TRANSFORMACIÓN ECONÓMICA, POLÍTICAS Y PRODUCCIÓN DE LA SEGREGACIÓN SOCIAL EN CHILE Y MÉXICO

Transformación económica, políticas y producción de la segregación social en Chile y México (Resumen)

Basado en los conceptos de la segregación residencial se analizan los principales cambios en Santiago de Chile y en la Ciudad de México en las últimas décadas. Analíticamente se trata de destacar el rol de las políticas para la producción de formas específicas de la segregación. En este contexto se analiza la relación entre la transformación socioeconómica y los cambios en el campo de las políticas de planificación, de vivienda etc. Particularmente analizaremos, si las políticas de los anos 1980 y 1990 contribuyeron a un aumento de la fragmentación o a la polarización de las ciudades. Con el presente artículo pretendemos una contribución a la discusión sobre las estructuras, instituciones y el rol de los actores sociales en la producción de las ciudades. Basado en estos conceptos y el análisis concreto se pueden analizar las posibilidades de desarrollos alternativos y mas sostenibles.

Abstract

Based on the concepts of residential segregation the article analyses the fundamental changes in Santiago de Chile and in the City of Mexico during the past decades. The analysis focuses on the particular role of politics for the production of specific forms of segregation. In this context the relation between socio-economic transformation and the particular changes in the policy-fields of urban planning and housing policies are analysed. The article focuses on the question whether and how the policies applied during the 1980s and 1990s contributed to an increase of socio-spatial polarisation or fragmentation. The article contributes to the discussion about the role of structures, institutions and social actors for the production of the urban spaces. Based upon these concepts and the concrete analysis developed in the article a more accurate analysis of possibilities of alternative and more sustainable developments should be enabled.

Transformación socio-económica, políticas y segregación

Las tradiciones importantes de la investigación americana, inglesa y alemana sobre la segregación residencial resultaron en la construcción de modelos descriptivos de “la ciudad latinoamericana”. [1] Aparte de las considerables diferencias, estos trabajos tienen en común que distintos grupos sociales se encuentran en ciertas zonas de la ciudad (en forma de anillos, células etc.). Con el tiempo los modelos se construyeron cada vez mas complejos pero la idea básica de una diferenciación marcada de los áreas residenciales de distintos grupos seguía presente. En este sentido Gilbert sostiene: “As a general rule, rich and poor live in different areas of the Latin American city (...). The rich choose their preferred locales and the poor occupy the land that is left over, usually in the least attractive parts of the city”. [2]

Estudios mas recientes ponen esta perspectiva coherente en cuestión. [3] A pesar de que la investigación sobre segregación en las ciudades Latinoamericanas en muchos casos se ubica en un nivel relativamente abstracto y además las concepciones parcialmente son problemáticas[4], se pudo observar un cambio en las formas de segregación. El punto de referencia explícito (o implícito) de estos estudios en muchos casos eran los procesos de globalización y transformación de las ultimas dos décadas.

Resumiendo la literatura citada arriba se puede constatar que los cambios en la estructura socio-espacial se desarrollan muy lentos y se pueden considerar como tendencias que no hacen formas de segregación histórica completamente obsoleta. Aparte de muchas diferencias regionales se pueden observar cambios significativos en muchas ciudades: Por un lado se observa una mayor complexidad porque ricos y pobres se encuentran mezclados en espacios geográficos cada vez mas pequeños. Se supone que eso implica el aumento de fronteras porque los divergentes grupos sociales aumentan sus esfuerzos de separarse de los otros para mantener distancia. Por otro lado estos procesos se interpretan como una disminución  de la homogeneidad lo que se puede definir también como una segregación menos marcada.

Estudios de caso: cambios en la segregación y políticas

El caso de Santiago de Chile

El proceso de transformación económica se inició en Chile ya a partir de 1973/74. Este proceso y sus impactos en el desarrollo urbano han sido objeto de una serie de investigaciones. [7] La segregación social a escala pequeña (por ej. entre comunas) ha sido un fenómeno muy común en el Gran Santiago, también en el tiempo antes de la transformación económica. No obstante indican algunos indicadores que esta polarización social a esta escala incluso ha aumentado a partir de 1974. [8] De todas maneras Gran Santiago tiene una segregación a escala pequeña mucho mayor que otras ciudades en América Latina. Esa forma de segregación se refleja también en la estructura de los precios del suelo. [9]

En las últimas dos décadas dos nuevas tendencias fueron relevantes. Por un lado hubo una migración de capas de ingresos altos y medios hacia las comunas rurales de la RM en el sudoeste (Calera de Tango), este y sudoeste pero también en el noreste (Chicureao/Colina, provincia Chacabuco). Por otro lado se pueden observar migraciones desde las zonas regionales de los estratos altos hacia las comunas vecinales como Huechuraba y Peñalolén donde se desarrollan “islas” de grupos sociales relativamente más altos.

Las migraciones dentro de la ciudad muestran claramente la disminución de la importancia del centro tradicional. En el 1970 el 42% de la población vivió en la comuna central y las comunas vecinas. En 1992 las comunas alrededor de 5 kilómetros del distrito entral de negocios (CBD) vivió solamente el 26% de la población de la RM. El crecimiento de la población se manifestó sobre todo en las comunas Maipú (en el oeste), Puente Alto y San Bernardo (sur y sudoeste) y en las comunas La Florida y Peñalolén (en el sudeste). La población aumentó alrededor del 400% en estas comunas entre 1970 y 1992. [10] En el 1992 el 68% de la población de la RM vivió en estas. Todas estas comunas se encuentran entre 5 y 15 kilómetros alrededor del CBD. Entre el 1990 y 1998 casi la mitad de las viviendas construidas se ubicó en 4 comunas (Las Condes, Santiago, Puente Alto y Maipú). El 90% se pudo encontrar en otras 15 comunas. Eso significa que en 19 comunas casi no se construyó nada.

Referente a la ubicación de los pobres entre 1992 y 1998 se observa un aumento significativo de la (ya alta) disimilitud intercomunal. (véase Arriagada/Simioni 2001, 25-26, 30). Eso significa que los pobres (y al otro lado los no pobres) se encuentran aun más concentrados en ciertas comunas. La dispersión del ingreso promedio entre las comunas también aumentó en este periodo (cálculos propios a base e Mideplan – Encuesta Casén). La comuna que más fuerte aumentó su población en términos absolutos (alrededor de 250000 persones entre 1992 y 2002 con lo que se duplicó la poblacación) es Puente Alto.  En esta comuna el ingreso promedio cayó de 33,2 UF por hogar a 25,5 UF entre 1992 y 1998. [11] Con eso descendió en el ranking de las comunas del lugar 9 al lugar 20. La Pintana es la comuna más pobre de Gran Santiago con un ingreso promedio de 18,6 UF por hogar en 1998, también es la comuna con los precios del suelo más bajos. Al mismo tiempo el ingreso promedio relativo comparado con las otras comunas incluso disminuyó entre 1990 y 1998.

Por otro lado se puede observar que las comunas que también observan un aumento muy significativo del ingreso promedio como La Florida, Nunoa, Peñalolén, Huechuraba y Lo Barnechea vivieron un auge correspondiente de los precios del suelo. [12] Enfocando en macro-regiones se puede observar que el centro, el noreste y las comunas fronterizas a las comunas de mayores ingresos son las que lograron aumentar significativamente el ingreso promedio comparado con el resto de Gran Santiago. Eso implica que existe incluso un aumento de la segregación residencial a este nivel geográfico alto.

No obstante debe haber un mayor grado de segregación social dentro de las comunas a una escala más grande como indican los trabajos de Sabatini y Cáceres y Sabatini y Borsdorf. [13] Eso debe ser particularmente importante en el caso de las comunas vecinas a las comunas de estratos económicos tradicionalmente altos porque las primeras se encuentran “invadidas” por grupos socio-económicos más altos. Allí como en las comunas tradicionales de las clases medias-altas y altas se encuentran los mercados importantes para el sector inmobiliario y de construcción.  [14]Estos procesos de fragmentación en cierto aspecto se pueden interpretar como procesos transitorios: Se puede tratar de la ocupación de nuevos territorios por capas de mayores ingresos. En el largo plazo sectores mas pobres se pueden ver obligados a cambiarse a otras partes debido a los precios altos de los terrenos.

El patrón de la distribución de los ingresos cambió con el proceso de la transformación. En Chile el crecimiento económico era relativamente estable y alto hasta comienzos de los años 1970 y la desigualdad disminuyó. A partir del 1974 con las políticas económicas de un corte neoliberal ortodoxo y la crisis económica a comienzos de los años 80 aumentó significativamente la desigualdad de los ingresos. Después de la transformación económica se puede observar un ligero descenso de la desigualdad desde el 1987. Desde el 1993 hay cierta estabilidad en la distribución a un nivel de considerablemente mayor desigualdad que a comienzos de los años 1970. [15] No se puede observar ninguna correlación directa entre cambios en la distribución del ingreso y la segregación residencial. Entonces una explicación para los cambios socio-territoriales no se puede encontrar directamente en el mayor grado de desigualdad de los ingresos sino que también en los cambios substanciales en los mecanismos de transmisión resp. en el cambio de la regulación al acceso a ciertos espacios del suelo urbano. Entre estas se destaca en primer lugar la liberalización del mercado de la tierra y la suspensión de la zonificación. [16] Mientras que en la fase de desarrollo anterior a la transformación por ej. la zonificación y la ocupación irregular de terrenos implicaban una lógica no de mercado en la asignación del espacio urbano a ciertos grupos socio-económicos esto cambió después de 1974. No obstante todavía hubo políticas socio-espaciales específicas como por ej. el desplazamiento forzado de unos 30000 hogares precarios de zonas de mayor ingreso hacia la periferia pobre. [17]

Además la especificación particular de las políticas de vivienda contribuye a que los sectores con menores recursos se encuentran desplazadas a la periferia de la ciudad con lo que aumenta la segregación residencial a pequeña escala. [18] Otro factor importante que puede explicar la importancia de la segregación a pequeña escala es la fuerte preferencia de vivir en comunas ricas porque las municipalidades en estas tienen ingresos considerablemente mas altos y con eso una mayor capacidad de proveer infraestructura. [19] Con el cambio durante el proceso de la transformación que implicó una mayor descentralización de muchas tareas al nivel municipal este factor fue aún más importante.

Un factor que puede explicar el aumento de la fragmentación (en ciertas comunas) es el funcionamiento específico del sector inmobiliario y de construcción que fue posible debido a una liberalización de la las políticas de planificación urbana. Esas políticas han cambiado substancialmente con el proceso de la transformación económica. Particularmente la construcción en forma de condominios permitió que sectores mas ricos se mudaron a comunas/localizaciones donde vivía gente de un nivel socio-económico menor. [20] Mientras que antes de la transformación la expansión de la ciudad y con esto también su desarrollo socio-espacial estaban reguladas por zoning y otras regulaciones legales, ahora en el contexto de gran ausencia de este tipo de medidas existe la posibilidad de ejecutar proyectos geográficamente muy disparados. Desde un punto de vista de los agentes inmobiliarios eso posibilita la adquisición de rentas intensivas a través de estrategias de innovación. Una forma importante de innovación es el desarrollo inmobiliario para sectores de ingresos relativamente más altos en localizaciones que tradicionalmente se encuentran habitadas por sectores de menos recursos. Porque ahí el precio del suelo es relativamente más económico (correspondiendo a la capacidad de pago de la gente residente). El gran negocio de los “real estate developers” consiste entonces en comprar el terreno a un valor económico existente y vender a clases sociales con una mayor capacidad de pago. [21] El resultado es una fragmentación socio-espacial. De todas maneras se puede suponer que en el corto o mediano plazo los precios alrededor de la innovación aumentan y contribuyen a una homogeneización socio-económica a un nivel mayor.

Concluyendo se puede resumir que la transformación contribuyó no solamente a la estabilización (o incluso extensión) de la segregación residencial a pequeña escala (a nivel de comunas y macro-regiones) sino que también a procesos de fragmentación socio-económica a una escala más grande. En este desarrollo la influencia de los cambios en la distribución del ingresos parecen jugar un rol no muy significativo. Por otro lodo los cambios en diferentes campos políticos parecen tener una influencia crucial sobre el desarrollo socio-espacial de la ciudad. No obstante la transformación económica cambió también la estructura de los intereses de diferentes sectores económicos y clases sociales en general. Estos cambios estructurales se pueden considerar importantes para el desarrollo específico de las políticas que influyen sobre la estructura socio-económica de la ciudad. [22]

El caso de la Ciudad de México[23]

En las décadas de la industrialización por sustitución de importaciones, el crecimiento demográfico de la Ciudad de México y la expansión de la mancha urbana fueron acompañados por una distribución desigual de los grupos sociales en el espacio urbano. En general, los niveles de vida más altos se encontraron en el centro de la ciudad, siendo las delegaciones Benito Juárez, Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo las unidades más pudientes. Desde el centro hasta las periferias, tanto la calidad de las viviendas como el nivel socioeconómico de la población se redujo. Esta reducción no fue, sin embargo, uniforme en cuanto al espacio urbano. Dado que la calidad de las viviendas y el nivel socioeconómico de la población disminuyeron más fuerte hacia el oriente, la pobreza urbana se concentró en delegaciones orientales como Iztapalapa o Iztacalco y en municipios conurbados como Nezahualcóyotl o Chimalhuacán. El norte de la ciudad se caracterizó, por un lado, por barrios obreros (p.e. las delegaciones Azcapotzalco y Gustavo A. Madero en el Distrito Federal y Ecatepec en el Estado de México). Por el otro, el norte también contenía zonas más pudientes (p.e. Cuautitlán Izcalli en el Estado de México). En el poniente y en el sur de la ciudad se encontraron tanto delegaciones ricas (como Coyoacán o Tlalpan en el Distrito Federal) como regiones pobres que en este entonces todavía fueron semi-rurales y solo poco pobladas (p.e. Milpa Alta en el Distrito Federal y Huixquilucán en el Estado de México). [24]

Con esta diferenciación socio-espacial, la Ciudad de México correspondió más o menos a los modelos de la ciudad latinoamericana. [25] Sin embargo, la Ciudad de México fue caracterizada por más heterogeneidad que pintaban los modelos, que en un principio se apoyaban sobre todo en estudios de caso en Santiago de Chile y en Bogotá. La segregación residencial en la Ciudad de México nunca ha sido tan pronunciada como en otras ciudades latinoamericanas. Por ejemplo, pese al nivel generalmente alto de las viviendas y de las condiciones socioeconómicas, el centro de la ciudad comprendió en los años cuarenta y cincuenta bastante población pobre. Los inmigrantes rurales recientemente llegados poblaron las llamadas “vecindades”, casas de alquiler abandonadas por la clase media. [26]

Anterior a la transformación económica la urbanización en la Ciudad de México fue caracterizada por la toma de tierras y el uso de suelos de los ejidos para la construcción de viviendas. Debido a eso la estructuración socio-espacial dependía menos de la lógica del mercado de suelo sino que de la disponibilidad de ejidos y las posibilidades de efectuar ocupaciones ilegales. Posteriormente las tomas en muchos casos eran regularizadas legalmente. [27] Esta forma de la producción de la ciudad se puede considerar como la política clave que influyó sobré la producción de la estructura socio-espacial y que resultó ser bastante fragmentada. No obstante también se pudo observar una diferencia social importante entre el centro y la periferia de la ciudad porque parcialmente la lógica del mercado de suelo fue relevante. [28] Los impactos de las políticas de vivienda en la estructuración concreta del espacio social se pueden considerar relativamente menores comparado con los impactos de las políticas del suelo. Las políticas de vivienda se iniciaron ya en los anos 1920 y 1930 [29] y aumentaron su importancia relativa. Una mayor parte de la construcción de viviendas fue parcialmente financiado por programas públicos. Del 11.6% entre 1971-76 al 24.1% entre 1977-82 al 45.6% entre 1983-88 y al 31.7% entre 1989-92. [30] Los grupos de las clases medias y algunos grupos de trabajadores que fueron los que más se beneficiaron de estos programas. No obstante esto ha cambiado un poco desde el 1997. Las políticas de vivienda se orientaron más hacia sectores con relativamente menos recursos. [31] De todas maneras el impacto de las políticas de vivienda sobre la segregación debido también a una multitud de reglas y instituciones no queda claro.

Con la transformación en las últimas dos décadas, la diferenciación socio-espacial en la Ciudad de México se caracteriza por dos rasgos. Primero, entre los factores que determinan la segregación residencial el aspecto físico pierde importancia en diferencia al factor socioeconómico. En otras palabras: Mientras hasta los años ochenta la calidad de las viviendas formó un aspecto tan importante para la segregación residencial como las características socioeconómicas de la población[32], a partir de este entonces el primer factor (consolidación urbana) ha perdido mucho valor explicativo. [33] Eso se debe a un mejoramiento general de las viviendas. Tanto el número como el porcentaje de viviendas construidas con materiales inadecuadas se redujo notablemente, mientras son más las viviendas que disponen de drenaje y de agua entubada tanto en términos absolutos como relativos. También el promedio de habitantes por vivienda se redujo en las últimas dos décadas. [34] El municipio de Nezahualcóyotl en el oriente de la Ciudad de México es un caso ejemplar de esta consolidación urbana. Crecido rápidamente en los sesenta y setenta, “Ciudad Neza” hoy en día ya no es un barrio marginal sino medio-bajo hasta medio, donde la mayoría de las viviendas dispone de agua, luz, drenaje etc. [35]

Por el otro, las condiciones socio-económicas de la población se han deteriorado. En el 2000 casi once millones personas, o sea el 61 % de la población de la Ciudad de México, vivió en pobreza. [36] Ello representa un incremento absoluto de 3,5 millones personas desde 1984, mientras en términos relativos el aumento equivale el 14 %. Además, la polarización social crece, profundizando la brecha entre los ricos y los pobres. [37] La segregación residencial hoy en día es fuertemente determinada por las condiciones socio-económicas de la población, mientras las condiciones físicas de las viviendas se han ajustadas. El segundo rasgo general de la segregación residencial actual en la Ciudad de México es que es muy compleja.

A partir de 1990, un mejoramiento en la recogida de los datos para los censos permite estudiar la segregación residencial a una escala más grande. Con la introducción de los llamados AGEBs (áreas geoestadísticas básicas), que comprenden cada uno unos 5000 personas, es factible analizar la diferenciación socio-espacial no solo a nivel de delegaciones, sino mucho más detallado. La información censal sobre los 3195 AGEBs en la Ciudad de México revela, que la noción de una separación clara de los grupos sociales en el espacio urbano es insuficiente si no equivocada.

Por ejemplo, se ve claramente que la segregación en las tres delegaciones centrales del Distrito Federal es bien compleja. Tradicionalmente, se ha considerado a Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc como delegaciones ricas, con niveles socioeconómicos altos de la población y buenos aspectos físicos de las viviendas. [38] A este punto de vista corresponde que Miguel Hidalgo, Benito Juárez y Cuauhtémoc forman el centro económico de la Ciudad de México. Es allá donde se concentran las casas matrices de las grandes empresas de México y por consiguiente las inversiones extranjeras, es allá donde se centralizan la infraestructura y el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación. Asimismo, los servicios profesionales y financieros también se encuentran sobre todo en estas tres delegaciones. La ciudad global emergente den México representa, por ende, no toda la Ciudad de México. Se la puede localizar en Miguel Hidalgo, Benito Juárez y Cuauhtémoc. [39]

No obstante, un estudio más detallado revela que este núcleo, que forma la ciudad global dentro de la ciudad de México, muestra una complejidad socio-espacial que no corresponde al imagen tradicional de las delegaciones ricas. Miguel Hidalgo, Benito Juárez y Cuauhtémoc comprenden áreas venidos a menos en el centro histórico y sus alrededores, y también contiene vecindades de clase media. Por ende, un análisis a base de los AGEBs revela una estructura socio-espacial heterogénea, que comprende población perteneciendo a las capas altas, medias y hasta algunas bajas. [40] Esta información sobre la segregación residencial revela, por un lado, que la ciudad no es dual, sino fragmentada, donde rincones ricos están rodeados por barrios pobres. Dicho de otra manera: “centro” y “periferia” se producen y se reproducen en proximidad espacial inmediata. Ello se reconoce en los modelos para la ciudad latinoamericana que hoy revelan una complejidad que hace 20 años todavía no tenían. [41]

En el proceso de transformación las políticas con impacto sobre la segregación residencial cambiaron considerablemente. El Estado impedía con mayor fuerza los procesos de urbanización irregular. En el Distrito Federal se terminaron terrenos públicos destinados a la construcción de viviendas populares y el manejo de tierras publicas empezó a seguir la lógica mercantil y con esto a lógica del mercado de suelo. [42] En general con eso se puede observar que con la transformación aumenta la importancia del mercado inmobiliario y las políticas alteran en menor grado el resultado del mercado y se adaptan más a su lógica. Debido a eso se pueden esperar cambios en la segregación residencial. De todas maneras estos cambios son muy recientes y debido a eso y la complexidad de los procesos[43] (Kunz et al. 2001) es difícil observarlos ya ahora por ej. en datos censales. No obstante los cambios en el sector inmobiliario que son muy visibles son los mega-proyectos de urbanizaciones de barrios cerrados. La ubicación de esos debido a la lógica de la renta del suelo tiende a contribuir a una mayor fragmentación del espacio urbano. [44]

Resumiendo se puede concluir que las políticas específicas que permitieron una urbanización irregular contribuyeron a un alto nivel de fragmentación en la segregación residencial. Con la transformación se observan cambios en el campo de las políticas y resulta una tendencia de adherir más a la lógica del mercado. Los impactos concretos de este cambio en las políticas en la segregación debido al desarrollo reciente, complejo y parcialmente contradictorio todavía no se pueden constatar en su totalidad.

Conclusión comparativa

Aunque es necesario constatar que en ambos casos la transformación ha tenido impactos importantes sobre la ciudad es importante subrayar que el punto de partida en ambas ciudades era muy diferente. Eso explica las diferencias en las formas de segregación residencial en Santiago de Chile y en la Ciudad de México. En Santiago hubo a comienzos de los años 1970 una segregación a pequeña escala muy marcada mientras que en la Ciudad de México la segregación ha sido más pronunciado a gran escala. Eso estaba relacionado con diferencias muy marcadas en las políticas de suelo, de planificación y de vivienda en las dos ciudades. Las políticas en México permitían un alto grado de informalidad y con eso la (auto-)construcción irregular. En Santiago la ocupación ilegal de terrenos y un mercado informal nunca tenía un rol tan importante como en México. [45] En el proceso de transformación debido a cambios en las políticas urbanas, en la planificación etc. resultaron cambios en la estructura de la segregación residencial en ambas ciudades. En Santiago, con el proceso de la transformación la segregación a pequeña escala se ha vuelto incluso más marcada. Eso se debe a la suspensión de mecanismos de planificación y regulación que seguían otra lógica. Además la forma específica de construcción de vivienda social también contribuyó a una segregación a gran escala. Otras reformas administrativas como la específica forma de descentralización también son factores importante que contribuyeron a procesos de polarización. No obstante existen también importantes procesos de fragmentación que ocurrieron en el contexto de políticas de liberalización del mercado inmobiliario. Para la Ciudad de México, se plantea la hipótesis que a pesar de la segregación residencial a pequeña escala la forma dominante es la segregación a gran escala. La ciudad es, por ende, mulit- fragmentada. La construcción de “condominios” o “fraccionamientos cerrados” es un nuevo fenómeno importante en ambas ciudades que contribuye a un aumento de la fragmentación. Ya que los “condominios” se construyen no solamente (e, incluso, no principalmente) en las zonas tradicionalmente ricas de la ciudad, el auge de los “fraccionamientos cerrados” es un factor clave en la producción de estas nuevas formas de segregación. [46] En ambas ciudades los cambios en las políticas ocurrieron en el contexto de la transformación y las políticas que formalizaron y liberalización el sector inmobiliario condujeron a nuevas dinámicas en la producción de la segregación residencial.