EL DESTINO SOCIAL DE LA VIVIENDA PROTEGIDA DE PROMOCIÓN PRIVADA: EL CASO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA (1940-1978)

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El destino social de la vivienda protegida de promoción privada: el caso de Las Palmas de Gran Canaria (1940-78) (Resumen):

El apoyo público a la vivienda de promoción privada entre 1940 y 1978 estuvo condicionado, además de por objetivos sociales, por el papel económico que la actividad inmobiliaria desempeñó en la estructura económica y por factores de carácter político.  Por este motivo, la normativa y las medidas adoptadas permitieron que las promociones privadas protegidas pudieran ser destinadas a grupos sociales solventes.

En esta comunicación se analiza el destino social de las promociones realizadas en este periodo en Las Palmas de Gran Canaria. En función del análisis del tamaño y de la  localización de los inmuebles se observa que un porcentaje de las mismas tuvo un fin social inadecuado.

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The social use of sheltered private housing: the case of Las Palmas de Gran Canaria (1940-1978) (Abstract)

Since 1940 and till 1978, the public aid to private housing was caused for the economic role of building activity and politic reasons, besides social objectives. For this reason, legislation and government decisions allowed the private promoters built sheltered households for solvent families.

At this paper, we analyse the social use of  private housing policy at Las Palmas de Gran Canaria. The study of the area and the location of the households provides to show that a percentage of flats had an inadequate social use.

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Desde la aprobación de la Ley de Protección a la Vivienda de 19 de abril de 1939 y hasta el Real Decreto 2.960/1976 de 12 de noviembre inclusive, la política de vivienda protegida no reguló la figura del adquiriente de los inmuebles de promoción privada. Únicamente se estableció como requisito que éste no contara con vivienda en propiedad y la obligación de que la destinase a domicilio habitual. En ningún documento normativo se fijaban requisitos económicos para el destinatario, por lo que, potencialmente, cualquier persona podía adquirir o autopromover una vivienda de protección oficial de promoción privada.

Las distintas disposiciones normativas permitieron, además, la edificación de viviendas protegidas con características y calidades muy diversas, por lo que la política de vivienda auxilió el acceso a grupos sociales heterogéneos. Esto motivó que se pudieran construir inmuebles de gran tamaño para familias solventes.

La identificación y el análisis de este tipo de inmuebles en Las Palmas de Gran Canaria es el principal objetivo de esta comunicación. Con este fin, se realiza, en primer lugar,  una breve revisión de la regulación normativa que estuvo vigente durante este periodo, para centrarnos luego en el análisis de los inmuebles protegidos edificados en el área de estudio. En tercer lugar, se enumeran los grupos sociales que accedieron a las viviendas de gran tamaño y se concluye con el relato de las causas.

La regulación normativa y el destino social de las viviendas

Desde la Ley de 19 de abril de 1939, la normalización del presupuesto protegible, del tamaño y de la calidad de las viviendas no aseguró que estuvieran destinadas a colectivos insolventes.  En concreto, esta ley no formulaba ningún requisito al respecto, tal como superficie máxima o tope presupuestario por unidad residencial. Únicamente, en relación con este último aspecto, se indicaba que las promociones no debían superar un tope presupuestario medio por vivienda de 30.000 pesetas de la época, por lo que se podían edificar viviendas más caras y más grandes, siempre y cuando se mantuviesen los presupuestos medios.

Con la aparición de las viviendas bonificables mediante la Ley de 15 de noviembre de 1944,  se establecieron superficies útiles máximas y criterios de calidad más específicos. No obstante, las viviendas del Primer Grupo podían alcanzar una superficie útil de 150 m² en términos generales, y de 160 m², en el caso de viviendas unifamiliares, sin contar garaje, jardín y los incrementos de superficies previstos para familias numerosas. Además, “la riqueza y bondad de los materiales empleados, perfección de la obra y costo de las instalaciones de las que se les provea” podían ser parecidos a los existentes en el mercado de renta libre. La reforma del régimen de viviendas bonificables, realizada con el Decreto-Ley de 19 de noviembre de 1948 sobre Texto Refundido regulador de las viviendas de clase media, estableció una situación similar, o si acaso, más regresiva desde el punto de vista social ya que, en relación con los inmuebles del tipo A, los de mayor tamaño, sólo se indicaba una superficie mínima de 125 m² y no se señalaba ningún tope máximo.

El panorama no cambió significativamente con la “liberalización” de la política de protección oficial que supuso la aprobación de la Ley de 15 de julio de 1954 de viviendas de renta limitada.     Según señala esta normativa,  para el caso de las viviendas del Grupo I, no se determinaron superficies máximas y respecto a las del Grupo II, las de primera y segunda categoría podían medir 200 m² y 125 m², respectivamente.  Además, el tope presupuestario que podía alcanzar el metro cuadrado construido era mayor en la medida en que también lo era el tamaño de la vivienda, de tal modo que el precio por unidad de superficie llegó a ser 1,47 veces el módulo[1] en 1957 para las viviendas de primera categoría. Lo mismo hay que apuntar con respecto a las viviendas subvencionadas reguladas en 1957 a través del Decreto de 22 de noviembre, ya que las superficies útiles podían oscilar entre los 38 y los 150 m².

Durante la década de los sesenta y setenta, el Decreto de 24 de julio de 1963, que creó el régimen de Viviendas de Protección Oficial, y su posterior Reglamento de 24 de julio de 1968, así como el R.D. 2.960/1976 de 12 de noviembre establecieron superficies similares por categoría. El único cambio a mencionar es que se limitó el tamaño de las viviendas del Grupo I a 200 m².

En síntesis, las distintas regulaciones que se fueron sucediendo durante esta etapa posibilitaron la construcción de viviendas de gran tamaño, posibilidad que se materializó a través de los planes de vivienda. A. Cotorruelo puso de manifiesto que en el II Plan Nacional de Vivienda (1956-60) más de la mitad de los inmuebles se acogieron a los beneficios del Grupo I y del Grupo II, 1ª y 2ª Categoría y que el 80% del presupuesto del primer año se destinó a la financiación de viviendas del Grupo I.

“...La construcción de 24.453 viviendas del primer grupo, a las que aplicando el módulo de 1.840 pesetas de coste por metro cuadrado para las viviendas de primera categoría… y partiendo de que dichas viviendas medirán más de 200 metros cuadrados de superficie útil, se llega  a la conclusión de que su importe total puede alcanzar una cifra del orden de los 10.000 millones de pesetas, es decir, más del 80 por 100 de lo presupuestado para todo el Plan…” (COTORRUELO, 1961; 158).

Algo similar se puede apuntar respecto al III Plan Nacional de la Vivienda (1961-76). Basta recordar que a finales de los sesenta se produjeron innumerables denuncias al respecto que provocaron manifestaciones tan ilustrativas como las que se hicieron en un Informe político del Gobierno donde se declaraba que era: “… falso, totalmente falso, que el Estado, a través de los resortes propios de la política de la vivienda, esté patrocinando o fomentando la construcción de viviendas de lujo” (MARTÍNEZ SÁNCHEZ-ARJONA, 1969).

El tamaño y el presupuesto de las promociones protegidas realizadas en Las Palmas de Gran Canaria

Hemos realizado un análisis del tamaño de las viviendas protegidas de promoción privada calificadas entre 1956 y 1978 en Las Palmas de Gran Canaria, es decir, acogidas al Segundo y Tercer Plan Nacional de la Vivienda y al Plan Especial de Financiación desarrollado a partir de 1976.

Para ello, hemos partido de una muestra cuyo tamaño asciende a 15.781 viviendas, es decir, un 79,9 % de las calificadas durante este periodo. En términos generales, se observa que un porcentaje muy elevado presenta un tamaño reducido. Un 83,6% de las mismas no supera los 90 m² y casi la mitad, un 48,2% no alcanza ni siquiera los 70 m². Por tanto, no se puede afirmar que, en líneas generales, la superficie útil de las viviendas permita inferir que éstas fueran atractivas para sectores de la población con renta elevada.

 Se construyeron, no obstante, 2.585 viviendas con más de 90 m² de superficie útil (véase figura 1).

 

Figura 1. Viviendas protegidas de promoción privada según superficie útil en Las Palmas de Gran Canaria (1956-78)

Un análisis de las viviendas según su régimen de protección ratifica diferencias importantes. Los intervalos de mayor superficie presentan un mayor peso en el Grupo I, lo que se manifiesta en un tamaño medio de 90,37 m² en esta categoría. En este régimen de protección, únicamente el 60,5 % de las viviendas presenta una superficie inferior a 90 m², y las  viviendas más reducidas, las que cuentan con menos de 70 m² de superficie útil, tienen una frecuencia relativa de tan sólo el 23,4%. Por tanto, una gran parte de las viviendas de mayor tamaño fueron calificadas como del Grupo I.
En cambio, en el caso de la vivienda subvencionada, el 92,4% de las viviendas construidas no supera los 90 m². El tamaño medio es de 64,8 m² en este régimen.

Existe una clara relación entre tamaño de las viviendas y localización. Las viviendas más grandes están en lugares donde el precio del suelo tenía un mayor valor, es decir, en zonas céntricas de la ciudad o en barrios de las afueras en los que se concentraban funciones residenciales de alto standing. Podemos observar en la figura 2 la localización de las promociones que presentan viviendas de más de 120 m². Se distribuyen, en primer lugar, en los barrios de Santa Catalina, Alcaravaneras y Guanarteme, en torno a los ensanches de la Avenida Mesa y López y Mas de Gaminde, en la Avenida Primero de Mayo en Triana y en la de Tomás Morales en Arenales, arterias proyectadas por el Plan de Ordenación Urbana de la ciudad de Zuazo (1944) con el fin de articular el tejido urbano preexistente en la ciudad. En segundo lugar, en torno a la Avenida de Escaleritas y en Altavista, dos espacios proyectados por el Plan General de Ordenación Urbana de 1962 con el propósito de unir la ciudad con los crecimientos en polígono que se habían producido en la periferia, y en tercer lugar, en las dos ampliaciones urbanas hacia el mar que se proyectaron con el Plan de Ordenación General Urbana del ensanche de Triana-CIDELMAR (1963) y con el Plan Parcial de la Nueva Avenida Marítima (1965). En todos los casos, se trata de zonas de gran centralidad, donde el suelo ya tenía un gran valor desde el mismo momento en que se realizaron estas promociones (BESCÓS OLAIZOLA, 1984 y CÁCERES MORALES, 1986)

Por otro lado, en los ámbitos periféricos, donde el suelo era más barato, las viviendas presentan tamaños más reducidos, de tal modo que las que superan los 90 m² están destinadas a familias numerosas.

Esta dualidad se refleja también en el presupuesto protegible y en el precio de venta de los inmuebles. Aunque se dieron situaciones extremas, como el de la promoción realizada por la Comunidad General Franco en Triana, que tuvo un presupuesto protegible diez veces superior al de actuaciones subvencionadas realizadas al mismo tiempo[2], lo frecuente es que los presupuestos de estas edificaciones fueran entre tres y cuatro veces más elevados a los del resto de las promociones privadas.

Por tanto, teniendo presente el tamaño, la calidad, la localización y el precio de las viviendas, podemos concluir que el apoyo a la promoción privada posibilitó la construcción de inmuebles destinados a colectivos solventes.

 

Figura 2. Actuaciones protegidas de promoción privada que presentan viviendas con superficie útil superior a 120 m2 (1956-1978). Las Palmas de Gran Canaria. Fuente:

Los grupos sociales que accedieron a las viviendas de gran tamaño

Los tres grupos sociales que adquirieron o autopromovieron las actuaciones en las que aparecen viviendas de gran tamaño fueron funcionarios del Régimen, militares y colectivos profesionales de clase media.

Los funcionarios y militares, incluidos en este último caso los excombatientes y mutilados de guerra, se habían beneficiado discrecionalmente de la promoción directa desde el inicio del Régimen. La posibilidad de edificar viviendas para funcionarios y militares con una calidad y tamaño notables, las flexibles limitaciones del régimen de protección para los adquirientes y el sistema de amortización, con aportaciones estables en una coyuntura inflacionista, demuestran la existencia, según  determinados autores, de una política mediante la cual el Régimen premiaba a estos colectivos con viviendas públicas: “el Régimen <regalaba> vivienda, por lo que no sorprende que reservara estos <regalos> a sus adictos, como efectivamente hizo” (GAJA, 1989).

De igual modo, las promociones privadas que estaban destinadas a estos grupos o que eran autopromovidas, fueron beneficiadas con un trato especial indistintamente de las características de los inmuebles y de las condiciones económicas de las familias.

Algunas actuaciones que ejemplifican “el carácter social” de estas promociones  fueron las llevadas a cabo por cooperativas y comunidades de funcionarios. Entre ellas, acogidas a los beneficios fiscales y crediticios del Grupo I, podemos mencionar la que realizó la Cooperativa de Funcionarios del Cabildo en la Avenida Marítima de la ciudad, con 61 viviendas que presentan una superficie útil media de 128,9 m² o la de Comunidad de Propietarios de Funcionarios de Hacienda en la Avenida de Mesa y López, en las que sus 27 viviendas tienen un tamaño medio de 129,7 m². En lo que respecta a la categoría de Subvencionadas, podemos destacar el caso de la promoción que el Montepío de Funcionarios del Cabildo de Gran Canaria realizó en la Avenida de Tomás Morales, con pisos de hasta 143 m² y las actuaciones unifamiliares que la Cooperativa de Viviendas del Sindicato Español de Magisterio edificó en Altavista, con tamaños útiles de 130 metros  cuadrados[3].

 

Figura 3. Plano de Vivienda de la promoción de la Cooperativa de Funcionarios del Cabildo en  Las Palmas de Gran Canaria Fuente: Expediente.

El proyecto promovido por la Cooperativa de Viviendas de Funcionarios del Cabildo es paradigmático. Realizado entre 1973 y 1976 y situado en la Avenida Marítima de Las Palmas de Gran Canaria, incluye 61 viviendas con superficies útiles comprendidas entre los 89 y 171 m². Las viviendas se proyectaron con tres, cuatro y cinco dormitorios, todas con características que pueden calificarse como de lujosas. Las más grandes incluyen dormitorio para el servicio con entrada por la cocina, dos puertas de entrada con doble hall y aseo en uno de ellos, dormitorio principal tipo “suite”; armarios empotrados en todas las habitaciones, un salón noble y otro de estar, un total de tres baños completos y un aseo y una terraza (véase figura 3).

Junto a militares y funcionarios, la política de protección oficial benefició de modo generalizado a las clases medias[4] al desviar gran cantidad de recursos públicos hacia estos colectivos.  La mayoría de las veces, estas ayudas fraguaron en la creación de promociones con unos estándares de calidad muy superiores a los que caracterizaban a las actuaciones de carácter obrero.

En ocasiones estas viviendas fueron promovidas a través de cooperativas y comunidades de propietarios. Ejemplos significativos son las dos promociones que llevó a cabo la Cooperativa Médico-farmacéutica en las avenidas Marítima y de Mesa y López, con 140 viviendas en total y superficies útiles medias de 147,2 y 127,9 m², respectivamente y en la que aparecen elementos de alto standing como la presencia de piscina, dormitorios para servicio, etcétera. De igual modo, la actuación ejecutada por la Comunidad General Franco en la Avenida Primero de Mayo, en la que sus 28 viviendas tienen una superficie media 127,7 m² y en la que existen pisos que superan los 140 m², o las tres realizada por  la Cooperativa de Agentes Comerciales de Las Palmas de Gran Canaria en las que se incluyen viviendas de hasta 149 m² o el edificio de la  Cooperativa Torre Luz en la Avenida Mesa y López, en la que aparecen amplios áticos con 74 m² de terraza, demuestran que las fórmulas de autopromoción no contaban con ningún control de sus miembros.

En otras ocasiones, estos inmuebles se promovieron de manera particular. En este caso, las edificaciones adoptan tipologías unifamiliares, tamaños considerables y ubicaciones en lugares donde el suelo alcanzaba un alto precio. Es en este tipo de promociones donde se pueden encontrar las viviendas protegidas más grandes, con superficies útiles de hasta 185 m².

Por último, la política de protección oficial también permitió que se desarrollase una actividad profesional y lucrativa destinada a colectivos de clase media en la que aparecían inmuebles de similares características a los mencionados. Este tipo de promociones fue llevado a cabo por particulares y empresas inmobiliarias y constructoras y, generalmente, se calificaron dentro del Grupo I.

Dos ejemplos representativos son, en primer lugar, la promoción realizada por la empresa Construcción Racional de la Vivienda S.L. (CORAVI) en la Avenida Mesa y López, en el que las viviendas tienen un tamaño medio de 136,5 m² y la que llevaron a cabo Ramón Sánchez Blenda y Antonio Suárez Carvajal en el barrio de Arenales, que incluye 50 viviendas con superficies útiles comprendidas entre 134 y 157 m². En este caso, la tipología habitacional más frecuente está compuesta por un salón-comedor, un estar, una cocina con solana, un vestíbulo, cuatro dormitorios, dos cuartos de baño, un dormitorio de servicio y un baño de servicio. En el proyecto de obra se incluye, además, un jardín de infancia e instalaciones deportivas.

Las causas: negocio y política

Existen diversas razones de carácter económico y político que explican el hecho de que parte de los fondos previstos en la política de vivienda protegida se destinase a la construcción de estas viviendas.

Entre las primeras, hay que reseñar que los auxilios no pretendían exclusivamente incidir en el problema social de la vivienda, sino que también tenían como objetivo prioritario el fomento del empleo y de la actividad económica (PANIAGUA, 1991 y TALTAVULL DE LA PAZ, 1997). De hecho hasta 1957 el Instituto Nacional de la Vivienda (INV) dependía del Ministerio de Trabajo, por lo que los Planes de Vivienda se elaboraban teniendo presente los fines económicos y laborales que el Ministerio establecía. Posteriormente, la construcción de viviendas tuvo un papel importante en la consecución de los objetivos previstos en los Planes de Desarrollo Económico y Social, sobre todo en lo relativo a la generación de inversión y al crecimiento del producto interior bruto. En este último aspecto, no sólo por el valor añadido que genera, sino porque además, “como en toda sociedad capitalista, la industria de la construcción cumple un papel fundamental en la estructura económica. Este papel es el de amortiguador de las crisis cíclicas de la economía capitalista” (CAPEL, 1975; 125). La construcción de viviendas fue un elemento económico clave en la estabilización al minimizar las oscilaciones en las inversiones de capital fijo, como ocurrió entre 1966 y 1971 (MIGUEL, 1973).

Por tanto, por mor de lograr unos objetivos macroeconómicos y laborales, se tendió a flexibilizar los productos residenciales que podían acogerse a la protección oficial, especialmente en los momentos en los que el mercado de la vivienda era recesivo o en los que la coyuntura económica general marcaba pautas hacia el decrecimiento.

En relación con los motivos políticos, se puede alegar que las ayudas residenciales que recibieron determinados colectivos se debían al papel que desempeñaron en el sostenimiento del Régimen Franquista. Como señala R. Tamames, el sistema estaba sostenido socialmente por el apoyo de determinadas clases y grupos sociales, entre los que se encontraban la banca y los grandes empresarios, la Iglesia, el Ejército, el funcionariado y gran parte de las clases medias urbanas. En términos generales, todos estos colectivos, manifestaban una clara adhesión al Régimen, debido a las prebendas y beneficios que éste les reportaba (TAMAMES, 1977).

Las clases medias se veían favorecidas al recaer en ellas “la administración civil del Estado, que en sus estratos superiores genera el 'poder gestionador', integrado por unas 25.000 personas que son el armazón mismo de toda la compleja estructura administrativa” y “el poder resonador: Cortes, Consejo Nacional del Movimiento, Consejo del Reino y medios informativos (directivos de prensa, radio y televisión), así como los dirigentes superiores de la organización vertical-sindicalista“ (TAMAMES, 1973; 385-386). Abogados, médicos, farmacéuticos, ingenieros, economistas, militares… eran los profesionales que accedían a las procuradurías en Cortes, a los cargos de diplomacia, a los puestos de letrados del Consejo del Estado, a los de notario y registrador, a las funciones de técnicos comerciales del Estado, a los puestos de inspectores del timbre, etcétera, cuerpos y cargos que conformaban la cúspide del funcionariado español. Bastaba con no ser reacio al Régimen para poder beneficiarse del continuo crecimiento del cuerpo de funcionarios. Quien no fuera más allá de una “crítica constructiva” tenía muchas posibilidades de ser alguien en la estructura laboral y política.  De esta manera, se creó una legión de adeptos, premiados con buenos cargos y, como es lógico, por prebendas, tales como el tener un trato preferente en las políticas de vivienda.

Por último, no podemos olvidar que la política de vivienda tuvo un papel propagandístico de primer orden durante toda la etapa. Algunos estudios lo han puesto de manifiesto para el caso de las promociones públicas realizadas durante los años de la Autarquía (DÍAZ ZOIDO, 1993 y FANDIÑO PÉREZ, 1991). De igual modo, en los sesenta y setenta, los resultados cuantitativos del sector de la construcción y el apoyo específico a las cooperativas pretendían generar una imagen del Régimen como procurador de bienestar económico y social. “El movimiento cooperativo puede constituir la forma de organización del trabajo y de la empresa más digna y más humana para el propio trabajador... En consecuencia, de ello se derivan no sólo soluciones y ventajas de índole económica, sino muy especialmente ventajas de índole humana, en cuanto que la propia personalidad del hombre se entiende efectivamente reafirmada y defendida de los peligros de la masificación”[5]

En síntesis, sea por lograr unos niveles de empleo y determinados objetivos macroeconómicos, por favorecer a determinadas empresas o por garantizar la vivienda a partidarios del Régimen, lo cierto es que el apoyo a la promoción generó una acción política socialmente injusta.

Conclusiones generales

El apoyo público a la promoción privada entre 1940 y 1978 permitió la construcción de inmuebles para la demanda solvente. Estos inmuebles se caracterizan por tener una superficie útil considerable, un alto nivel de calidad y un coste elevado, tal como se ha podido apreciar en el caso de Las Palmas de Gran Canaria.

Los grupos sociales que se favorecieron fueron esencialmente alto funcionarios de la administración local y periférica, militares y colectivos profesionales de clase media.

Las causas fueron de carácter económico y político. Entre las primeras, una mayor preocupación por lo cuantitativo que por la dimensión distributiva que la vivienda protegida conllevaba. Entre las segundas, la existencia de un sistema que reservaba privilegios para sus adeptos.