Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. VII, núm. 146(041), 1 de agosto de 2003

PROBLEMAS URBANOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL NUEVO SIGLO: LA VIVIENDA EN LOS GRUPOS POPULARES DE LA CIUDAD

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Desde la conformación de la ciudad prehispánica, uno de los problemas que afrontaron sus pobladores fue la construcción de viviendas, ganándole terreno al lago y su crecimiento ha sido de manera horizontal, incluso aún lo sigue siendo, no como en otras ciudades latinoamericanas donde el mayor aporte al crecimiento urbano es de manera vertical. La concentración y crecimiento del D.F. también es herencia del desarrollo económico y político centralizado, con tres décadas de alta intensidad como lo fueron los años cincuenta al setenta del siglo pasado. El espacio para construir nuevas viviendas es cada vez más escaso. Actualmente dicho problema se mantiene latente, pese a que la ciudad viene expulsando población, aún así el déficit de vivienda sigue siendo grande y se agrava, se requieren más de medio millón de nuevas viviendas pero el déficit global resulta de poco más 1.5 millones, que son requeridas principalmente por grupos populares quienes actualmente alimentan la franja de pobreza urbana de la ciudad. Muchas salidas a este problema por parte de ellos desembocan en asentamientos “irregulares” no aptos para la construcción o en asentamientos humanos en suelo de conservación. Esto le imprime una particular manera de construir la ciudad y sus espacios urbanos que exponen diferencias al interior de su pequeño territorio, pues ocupa solamente 150 mil hectáreas como entidad territorial frente a los demás Estados del país y sin embargo es una de las mayores concentraciones del planeta. Este es un reto a resolver para este nuevo siglo.

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Abstract

From the conformation of the prehispanic city, one of the main problems that their residents confronted was the construction of housings, he went winning him land to the lake and their growth has been in a horizontal way and it follows it being, not how in other Latin American cities where the biggest contribution to the urban growth is in a vertical way. The concentration and growth of the D.F. is also inheritance of the economic development and politician centralized with three decades of high-intensity, as they went him the years fifty at seventy in last century. The space to build new housings is more and more scarce. At the moment this problem stays latent, in spite of the fact that the city expels population, the housing deficit it continues being big and it is increased. They are required more than half million of new housings but the global deficit is of not very more 1.5 millions that are required mainly by popular groups who belong to the fringe of urban poverty of the city. Many solutions of them end in establishments" irregular" not capable for the construction or in human establishments in conservation floor. This prints him a particular way to build the city and their urban spaces that expose differences to the interior of the small territory, only occupying 150 thousand hectares like territorial entity in front of the other domestic States and however it is one of the biggest concentrations in the planet. This is a challenge to solve for this new century.

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Desde la conformación de la ciudad prehispánica, uno de los principales problemas que afrontaron sus pobladores fue la construcción de viviendas, se hizo ganándole terreno al lago y su crecimiento ha sido de manera horizontal, incluso aún lo sigue siendo, no como en otras ciudades latinoamericanas donde el mayor aporte al crecimiento urbano es de manera vertical. La concentración y crecimiento del D.F. también es herencia del desarrollo económico y político centralizado, con tres décadas de alta intensidad como lo fueron los años cincuenta al setenta del siglo pasado. El espacio para construir nuevas viviendas es cada vez más escaso.

En este documento mostraremos los principales problemas que enfrenta la población en la Ciudad de México en el acceso, calidad y tenencia de las viviendas. Primero se exponen las desigualdades de crecimiento entre población y vivienda, luego se presentan los retos sociales para enfrentar los problemas habitacionales en el nuevo siglo en el Distrito Federal, en el que se dan los principales cambios del uso de viviendas en la Ciudad de México y se muestran los déficit habitacional, la vulnerabilidad y el riesgo urbano. Por último se mencionan los obstáculos que enfrentan los grupos populares para regularizar sus vivienda, la pobreza urbana y las necesidades de vivienda, y luego las conclusiones.

Desigualdades de crecimiento entre población y vivienda.

Pese a las obligaciones firmadas en Estambul en 1996 dentro de la Conferencia Hábitat II, el déficit de vivienda adecuada y el empobrecimiento urbano en el mundo no muestra mejorías notorias al empezar el nuevo siglo. Los asentamientos precarios, caracterizados por la falta de viviendas adecuadas y baja cobertura de servicios públicos, concentran a más de 2000 millones de personas, representando más de la tercera parte de la especie humana.

En ellos, la población es segregada y alejada de los elementos para satisfacer sus necesidades básicas. Las resoluciones de la Comisión de Asentamientos Humanos, aprobadas en sus períodos 16o. y 17o. y la nueva visión estratégica del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, CNUAH (Hábitat), hacen hincapié en la situación de emergencia para llevar a cabo acciones para enfrentar de manera efectiva este problema (CEPAL, 2001).

La manera en que ha crecido la población urbana en los países latinoamericanos muestra que, pese a haberse suavizado esta tendencia, la acumulación de población en las grandes ciudades ha dado como resultado la conformación de grandes urbes en la región. En la zona sur de Latinoamérica, la tasa de urbanización entre 1950 y 1990 de las áreas donde se encuentran las grandes ciudades es alta y muestra una conformación de cadena de grandes ciudades casi alrededor de esta parte del continente.

Esta dinámica de urbanización también es similar a la que tuvo la región mesoamericana (véase en la figura 1). Si bien, buena parte del territorio mexicano y su población superan por demás a la de Centroamérica, El mayor proceso de urbanización se dio no solamente en las áreas donde se localizan las grandes ciudades, sino también en los territorios aledaños.

Se reconoce entonces que la seguridad en la tenencia se convierte en uno de los objetivos para aumentar la calidad de vida de la población pobre, siendo entonces el componente que daría la oportunidad de incorporar a estos grupos de población en el desarrollo urbano y su realización como ciudadanos incluidos. Esto da pie para poner en marcha un enfoque integral que aumente las opciones para esta franja de población, tanto en la obtención de vivienda y servicios públicos, como el acceso a nuevos empleos generados por esta estrategia, a la par de lograr vincularse a los espacios de decisión del desarrollo urbano. Hacer efectiva esta estrategia de alcanzar la tenencia segura, no solamente favorece a los grupos populares que lo necesitan directamente, si no que permite realizar procesos de regularización de asentamientos que van a redundar en el desarrollo de las ciudades,  manejo urbano y la convivencia en ellas (CEPAL, 2001).

En las décadas de los setenta y los ochenta se dio una amplia lucha de los grupos populares por el acceso a la vivienda. El crecimiento urbano acelerado ocasionado principalmente por el proceso de migración del campo a las ciudades y las reiteradas crisis económicas, generaron ocupaciones violentas del territorio en las ciudades como las realizadas por las invasiones, tanto organizadas como informales, las cuales suscribieron su marca en el aspecto de la ciudad.

Estos procesos motivaron el surgimiento de organizaciones que defendían las formas en que los grupos populares de ese entonces se lograban hacer a sus viviendas. Conocidos como “los viviendistas”, estos grupos reivindicaron la importancia de la tenencia de la vivienda dentro del accionar gubernamental y motivaron la creación de nueva reglamentación urbana y de vivienda.

Los desalojos forzosos estuvieron a la orden del día en esas décadas, como respuesta al choque de intereses de los latifundistas urbanos y los grupos populares, impulsada por la actitud autoritaria de muchos gobiernos y que favorecía a los grupos de poder, siendo como resultado una respuesta represiva. Asimismo, se estimuló la constitución de mecanismos clientelares de los representantes del gobierno, que contribuyeron a reducir la presión popular a partir de soluciones ilegales que pasaban incluso hasta la colocación de servicios en las zonas invadidas.

La lotificación ilegal realizada por urbanizadores piratas también tuvo su apogeo en este período. Estos grupos amparados por los vínculos de funcionarios públicos o políticos, manipulan hasta hoy a la población más necesitada de vivienda. Estas acciones ilícitas representan tanto altas ganancias como favores políticos que les retribuyen a ambos grupos mantener su accionar. Siendo como resultado sistemático el eterno proceso que viven las familias pobres, para hacer que el abastecimiento de servicios públicos llegue a sus viviendas y las dificultades de legalizar sus predios. En los años noventa estos fenómenos urbanos se redujeron y parecen explicarse por algunos factores:

1. La disminución en el ritmo del crecimiento urbano (ya no es tan masivo ni acelerado).

2. La menor disponibilidad de terrenos ejidales o con títulos de propiedad en litigio (los cuales significaron un alto porcentaje de los lotes invadidos).

3. La democratización política, que posibilitó la tramitación menos polarizada de este tipo de conflictos.

4. La crisis generalizada de los movimientos sociales de tipo contestatario y el tránsito de muchos de ellos hacia organizaciones de autogestión o de impulso a proyectos habitacionales basados en la producción social de vivienda.

La desaceleración de la presión popular por la obtención de vivienda fue motivada por otras reivindicaciones como la obtención de servicios públicos, representados principalmente por acueducto y alcantarillado, vías, transporte, infraestructura educativa y de salud, además de la presión por tener más participación en el desarrollo local.

Para este comienzo de siglo, actualmente no se dan los movimientos populares de décadas atrás vinculadas a la demanda por vivienda. Lo que se aprecia son dos fenómenos simultáneos: la estabilización o crecimiento moderado de las zonas de precarios, y de otro, la consolidación progresiva de grandes zonas semi-legales.[1]

Los desalojos actualmente son esporádicos y tienden a aplicarse a grupos muy pequeños y en zonas altamente delicadas para el desarrollo urbano o de protección. Pero estos nuevos procesos no significan que ya se hayan solucionado los problemas de la mayor parte de la población pobre. Siguen dándose por el desentendimiento de las autoridades y la desorganización de sus pobladores, llevando a que zonas de la urbe se estanquen y queden alejadas de los intereses tanto de inversionistas como de los gobiernos, traducidos en obras públicas.

Problemas tales como los motivados por propietarios de bajos ingresos que arriendan a grupos populares y que estos a su vez subarriendan, son fenómenos urbanos frecuentes, principalmente localizados en zonas con alto deterioro de los centros históricos, generando la constitución de espacios como cuarterías, conventillos o inquilinatos en condiciones de alta precariedad y hacinamiento. Esto también se presenta en zonas precarias de urbanizaciones «piratas». Ambas características son la base de la nueva problemática de vivienda, perdiéndose en la ciudad, pese a ser focos de violencia y caldo de cultivo de las acciones irregulares y delictivas.

La ausencia entonces de la magnitud de movilizaciones populares por las demandas de vivienda, muestran que los problemas urbanos actuales son diferentes, pero tienen un mismo referente. La calidad de la vivienda es ahora una necesidad que presiona permanentemente a los grupos populares más pobres. Esta “vieja deuda social” se suma a la nueva deuda de quienes no cuentan todavía con vivienda y no pueden acceder a ella, convirtiéndose en el déficit habitacional real, que debe enfrentar la ciudad y que es un problema social latente y acumulativo.

Los retos sociales para enfrentar los problemas habitacionales en el nuevo siglo en el Distrito Federal.

El crecimiento tan fuerte de Ciudad de México en la segunda mitad del siglo pasado, llevó a que, geofiguramente, la población viera la localización en y alrededor de la ciudad como una clara oportunidad de ascenso social en ese entonces. Lograr vivir en la capital del país, significaba obtener un empleo y poder conseguir una casa. Ambos componentes fueron la ilusión de muchos mexicanos que llegaron procedentes de diferentes rincones del país, pero tuvieron que vincularse a diversos procesos para adquirir su vivienda. Para finales del siglo pasado, los datos que arrojó el censo de población y vivienda, dieron cuenta de las principales transformaciones de la ciudad y los problemas de vivienda que la población enfrentaría en este siglo.

Principales cambios del uso de viviendas en la Ciudad de México.

Varios han sido los cambios que se han registrado en cuanto a los indicadores principales de la situación de la vivienda en el Distrito Federal. A partir de los resultados del censo de población y vivienda se tiene que el ritmo de crecimiento de la población es casi nula mientras que el de la formación de nuevas viviendas es mayor a este. En efecto, el crecimiento poblacional en la década de los noventa fue de 0.3 por ciento promedio anual, mientras que el de la vivienda fue de 1.7 por ciento.

Pero esta tendencia no es generalizada en todas las delegaciones del Distrito Federal, pues en la Cuauhtémoc y la Miguel Hidalgo en el centro-occidente de la ciudad, se registran tasas de crecimiento negativas (véase el cuadro 1), que significaría más el abandono o la demolición de viviendas. Se entendería esta tendencia porque en esas dos delegaciones se localizan zonas muy antiguas y en condiciones precarias, por el deterioro no solamente por el paso del tiempo sino también como efecto del terremoto de 1985 y la falta de mantenimiento de estos bienes inmuebles. Mientras que en otras delegaciones como Milpa Alta y Tláhuac, al sur-oriente de la ciudad, el crecimiento de la actividad constructora de viviendas ha sido mayor, incluso por encima del promedio en la entidad, pese a ser de las zonas urbanas más pequeñas, pero la extensión territorial es de las más grandes como el caso de Milpa Alta, aunque en ella se localice una zona de protección.

Delegación		Viviendas totales		Tasa de crec. media anual	Promedio de ocupantes por vivienda 1		Promedio de ocupantes por cuarto 2		Viviendas con 3 o más cuartos		Viviendas con piso diferente de tierra
		1990	2000	1990-2000	1990	2000	1990	2000	1990	2000	1990	2000
Distrito Federal		100.0	100.0	1.7	4.6	4.0	1.1	1.0	76.7	80.6	97.1	98.1
2	Azcapotzalco	5.8	5.2	0.7	4.6	4.0	1.2	1.0	77.1	83.8	98.9	99.2
3	Coyoacán	8.0	7.7	1.4	4.4	3.9	1.0	0.8	84.2	86.6	98.3	99.0
4	Cuajimalpa de Morelos	1.3	1.6	3.8	5.1	4.4	1.4	1.0	68.0	76.9	94.6	97.5
5	Gustavo A. Madero	14.6	14.0	1.3	4.8	4.1	1.2	1.0	77.1	79.7	97.8	98.7
6	Iztacalco	5.2	4.7	0.6	4.8	4.1	1.2	1.0	76.2	81.4	98.4	98.8
7	Iztapalapa	16.4	19.1	3.3	5.0	4.3	1.3	1.1	72.4	76.5	95.9	97.5
8	La Magdalena Contreras	2.2	2.5	2.8	4.8	4.2	1.2	1.1	69.5	72.1	94.1	96.2
9	Milpa Alta	0.7	1.0	5.8	5.2	4.5	1.6	1.3	63.3	66.0	84.5	91.6
10	Alvaro Obregón	7.5	7.8	2.1	4.8	4.2	1.2	1.0	72.8	78.0	95.9	98.2
11	Tláhuac	2.2	3.3	6.0	5.2	4.3	1.5	1.2	67.8	76.1	94.6	97.3
12	Tlalpan	5.8	6.7	3.2	4.6	4.1	1.1	1.0	73.9	77.4	94.9	97.5
13	Xochimilco	3.0	3.9	4.7	5.1	4.4	1.4	1.1	69.0	72.8	92.5	95.6
14	Benito Juárez	6.4	5.4	0.1	3.5	3.1	0.8	0.7	88.1	92.5	98.7	99.0
15	Cuauhtémoc	8.9	7.1	-0.6	3.7	3.4	1.0	0.9	81.6	87.9	98.5	98.2
16	Miguel Hidalgo	5.5	4.5	-0.3	4.1	3.6	1.0	0.8	77.7	85.1	98.7	99.1
17	Venustiano Carranza	6.6	5.6	0.1	4.4	3.9	1.2	1.0	77.8	83.9	98.8	99.1
1/ Promedio calculado considerando las viviendas particulares y sus ocupantes.
2/ Se incluye la cocina como un cuarto de la vivienda.
FUENTE: Censo General de Población y vivienda de 1990 y 2000.

También se aprecia que hay en promedio cuatro personas por vivienda, indicador que se ha reducido en la última década, a la par de la disminución del número de ocupantes por cuarto en las viviendas de las delegaciones. Esto responde a que buena parte de las mejoras que se han realizado a estas viviendas corresponde a la fragmentación de las mismas, delimitando espacios para dormitorios al interior de ellas. Además esto ha sido acompañado por la desaceleración del crecimiento demográfico y a la reducción del tamaño de las familias.

Frente a los principales indicadores de cobertura de servicios públicos en las viviendas del Distrito Federal, se tiene que buena parte de ellos existe una cobertura muy amplia (véase el cuadro 2). Todos no solamente superan en promedio el 90 por ciento para el Distrito Federal, sino que, en la década se lograron acercar a la cobertura total de las viviendas. Entre estos indicadores sobresale la proporción de viviendas propias, que al empezar la década de los años noventa registraba 65.2 por ciento de las viviendas, pero al terminar el siglo XX se elevó a 70.8 por ciento. Esto muestra un margen de 29.2 por ciento de viviendas que no son propias, siendo el indicador más alto de la república mexicana. Este margen es equivalente a 604,368 viviendas, 427,946 son rentadas y 172,915 son prestadas, el resto corresponden a tenencia no especificada. De las 1’489,494 viviendas que fueron reportadas por sus habitantes como propias, 1’217,538 viviendas son totalmente pagadas, 207,587 viviendas se encuentran pagándose y el resto son propias pero no se especifica la condición de propiedad.

Después de observar estos indicadores, se tiene mucha claridad sobre el problema habitacional que hay actualmente. Este se concentra en la tenencia de las viviendas y la forma de legalizar la propiedad de los predios en grandes zonas de la ciudad. Por ejemplo, en las dos delegaciones Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo, antes mencionadas, se obtienen las proporciones más altas de viviendas que no son propias, llegando a ser de cerca de 44 por ciento. En ellas, la proporción de viviendas rentadas es mayor a 81 por ciento del total de viviendas no propias y el remanente corresponde a viviendas prestadas. Entonces, la problemática de la tenencia de la vivienda es fuerte en estas dos delegaciones de la ciudad, destacándose la localización del centro histórico en la delegación Cuauhtémoc, donde esta problemática se presenta en esa zona aledaña al zócalo de la ciudad. Sin embargo, en lo que puede acercarse a una estimación del déficit habitacional en el Distrito Federal, este problema es menor al que enfrentan las familias sin viviendas, las nuevas familias y la población que habita viviendas deterioradas.

Déficit habitacional, vulnerabilidad y riesgo urbano

A continuación se presentan estimaciones del déficit habitacional para el Distrito Federal, tomando en cuenta tanto sus aspectos cuantitativos como aquellos de carácter cualitativo. Para ello consideramos las características que vinculan a cada concepto de déficit habitacional, cuidando de no contabilizar más de una vez para no sobredimensionar el dato. Veamos los dos conceptos de déficit que manejaremos.

a. Déficit cuantitativo: Se suelen presentar dos estimaciones de déficit, la primera de ellas siguiendo la definición tradicional (comparación entre el número de hogares y el número de viviendas establecidas) y la otra incorporando una definición adicional, basada en la calidad y/o estado de deterioro de la vivienda.

b. Déficit cualitativo: La definición clásica de déficit cualitativo engloba a aquellas viviendas que son de calidad insatisfactoria en relación con ciertos criterios básicos. Generalmente, tres variables se toman habitualmente en cuenta para caracterizar éste déficit: la disponibilidad de servicios públicos, el estado material de la construcción y el hacinamiento. Las tres variables por sí solas o en conjunto son determinantes claves de la calidad de vida de las personas y cuando presentan insuficiencias convierten a quienes habitan este tipo de viviendas en sus demandantes potenciales.

Como se puede ver en el cuadro 3, a diferencia del resto de la república, en el Distrito Federal cerca del 60 por ciento de las viviendas son casas independientes y más del 27 por ciento son departamentos en edificios, lo que muestra una conformación urbana mucho más moderna que las registradas en el resto del país. Pero ello es relativo, dado que al comparar esta conformación urbana en las principales ciudades latinoamericanas, se tiene que la proporción de departamentos en edificios es menor, significando esto un  alto componente de origen rural en la forma de construcción de la ciudad. También es explicado por el crecimiento abrupto que tuvo la Ciudad de México al punto que absorbió muchos pueblos rurales que estaban en la periferia y ahora ya se encuentran al interior de la ciudad, que todavía crece alrededor de ella.

El acceso a los servicios públicos y a materiales resistentes para las viviendas es mayor en la entidad federativa que en el resto del país, lo mismo que la disponibilidad de espacios y de bienes, pero en el caso de la tenencia de la vivienda, la proporción de viviendas propias en el Distrito Federal es menor que en el resto del territorio. Para la estimación del déficit habitacional se utilizaron cinco variables de referencia que sirvieron de base para elaborar tres definiciones de déficit [2]: i) déficit inmediato, agrega a las familias sin viviendas, las viviendas con deterioro total y vivienda hacinada; ii) déficit mediato, agrega al déficit inmediato las viviendas con deterioro parcial y por último iii) déficit global, que agrega al déficit mediato el número de familias nuevas.

Los resultados de las estimaciones se exponen en el cuadro 4, en el que se puede ver que el déficit inmediato, para cubrir la demanda de las componentes alcanza a ser de 22.4 por ciento, que representan básicamente al déficit cuantitativo. En éste indicador se tienen delegaciones como Cuajimalpa, Magdalena Contreras e Iztacalco, con los mayores déficit inmediatos, pero al estimar los otros dos déficit mediato y global, que se incorporan al déficit cualitativo y total, se puede ver que el déficit mediato llega a ser de 40.7 por ciento de la cobertura de la demanda y de 41.6 por ciento para el déficit global.

Concepto	Nacional	Entidad	Lugar nacional
Total de viviendas particulares habitadas	21513235	2103752	2º
Tipo de vivienda
Casa independiente (%)	87.0	59.1	32º
Departamento en edificio (%)	5.8	27.2	1º
Disponibilidad de servicios básicos
Agua entubada a/ (%)	84.3	96.9	1º
Drenaje (%)	78.1	98.2	1º
Energía eléctrica (%)	95.0	99.5	1º
Con los tres servicios (%)	71.8	95.7	1º
Material de construcción
Con piso diferente de tierra (%)	86.8	98.1	1º
Con paredes de materiales sólidos b/ (%)	78.9	97.5	1º
Tenencia
Propia (%)	78.3	70.8	30º
No propia (%)	21.2	28.7	3º
Disponibilidad de espacios
Con cocina exclusiva (%)	91.7	95.3	6º
Con excusado exclusivo (%)	85.9	91.3	10º
Con tres o más cuartos (%)	71.9	81.0	6º
Disponibilidad de bienes
Con televisión (%)	85.9	96.8	1º
Con refrigerador (%)	68.5	85.6	4º
Con teléfono (%)	36.2	66.0	1º
Con automóvil o camioneta propio (%)	32.5	38.8	12º
Con computadora (%)	9.3	21.5	1º
NOTA: Excluye "viviendas sin información de ocupantes" y refugios.
a/ Sólo incluye a las que disponen de agua en la vivienda o fuera de ella,
pero dentro del terreno.
b/ Incluye tabique, ladrillo, piedra, cantera, cemento y concreto.
FUENTE: INEGI. Tabulados Básicos. Estados Unidos Mexicanos.
XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. México, 2001.

Con estos dos últimos indicadores que contienen tanto al déficit cualitativo como cuantitativo, nuevamente las dos delegaciones que registran los mayores déficit son la Cuauhtémoc y la Miguel Hidalgo. Pero lo más importante es que en casi todas las delegaciones hay un serio déficit cualitativo, especialmente en la delegación Benito Juárez, muy cercana a las otras dos delegaciones de altos déficit.

Ahora bien, cabe preguntarnos si estos márgenes de “deuda social” en el tema de vivienda dentro de la ciudad, podrían estar relacionados con las características propias del territorio, más allá de las capacidades económicas de las familias que las habitan. Lo cierto es que esto sí se convierte en un factor que puede condicionar no solamente el mantenimiento de las viviendas sino también la configuración de la ciudad y las limitaciones que se tienen en cuanto al reordenamiento territorial para pasar de un diagramado informal, sin ningún plan de trazado, a uno de carácter formal.
 

En este sentido, no podemos dejar escapar la oportunidad de hacer referencia de las características morfológicas del territorio en zonas claves de la ciudad y que verdaderamente limitan la puesta en marcha de programas de recuperación de viviendas y de reordenamiento urbano. La figura 2 permite ver las zonas de vulnerabilidad y de riesgo que tiene el Distrito Federal. En ella se observa que las fallas geológicas de Las Cruces y Contreras, afectan a las delegaciones Cuauhtémoc, Iztacalco, Benito Juárez, Venustiano Carranza y Gustavo A. Madero. Pero además en esta zona hay serios problemas de suelo lacustre que ceden con el peso de las viviendas.

Pero el problema del riesgo que registra la ciudad es casi general en la mayoría de las delegaciones del Distrito Federal. Al oriente de la ciudad se encuentra una combinación de riesgo en la construcción por suelo lacustre y fallas geológicas, además de zonas inundables, mientras que en el occidente la extensión de las fallas, la topografía accidentada con pendientes que superan a 12 por ciento y las zonas minadas, generan riesgo permanente para la actividad constructora. La vulnerabilidad del territorio en la ciudad es latente y marca una barrera que limita la acción gubernamental para poner en práctica programas encaminados al reordenamiento urbano y al mejoramiento de vivienda. El sur de la ciudad está menos expuesto a estos factores de riesgo, pero contienen áreas de protección que han perdido terreno por las invasiones y conformación del urbanismo informal (Ward, 1991; Reyes, 1998; Bhatt, 1990).

 

Cabe recordar que el urbanismo formal se realiza en seis etapas: 1) plan maestro de desarrollo urbano, 2) construcción de infraestructura subterránea (agua, drenaje, luz, teléfono, etc.), 3) construcción de vialidades (avenidas, calles, estacionamientos, etc.), 4) construcción de centros de servicio y comerciales, 5) construcción de complejos habitacionales y 6) arribo de la población al nuevo sector de la ciudad. Algo muy diferente al urbanismo informal y sus siete etapas: 1) llega la gente, 2) construyen sus casas con lo que encuentran, 3) antes de tener servicios se pavimentan las calles para satisfacer las necesidades de transporte, 4) después hay que romper el pavimento para introducir la infraestructura subterránea, 5) se crean servicios y áreas comerciales sobre vialidades que no cuentan con capacidad de flujo suficiente, 6) las áreas habitacionales crecen por sistema de autoconstrucción, y 7) al final se hace un plan maestro para ver dónde quedó cada cosa.[3] Por lo cual, el resultado de buena parte de la fisonomía de la ciudad es principalmente por la segunda manera de urbanismo informal.

Grupos populares, pobreza urbana y necesidades de vivienda

El mercado formal posee características que definen, en parte, la imposibilidad del acceso al mismo de importante cantidad de población urbana:

1) Es escasamente regulado en la producción y menos aún en la comercialización.

2) Posee relación con la dinámica económica de cada país y, en especial a partir de los procesos de globalización, con la economía mundial.

3)Funciona según la oferta y la demanda sólo solvente, según las rentas que los propietarios quieran obtener (Topalov,1984; Jaramillo, 1987; Clichevsky, 1990).

4) Es imperfecto y, según los diferentes países y ciudades, monopólico u oligopólico.

5) Posee escasa transparencia; es difícil conocer quienes son los propietarios (por el uso de "testaferros") y los precios reales de las transacciones que se realizan.

6) Ha estado condicionado por la estructura de propiedad, históricamente dada, más o menos atomizada o concentrada dependiendo de los países y ciudades, principalmente en la periferia de las mismas.

7) Se vincula directamente con los mercados de vivienda, industria, comercio y servicios, entretenimiento, generándose submercados en función de las demandas específicas de las actividades urbanas.

8) En muchos países, existe un submercado particular para la población de bajos ingresos, por el tipo de tierra ofertada (en cuanto a superficie, servicios, etc.) y precio y en especial, financiamiento.

La existencia del mercado ilegal de tierra para la población de menores ingresos se relaciona con las restricciones de acceso a la tierra legal. Existe una amplia variedad de situaciones intermedias que no pueden clasificarse con claridad. En muchos casos los pobladores tienen que pagar por el acceso al suelo pero quien recibe ese pago no es el propietario sino un líder o promotor que actúa como intermediario entre el poblador y las autoridades, pues posee la capacidad de obtener la tolerancia gubernamental. Otro caso es el de México que, por cuestiones políticas e históricas, los ejidatarios habilitadores permanecen en la zona, reciben por razones legales una “segunda paga” que se suma al entregado por colonos durante el acceso inicial.

En la regularización existen dos enfoques básicos: i) el dominial y ii) el urbanista (mejora de servicios de infraestructura, vivienda, equipamientos y aspectos ambientales, según los programas). El primero ha sido más implementado, por poseer un menor costo, por la seguridad que significa la tenencia (dado que los habitantes no podrán ser desalojados), y por la hipótesis acerca de la mejora del hábitat cuando la población posee la propiedad. Aunque ello es discutible; estudios indican que la consolidación de la vivienda está asociada con la disponibilidad de recursos y no con la seguridad del título de propiedad (Ward, 1998).

La inseguridad en la tenencia residencial significa grandes costos sociales para los diferentes actores urbanos:

1. Para los pobres representa precariedad y altos costos en el acceso a servicios, cobros abusivos de cuotas por parte de «urbanizadores piratas» y abogados tramitadores, hacinamiento y condiciones insalubres de habitabilidad;

2. Para los gobiernos locales y nacionales representa limitaciones y sobrecostos para la prestación de servicios, estrechez de la base impositiva y una fuente permanente de conflictividades sociales y políticas;

3. Para el sector privado significa estrechez de los mercados financieros, de viviendas y de los materiales de construcción;

4. Para el resto de habitantes de la ciudad significa un sobrecosto en los servicios urbanos y una desvalorización de sus propiedades.

Los grupos de ingresos medio y superior generalmente buscan vivienda a través de sistemas de oferta formal y legal, mientras que los pobres adquieren terrenos ilegalmente y construyen sus casas ellos mismos. El contraste en los precios de las rentas en la Ciudad de México es drástico, mientras que un departamento de lujo en Polanco puede costar alrededor de 2,200 dólares mensuales, en la Colonia Tránsito puede ser de alrededor de 85 dólares al mes.

El financiamiento de la vivienda en el Distrito Federal al parecer se puede dar bajo varias opciones [4]. La mayor debilidad que exhiben hoy día las SOFOLES cuya autorización de funcionamiento data de 1993,[5] es su alta dependencia de los recursos del FOVI. Si bien es cierto que algunas SOFOLES han tenido ya acceso al mercado bursátil en la práctica, no ha logrado atraerse los recursos de los fondos de pensiones privados hacia el financiamiento de la vivienda, debido a la débil demanda por bonos de largo plazo en el mercado de capitales. También se advierte la vigencia de amplias diferencias en las condiciones de los créditos que ofrecen los distintos intermediarios participantes en el mercado, lo que deriva en su segmentación (González, 2002).

Estas diferencias se verifican en las tasas de interés activas, los plazos de amortización, los índices utilizados para reajustar los saldos de los créditos y los pagos mensuales, todo lo cual se traduce en fórmulas de amortización muy disímiles. Asimismo, existen algunos subsidios implícitos en las tasas de interés que cobran algunos organismos públicos al costo de una menor rentabilidad de los fondos de ahorro para el retiro. De otro lado, la alta morosidad en las carteras crediticias de algunos intermediarios es también una tarea pendiente.

El sesgo de las políticas habitacionales hacia la producción de vivienda nueva significa una desatención del déficit cualitativo, dentro del cual se concentran las necesidades habitacionales propias de ciertos grupos vulnerables. En efecto, el perfil demográfico del déficit habitacional de los países (Szalachman, 1998 y DESUC, 1998) señala que existen asociaciones del tipo de déficit habitacional con el ciclo vital de los hogares y con el sexo de las jefaturas, por las cuales los programas de mejoramiento de viviendas pueden significar un efecto positivo importante en grupos prioritarios: hogares liderados por personas de tercera edad y núcleos familiares secundarios, entre los cuales la jefatura femenina es importante. Desde el punto de vista de las finanzas municipales, la provisión de vivienda bajo esquemas segregadores de desarrollo urbano, significa un incremento de los requerimientos de gasto municipal sin ninguna contrapartida de recursos adicionales (Arraigada, 2000).

Los programas de mejoramiento de barrios comienzan a ser aplicados durante los años setenta, en el marco de la constatación que los países eran incapaces de construir suficientes viviendas convencionales. Como lo ha señalado Coulomb (1992), las políticas públicas de regularización de dominio y provisión de servicios básicos implementadas como respuestas al poblamiento informal, constituyen el instrumento principal de acción sobre las necesidades habitacionales de los pobres. En períodos más recientes, estos programas han pasado a integrarse dentro de estrategias de mejoramiento urbano y social más ambiciosas. La Ley de Asentamientos Humanos de 1976 de México surge en un momento de conflictos motivados por la situación de la tierra ejidal; aunque su objetivo es la regulación del mercado, no se establecen mecanismos concretos para ello ni se ha modificado el cuerpo jurídico para poder intervenir sobre la propiedad privada, con el propósito de mejorar el acceso al mismo de los sectores de bajos ingresos sino que se apoya a los sectores inmobiliarios más concentrados (Schteingart, 1993).

Conclusiones.

Los problemas habitacionales se conjugan en dos componentes, el primero corresponde a la tenencia de las viviendas, el segundo a la magnitud del déficit habitacional. Actualmente dicho problema se mantiene latente, pese a que la ciudad viene expulsando población, aún así el déficit de vivienda es grande y se agrava, se requieren más de medio millón de nuevas viviendas pero el déficit global resulta de poco más de 1.5 millones de viviendas, que son requeridas principalmente por grupos populares quienes actualmente alimentan la franja de pobreza urbana de la ciudad.

Muchas salidas a este problema por parte de ellos desembocan en asentamientos “irregulares” no aptos para la construcción o en asentamientos humanos en suelo de conservación. Esto le imprime una particular manera de construir la ciudad y sus espacios urbanos que exponen diferencias al interior de su pequeño territorio, pues ocupa solamente 150 mil hectáreas como entidad territorial frente a los demás Estados del país y sin embargo es una de las mayores concentraciones del planeta. Este es un reto a resolver para este nuevo siglo.

El problema habitacional se convierte en un factor de reproducción de la pobreza en la ciudad y un alimentador de la situación de informalidad urbana. Esta última puede ser explicada por las condiciones macroeconómicas, como la falta de empleo, la baja salarial y el consecuente empobrecimiento de la población; y las políticas del Estado y el funcionamiento de los mercados de tierra urbana y vivienda.

 

Notas

[1] Barrios que no están legalizados pero en donde nadie cuestiona la posesión por parte de sus actuales habitantes.

[2] Siguiendo la metodología de Miguel Angel Vite Pérez, "Vivienda escasa y cara. El déficit habitacional en la ciudad de México, aparecido en el semanario Etcétera.

[3] Estas diferencias se destacan en el libro ZMVM “Zona Metropolitana del Valle de México” del LCM, Laboratorio de la Ciudad de México, 2000, página 192.

[4] Existe un conjunto de organismos públicos de alcance nacional que participan activamente en el financiamiento de la vivienda. Se trata del Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), y el fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). En el ámbito privado, participan como intermediarios de primer piso, los bancos múltiples y las denominadas Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES).

[5] Este tipo de instituciones se permitió en el marco del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (North American Free Trade Agreement, NAFTA), para lo cual se modificó el artículo 103 de la Ley de Instituciones de Crédito.

 

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