HABITAÇÃO EM SÃO PAULO E FINANCIAMENTO EXTERNO

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Vivienda en São Paulo y financiación externa (Resumen)

El proceso de urbanización de la ciudad de São Paulo ocurrió de manera acelerada y produjo efectos perversos. El crecimiento en ritmo intenso la transformó en una de las más grandes ciudades del mundo, con intensa exclusión social y espacial. Conviven con la pobreza las conquistas del desarrollo técnico y científico, asequible a pocos. En São Paulo, la exclusión social y territorial tiene diferentes expresiones en los asentamientos habitacionales. Esa realidad es visible en áreas degradadas, donde hay chabolas, ocupadas por una población excluida del acceso a los servicios urbanos. La recuperación de parte de esas áreas degradadas está en marcha por la Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB - Secretaría para la Vivienda y el Desarrollo Urbano – y tiene el apoyo de recursos externos del Banco Interamericano de Desarrollo – BID –, que condiciona la financiación a la ejecución de medidas de tratamiento y control ambiental. Ese trabajo analiza la formación de São Paulo y las acciones desarrolladas por el poder público municipal en los últimos años, con énfasis para la participación del BID.

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Housing in São Paulo and International Funding (Abstract)

The City of São Paulo urbanization process has occurred in an extremely fast form, producing devastating side effects. The growth in an intense rate has transformed it in one of the largest city in the world, presenting a great social and territorial exclusion. Poverty lives together with technical and scientific developed, accessible only for a minority. Social and territorial exclusion in São Paulo have different expressions in the housing sites. This reality is clearly visible in degraded areas where the shanty towns (favelas) are located, occupied by population excluded from the access to urban service.
Part of these degraded areas rehabilitation is taking place nowadays through the Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB - Housing and Urban Development Local Secretariat -, financed with international resources from Inter-American Development Bank - IDB. To finance these renovations IDB requires that measures on environment control and treatment should be taken. This paper analyses São Paulo urban growth and the action developed by local government during the last years, emphasizing IDB participation.

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Habitação em São Paulo e financiamento externo (Resumo)

O processo de urbanização da cidade de São Paulo ocorreu de maneira acelerada, produzindo efeitos perversos. O crescimento em ritmo intenso a transformou em uma das maiores cidades do mundo, com intensa exclusão social e territorial. Convivem com a pobreza as conquistas do desenvolvimento técnico e científico acessível a poucos. Em São Paulo a exclusão social e territorial tem diferentes expressões nos assentamentos habitacionais. Essa realidade é visível em áreas degradadas onde se situam favelas, povoadas por uma população excluída do acesso aos serviços urbanos. A recuperação de parte dessas áreas degradadas está em curso por meio da Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB e conta com recursos externos do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, que condiciona o financiamento à execução de medidas de tratamento e controle ambiental. Esse trabalho analisa a formação de São Paulo e as ações desenvolvidas pelo poder público municipal nos últimos anos, destacando a participação do BID.

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Tratar da habitação em uma cidade com as dimensões de São Paulo é um desafio estimulante. Tudo o que é feito e realizado parece desaparecer em meio à imensa mancha urbana da cidade de concreto, como é conhecida São Paulo. Porém, vive na periferia paulistana uma vasta parcela da população, grande parte habitando em moradias subnormais.

A análise da formação das cidades ao longo da história, desenvolvida na primeira parte do texto, permite entender a especificidade de São Paulo: uma metrópole de um país periférico que passou por um enorme crescimento a partir da segunda metade do século XX. Mas não foi um crescimento qualquer. Ele configurou uma cidade excludente e com muita degradação ambiental. Vivem em São Paulo ao mesmo tempo, e às vezes lado a lado, ricos e pobres, deixando suas marcas na paisagem paulistana.

Na segunda parte do texto o leitor encontrará uma síntese da formação de São Paulo e uma análise da habitação popular e da população de baixa renda. Na terceira parte é apresentado o Plano Diretor Estratégico, do qual são expostos os objetivos centrais da gestão municipal: a inclusão social a partir da legalização das ocupações irregulares e a edificação de novas moradias populares.

Nas duas últimas partes são expostas soluções habitacionais que estão sendo implementadas e uma análise da participação do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, que financia parcialmente os programas em curso.

A formação das cidades e das metrópoles periféricas

A cidade, desde a história antiga, teve significado como centro cultural e de poder econômico e político.

O desenho das cidades medievais indicava sua função de defesa. Com becos e ruas tortuosas, as cidades estavam contidas entre muros e voltadas para o seu interior. Elas expressavam um aparato de defesa contra agressões e interferências externas. Eram, no entanto, tratadas como obras. Nelas tiveram lugar espaços e construções espetaculares, como inúmeras catedrais e palácios nas cidades européias, símbolos culturais e do poder local.

O renascimento introduziu a linha reta nas cidades. A perspectiva representou a ampliação de horizontes da vida humana em todos os sentidos.

A revolução industrial possibilitou o desenvolvimento da cidade tal como se apresenta hoje. Ela passou a abrigar a produção industrial e capitalista e ampliou as funções urbanas.

Em A urbanização desigual, o geógrafo brasileiro Milton Santos (1982) explicita diferentes aspectos em relação à revolução urbana que ocasionaram diferenças substantivas entre  cidades dos países centrais e periféricos. Ele apresenta a relação entre os processos sócio-econômicos e conclui afirmando existir uma especificidade que distingue cidades de países ricos e de países pobres. Para ele, a cidade nos países centrais é instrumento de acumulação de recursos e de poder, enquanto que nos países periféricos ela espelha dois circuitos: o da penetração do capital imobiliário para obtenção de riqueza e o da economia informal, resultando em uma cidade informal, ou ilegal, dado que é edificada ao ritmo próprio de mutirões e da disponibilidade de recursos da população carente.

Nas cidades européias houve um processo gradativo de introdução de novas tecnologias. Nelas, os capitais foram se acumulando possibilitando o crescimento e a coexistência do capital industrial, comercial e bancário, com as diferenciações decorrentes das especificidades de cada uma delas. Já nos países periféricos registrou-se uma intrusão brutal das técnicas evoluídas. As cidades, mais novas que as européias, puderam “beneficiar-se” dos progressos já existentes nos países centrais. Dito de outra forma a “modernização” ocorreu rapidamente, com a criação de atividades industriais que exigiram respostas imediatas em relação às condições da economia mundial. Mas nem sempre as soluções técnicas adotadas foram as mais adequadas, resultando em problemas ambientais graves resultado da simples importação de técnicas construtivas ideais para países temperados que se revelaram impróprias para países tropicais.

Enquanto nos países centrais a modernização correspondeu a um processo cumulativo e desempenhou um papel estimulante para quase todos os setores da vida econômica, nos países periféricos o mesmo não ocorreu. Nesse último grupo, a modernização foi muito mais conseqüência de um apelo externo do que do desenvolvimento da economia local, com resultados nem sempre positivos e, até mesmo desastrosos, para a vida e condições sócio-econômicas e ambientais das cidades. As conseqüências do processo forçado de “modernização” fizeram-se sentir nas formas de ocupação territorial urbana e na configuração das cidades.

No final do século XX, Jérôme Bindé (1998) afirmou que uma grande revolução urbana está acontecendo e apontou que, em 40 anos, serão construídas o equivalente a 1000 cidades, cada uma de 3 milhões de habitantes. Segundo suas projeções, em 2005, metade da população de mundo morará em cidades. Esse crescimento estará concentrado nas grandes cidades, a maioria delas no hemisfério Sul, onde estão localizados os países mais pobres do mundo. Com relação ao ambiente, representam desafios o abastecimento de água, o saneamento básico, o transporte e a geração de energia, entre outros temas. Ele argumentou pela necessidade da emergência de uma cultura urbana baseada na adoção de padrões de consumo sustentáveis e pelo fortalecimento da solidariedade urbana.

O urbano transcende a cidade, já que abarca o sistema de produção e a complexa rede que o envolve, desde a extração dos recursos naturais necessários para a indústria, até a produção de energia para abastecer as fábricas e chega, de maneira capilar, aos focos do consumo mundial (Ribeiro, 2003). A vida nas cidades e a urbanização da vida contemporânea possuem características singulares no capitalismo contemporâneo e configuram um meio técnico científico informacional (Santos, 1996).

Apesar de serem anteriores a esse sistema de produção, as cidades congregam em seu interior todas as contradições inerentes a ele. A exclusão social e urbana, verificadas em países como o Brasil, têm expressão espacial na forma de sub-bairros e sub-moradias para abrigar a vida humana e na dominação e alteração da natureza para produção de seus próprios cenários.

No Brasil, o primeiro quarto do século XX assistiu a um grande crescimento demográfico nas cidades. Esse crescimento foi possibilitado não apenas pelo êxodo rural, mas, também pelo afluxo de imigrantes vindos, sobretudo, de países europeus. O processo da vertiginosa urbanização, que teve impulso a partir de 1940, empurrou para as cidades um contingente enorme de pessoas e famílias, sem que houvesse estrutura urbana para isso, expondo o abismo que separa a maioria desse contingente de uma condição básica de cidadania. Conforme observado pela arquiteta da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo Ermínia Maricato “o processo de urbanização recria o atraso através de novas formas, como contraponto à dinâmica de modernização” (Maricato, 2001:15).

Assim, a população urbana que em 1940 era de 26,3% do total, passou em 2000 para 81,2% do total do contingente populacional do país. Em 1940 a população que residia nas cidades em números absolutos, correspondia a 18,8 milhões de habitantes, enquanto que em 2000 esse contingente soma aproximadamente 138 milhões.

Maricato delimita as origens do quadro urbano atual do Brasil:

“As décadas perdidas não são as únicas a registrar as origens do que podemos chamar tragédia urbana brasileira – enchentes, desmoronamentos, poluição dos recursos hídricos, poluição do ar, impermeabilização do solo, desmatamento, congestionamento habitacional, reincidência das epidemias, violência, etc.. O crescimento urbano sempre se deu com exclusão social, desde a emergência do trabalhador livre na sociedade brasileira, que é quando as cidades brasileiras tendem a ganhar nova dimensão e tem início o problema da habitação.

...A tragédia urbana brasileira não é produto das décadas perdidas, portanto. Tem suas raízes muito firmes em cinco séculos de formação da sociedade brasileira, em especial a partir da privatização da terra (1850) e da emergência do trabalho livre (1888)”. (Maricato, 2001:22).

Os grandes centros urbanos foram ocupados sem a necessária adequação técnica e legal, sem acompanhamento dos órgãos oficiais e, principalmente, sem os recursos necessários para prover habitação, equipamentos coletivos e de lazer.

A configuração urbana desses grandes centros no Brasil, observou a geógrafa brasileira Magda Lombardo (1995), não correspondeu a um estágio anterior que deve evoluir em direção ao padrão urbano das cidades dos países centrais. Ela é um componente das relações econômicas estabelecidas, que lançam para o seu interior os símbolos de uma civilização moderna, convivendo com o inchaço flagrante do atraso e pobreza.

Outra geógrafa brasileira, Ana Fani (2001) analisa São Paulo para refletir sobre a condição humana contemporânea. Para ela, o caso ilustra de maneira contundente as agruras de uma época que caracteriza como sendo de um desencontro entre “sujeito e a obra”, resultando em uma dialética de estranhamento e reconhecimento da população que vive na metrópole paulista.

A urbanização de São Paulo ou a consolidação territorial da exclusão

Na cidade de São Paulo a origem do processo de urbanização remonta ao final do século XIX, no contexto da efervescência da economia cafeeira (Pereira, 1998 e Prado Jr, 1990). As obras de saneamento básico foram impulsionadas pelo movimento liderado pela engenharia sanitária, objetivando acabar com as epidemias. O assentamento das camadas sociais inferiores da população já era motivo de preocupação, uma vez que ocorria desprovido das mínimas condições de higiene.

Os assentamentos destinados à população trabalhadora de baixa renda tiveram desde o final do século passado sua localização discriminada em relação ao centro urbano e comercial. As regiões nobres da cidade foram garantidas às elites, as vilas operárias e cortiços foram tratados em legislação específica, excluindo a população pobre do núcleo central direcionando o investimento em empreendimentos de natureza popular para as áreas suburbanas pouco povoadas na época.

No processo de urbanização da cidade de São Paulo verificou-se a expulsão da população mais pobre para a sua franja periférica, por meio de mudanças que conjugaram saneamento ambiental, embelezamento e segregação territorial, sempre mostradas como conquistas para a população da cidade como um todo.

A partir de 1940 ocorreu a grande expansão periférica alimentada pela industrialização e pelo aumento da massa de trabalhadores migrantes e imigrantes.

Nesta época foram usadas em larga escada soluções habitacionais da população de baixa renda: a favela e a casa própria auto-construída em loteamentos periféricos desprovidos de qualquer melhoria urbana. Ambas as soluções se caracterizaram pela inexistência de investimentos privado ou público na construção da moradia, aliada ao congelamento dos aluguéis em decorrência da lei do inquilinato que fez com que a casa de aluguel deixasse de representar uma opção para moradia da população de baixa renda. Este conjunto de elementos obrigou essa população a buscar suas próprias alternativas habitacionais, como afirma o arquiteto brasileiro Nabil Bonduki, ocorreu a “transferência dos encargos de confecção das casas de empreendedores especializados para o próprio morador.” (Bonduki 1994:123).

Um grande contingente populacional precisando de casa para morar não teve alternativa senão construir sua própria casa em bairros precários, sem a infra-estrutura necessária. A associação lote precário e auto-construção está na base da grande expansão periférica que ocorreu na cidade de São Paulo sem o controle e fiscalização dos órgãos responsáveis pela ordenação do espaço urbano.

Em relação à prática de loteamentos clandestinos e irregulares, que consolidou na periferia de São Paulo um espaço geográfico com precária qualidade urbanística e ambiental resultando na cidade ilegal desprovida de equipamentos e serviços mínimos necessários ao exercício da cidadania, a arquiteta Marta Grostein situa o papel do poder público como participante de um “conluio branco”. Para ela

 “Foi precisamente esse rito (da desobediência) que permitiu ao poder público resguardar-se diante de extrema precariedade do assentamento residencial da população de baixa renda, responsabilizando a clandestinidade e omitindo a falta de investimentos públicos nessas áreas”. (Grostein, 1987: 13).

A parcela da população que não conseguiu acessar o que se caracterizou como a principal alternativa habitacional para a população de baixa renda – o lote popular e a casa auto-construída, resolveu o seu problema habitacional lançando mão de outras soluções de ocupações irregulares e informais, entre elas as favelas.

As favelas se formaram nas regiões mais centrais, num claro movimento em direção ao acesso aos equipamentos e serviços urbanos, “elas significaram uma resistência dos inquilinos em deixar as áreas mais centrais e mudar-se para a periferia” (Bonduki, 1998:261).

As áreas ocupadas pelas favelas caracterizam-se, em geral, pela insalubridade, topografia acidentada e difícil acesso, como margens de córregos, áreas com declividade média e alta, charcos e pontos sujeitos a freqüentes inundações. Ocupam predominantemente áreas públicas, nos interstícios vazios da cidade, muitas vezes coincidentes com as faixas de preservação permanente ao longo dos córregos, criando situações de risco em áreas ambientalmente mais frágeis. Ocupam também terras de propriedade particular, com topografia mais acidentada que não interessaram ao mercado imobiliário. Além disso, agregam à população de baixo padrão sócio-econômico, problemas sociais e degradação ambiental.

As favelas não providas das mínimas condições de habitabilidade e infra-estrutura formam focos de degradação ambiental urbana. O número crescente dessa forma de ocupação, aliado à ausência de políticas públicas adequadas para o tratamento dos problemas ambientais que ela gera, resultou no agravamento das condições sócio-ambientais já deterioradas da cidade.

Em 1972, quando São Paulo já se encontrava bastante ocupada com edifícios, principalmente em sua porção centro/sudoeste e apresentava conurbação com municípios vizinhos, ocorreu a promulgação do zoneamento urbano, instituindo usos e formas de ocupação para toda a área urbana do município. O modelo adotado basicamente consagrava as atividades e formas de ocupação já implantadas: previa a expansão da verticalização nas áreas onde ela se encontrava; incluiu como categoria de zona as formas prescritas para os loteamentos pertencentes predominantemente às elites – bairros jardins; definiu como exclusiva ou predominantemente industriais as regiões que já possuíam essa atividade e permitiu a expansão da atividade comercial nos eixos e núcleos já ocupados com esse uso. Para o restante da cidade, isto é, mais de 70% do seu território, nas áreas predominantemente residenciais de renda média e baixa, o zoneamento definiu uma zona mista, de baixa densidade, limitando os potenciais construtivos e possibilidades de instalação de usos diferenciados mais diversificados.

O modelo proposto pelo zoneamento se completaria em 1981 com a adoção de um dispositivo na lei destinado à franja da zona rural, delimitada ao final da zona urbana, definindo nova situação para áreas que, embora localizadas na zona rural, poderiam ser utilizadas para a construção de conjuntos habitacionais populares. Por estarem em zona rural, essas áreas seriam mais baratas e muitas delas foram adquiridas pela COHAB-SP a Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo, criada em 1964 para captar para o município os recursos do Banco Nacional da Habitação – BNH, órgão financiador de moradia popular do governo Federal que atuou por quase duas décadas contando com recursos da caderneta de poupança e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, uma contribuição obrigatória de trabalhadores e empresas.

A compra de enormes glebas nas extremas periferias da cidade e a implantação de imensos conjuntos uniformes e exclusivamente residenciais nessas áreas resume a política habitacional praticada pela COHAB-SP durante as décadas de 1970 e 1980, consagrando uma solução habitacional que culmina com a segregação explícita e violenta da população “beneficiada” por essa política. O Conjunto Habitacional Cidade Tiradentes, com 160 mil habitantes é um representativo exemplo dessa política. Situado no extremo leste da cidade, acabou funcionando como “ponta de lança” de uma urbanização composta de loteamentos clandestinos e favelas que surgiram nos vazios urbanos então existentes entre as áreas urbanizadas e a extrema periferia nos limites da cidade.

A maioria dos grandes conjuntos habitacionais foi implantada em terrenos impróprios do ponto de vista geomorfológico, já que essa urbanização periférica ultrapassou as áreas da bacia sedimentar para atingir os solos do complexo cristalino, de maior declividade e altamente vulneráveis à erosão. Com a remoção da camada vegetal e as obras de terraplenagem, os solos expostos foram carreados pelas águas das chuvas, assoreando rios e córregos.

A grande extensão do solo ocupada por loteamentos clandestinos e irregulares, implantados sem o necessário tratamento técnico e urbanístico, contribuiu para o aumento dos problemas de drenagem urbana e desconforto térmico, com a remoção, sem nenhum tipo de compensação, de quilômetros e quilômetros quadrados de cobertura vegetal, inclusive de parcelas de Mata Atlântica.

Com a elevada contaminação atmosférica decorrente da poluição industrial e do grande número de veículos em circulação, e a poluição das águas, considerando que desde o início do século XX os rios paulistanos têm recebido a totalidade da carga poluidora dos dejetos domésticos da cidade, a partir de 1970, entra na pauta da gestão da cidade o controle da poluição e da degradação ambiental (Jacobi, 1999). Entretanto, coube ao governo do Estado de São Paulo a vistoria e controle das condições ambientais na metrópole paulista, gerando um descompasso com políticas desenvolvidas na esfera municipal. Esse descompasso tornou-se ainda maior na década de 1990, quando foi criada a Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Município de São Paulo, que passou a comandar parte do controle ambiental paulistano. Muitas disputas pelas ações, como a que busca vistoriar a emissão de gases por veículos, geraram imobilismo e ausência de políticas fiscalizadoras ao longo da década de 1990.

Combinando políticas habitacionais desastrosas e uma expansão desenfreada, São Paulo espraiou-se de forma rarefeita sem atender aos postulados de técnica e ordenamento urbanos, resultando em assentamentos de péssima qualidade urbana e, na maior parte, ilegais. Problemas de transporte coletivo e demais serviços urbanos começam a ganhar ainda maior importância a partir desse movimento de expansão da cidade. A combinação entre o papel do mercado imobiliário, a ausência de política habitacional que promovesse a construção da cidadania e a consolidação da exclusão territorial através da lei do zoneamento contribuíram para gerar e aprofundar as situações de degradação ambiental urbana.

O impacto mais devastador desse modelo foi, sem dúvida, a radical exclusão territorial a que foram condenados os moradores da extrema periferia. Os assentamentos habitacionais transformaram-se em guetos de baixa renda, com precários serviços educacionais, grande incidência de desemprego e equipamentos urbanos deficientes. A violência que eclodiu de maneira explosiva nos anos da década de 1990, guarda uma relação direta com a exclusão social, expressa também nessa estrutura urbana.

A população residente em São Paulo, segundo o CENSO 2000/IBGE, é de 10.434,252 habitantes. Um grande desafio para o século XXI, no que tange à gestão urbana de São Paulo é conciliar a agenda habitacional e a agenda ambiental, administrar as áreas de conflito, para buscar melhorar as condições de vida desse enorme contingente populacional.

Com o brutal crescimento da população da cidade de São Paulo, os problemas se multiplicaram, o caos e a tragédia urbanos se instalaram de maneira flagrante. Os fatores econômicos, políticos e sociais que determinaram a configuração da cidade, não pressupunham instrumentos capazes de programar o seu desenvolvimento harmônico e a alocação dos investimentos públicos para atender às demandas da cidade. Destaque-se a omissão do poder público em relação aos crimes praticados pelos loteadores que se aproveitaram da falta de soluções habitacionais para a população de baixa renda e passaram a ocupar terras mais baratas e mais desprovidas de investimentos. Como resultado houve uma enorme expansão da mancha urbana entremeada de grandes terrenos vazios em seu interior, à espera de valorização. Era preciso fazer algo...

Plano Diretor Estratégico

Em 13 de setembro de 2002 foi promulgada a Lei nº 13430 conferindo à cidade de São Paulo o Plano Diretor Estratégico, que se baseia nos postulados do Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, através da Lei Federal nº 10.257. Essa lei regulamentou o capítulo de Política Urbana da Constituição de 1988. Criou regras fundadas na extensão e democratização do direito à cidade, isto é, o acesso à moradia digna, rede de esgoto, água encanada, luz, transportes, escolas, áreas de lazer e hospitais e demais equipamentos comunitários.

O Estatuto da Cidade significou um grande avanço em direção à melhoria das condições de vida nas cidades brasileiras. Trata-se da consolidação em lei do direito à urbanidade para os seus habitantes e da aplicação das definições que conferem função social à propriedade, conforme previsto na Constituição Federal de 1988.

O Plano Diretor recém aprovado regulamentou instrumentos urbanísticos e definiu ações estratégicas, prevendo sua implantação em novas etapas do processo, que pressupõem a participação da população, para elaboração dos planos estratégicos nas seguintes etapas:

-         Revisão da Lei de Uso e Ocupação do Solo (Zoneamento);

-         Plano de circulação viária e de transportes;

-         Plano de Habitação e

-         Planos regionais.

O Plano Diretor estimula o uso habitacional nas áreas centrais e nas áreas consolidadas e criou as Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, que demarcou áreas da cidade, de propriedade pública e/ou privada, destinadas para a construção de habitação de interesse social - HIS.

Todas as áreas destinadas aos empreendimentos de habitação popular implementados pelo poder público municipal foram definidas como ZEIS, significando que poderão contar com uma flexibilização na regulamentação das condições para sua regularização, diminuindo as exigências impostas pela legislação anterior e que visa reduzir o total de conjuntos habitacionais na ilegalidade.

A cidade deixou de ser dividida em zona urbana e zona rural e foram estabelecidos dois tipos de macrozonas, substituindo o antigo zoneamento:

-         I - Macrozona de Proteção Ambiental – destinada à preservação e conservação ambiental, dividindo-se em:

a) Proteção Integral;

b) Uso Sustentável e

c) Conservação e recuperação;

-         II - Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana – destinada a concentrar o adensamento urbano, povoando as regiões dotadas de infra-estrutura e emprego e estruturando as regiões precárias, dividindo-se em:

a) Reestruturação e requalificação urbana;

b) Urbanização consolidada;

c) Urbanização em consolidação e

d) Urbanização e qualificação.

As definições do novo Plano Diretor indicam a intenção de realizar um tratamento adequado às questões sociais e à exclusão social, expressa na falta de acesso da população de baixa renda à infra-estrutura e serviços urbanos. O ponto de partida para essas definições, na verdade o grande diferencial quando comparado aos planos diretores anteriores, está no fato de que o plano reconhece a cidade tal como é, com suas potencialidades e problemas, com os loteamentos irregulares, favelas e cortiços e propõe instrumentos e ações para incorporá-los à cidade legal, como a regularização dos loteamentos irregulares e a urbanização das favelas. Ele considera a realidade e pretende torná-la legal.

A situação dos problemas habitacionais tomada como parâmetro para a elaboração do plano foi considerada a partir dos problemas mais significativos. Partiu-se do total de moradores vivendo em habitação subnormal (1901892 em favelas e 595110 em cortiços) e em loteamentos clandestinos, estimados em cerca de 2000000 pela SEHAB (2001), para se proporem ações de inclusão social a partir da legalidade da intervenção urbana construída no passado.

Soluções habitacionais em curso

A atual política habitacional de São Paulo traçada pela Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município – SEHAB se insere no esforço de reconstrução da cidade realizado pela atual Administração Municipal (que é governada pelo Partido dos Trabalhadores, um partido de esquerda, desde o ano 2000) visando a melhoria das condições de vida dos cidadãos.

Dois grandes eixos norteiam a atuação da SEHAB: de um lado desenvolve esforços no sentido de criar um ambiente favorável ao investimento público e privado, na produção e recuperação de moradias, como forma de diminuir o déficit existente e, de outro, recuperar áreas já habitadas inserindo-as definitivamente na cidade legal. Esse segundo eixo pressupõe a recuperação das áreas de assentamento degradadas e a garantia do direito de posse.

O documento Plano de Ação da SEHAB contém uma síntese de sua atuação. São diretrizes estratégicas da Política Habitacional da SEHAB, traçadas pelo plano:

 “Reabilitar bairros com ações com ações de caráter estruturador, urbanização de favelas e loteamentos irregulares com obras de infra-estrutura e solução habitacional, regularização fundiária, bem como requalificação de conjuntos habitacionais deteriorados e de espaços coletivos, de forma articulada aos programas de inclusão social, redução da violência e participação popular.

Viabilizar o uso habitacional com diversidade social nas áreas centrais e bem servidas de infra-estrutura e serviços públicos, revertendo a tendência do esvaziamento populacional nessas áreas.

Implementar um conjunto de iniciativas que visem facilitar o investimento privado na produção habitacional, pela modernização e adequação da legislação urbanística, disponibilização de sistema informatizado de aprovação de projetos, agilização dos prazos de licenciamento das edificações e transparência das fases de aprovação, bem como através de incentivos tributários.

Apoiar a promoção da oferta de moradias destinadas à demanda representada pelos movimentos sociais.”(SEHAB, 2002:8).

Todas as ações do Plano de Ação da SEHAB estão de acordo com as definições do Plano Diretor Estratégico, como parte do esforço de tratar os problemas a partir da realidade existente e transformar as áreas de intervenção em bairros integrados na vida urbana.

A abrangência do Plano de Ação pretende intervir em um total de 303425 famílias, que vivem em áreas degradadas, distribuídas da seguinte maneira:

- favelas – 248 áreas, com 120.610 famílias;

- loteamentos clandestinos – 181 áreas, com 91.513 famílias e,

- qualificação de conjuntos habitacionais – 20 conjuntos, com 91.302 famílias.

Em relação à provisão habitacional, o plano envolverá 48311 unidades habitacionais, sendo 27954 para construção ou reforma, 7697 no Programa de Arrendamento Residencial da Caixa Econômica Federal, e 12.660 unidades habitacionais em mutirão.

Os programas-chave dessa política habitacional são: o Programa Bairro Legal e o Programa Morar no Centro.

O Programa Bairro Legal tem como objetivo transformar áreas degradadas em bairros. Ele compreende o desenvolvimento de ações integradas de qualificação habitacional e urbana, a regularização fundiária e de acesso aos serviços e equipamentos sociais, instalação de áreas verdes e de lazer integradas às políticas e programas sociais de diversas áreas de governo, desencadeadas de forma articulada com Subprefeituras e com mecanismos de co-gestão com a sociedade organizada. A estratégia do programa é atuar em territórios contínuos e delimitados, ocupados por população predominantemente de baixa renda, com o desafio de solucionar as irregularidades de posse e de propriedade, através de intervenções urbanísticas e empreendimentos com esse enfoque.

Compõem o Programa BAIRRO LEGAL as seguintes linhas de atuação, com seus respectivos programas que implicam em diferentes ações:

- Urbanização e regularização de favelas: PROVER – Programa de Urbanização e Regularização de Favelas.

- Reassentamento de Favelas: PROCAV – Programa de Canalização de Córregos, Implantação de Vias e Recuperação Ambiental e Social de Fundos de Vale; Operação Urbana Águas Espraiadas, analisado por Carlos (2001).

- Recuperação e preservação das áreas de Proteção dos Reservatórios Guarapiranga e Billings : Mananciais.

- Urbanização e Regularização de Loteamentos: LOTE LEGAL.

- Qualificação e Regularização de Conjuntos Habitacionais: VIVER MELHOR – COHAB.

- Melhorias Habitacionais: MORAR MELHOR.

O Programa MORAR NO CENTRO está voltado ao desenvolvimento de ações integradas que visam promover a construção ou melhoria de imóveis para moradia de famílias de baixa renda nas áreas centrais da cidade, dotadas de infra-estrutura urbana, equipamentos públicos e privados, onde se agrupam condições de oferta de emprego. Em vista do esvaziamento dos imóveis comerciais e habitacionais verificado nos últimos vinte anos, o Programa pretende induzir o repovoamento da região, permitindo a acessibilidade à moradia às famílias de baixa renda que aí residem em condições inadequadas, bem como atrair novos moradores, seja pelo acesso à moradia por aquisição do imóvel, seja por locação social.

Fazem parte do MORAR NO CENTRO os seguintes subprogramas:

- Reabilitação integrada em perímetros delimitados: PRIH – Perímetros de Reabilitação Integradado Habitat.

- Oferta de imóveis novos ou reformados para  locação social: Locação Social/HABI.

- Parceria na oferta de imóveis reformados para arrendamento residencial: Convênio PMSP Prefeitura Municipal de São Paulo/ CEF – Caixa Econômica Federal – PAR Reforma.

Para por em andamento essas ações e fazer frente a uma parcela dessa problemática a municipalidade, além dos recursos do próprio orçamento, necessitou captar recursos através de parcerias com órgãos internos e de agentes financiadores externos, sem o que, muito provavelmente, inúmeros empreendimentos em curso estariam suspensos por falta de verba. A seguir, vamos tratar da participação do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID nos programas citados.

A atuação do BID

O BID foi fundado em 1959, com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico e social da América Latina e Caribe.

Nesses mais de 40 anos de atividades, o Banco se transformou num importante catalizador de recursos para a região. O principal objetivo, de acordo com o seu Conselho Constitutivo, é destinar seu capital próprio e os recursos que obtém nos mercados financeiros para financiar o desenvolvimento de seus países membros.   

Promover o desenvolvimento local tem uma relação direta com o tratamento das questões ambientais, tanto é assim, que faz parte da estrutura do BID o Comitê de Impacto Ambiental e Social, que avalia e acompanha os resultados dos empreendimentos financiados.

Dos programas em andamento em São Paulo, o Lote Legal, a Fase IV do Projeto Cingapura, atualmente denominado PROVER – Programa de Urbanização e Regularização de Favelas e o PROCAV – Programa de Canalização de Córregos, Implantação de Vias e Recuperação Ambiental e Social de Fundos de Vale são financiados pelo BID. Eles integram um conjunto de ações do Programa Bairro Legal.

Conforme dados do Plano de Ação SEHAB, já estão alocados R$ 114.246.000,00 (o que equivale a aproximadamente 37 milhões de euros), nas obras e ações integrantes dos contratos de financiamento. Esses recursos são suficientes para parte das ações programadas. O restante dos recursos virão da Prefeitura do Município de São Paulo - PMSP, conforme exigência do BID.

O Programa Lote Legal trata da regularização física e fundiária de loteamentos através do qual a PMSP executa as obras de infra-estrutura urbana. Alcançará ao final de suas ações, a regularização física e fundiária de cerca de 5.000.000 m2 de áreas urbanas.

Numa primeira fase, através de recursos oriundos de um contrato de financiamento assinado em 1996 junto ao BID, serão implementadas obras de infra-estrutura em 68 loteamentos. O programa tem como objetivo transformar o loteamento precário num bairro ambientalmente requalificado.

Entre as exigências do BID há o Plano de Ação Social, através do qual foi realizada consulta às populações moradoras dos locais alvo, no sentido de contemplar suas necessidades e anseios e, a principal, concluir as ações do programa com a entrega dos títulos de propriedade, que, fixando as famílias nos seus locais tradicionais de moradia, será a efetivação da conquista de um outro patamar em direção à conquista da cidadania para essas famílias.

A Fase IV do Projeto Cingapura, Programa PROVER, atualmente em finalização, compreende a verticalização de 10 favelas, totalizando 6229 unidades contratadas, conforme dados do Relatório Semestral Nº 9 – 2º Semestre de 2000. Foi estabelecida pelo BID, como condição para o financiamento, a exigência de contratação e aprovação de Pareceres Ambientais para todos os empreendimentos, com acompanhamento durante a fase de obras e aprovação do órgão local responsável pelo licenciamento ambiental.

O PROCAV é um programa de canalização de córregos. A SEHAB executa a construção de conjuntos habitacionais para o reassentamento dos moradores de favelas que ocupam as margens dos córregos objeto das intervenções. Nesse contrato, o BID condicionou o financiamento à implementação de um Programa de Educação Ambiental, com intenção de tornar essa ação uma efetiva medida para melhoria das condições ambientais da cidade, uma vez que estaria se realizando um trabalho para impedir a reincidência das famílias atendidas às situações de degradação ambiental. 

Nos três programas é destacado o tratamento das questões ambientais. O que levou a essa atitude do BID?

A crescente preocupação com a temática ambiental ao longo da década de 1990 foi um dos fatores determinantes da ação do BID. Ela atende à pressão da opinião pública internacional mas também aos interesses dos financiadores que não desejam ver seus projetos associados à degradação ambiental. Além disso, muitos acordos internacionais firmados nos últimos 15 anos transformaram a questão ambiental em um grande negócio (Ribeiro, 2001). A série de tratados internacionais sobre o ambiente separou o entendimento romântico e idealista para fortalecer o mundo financeiro, passando a valorizar ambientes saudáveis, elevados à condição de paradigma, de um modelo a ser atingido.

Considerações finais

O processo de metropolização de São Paulo resultou, dado suas características como a segregação espacial e a ocupação de lotes na periferia associados ao elevado custo da terra para a população de baixa renda, em uma cidade de grandes dimensões e muitos vazios urbanos. Em seu interior, encontram-se bairros inteiros ilegais, formados a partir da ocupação de áreas destinadas à conservação ambiental, por exemplo. A ação da PMSP, por meio da SEHAB, caminhou na direção da legalização dos lotes e habitações irregulares. Ao mesmo tempo, procurou prover de moradia parcelas de baixa renda, captando recursos do BID para financiar a construção de moradia popular.

Entretanto, cabe questionar se as intenções do BID chegam ao sucesso. As diretrizes ambientais restringem-se a aspectos técnicos da construção, o que é insuficiente. Seria mais oportuno se elas ajudassem a elaborar um outro estilo de vida para a população de baixa renda, permitindo que alcançassem um desenvolvimento sócio-econômico que viabilizasse suas diversas formas de expressão cultural.

É evidente que trabalhar com milhares de famílias é algo importante, mas ainda é pouco para alterar o quadro geral de falta de moradia e de condições adequadas à reprodução humana em São Paulo. Isso não quer dizer que a experiência da parceria PMSP-BID deva ser condenada. Ao contrário. Ela deve ser estimulada e ampliada, na necessária soma de esforços para dar dignidade humana a parcelas excluídas da população paulistana.

 

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Documentos

PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO – Cartilha de Formação. São Paulo: Serviço Gráfico da CMSP, 2002.

PLANO DE AÇÃO DA SEHAB – Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo – 2002/2003.

RELATÓRIO SEMESTRAL Nº 9 – FEVEREIRO/2001 sobre o “Programa de Melhoramentos em Favelas no Município de São Paulo”, BID/PMSP.

Página eletrônica

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