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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. VII, núm. 146(087), 1 de agosto de 2003

ESTADO E VIVIENDA URBANA EN BRASIL: POLÍTICAS DE VIIVENDA EN LA CIUDAD DE PELOTAS (1946-1967)

Paulo Roberto Rodrigues Soares
Universidade Federal do Rio Grande, Brasil


Estado y vivienda urbana en Brasil: las políticas de vivienda en la ciudad de Pelotas, 1946-1967 (Resumen)

La comunicación analiza las políticas públicas de solución del problema de la vivienda obrera en la ciudad de Pelotas, Estado de Rio Grande do Sul, Brasil, entre 1946 y 1967. El período fue caracterizado por la industrialización y el acelerado crecimiento demográfico y urbano periférico de la ciudad, lo que generó una carencia de viviendas baratas para las clases trabajadoras. Se pone de manifiesto la distancia entre el discurso oficial de provisión de viviendas a las familias obreras y la exigüedad de los resultados reales en términos de construcción de vivendas sociales de calidad para las capas de bajos ingresos de la población de la ciudad.

Palabras clave: vivenda, Estado, políticas de vivienda, ciudad de Pelotas (Brasil).

State and urban housing in Brazil: the housing policies in the city of Pelotas, 1946-1967 (Abstract)

The paper analyzes the public policies to solve the housing question in the city of Pelotas, Rio Grande do Sul State, Brazil, from 1946 to 1967. The period had been characterized by the industrialization, accelerated population increase and peripheral urban growth of the city. This had generated a lack of cheap houses for the working class. The distance between the official discourse of provision houses to the working families and the results in the construction of quality houses for the low income population is shown.

Key-words: urban housing, State, housing policies, City of Pelotas (Brazil).

La cuestión de la vivienda es un tema clave en la gestión del espacio urbano, especialmente en las ciudades que experimentan un rápido crecimiento demográfico motivado por la expansión de la industria. La política de vivienda, en especial de vivienda para las clases obreras, es la más importante de las políticas urbanas, ya que al contrario de las otras necesidades básicas de los seres humanos, el morar es "indivisible" (no se puede morar un día y el otro no) y tener un lugar en la ciudad es condición fundamental para que se pueda disfrutar de otros derechos sociales (trabajo, salud, educación, servicios sociales).

Industrialización, urbanización y carencia de viviendas frecuentemente son procesos simultáneos. Ya en 1887, Friederich Engels, refiriéndose a la crisis habitacional en las ciudades alemanas, señalaba que "la época en que un país de antigua cultura pasa tan rápidamente de la manufactura a la gran industria es también la de escasez de viviendas"(1).

La vivienda es una mercancía peculiar en las economías capitalistas. Su producción para las capas de menores ingresos es problemática. Confluyen para esta peculiaridad el coste y el tiempo de trabajo necesario para su producción y circulación, las dificultades de su producción en serie, tanto por cuestiones de las técnicas de construcción, como por la dificultad de obtenerse el suelo urbano necesario para la realización de promociones rentables. Estos son lo que podemos considerar los impasses técnicos y los límites económicos y sociales de la producción capitalista de viviendas(2).

Por estas razones, en las sociedades industrializadas la intervención estatal en la producción de viviendas siempre fue bienvenida; especialmente en lo que se refiere a la producción de viviendas para la población de bajos ingresos, para los cuales los constructores y promotores inmobiliarios no tienen interés en producir viviendas, a no ser que puedan contar con fondos públicos(3).

Asimismo, la provisión de una vivienda propia a cada familia trabajadora ha sido considerada una medida de fomento de la paz social. La conversión del proletario en propietario también tenía la intención de convertirlo en un defensor de su propiedad y, por ende, de toda la propiedad, incluyéndose aquí las propiedades de la burguesía.

En el presente artículo trataremos de las políticas y programas de vivienda social en la ciudad de Pelotas, Estado de Rio Grande do Sul, de 1946 a 1967(4). Se trata de una etapa de cambios políticos y sociales en Brasil y de un periodo de cambios en la ciudad, que vivenció la segunda fase de un proceso de industrialización iniciado en las décadas finales del siglo XIX. Asimismo, nos situamos en un período de cambios en la morfología urbana de la ciudad, del cual el aspecto más destacable es la gran expansión horizontal del tejido urbano derivada del gran número de parcelaciones realizadas por promotores privados tras la puesta en marcha del segundo plan de saneamiento de la ciudad (1947).

De la constatación del extraordinario crecimiento del número de viviendas situadas en barriadas sin infraestructura urbana, emergió el debate sobre las condiciones de vida de la población proletaria en la ciudad. Éstas entraban en contradicción con el discurso de la elite dominante que en teoría preconizaba la higiene y el orden en el interior del tejido urbano, pero que en la práctica segregaba y excluía a la mayoría de la población de las infraestructuras y servicios urbanos. El poder público local, presionado por las contradicciones generadas por la actuación de los agentes sociales reaccionó interviniendo en la cuestión de la vivienda para las clases trabajadoras.

El tema, que condensaba todos los demás problemas sufridos por los grupos sociales de menores ingresos (transporte, saneamiento, salud, servicios sociales), provocó diversas polémicas entre las facciones dominantes de la política local. Las opiniones se dividieron en dos flancos: de un lado, los que abogaban por la intervención estatal en la cuestión de la vivienda urbana; de otro, los que consideraban que los entes privados eran capaces de solucionar los problemas derivados del modelo de urbanización practicado.

Las soluciones propuestas al problema de la vivienda obrera en la ciudad estaban relacionadas con estos dos polos. Sin embargo, la cantidad de viviendas sociales producidas, sea por la iniciativa de particulares, sea por el régimen de protección oficial, siempre fue insuficiente para atender las necesidades de la población trabajadora de la ciudad, que recurrió al recurso de la autoconstrucción para solucionar sus problemas habitacionales.

La ciudad de Pelotas en la segunda mitad del siglo XX

Al principio de la década de 1950 Pelotas era una ciudad que "progresaba" y donde había una inmensa "facilidad de adquisición de terrenos". En el sector de la construcción se notaba un "movimiento extraordinario" atestiguado por el crecimiento de la población y de la ciudad(5).

Entre los años 1940 y 1950 el número de habitantes de la ciudad aumentó en más de 15 mil personas, pasando de 64.648 a 79.774 habitantes; mientras que en la década posterior el incremento fue todavía mayor (casi 47.000 personas), con una población urbana que llegaba a los 126.713 habitantes en 1960. Dicho crecimiento urbano produjo reacciones contradictorias, inherentes al proceso:

Las nuevas construcciones se elevan por todos los bordes de la ciudad, en una creciente demostración de progreso y de actividad de sus habitantes. Asimismo, la escasez de vivienda continua su ritmo, pues no solamente la especulación de los propietarios, sino también de los intermediarios, tiene operado para el detener el desarrollo ciudadano.(6)

El crecimiento demográfico, provocado por los contingentes atraídos por la industrialización, introdujo nuevos actores sociales en el escenario urbano. El proceso de producción del espacio urbano periférico provocó una ruptura en la linear evolución morfológica que la ciudad había tenido hasta entonces. La forma urbana homogénea del área central ya no era el modelo dominante de toda la ciudad. La segregación y las malas condiciones de vida de los sectores populares en la periferia era evidente. Tal situación no podía ser negada por las elites dirigentes que reconocían la severa crisis habitacional en la ciudad, donde se agravaba "cada vez más el problema de la falta de viviendas para obreros":

Diversas veces nos hemos referido ya al problema del estado de penuria a que están sujetos los habitantes de la mayoría de las vilas dispersas por los arrabales de la ciudad. Estos lugares alejados del centro urbano, sin pavimentación y sin transporte, sufren las terribles consecuencias de las lluvias, quedando sus calles completamente inundadas (...) Desde la vila Castilhos, denominada Corea [cursiva nuestra], hasta las vilas Silva, Canela, barrio Simões Lopes, etc...(7)

En general, estas condiciones se repetían por todos los cuadrantes de la periferia de la ciudad. Mientras el área central se valorizaba, en la periferia la población luchaba contra las malas condiciones de los terrenos y la falta de infraestructuras básicas. Según la explicación oficial, lo que impedía la realización de obras en la periferia era la celeridad del proceso de crecimiento y la premura de la construcción de viviendas. Sin embargo, como plantea Nabil Bonduki, en una visión general del proceso de urbanización en Brasil, "sería ingenuidad suponer que el Estado era incapaz de crear instrumentos jurídicos y administrativos para controlar la parcelación y el uso del suelo" en la periferia de las ciudades. Es decir, si se reprodujo un proceso de "urbanización marginal", fue porque nunca hubo voluntad política de planear el proceso de ocupación del suelo, y eso no solamente para beneficiar a los especuladores. De hecho, era preferible que la gente estuviera instalada en asentamientos precarios en la periferia, que hacinada en conventillos en el área central. Por lo tanto, el poder público "facilitaba" la autoconstrucción, individualizando la solución al problema de la vivienda creando una "nueva clase de propietarios" en las periferias urbanas(8).

Las políticas de vivienda social en Brasil (1930-1967)

Las periferias urbanas se estructuran en Brasil pari pasu con el proceso de industrialización. La formación de un mercado laboral en las ciudades brasileñas llevó también a la estructuración del mercado del suelo urbano. La solución "liberal" al problema de la vivienda consistió en la oferta y venta de lotes de tierra en la periferia y la autoconstrucción de la vivienda. Con el asentamiento de los nuevos habitantes en las afueras de las ciudades "surgió la periferia subequipada como área de residencia típica de la clase dominada"(9).

La coyuntura brasileña en la segunda mitad de la década de los 1940 contribuyó al debate del problema habitacional. En las elecciones generales de 1946 el Partido Comunista ganó terreno en las grandes ciudades, capitales de estado y en los centros industriales. Además, en el período de la posguerra el debate sobre la cuestión de la vivienda se produjo a partir de parámetros distintos a los empleados en el período inaugural de la República (1889-1930).

Hasta 1930, el problema de la vivienda se circunscribía al ámbito municipal y era combatido con medidas de carácter legislativo que beneficiaban a los agentes privados que dominaban los ayuntamientos y actuaban en el mercado habitacional. Este era el caso de Rio de Janeiro que en último cuarto del siglo XIX inauguró políticas de exención de impuestos para la construcción de viviendas obreras que sustituyesen a los conventillos, considerados los "responsables de las epidemias y de la baja productividad de los obreros". Otro recurso utilizado era la distribución de subsidios a las empresas que construyesen "casas populares higiénicas" para sus obreros(10).

Durante el período nacional-desarrollista (1930-1963) la cuestión de la vivienda obrera estuvo asociada a la estrategia de industrialización y fue considerada una pieza clave en la formación política, ideológica y moral de los trabajadores. Fue durante este período cuando por primera vez se produjo la actuación directa del Estado brasileño en la producción y financiación de viviendas para las capas organizadas de los trabajadores. Los agentes privados fueron considerados incapaces de dar cuenta de la complejidad del problema de la vivienda que requería la intervención estatal y federal(11). Dicha acción se realizó a través de los Institutos de Aposentadorias e Pensões (institutos de jubilaciones y pensiones, también llamados IAPs), creados por categorías de trabajadores a partir de la década de 1930, y de la Fundação da Casa Popular (FCP), constituida en 1946(12).

Se utilizando de recursos generados por las contribuciones compulorias de los trabajadores los institutos de pensiones lograron viabilizar la construcción de 123.995 unidades de viviendas y la financiación de un gran número de inmuebles destinados a las clases medias. Aunque es importante señalar que esta producción estuvo concentrada principalmente en Rio de Janeiro (capital federal hasta 1960), en los principales centros industriales (São Paulo, Santos, Belo Horizonte, Porto Alegre y Recife) y en la nueva capital, Brasilia.

Ya la Fundação da Casa Popular (FCP), el primer organismo estatal creado por el gobierno federal "con atribución exclusiva de solucionar el problema habitacional", tuvo una actuación modesta: en sus dieciocho años de existencia (1946-1964) promovió la construcción de 143 conjuntos de vivienda social, sumando 18.132 unidades habitacionales(13).

Las políticas de vivienda del gobierno central en la ciudad de Pelotas (1946-1966)

En enero de 1948 fue instituida en la ciudad de Pelotas "comisión especial" con la finalidad de discutir el problema de la vivienda en la ciudad y sus posibles soluciones. Se partía de planteamientos generales tales como "el problema de la vivienda es mundial", o higiénicos, como la constatación del hacinamiento "en casas de obreros en los arrabales" donde vivían "dos o hasta más familias", lo que se consideraba "un peligro para la salud pública". Igualmente los legisladores denunciaban que los institutos de pensiones "recaudaban en la ciudad, pero no construían casas"(14).

De hecho la actuación de los institutos en la ciudad fue mínima e intersticial en el tejido urbano, e influyó poco en la definición de sectores morfológicos en la ciudad. Entre las actuaciones de los organismos nacionales de promoción de viviendas sociales podemos citar:

- el Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB) que en 1942 construyó en el área central un conjunto de 16 casas para sus asociados. En 1956, el mismo instituto construyó el Edificio São Mateus (un bloque con 24 apartamentos);

- el Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC) que construyó en 1954 un edificio con nueve plantas y 36 apartamentos;

- el Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI) que en 1953 financió para un promotor privado la construcción de 24 viviendas, en lo que fue considerado "el primer tipo de vivienda adosada para clase media en la ciudad de Pelotas";

- el Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Servidores do Estado que en 1956 promovió la construcción del Edificio Ipase, el primer conjunto de bloques de viviendas de la ciudad (tres bloques, 20 apartamentos);

- el Iapetec (instituto de pensiones de los conductores y trabajadores del petróleo) y la Fundação Casa Popular que promovieron la construcción de viviendas sociales en terrenos cedidos por el ayuntamiento. El primero promovió en 1955 la construcción de un conjunto de cinco casas en una parcelación promovida por el ayuntamiento (el Loteamento Popular da Várzea); la segunda promovió la construcción de 50 viviendas sociales en terrenos cedidos por el ayuntamiento(15).

Otras promociones destacables son las realizadas por entidades "paraestatales" o financiadas por fondos públicos. La primera fue la del Serviço Social da Industria (SESI) que a principio de los años 1950 construyó la llamada Vila do Sesi, un conjunto de 20 casas destinadas a obreros en la zona industrial. Ya en 1963, la Caixa Econômica Federal financió la construcción de un bloque con 16 apartamentos de un modelo patrón del gobierno federal.

Además, podríamos citar el conjunto de casas construido por la Rede Ferroviária Federal para los trabajadores del ferrocarril y las "vilas militares" Tuiutí y Humaitá, dos conjuntos de casas adosadas construidos por el ejército en las proximidades del cuartel para la vivienda de sus cuadros de graduación media. En 1966 el ejército promovió aún la construcción de un bloque de 9 apartamentos destinado a los excombatientes de la Segunda Grande Guerra.

Estas fueron las principales acciones del gobierno y de instituciones federales en la cuestión de la vivienda en la ciudad. Dichas actuaciones han beneficiado sobre todo a pequeños estratos de los sectores medios de la sociedad. De hecho, en el conjunto de la ciudad de Pelotas, la gran mayoría del proletariado estaba constituida por trabajadores sin calificación, empleados en las fábricas y que percibían sueldos muy bajos. La economía de la ciudad se basada en la industria de alimentación, que no requería un gran número de obreros especializados. Asimismo, debido al carácter estacional de la producción, ésta utilizaba un gran número de obreros temporales, cuyos sueldos muy bajos no les habilitaba a participar en la política nacional de viviendas sociales.

Sin embargo, la cuestión de la vivienda era latente y la presión de los grupos sociales se hacía sentir en el gobierno local. Fue, por tanto, necesaria una política municipal de promoción de viviendas.

Las políticas de vivienda del gobierno local (1948-1966)

Las reclamaciones a las esferas gubernamentales superiores eran insuficientes para remediar un problema concreto que se manifestaba en la ciudad. De tal forma que el ayuntamiento fue obligado a tomar medidas para enfrentarse al problema de falta de viviendas para la población de bajos ingresos, aunque las medidas adoptadas hubiesen sido precedidas de un intenso debate en el poder legislativo municipal.

A partir de 1948 la Prefeitura Municipal adoptó medidas para recaudar recursos para la construcción de viviendas: contrajo préstamos de fondos públicos, tasó casas de diversión, cabarets y las apuestas del Jockey Club. En el proyecto de ley presentado en enero de 1948 el poder público municipal anunció la construcción de viviendas "para funcionarios municipales y trabajadores en general". La idea inicial era construir un millar de casas para familias de trabajadores de bajos ingresos que estuviesen viviendo en la ciudad durante más de dos años. Las casas, se situarían obligatoriamente en zonas servidas por transporte público (tranvías o autobuses) y tendrían instalaciones de luz, agua y alcantarillado, además de por lo menos cinco habitaciones. Los adquirentes pagarían las casas en cuotas mensuales durante veinte años(16).

La política local de vivienda estaba influida por la política nacional. Los decretos federales 9.216, de 1 de mayo de 1946, y 9.777, de 6 de septiembre de 1946, instituyeron la política nacional de vivienda y la ya citada Fundação da Casa Popular. Las recomendaciones de estos decretos fueron las bases de la política municipal de vivienda, llevada a cabo a partir del año 1948.

Considerando que el problema de la vivienda era uno de los que "más afectaba el organismo urbano", el ayuntamiento creó en febrero de aquel año el Departamento de Habitação Popular (DHB), cuyo objetivo era el de "incrementar la construcción de casas residenciales (sic) de bajo coste, aisladas o en series", además de

estudiar, clasificar y oficializar los tipos de viviendas denominadas ‘populares’ teniendo en cuenta las tendencias arquitectónicas y los hábitos de vida locales, condiciones climáticas e higiénicas, la aplicación de materiales locales y el nivel medio de vida del trabajador.

El DHB contaba con una "asesoría técnica" compuesta por un "arquitecto constructor", un medico sanitario, un representante de los empresarios, un representante de los trabajadores y un representante de la asociación de propietarios de inmuebles de la ciudad. La función de la asesoría era la de proporcionar plantas de casas de "tipo popular" para la construcción de grupos de viviendas a partir de la iniciativa de particulares, firmas industriales y comerciales, y hasta institutos de pensiones u otras "entidades paraestatales"(17).

Los recursos del DHP deberían ser utilizados en expropiaciones de tierras, para diseñar planes de vivienda popular y en la construcción de infraestructura urbana (pavimentación, redes de agua y alcantarillado, apertura de calles). Los servicios del Departamento de Habitación Popular serían mantenidos con la recaudación generada con la venta de las casas, pero principalmente con un crédito dado al ayuntamiento por la Fundação da Casa Popular.

La política intervencionista del ayuntamiento sufrió la oposición de los sectores conservadores en la Cámara Municipal: en el mismo mes de febrero de 1948, el concejal José Faustini cuestionaba la política municipal. Su argumentación defendía que la solución "del angustioso problema de la vivienda popular", debería partir de la premisa de que la construcción de casas populares solamente podría ser intensificada  "por el capitalista convencido con datos concretos de que la inversión de capitales en éste género de construcciones" ofrecería "ventajas, rentas adecuadas y garantías" y por los "trabajadores con pocos recursos" que fuesen ayudados a la hora de construir su casa propia. La idea del concejal era la de crear "un ambiente favorable y propicio" para que la iniciativa particular entrara en acción para la construcción masiva de casas en la ciudad de Pelotas(18).

Según el edil, la construcción de casas por la administración municipal resultaba "más onerosa" que la realizada por la iniciativa privada, aunque fuera función gubernamental "colaborar decisivamente con el pueblo" para la solución de la cuestión de la vivienda. Por tanto, la acción pública debería restringirse a la obtención de suelo (por expropiación o desamortización de terrenos públicos) y su posterior urbanización para la construcción de casas, que debería ser ejecutada por sociedades particulares. Además, estas medidas beneficiarían a las arcas municipales, ya que en el futuro las nuevas viviendas también contribuirían con impuestos y tasas.

En el medio de estas discusiones, los propietarios de los conventillos y viviendas colectivas fueron beneficiados con un artículo de las disposiciones transitorias de la nueva Ley Orgánica del Municipio, promulgada en marzo de 1948. Dicho artículo prohibía – "salvadas las obras de urgente necesidad e interés público" – las demoliciones de edificios particulares o expropiados, siempre que la demolición agravase "la crisis de vivienda en la ciudad". Es decir, en la práctica se tiraba por tierra la política sanitaria, ya que los propietarios siempre podrían argumentar que innumeras familias quedarían sin alojamiento si sus casas fuesen demolidas(19).

Viviendas producidas por el Estado o por la iniciativa privada: estas eran las dos perspectivas de la polémica. Un debate que tampoco era nuevo en el escenario mundial. En el caso de la ciudad de Pelotas, lo que observamos es que el ayuntamiento no tenía la capacidad financiera para cubrir los costes de una política masiva de construcción de viviendas. La promoción de viviendas sociales del municipio dependía del acceso de la municipalidad a los fondos públicos nacionales. Por tanto, a pesar de las "buenas intenciones" del gobierno local, las políticas que generaron mejores resultados cuantitativos fueron las de apoyo a las iniciativas particulares de construcción de viviendas.

En este sentido, la medida que más perduró fue la ordenanza aprobada en marzo de 1948, que instituyó la "provisión gratuita de planos de construcción de viviendas destinadas a los obreros pelotenses". El texto de la ordenanza comprometía a la Prefeitura a suministrar gratuitamente planos de viviendas "de pequeño valor, propias para obreros", construidas en "zonas residenciales proletarias" a criterio del ayuntamiento y mientras perdurase la "escasez de casas proletarias en la ciudad"(20).

Las condiciones básicas para recibir la subvención eran que el trabajador fuera propietario del terreno o contase con una autorización para construir en el mismo. Además, estaban excluidos los que ya poseían casa propia. La política del ayuntamiento se integraba así en los procesos de parcelación que se producían en la ciudad, combinándose con la acción de los promotores y propietarios y fomentando el interés de la población por la compra de terrenos en las promociones periféricas.

Eran las llamadas casas de la Assistência Social da Prefeitura de Pelotas. La medida repercutió en el número de construcciones de la ciudad: durante los más de veinte años de vigencia de la ley fueron construidas más de ocho mil viviendas sociales bajo la protección del ayuntamiento (cuadro 1).

Cuadro 1
Construcciones autorizadas por la Ley de la Casa Popular (1948-1967)
Año
Número de Construcciones 
Año
Número de Construcciones 
1948
130
1958
656
1949
219
1959
635
1950
329
1960
463
1951
100
1961
498
1952
270
1962
468
1953
414
1963
493
1954
418
1964
500
1955
619
1965
369
1956
630
1966
247
1957
500
1967
193
-
-
Total
8.151
Fuente: Elaboración propia. Datos del Archivo de la Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.

El ayuntamiento también impulsó otras iniciativas en la cuestión de la vivienda, interviniendo directamente en el mercado inmobiliario de la ciudad y actuando como propietario y promotor. Aunque en términos cuantitativos estas acciones no hayan tenido la misma repercusión que la ley de asistencia social, merece la pena evaluarlas.

La promoción de la autoconstrucción: las parcelaciones y promociones públicas

En marzo de 1948 el ayuntamiento anunció la compra de terrenos para "solucionar el problema de la vivienda" en la ciudad y construir una nueva zona residencial. En una coyuntura de amplia oferta de terrenos, el ayuntamiento intervino directamente en el mercado de tierras, promoviendo la venta de parcelas para obreros, con pagos mensuales y plazo de liquidación de cinco años. Las viviendas construidas deberían seguir las normas higiénicas y tenían el amparo de la ley de vivienda popular: disfrutaban de diez años de exención del impuesto de propiedad y de un descuento de cincuenta por ciento en todas las tasas municipales (éste por un plazo de tres años)(21).

Entre 1952 y 1956 el ayuntamiento llevó a cabo operaciones distintas en la cuestión de la vivienda, pero los resultados fueron parcos si comparados con las expectativas generadas. El proyecto más ambicioso fue el del Loteamento Municipal da Várzea (1953), también llamado de Vila Municipal. La Prefeitura promovió la parcelación (apertura de calles, delimitación de parcelas) con el objetivo de atender la demanda de un gran número de familias que necesitaban de vivienda. El primer proyecto del nuevo barrio (junio de 1953) apuntaba a la producción de 679 lotes. A continuación, dos nuevos diseños fueron propuestos: un primero (1955) con 630 lotes; y, finalmente, el de 1959 que delimitó 921 lotes, distribuidos en 27 manzanas, 13 calles y una avenida.

El ayuntamiento anunció, además, la provisión de infraestructuras urbanas a través del Projeto de Plano Diretor para a Zona da Várzea da margen esquerda do Arroio Pepino. El trazado de las calles fue diseñado de acuerdo con el Plan de Extensión de la Ciudad diseñado por el ingeniero Saturnino de Brito en 1927. La Prefeitura, además, ensayó una operación de construcción de casas, con lo que completaba un programa de vivienda social.

Ya fueron construidas y entregadas a los trabajadores 63 casas populares, la mayoría de madera, con pared doble, baño y cocina de albañilería y otras totalmente de ‘material’, dotadas de agua y alcantarillado, de bajo coste e incluyendo los terrenos. Su reembolso se hará en el plazo de diez años, en pagas mensuales, estando prevista para este año la construcción de otras cincuenta casas(22).

Sin embargo, aunque el ayuntamiento anunciara la realización de obras de terrapleno y de avenamiento de aguas, los problemas encontrados en los otros barrios periféricos de la ciudad se repetían:

en la popular Vila Municipal con una población de 1.200 personas creciendo mes tras mes (...) después de las lluvias, esta pequeña ciudad que está naciendo del otro lado del arroyo Pepino tiene la totalidad de sus calles intransitables, por la aglomeración de agua y lodo(23).

En una segunda promoción de la Prefeitura, realizada en 1953, fue proyectado el Barrio Jardín, una ordenación de nueve calles y catorce manzanas en la zona norte de la ciudad. La intención del ayuntamiento en esta promoción era la construcción de casas populares, lo que se realizó a través de un convenio con la Fundación de la Casa Popular. Pero del proyecto inicial solamente 50 parcelas fueron ocupadas por las casas populares (las demás fueron objeto de una nueva operación en 1968).

Por último, en 1959, la Prefeitura organizó un nuevo "loteamento popular": la Vila Santos Dumont, situada también en la zona norte de la ciudad (Tablada). Fueron distribuidos 364 lotes para familias de bajos ingresos que construyeron ahí sus casas. En este sentido, esta promoción fue la menos ambiciosa de las realizadas en este período, ya que se trató solamente de una parcelación de terrenos sin cualquier proyecto de vivienda social(24).

Lo que se observa es que las ambiciones del ayuntamiento se estrechaban a cada nuevo proyecto, lo que revela la amplitud de la cuestión de la vivienda y la carencia de medios técnicos y de condiciones políticas para su solución a la escala local.

Una evaluación de la actuación del poder público local en la cuestión de la vivienda

En este breve artículo hemos analizado las acciones del gobierno pelotense con relación a la producción de la periferia y en la cuestión de la vivienda en la ciudad.

Vimos que tras el lanzamiento del segundo plan de saneamiento de la ciudad, se produjo un gran número de parcelaciones en la periferia de la ciudad. Inmigrantes recién llegados y amplios segmentos de la población de bajos ingresos que habitaban el centro se trasladaron a la periferia, donde adquirieron lotes de tierra y emprendieron la autoconstrucción de sus viviendas.

La acción de los promotores se concluía con la entrega de los terrenos, olvidándose las exigencias respecto a la dotación de infraestructuras y servicios básicos. En algunas parcelaciones incluso la simple preparación del suelo rústico para la construcción de viviendas no se realizaba. Tocaba a los moradores o al ayuntamiento (después de la presión de los primeros) realizar las obras necesarias para que la "vilas" fuesen por lo menos habitables. Sin embargo, el poder público local usó mecanismos de punición de los promotores poco escrupulosos, permitiendo, por tanto, la reproducción continua de las mismas prácticas.

En una tentativa de minimizar las contradicciones de este proceso de urbanización marginal, el ayuntamiento planificó algunas acciones de intervención directa en la producción de la vivienda popular en la ciudad. Las iniciativas llevadas a cabo estaban de acuerdo con los debates de la cuestión de la vivienda a escala nacional, aunque marcada por las limitaciones impuestas por las características locales (como por ejemplo el modelo de industrialización) y por los intereses de los sectores dominantes para continuar la política de parcelaciones periféricas en la ciudad.

El auxilio del gobierno federal en la producción de vivienda sociales reveló, en la ciudad de Pelotas, las mismas imperfecciones que se manifestaban a escala nacional. Los proyectos y viviendas eran de buena calidad, pero se construían pocas unidades en relación con las necesidades existentes. Asimismo, estas viviendas se destinaban a los estratos inferiores de la clase media, miembros de las categorías de trabajadores más numerosas y organizadas y que tenían poder de presión política en el gobierno federal.

El ayuntamiento igualmente experimentó sus propios programas de urbanización y de vivienda social. Aquí, una vez más los resultados estuvieron muy lejos de lo esperado. Es decir, podríamos afirmar que la actuación del poder público pelotense no impidió la configuración de una periferia urbana que concentraba toda clase de privaciones sociales.

Ello solamente corrobora la dificultad de solución de los problemas urbanos (entre ellos la cuestión de la vivienda), especialmente en las sociedades capitalistas periféricas, donde el Estado no está al servicio de la mayoría de la población, sino de unos pocos pertenecientes a grupos privilegiados o a capas sociales con capacidad de influenciar políticamente las políticas estatales.

Las políticas de vivienda llevadas a cabo por el ayuntamiento y por el gobierno federal en la ciudad de Pelotas no alcanzaron sus objetivos, pues los recursos movilizados en su ejecución fueron mínimos en relación con las necesidades reales de la población de bajos ingresos de la ciudad. Además, los intereses de los agentes productores del espacio urbano – especialmente de los propietarios del suelo – se sobreponían al interés de las capas menos privilegiadas de la sociedad.

Por fin consideramos que en los programas de vivienda social adoptados en la ciudad de Pelotas no se instituyeron políticas innovadoras o inéditas en el escenario urbano brasileño. Sin embargo, el rescate de su historia se configura como un interesante instrumento para una nueva lectura de la construcción de la ciudad brasileña en el siglo XX.
 

Notas:

1. ENGELS, F. A questão da habitação. São Paulo: Editora Acadêmica, 1988, p. 05.

2. RIBEIRO, L. C. Q. Dos cortiços aos condomínios fechados – as formas de produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1997, p. 80-91. BONDUKI, N. Origens da habitação social no Brasil. São Paulo: Estação Liberdade, 1999, p. 288.

3. En  relación con la literatura que trata específicamente de la cuestión de la producción de viviendas bajo el régimen capitalista, indicamos los trabajos de L. C. Q. RIBEIRO, Dos cortiços aos condomínios fechados. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1997); D. HARVEY, Urbanismo y desigualdad social. Madrid: Siglo Veintiuno, 1977; y de F. ROCH y F. GUERRA, ¿Especulación del Suelo? Madrid: Nuestra Cultura, 1979. También el trabajo de R. L. CORRÊA, O Espaço Urbano, São Paulo: Ática, 1989; y el de PRADILLA-COBOS, E. Autoconstrucción, explotación de la fuerza de trabajo y política del Estado en América Latina. Seleção de Textos, 12, São Paulo: AGB, 1985.

4. La comunicación está basada en los estudios realizados para la elaboración de nuestra Tesis Doctoral: Del proyecto urbano a la producción del espacio: morfología urbana de la ciudad de Pelotas, Brasil (1812-2000), realizada en el  Programa de Doctorado “Pensamiento Geográfico y Organización del Territorio” del Departamento de Geografía Humana de la Universidad de Barcelona y defendida en noviembre de 2002.

5. A Alvorada. Pelotas, 28 de julio de 1956, p. 01.

6. A Alvorada. Pelotas, 3 de junho de 1950, p. 01.

7. A Alvorada. Pelotas, 21 de mayo de 1955, 01. El término “Corea”aparece en la obra de J. BUSQUETS, La urbanización marginal (Barcelona: Edicions UPC, 1999), designando los barrios periféricos surgidos en Barcelona en el primer tercio del siglo XX, derivados “de la venta generalizada de suelo rústico” y caracterizados por la ausencia de infraestructura urbana y la presencia de infraviviendas. En el caso brasileño, una hipótesis es que la denominación esté vinculada a la Guerra de Corea de los años 1950.

8. Bonduki, N., 1999, p. 288.

9. VILLAÇA, F. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel, 1998, p. 233.

10. ABREU, M. Habitação popular, forma urbana e transição para o capitalismo industrial: o caso do Rio de Janeiro. En Geografia e meio-ambiente no Brasil. São Paulo: HUCITEC, 1995, p. 123 y 124.

11. Bonduki, N., 1999, p. 73-79.

12. Entre 1933 y 1938 se crearon seis institutos, los de las categorías de trabajadores marítimos (IAPM), de la banca (IAPB), del comercio (IAPC), de la industria (IAPI), de los conductores de vehículos y del petróleo (IAPETEC), y de los estibadores (IAPE). Posteriormente se creó el instituto de los funcionarios del Estado (IPASE). Estos institutos estaban vinculados a las categorías profesionales más organizadas del proletariado urbano, contribuyendo a la formación de una especie de “elite obrera” en el país (BONDUKI, 1999:102).

13. Bonduki, N., 1999, p. 129.

14. Diario Popular, 28 de enero de 1948, p. 08.

15. Los datos de las operaciones son del Archivo de la Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.

16. Diario Popular, Pelotas, 8 y 15 de enero de 1948, p. 08.

17. Diario Popular, Pelotas, 22 de febrero de 1948, p. 10.

18. Diario Popular, Pelotas, 26 de febrero de 1948, p. 08.

19. Lei Orgânica do Município de Pelotas, promulgada en 10 de marzo de 1948.

20. Municipio de Pelotas. Lei nº 09 aprobada en 31 de marzo de 1948 y promulgada en 5 de abril de 1948. Publicada en el Diario Popular en 9 de abril de1948.

21. Diario Popular, Pelotas, 22 de febrero y 06 de marzo de 1948.

22. A Alvorada, Pelotas, 5 de mayo de 1955, p. 37.

23. A Alvorada, Pelotas, 30 de marzo de 1957, p. 06. En la ciudad, la Vila Municipal que era conocida como la "Vila do Sapo", en alusión a los problemas con las aguas retenidas que padecían los moradores.

24. Datos del Archivo de la Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.
 

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Ficha bibliográfica:
SOARES, P. R. R. Estado y vivienda urbana en Brasil: las políticas de vivienda en la ciudad de Pelotas, 1946-1967. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(087). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(087).htm> [ISSN: 1138-9788]

 
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