de los asentamientos, desarrollando para ello, acciones a nivel de la vivienda y del entorno comunitario. Es importante señalar que en esta materia, las características del beneficio habitacional otorgado a través de Chile Barrio, no constituye una solución habitacional "tipo" Chile Barrio, sino una "tipología de soluciones" fruto de la articulación y complementación de recursos y programas sociales de vivienda disponibles en el sector público y privado. No obstante ello, es posible señalar las características generales que cruzan transversalmente la tipología y definen el perfil de la solución habitacional Chile Barrio.

Dotación básica: Estándar de metros cuadrados y programa arquitectónico

Uno de los objetivos específicos del Programa Chile Barrio, es  la entrega de soluciones habitacionales integrales.  La propuesta de Chile Barrio en esta materia es dotar, a las familias de un alojamiento básico, dado que por su situación socioeconómica y en  el contexto de las políticas de infraestructura existentes, no cuentan con las condiciones necesarias para emprender procesos de autoconstrucción que les permitan lograr una vivienda digna, en los tiempos razonables y oportunos para su desarrollo familiar.

El concepto de "vivienda progresiva" subyacente a la entrega de soluciones de saneamiento básico como dotación inicial para los sectores más pobres, supone que existen en las familias, en la política habitacional y en el mercado, capacidades e instrumentos para el desarrollo de procesos de autoconstrucción y autogestión habitacional, lo cual queda demostrado que no es así, dada la precariedad persistente en muchos de los asentamientos que han sido generados bajo estas políticas (operaciones sitio, programas de mejoramiento de barrios, poblaciones de viviendas progresivas, etc.), algunos de los cuales incluso forman parte del Catastro Chile Barrio por sus características de marginalidad urbana y habitacional.

La solución habitacional que plantea Chile Barrio,  es una vivienda equivalente a la Vivienda Básica de Estándar Mínimo; esto es una vivienda con baño, cocina y al menos tres recintos habitacionales adicionales. Su tamaño es de 36 m² se ha calculado en base al  promedio de personas por hogar en los Asentamientos Precarios, que es de 4.1 y al estándar promedio dentro de los rangos manejados a nivel nacional por el MINVU, que es de 9 m² por persona.

Conforme la tipología resultante de la articulación de programas habitacionales existentes y disponibles para el segmento de población que atiende el Programa, el costo promedio de una solución habitacional Chile Barrio, equivalente a una vivienda básica de estándar mínimo, varía entre  6.800  y 7.700 E.

TIPO	PRINCIPALES CARACTERISTICAS
PMB- Programa .Mejoramiento de Barrios	Se entrega la solución de la zona húmeda completa: baño y cocina. Financiamiento máximo incluye Planta de tratamiento
PVP Programa de Vivienda Progresiva (1ª etapa o 1ª y 2ª Etapa)	Se entrega solución sanitaria de la zona húmeda completa. A veces alcanza para un espacio extra.
Programa Especial Trabajadores - ENTORNO	Se entregan entre 15 y 20 m2 en  dos o más recintos adicionales a la unidad sanitaria.
Programa Vivienda Básica	Entre 38 y 42 m2. Vivienda completa. En cabeceras regionales Región Metropolitana, VIII región del Bio Bio,  Vª región de Valparaíso , Xª  región de Los Lagos, son soluciones tipo departamento.
PMB- Programa .Mejoramiento de Barrios  + PVP Programa de Vivienda Progresiva	Se entrega una vivienda completa que incluye baño, cocina y al menos dos recintos adicionales.En estos casos el PMB financia hasta la conexión domiciliaria.
PMB Programa .Mejoramiento de Barrios  + ENTORNO	Se entrega una vivienda completa. Financiamiento máximo PMB incluye Planta de Tratamiento.
Programa Mejoramiento de Barrio (Programa Chile Barrio)	Se trata de proyectos específicos, cuyo diseño los realizan los Municipios pues son caso a caso.
Fuente: Dirección Ejecutiva Chile Barrio 2002

¿Dónde habitan los nuevos pobres urbanos?

Actualmente Chile es un país eminentemente urbano, ya que aproximadamente un 86,6 por ciento de la población vive en centros urbanos[4], atraídos por las expectativas ocupacionales y de servicios. Pero estas expectativas no siempre se cumplen, y es por eso que la situación de indigencia y de pobreza corresponde mayoritariamente y crecientemente a las situaciones urbanas. La ciudad más poblada y densa del país es Santiago, en ella se concentra el 40,1 por ciento de la población, factores que inciden en un alto grado de problemas y pobreza urbana, que no se reflejan solamente en la falta de infraestructura, sino también, en aspectos como la contaminación ambiental, la segregación social, los elevados costos de funcionamiento de las actividades y el encarecimiento del suelo urbano. La densidad de Santiago afecta de mayor manera a las comunas populares, ya que esto atenta a la eficaz marcha de esas áreas, que expuestas a múltiples demandas y necesidades sociales, cuentan con escasos recursos financieros e insuficiente infraestructura y servicios.

Algunos autores como Rodríguez, (2001), Ortiz y Morales (2002) afirman que Santiago es una ciudad muy segregada en términos socioeconómicos. Si bien las condiciones de vida de los pobres han mejorado notoriamente a partir de 1990, si se consideran los indicadores tradicionales de expectativas de vida, analfabetismo y años de escolaridad, acceso a servicios de salud materno infantil, a servicios de agua potable, alcantarillado y electricidad y equipamiento de hogar;  la distribución espacial de la pobreza en la ciudad no ha cambiado mucho en los últimos años, además resulta interesante el planteamiento de estos últimos autores que señalan que además de la segregación urbana, también existiría una creciente "segregación sociológica", es decir, desigualdad en la distribución de los grupos sociales en el espacio con ausencia de interacción entre grupos sociales.

Sin embargo, una realidad que si ha experimentado ciertas variaciones a lo largo del tiempo, son las necesidades asociadas a la pobreza urbana, éstas han ido cambiando, al igual que sus  realidades, lo que se refleja especialmente en el tipo de demandas que realizan. En este sentido, aunque los niveles de hogares indigentes y hogares pobres[5] se han reducido en los últimos diez años, de un 38,6 por ciento en 1990 a un 20,6 por ciento en el año 2000 y se ha mejorado el acceso a servicios básicos y a condiciones materiales de mejor calidad de vida, se debe reconocer la generación de nuevas formas de pobreza propias de la marginalidad, asociadas a formas de modernidad excluyentes.

Los procesos de desigualdad social muestran actualmente una división mayor entre aquellos que no se benefician de los logros del desarrollo de la sociedad  y aquellos que o bien no han entrado o bien han sido expulsados de ella. El concepto de sociedad dual, nos conduce a un mapa de la estructura social dividido entre dos grandes grupos. Por un lado los "integrados" o incluidos en las dinámicas de una ciudadanía activa con derecho al trabajo, a la formación, a la vida en familia, al ocio, al desarrollo personal y relacional y por otro lado, "los excluidos" o segregados de los circuitos de la ciudadanía.

Lo anterior ha permitido concebir la imagen de una sociedad segmentada en dos, es frecuente escuchar que en el país coexisten dos Chiles, uno dinámico integrado al mundo moderno y otro crecientemente marginado que con esfuerzo logra sobrevivir. De esta manera se produce un aumento importante de la diferenciación de grupos y sectores sociales en nuestro país, proceso que contribuye a acentuar la ya característica heterogeneidad de la sociedad chilena, lo cual redunda en una mayor desarticulación social.

Para un determinado grupo de la población pobre residente en Santiago, ha sido imposible la superación de la pobreza. Esta situación de pobreza crónica o pobreza dura, da cuenta de  un fenómeno más reciente y que no es representativo de todas las situaciones de pobreza. En efecto, dada la multiplicidad y entrelazamiento de factores que generan y reproducen estas condiciones de pobreza, los programas sociales existentes aplicados aisladamente no han logrado revertir la situación de estas familias y sectores, ni han logrado insertarlas en las dinámicas de desarrollo.

Entre los territorios y localidades donde se concentra este tipo de pobreza dura se destacan los Asentamientos Precarios. De acuerdo a la información proporcionada por el  Catastro Nacional de Campamentos y Asentamientos Precarios, es posible afirmar, que dada la naturaleza de estos asentamientos, en ellos se concentra una proporción significativa de las personas que se encuentran bajo la "línea de pobreza", constituyéndose en uno de los principales bolsones de concentración territorial de pobreza e indigencia.

En el año 1997, existían  más de 500 mil personas que habitaban en 972 Asentamientos Precarios, localizados en 213 comunas del país. De esta cifra total, 549 son asentamientos urbanos y 423 rurales, comprometiendo un total de 93.457 viviendas. El tamaño y densidad de estos asentamientos es muy variable, pudiendo oscilar en un rango entre 20  y 400 viviendas precarias. Por su parte la Región Metropolitana, concentra 113 asentamientos precarios representando un 12 por ciento del total nacional, de ellos el 63, 7 por ciento son urbanos, distribuidos principalmente en las columnas del cuadro 2.

Comuna	No  de asentamientos urbanos	% en relación al total urbano de la región
Cerro Navia	4	4,8
Colina	4	4,8
La Pintana	6	7,2
Lo espejo	5	6,0
Peñalolen	4	4,8
Pudahuel	4	4,8
Puente Alto	5	6,0
Quilicura	4	4,8
San Bernardo	7	8,4
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Catastro nacional de Asentamientos Precarios.

Las personas que viven en estos Asentamientos Precarios presentan importantes carencias materiales expresadas en viviendas inadecuadas, ausencia de servicios básicos como alcantarillado, agua potable, luz eléctrica y accesos irregulares y, asimismo, estrategias de sobrevivencia precarias y débiles las que se reflejan en la informalidad e inestabilidad en los puestos de trabajo y marginalidad respecto de las oportunidades de desarrollo que ofrece el país.

Lo anterior explica, entonces, que los asentamientos humanos determinen en gran medida la calidad de vida y que su mejoramiento sea indispensable para la satisfacción plena de las necesidades básicas. Esto resulta particularmente importante cuando nos referimos al rol que juega la vivienda en el cuadro general de precariedad económica-social, en tanto ella forma parte, junto a muchos otros elementos, de los bienes y servicios de que dispone el individuo, la familia o el grupo para dotarse de un determinado nivel de calidad de vida.

En este contexto, la lucha por la búsqueda de un mayor bienestar constituye uno de los afanes más urgentes de nuestro tiempo. Los parámetros para  establecer que mayor o menor bienestar, no sólo están dados por las condiciones objetivas definidas a través  de las necesidades básicas, sino también y esencialmente por la percepción que tiene la comunidad y los individuos de lo que es bueno para si mismo. El evaluar las condiciones objetivas y subjetivas nos permite un real acercamiento a entender el bienestar de una comunidad.

El valor que una persona da al modo de vida, vendrá pues determinado por la capacidad de la persona de lograr las realizaciones que considere valiosas. Amartya Sen (1999)  propone redefinir el bienestar como la capacidad de una persona de escoger el modo de vida que valore. Desde esta concepción, el bienestar viene definido por el conjunto de oportunidades de elección, es decir, por las libertades de las que efectivamente dispone el individuo. Partiendo  de esta nueva idea, Sen propone una nueva  forma de considerar la justicia social, de evaluar las instituciones y de tratar el desarrollo económico. En este sentido a la hora de  analizar las instituciones y las políticas sociales, se tendrán que evaluar los efectos que estas tienen, sobre el espacio de libertades de los individuos y no sobre su utilidad.

En términos generales, al analizar las distintas políticas adoptadas en materia habitacional, éstas  condicionan el estándar de calidad de vida de los sujetos beneficiarios, ya que se puede constatar que las viviendas que el Estado actualmente entrega a los sectores populares se ubican, por lo general, en sectores desprovistos de equipamiento urbano adecuado, y de los servicios comunitarios; estos factores condicionan la consolidación de los barrios con sus respectivas relaciones vecinales, reforzando elementos desestructuradores del nuevo orden social en el territorio. En este sentido, se debe reconocer que la segregación comienza por la exclusión de los pobres a determinadas zonas, ubicándolos en barrios de pobreza. Así, cuando la aglomeración de la pobreza o la intensidad de la discriminación son altas, en esas áreas surgen y se agudizan los problemas de desintegración social.

El programa Chile Barrio, si bien considera que dentro de los elementos claves en el proceso de integración de las comunidades de los asentamientos es no modificar las redes y relaciones comunitarias, funcionales y laborales que han desplegado en su entorno y para ello su opción preferencial es la radicación de las familias, no obstante ello a la fecha se han llevado a cabo mayoritariamente erradicaciones, que han reforzado la exclusión de los habitantes de los asentamientos a la estructura urbana si consideramos que la exclusión de los pobres,  viene dada por el debilitamiento o quiebre de los vínculos que unen al individuo a la sociedad. Estos vínculos se pueden analizar desde el punto de vista del mercado del trabajo, del sistema de educación y del espacio en que habitan.

La exclusión de los pobres urbanos del mercado del trabajo se puede ver a partir de diferentes instancias. Una primera sería respecto a su condición de cesantía, donde se aprecia que la tasa de desempleo es mayor en los hogares pobres, y sobretodo indigentes, que en el resto de los grupos socio económicos. También hay que destacar que los pobres son mayoritariamente excluidos de aquellos empleos que representan un nivel de ingresos aceptable y que otorgan cierto grado de protección social, y que por lo tanto los tipos de empleos que tienen acceso se caracterizan por un alto grado de inestabilidad. Estos aspectos llevan a una baja posibilidad de movilidad social, hecho que se encuentra asociado con la baja edad con que ingresan al mundo laboral.

Los vínculos que se establecen con el sistema educacional permiten que los hombres obtengan los elementos básicos para desenvolverse en el mundo laboral y también estos lazos tienen una gran significación en la socialización de normas y valores. Los niños de los hogares pobres, teóricamente no están excluidos de acceder a la educación escolar, pero la diferencia con el resto de los grupos socio económicos radica en la calidad de la educación que reciben[6]. Por esta razón de vínculo con el sistema educacional, este no es considerado como un elemento que permita la movilidad social.

Los vínculos anteriormente referidos se caracterizan por la segmentación[7] de los sectores socio económicos pobres, mientras que la relación que existen entre los pobres y el espacio en que habitan, se caracteriza por la segregación que se puede definir como la aglomeración geográfica de familias de igual condición social.

La experiencia piloto del Chile Barrio: El sentido del bienestar

Esta parte del documento resume los resultados de un estudio de caso, en una experiencia  de erradicación de un asentamiento, durante la Fase Piloto del Programa Chile Barrio. El propósito era conocer,  los procesos y dinámicas locales que se suscitan, a nivel del barrio y de las familias,  los factores que los condicionan, y  por último los efectos en cuanto al significado y logro del programa Chile Barrio en materia de bienestar de los individuos.

La experiencia estudiada corresponde a la erradicación de un campamento localizado territorialmente en la comuna de Cerrillos de la Región Metropolitana,  a una población de destino común[8] SERVIU en la misma comuna. Para comprender de mejor manera la realidad de los sujetos que fueron  beneficiarios del Chile Barrio, la aproximación a la realidad fue en dos momentos temporalmente diferenciados: pre erradicación en el asentamiento precario y cuatro años más tarde de la instalación en el nuevo barrio.

Algunos antecedentes del asentamiento

El Asentamiento denominado "La Parcela 30" se encontraba conformado por 326 familias, equivalente a unas 837 personas,  las cuales habitaban en 250 viviendas de material ligero. La población del asentamiento es predominantemente joven, un 60 por ciento comprende población menor de 24 años, situación que supera la realidad comunal. En el asentamiento no se observa una presencia significativa de adultos mayores.

Respecto del acceso a servicios domiciliarios, la Parcela 30 tenía una conexión parcial a estos servicios (44,4% de las familias no tenía conexión de agua potable y el 88,9% no tenía acceso a redes de eliminación de excretas). No contaba con medidores de electricidad en el asentamiento.

	Agua Potable		Alcantarillado o Fosa Séptica		Electricidad
	Existencia	% Familias sin conexión	Existencia	Nº Familias sin conexión	Existencia medidores en asentamiento
PARCELA 30	Existe Agua de Red Pública en Asentamiento	44,4%	Si	88,9%	No
Fuente: INVI. Catastro Asentamientos Precarios, Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, Santiago, 1997.

En relación a la conectividad a servicios y equipamientos, la Parcela 30 se encontraba a 10 cuadras del consultorio o posta, a 4 cuadras de jardín infantil, a 11 cuadras de escuela primaria, a 6 cuadras de comercio y a más de 10 km de una sede comunitaria y equipamiento deportivo. En la Parcela 30, la materialidad predominante de las vías de acceso era la tierra, siendo una vía de circulación peatonal.  Desde aquí se puede concluir que, en términos generales, este asentamiento presentaba rasgos de exclusión urbana.

Asentamiento	Distancias en cuadras a Servicios y Equipamientos*						Vías de acceso al asentamiento
	Consultorio o Posta	Jardín Infantil	Escuela Primaria	Sede Social o Comunitaria	Equipamiento Deportivo	Comercio	Jerarquía vías acceso	Materialidad predominante
PARCELA 30	10	4	11	99	99	6	Pasaje (1)	Tierra
Fuente: INVI. Catastro Asentamientos Precarios, Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, Santiago, 1997 * 10 cuadras = 1 Kilómetro. Servicio dentro del asentamiento = 0 cuadras. Servicio a 10 o más km = 99 cuadras (1) Circulación peatonal

La Parcela 30, presentaba importantes factores de riesgo ambiental, puesto que se ubicaba contigua a un basural y a un  vertedero de desechos productivos, en una topografía de terreno de pendiente pronunciada, no apta para la vivienda.

	FACTORES DE RIESGO	TOPOGRAFÍA DEL TERRENO
PARCELA 30	Población contigua o instalada en basural Población contigua a vertedero de desechos productivos	Con pendiente pronunciada, no apta para vivienda
Fuente: INVI. Catastro Asentamientos Precarios, Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, Santiago, 1997.

Al interior del asentamiento se constata la presencia de empleos de corta duración, y baja especialización, principalmente se realizan actividades laborales informales. Un alto número de personas del asentamiento se desempeñan como recolectores independientes de materiales y desechos industriales, éstos realizan actividades en torno al vertedero cercano y en los pozos que se han abierto para el desarrollo de esta iniciativa. El acopio de este material era realizado al interior de los sitios en los cuales residían las familias y desde allí era retirado por intermediarios. Entre las fortalezas de este campamento se encuentra el alto nivel de organización desarrollado por los vecinos, quienes actúan a través de 5 comités de allegados.

La desintegración de las relaciones sociales post erradicación: una mirada desde dentro

Este asentamiento fue erradicado en un plazo de 1 año desde que fue seleccionado para ser parte de la inversión del Programa Chile Barrio. Las familias fueron trasladadas a un conjunto habitacional muy próximo al asentamiento, en ese sentido el Programa procuró mantener los vínculos y las redes sociales que se habían generado en los cinco años de convivencia en el asentamiento y para ello  una de las principales acciones que se llevaron a cabo fue  ubicar a las familias del asentamiento en los mismos edificios de departamentos muy próximas entre ellas.

Esta situación generó una clara diferenciación entre los habitantes que provenían del campamento y aquellos que provenían por la asignación regular del SERVIU. El cuadro N°6  muestra la relación de familias del asentamiento con las familias provenientes de la asignación regular.

Nombre	Comuna	Año	Tipo de	Nº Familias	Beneficiarios SERVIU (2)
Asentamiento	Origen	Formación (1)	Asentamiento (1)	(1)	Nombre Conjunto	Comuna	Nº SERVIU Regular	Nº Chile Barrio	Total
Parcela 30	Cerrillos	1992	Campamento	326	Oreste Plath	Cerrillos	451	326	777
Fuentes: (1) INVI. Catastro Asentamientos Precarios. Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, Santiago, 1997. (2) Departamento de Administración y Normalización de Deudas, SERVIU MetropolitanoSub Departamento de Asignaciones, SERVIU Metropolitano.

El análisis de la vida cotidiana de los sujetos beneficiarios del Chile Barrio, previo a la erradicación y posterior a ella, permitió acercarnos al conocimiento de los aspectos que van construyendo la subjetividad y la identidad social. La subjetividad resulta de la constante interacción entre lo individual y lo social. Esta interacción se proyecta en la sociedad a través de los modos de actuar, de pensar y de sentir.

En este sentido, se reconoce además que las instituciones dominantes, entendidas como las estructuras sociales cuyas significaciones construyen la realidad social, determinan los modos de actuar de los actores sociales, quienes actúan en consecuencia, expresando de este modo los rasgos de su identidad social. En la vida social, la estructura urbana adquiere una particular significación.

En este sentido el entorno territorial resulta de la confluencia de tres aspectos: físicos, sociales y personales. Cualquier sujeto que transite por su propio barrio puede advertir elementos que incorporados a su percepción, vayan dando forma a modos de vida propios de cada lugar , asociándolos a experiencias de vida  gratificantes o por el contrario  a elementos negativos.

En este sentido un aspecto que constituye uno de los principales problemas para las familias es la imagen que se sostiene de ellos por provenir de un "asentamiento precario", comúnmente se asocian atributos negativos al campamento, se dice que sus habitantes son sucios, delincuentes, y que  no son de buen vivir. Son entonces estas representaciones sociales que se sostienen en torno a este espacio físico,  que estigmatizan a las familias que allí habitan y los potencia como colectivo en la búsqueda de la solución habitacional definitiva.

Al parecer la imagen que proyecta el campamento,  se comienza a construir desde  su  localización espacial. Es un territorio desconocido para  quien no vive en él, no cuenta con un único acceso puesto que existen varias entradas laberínticas que conducen a él.

Dentro de las dimensiones básicas del bienestar, se incluyen la salud física, el bienestar mental y emocional y la cohesión social en la comunidad. La salud física reclama contar con determinadas condiciones de confort en el espacio físico (temperatura ambiente, ruidos, servicios urbanos básicos) que no expongan a sus habitantes a situaciones de peligro o carencias. El bienestar mental, hace referencia a la capacidad de control del escenario, las cualidades estéticas, la seguridad del medio físico, la existencia de elementos simbólicos de valor, entre otros aspectos. Finalmente, la cohesión social se vincula con las condiciones en que se desarrollan las interacciones sociales.

Estas dimensiones analizadas aisladamente se ven en parte cubiertas en el nuevo entorno habitacional de los habitantes del asentamiento, sin embargo la dimensión de la cohesión social es la que se ve mayoritariamente afectada con el traslado. En las opiniones que emergen en el trabajo de campo, se diferencian claramente la vida del Campamento con la vida de la Villa. Al transcurrir cuatro años de la erradicación los pobladores y pobladoras reconocen nuevos problemas y oportunidades del entorno, se  mira con nostalgia la vida del campamento y se tiende a idealizar los buenos momentos de la vida anterior, en contraste con la percepción negativa que se  comienza a construir del nuevo entorno barrial en el cual se encuentran viviendo.

Sin duda, el factor  de integración que ha sido condicionante en el nuevo barrio ha sido la red social que se tejió en el asentamiento y que una vez trasladados desaparece. Numerosos testimonios dan cuenta que las estrategias se sustentan en fuertes vínculos entre redes sociales, que adoptan las familias para enfrentar los problemas de vivienda y laborales en el campamento.

Los pobladores, una vez trasladados,  perciben nuevamente la discriminación, pareciera que provenir del Asentamiento precario los marca en su vida, son catalogados por los otros vecinos que cohabitan en la villa,  de flojos, sucios y conflictivos. Esta  imagen los aísla y las energías se concentran en la búsqueda por el mejoramiento individual, ahora las prioridades son del mundo privado, recobra valor la familia frente a la vida comunitaria.

A nivel personal, las personas que eran dirigentes en el campamento sintieron que sus objetivos estaban cumplidos y  muchos de ellos renunciaron a la idea de prolongar el rol de dirigente en la Villa. En este nuevo contexto les fue más atractivo trabajar para sus familias  y sus viviendas de un modo más individual.

En definitiva se puede afirmar que la localización espacial permite expresar la identidad de la comunidad. Ante posibles amenazas externas o internas, los habitantes de la villa Oreste Plath manifestaron defender su espacio para que la identidad se conserve y tenga sentido. El sentido de esta acción se centró en lograr respuestas a las necesidades sociales de muchos vecinos. Ellos marcaron un límite de lo que se identificó con la denominación de Villa Oreste Plath 1, cercaron sus edificios y definieron el espacio dentro del cual se moverían las relaciones vecinales. Al marcar las fronteras, también se definieron las características que asumiría la vida cotidiana de sus moradores, los espacios para la recreación, los espacios de control social y las vías de transito y permanencia de acuerdo a los grados de peligrosidad que ellos identificaron, en base a sus representaciones cotidianas del espacio.  Más allá de aceptar o desconocer la denominación del barrio, ninguno de los vecinos manifestó su intención de alejarse de ese sitio ya que en ese territorio se encontraba su casa, que simbolizaba la concreción de su esfuerzo.

Consideraciones  finales

El Programa Chile Barrio constituye una propuesta innovadora para lograr, a través de un enfoque integrador y participativo, prestar apoyo efectivo a los sectores en situación de marginalidad social y económica, que reciben escasos beneficios de los tradicionales programas sectoriales. Sin embargo el problema de los asentamientos precarios ha sido estudiado e identificado con precisión a través del Catastro Nacional, reconociendo la existencia de 972 asentamientos a lo largo de todo el país y el número de personas que allí reside, no obstante, es importante señalar que si bien dicho Catastro constituye un buen punto de partida para diseñar una política apropiada, no se ha asociado ningún  estudio o trabajo de caracterización de la población allí residente en aspectos sociales, culturales, económicos ni tampoco acerca de su sensibilidad e interés por cambiar su situación presente. Los problemas de exclusión y las dificultades de inserción en el resto de la sociedad son temas que tampoco han sido contemplados oportunamente.

En el ámbito de intervención de la condición habitacional, se debe tener presente la complejidad del cuadro de pobreza que afecta a las familias residentes de Asentamientos Precarios, amerita un esquema distinto al tradicional de los programas sectoriales de vivienda. De este modo, a una fase estructurada alrededor de la infraestructura destinada a lograr estándares básicos de estabilidad residencial y habitabilidad, se deben agregar en forma secuencial y planificada, otros proyectos de desarrollo social y productivo en el barrio y en las personas, considerando no solo a los beneficiarios directos del Programa, sino también a los vecinos con quienes en un espacio cotidiano entretejerán las nuevas relaciones sociales. El objetivo entonces  es generar condiciones de igualdad de oportunidades para desencadenar procesos integrales de desarrollo que signifiquen consolidación de relaciones sociales en el nuevo entorno barrial y  generación de identidad.

En este sentido la experiencia piloto de erradicación evidencia que los actores involucrados generan distintas estrategias de relaciones sociales de acuerdo al sentido de pertenecía e identidad que sostienen con el entorno habitacional y barrial. Así los pobladores del asentamiento señalaban tener un vínculo mayor con el territorio del campamento, por precario que este hubiera sido, que con el nuevo entorno habitacional que les había proporcionado el Programa Chile Barrio. Muchos de ellos sentía que su bienestar había empeorado, en tanto la sensación de perdida de referente comunitario los obligaba a  actuar individualistamente generándose una nueva estigmatización del territorio.

Acompaña a la estigmatización territorial una pronunciada disminución del sentido de comunidad que solía caracterizar la vida del campamento. En la actualidad como señala Wacquant (2001) el barrio ya no representa un escudo contra las inseguridades y las presiones del mundo exterior, un paisaje familiar y reafirmante imbuido de significados y formas de mutualidad colectivos. Se convierte en un espacio vacío de competencia y conflicto, un campo de batalla lleno de peligros para la lid diaria de supervivencia y huida. Este debilitamiento de los lazos comunitarios con base territorial alimenta a su vez una retirada a la esfera del consumo privatizado y las estrategias de distanciamiento "no soy uno de ellos" que socavan aun más las solidaridades locales y confirmas las percepciones despreciativas del barrio.

En forma simplificada podemos decir que la pobreza no solo es un rasgo que  distingue a una comuna frente a otras comunas de la Región Metropolitana, constituye también  un factor de diferenciación al interior de la comuna, en efecto al interior de ellas se concentran sectores de extrema pobreza. De esta forma, el enfoque de gestión territorial de la pobreza requiere crear sistemas adecuados de información que permitan conocer los esfuerzos de inversión social realizados en un lugar, las características de los beneficiarios efectivos y los cambios que ellos experimentan en su situación de pobreza y calidad de vida, incluyendo criterios e indicadores asociados a las dimensiones no materiales y materiales de la pobreza, así como también la apreciación que los participantes y habitantes de ese lugar concreto tienen acerca de uno o un conjunto de proyectos. El enfoque territorial debiera permitir construir indicadores cualitativos y cuantitativos que permitan monitorear la calidad de vida de cada localidad en cuestión, positivizando así la generación de capacidades y las dinámicas de superación de la pobreza.
 

Notas

[1] Las cifras representan la producción habitacional de los siguientes programas: Vivienda básica, Vivienda progresiva, Programa Especial para Trabajadores (PET), Subsidio Rural, Subsidio unificado (I, II, III), Subsidio para la renovación urbana. Ver más antecedentes en MINVU. Informe Anual.

[2] En el año 1996, el Ministerio de Vivienda encargó al Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile,  la realización de un estudio que detectara las principales situaciones de precariedad habitacional, producto de este estudio se elaboró el Catastro Nacional de Asentamientos Precarios.

[3] El programa de Vivienda Básica esta destinado a familias de escasos recursos, allegados o arrendatarios. La solución consiste en una vivienda social nueva, sin terminaciones, con uno o más dormitorios, estar-comedor, baño, cocina. Su tipología puede ser pareada en 1 o 2 pisos o en edificio de departamentos en una superficie edificada que varía entre los 38 y 42 mt2 construidos.

[4] Según Censo 2002. Ver más antecedentes en Instituto Nacional de Estadísticas: "Resultados Censo 2002"

[5]De acuerdo con el método utilizado, método de ingresos; a un individuo se le considera pobre si su nivel de ingreso se sitúa por debajo de un nivel mínimo que le permita satisfacer sus necesidades básicas; e indigente, si éste no le permite satisfacer sus necesidades alimentarias. (Mideplan,  2001.p.2)

[6] En Chile existen tres subsistemas educativos: escuelas municipales, privadas subvencionadas y las privadas pagadas. La calidad del servicio de cada una varia enormemente, existiendo un gran contraste entre las privadas y las públicas.

[7] Se entiende por segmentación la reducción de las oportunidades de interacción entre grupos o estratos socio económico distinto.

[8] Se entiende por Población de "Destino común" aquel conjunto habitacional que no es exclusivo para las familias del asentamiento erradicado  ya que se asignan viviendas a  familias que provienen de la postulación regular del SERVIU.
 

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