LA PROVISIONALIDAD DEL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DE LA VIVIENDA PÚBLICA EN ESPAÑA

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La provisionalidad del régimen de protección oficial de la vivienda pública en España (Resumen)

Esta comunicación parte de considerar la posibilidad de concebir el derecho a la vivienda como un elemento clave del Estado del Bienestar, y equiparar el derecho a la misma con el derecho a la educación y a la sanidad. Partiendo de esta hipótesis, sería deseable la existencia de mecanismos que permitieran la existencia de un parque de vivienda pública, de calidad y permanente en el tiempo, accesible a la amplia capa de la población, a semejanza de la red de escuelas y hospitales públicos ya existentes.

Se revisan las políticas de vivienda en España de las últimas tres décadas, que han consistido, básicamente, en la financiación pública de la promoción privada de viviendas protegidas de obra nueva en régimen de propiedad, a través de los sucesivos Planes de Vivienda y en la provisionalidad del régimen de protección de las viviendas promovidas a su amparo, que terminan por incorporarse al mercado de la vivienda libre.

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Abstract

The underlying hypothesis of this paper is that the housing is one of the key pillars of the Welfare Sate, having the same importance than the education right or the health right. According to this hypothesis, it would be desirable that governments set up mechanisms that allow the existence of a park of public housing. This public housing park should be comparable to the park of public schools and hospitals that already exists. This mean that the park of social hoses should be accessible to the large sectors of population, it should be of quality and it should be permanent.

The article reviews the Spanish public policies about housing during the last three decades. They are mainly characterized by the setting of successive “Housing Plans” (Planes de Vivienda), routed in two principles. One is the public financing for a specific type of “protected houses” for selling, built by private property developers. The other is the temporary character of the protecting regime for this kind of houses, that leads them to feed the free housing market.  

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Esta comunicación parte de considerar la posibilidad de concebir el derecho a la vivienda como un elemento clave del Estado del Bienestar, y equiparar el derecho a la misma con el derecho a la educación y a la sanidad. Partiendo de esta hipótesis, sería deseable la existencia de mecanismos que permitieran la existencia de un parque de vivienda pública, de calidad y permanente en el tiempo, accesible a la amplia capa de la población, a semejanza de la red de escuelas y hospitales públicos ya existentes.

A diferencia de los derechos a la sanidad y a la educación, que se plasman en la prestación de servicios y en equipamientos colectivos, el derecho a la vivienda se concreta en la producción de un bien de uso individual que, además de cubrir una función social de bien colectivo, constituye también un bien de importante valor de mercado, susceptible de apropiación patrimonial.

Hay que tener en cuenta que el mercado de la vivienda, además de ser un mercado muy imperfecto, se encuentra muy vinculado a dos sectores claves de la economía española: el sector de la construcción y el financiero cuya evolución ha sido, y sigue siendo, determinante para comprender la estructuración de las políticas públicas en materia de vivienda.

El principal objetivo de esta comunicación es revisar la evolución de las políticas de vivienda en España durante las últimas tres décadas, centrándonos en la financiación pública de la promoción privada de viviendas protegidas de obra nueva en régimen de propiedad que se ha ido articulando a través de los sucesivos Planes de Vivienda. No es objeto de estudio en este caso la promoción de vivienda del mercado libre, por no formar parte de las políticas públicas, ni tampoco otras modalidades recogidas en los planes tales como la promoción pública, el alquiler o la rehabilitación, que consideramos que son de carácter residual pese a estar cada vez más presentes en el debate político y social.

Pretendemos, a partir de esta revisión de las políticas, reflexionar sobre el concepto mismo de vivienda protegida, cuyas características, e incluso denominación, han sido objeto de constante modificación en el tiempo, a través de una compleja normativa, pero cuya proposición ha sido siempre la misma: facilitar el primer acceso en propiedad a las familias con menos ingresos.

A modo introductorio, queremos destacar que la vivienda protegida en España se ha desarrollado básicamente a través de la financiación pública de la promoción privada de nueva construcción para su cesión en propiedad, articulada a través de un complejo sistema de préstamos cualificados, subsidiaciones de los mismos, subvenciones y ayudas varias, tanto al promotor como al adquirente, en función de sus ingresos, de la definición de las características tipológicas de las viviendas, del control de su precio máximo de venta (en función de la Comunidad Autónoma y del municipio concreto) y del establecimiento de un período máximo, limitado en el tiempo, de vinculación de la vivienda promovida con inversión pública al régimen de protección, pasado el cual, toda vivienda, inicialmente protegida, se desprotege automáticamente, pasando a engrosar el parque de viviendas a precio de mercado.

La consecuencia inmediata de esta provisionalidad del régimen de protección de la vivienda pública es el lucro privado, cuando no especulativo, del primer propietario, que se beneficia individualmente de una plusvalía colectiva derivada de la financiación pública.  Su consecuencia a medio y largo plazo es el fortalecimiento del libre mercado de vivienda en detrimento del Estado del Bienestar, no pudiéndose alcanzar el objetivo social último, que, entendemos, debería ser la existencia de un parque de vivienda pública y permanente, que se redistribuya en función de las necesidades de la población.

Las políticas de vivienda durante el Franquismo y la Transición

A grandes rasgos, la línea de actuación del gobierno franquista en materia de vivienda social de los años sesenta fue esencialmente de reacción a situaciones de urgencia, con escasa planificación y con una sensibilidad social prácticamente nula. Las mayores actuaciones se  llevaron a cabo para paliar los problemas de vivienda que se daban en las zonas industriales en crecimiento. Se trataba de alojar a los grandes contingentes de emigrantes procedentes de las zonas rurales deprimidas, pero ignorando la dimensión de desarrollo urbano y cambio social que llevaba consigo el proceso.

Los años del desarrollismo económico fueron también los años de los polígonos, del caos urbanístico y de la infravivienda, la precariedad en la cantidad y, sobre todo, en la calidad constructiva y urbanística de las actuaciones destinadas a alojar a los trabajadores.

Por lo que respecta a la promoción privada de viviendas sociales, se caracterizó por centrar las ayudas en los promotores, a través de las llamadas “ayudas a la piedra”, mientras apenas se consideraban las circunstancias sociales de los adjudicatarios e imperaba el clientelismo y el fraude.

Las razones de fondo que movían a las autoridades a desarrollar estas políticas respondían, más que a una sensibilidad social, a garantizar y a promover la paz social que una situación crítica de la vivienda hubiera quebrado. Favorecer el acceso a la propiedad era una forma de integración al régimen político-social para aquellos que lo conseguían y tenía, además, efecto sobre aquellos que no lo habían conseguido a través de la creación de expectativas. Fue en esta época, y siguiendo el lema “hagamos de cada operario, un propietario”, cuando en las grandes ciudades se extendió la propiedad como régimen mayoritario de la vivienda.

Con todo, los principales defectos de las políticas de vivienda desarrolladas durante el período preconstitucional, que han marcado de forma determinante la evolución de las posteriores políticas, se dieron tanto a nivel de planeamiento, como de ejecución y adjudicación de las viviendas.

En primer lugar, no existió programación ni planificación de las viviendas a construir y los organismos públicos gestores fueron totalmente ineficaces. La administración del parque de viviendas era centralizada y caótica.

En segundo lugar, la calidad de las construcciones era muy deficiente y el sistema de polígonos residenciales para reducir las tareas de gestión se convirtió en una fórmula difícilmente integrable desde el punto de vista urbanístico y social. Además, los periodos de construcción eran demasiado largos y hacían que los costes de producción de las viviendas sociales no fueran competitivos con respecto la producción privada.

En lo que hace referencia a la adjudicación, las condiciones estipuladas de financiación eran muy costosas y con un porcentaje reducido de recuperación de la inversión pública. Y, lo más decisivo, los criterios de adjudicación eran absolutamente discrecionales y no se tenía en cuenta el nivel de renta de los adjudicatarios.

En cuanto a la duración del régimen de protección de este tipo de viviendas, a partir de 1965, convivieron en el mercado viviendas con un período de 20 años de protección[1] y viviendas con 50 años de protección, promovidas al amparo del Reglamento de 1968.

La vinculación al régimen de protección durante estos 20 o 50 años significaba que si los propietarios de estas viviendas (que se habían beneficiado del sistema de acceso diferido a la propiedad) querían ponerlas a la venta, el precio de éstas no podía ser superior al precio máximo de venta establecido por la Administración, a menos que ésta, previa solicitud del interesado, descalificara la vivienda como protegida.

Como que en aquel momento el acceso a la vivienda protegida estaba más extendido entre los grupos de escasos recursos, las descalificaciones eran muy puntuales y la cuestión de los plazos de protección ni tan sólo se planteaba, limitándose únicamente a establecerlos a efectos de evitar la especulación inmediata.

A partir de 1975, con la muerte de Franco, se inició en España una transición democrática que culminó con la promulgación de la Constitución de 1978 y la declaración de España como un Estado social y democrático de derecho.

Con el cambio democrático, la política de vivienda se transformó y se establecieron los que serían los principales ejes de actuación y los objetivos que se han ido adaptando a las diferentes coyunturas socioeconómicas pero que, en lo fundamental, se han mantenido hasta la actualidad y han caracterizado las políticas de vivienda hasta el momento.

Para elaborar la nueva política se tomaron como referente las experiencias de Europa Occidental. La diferencia fundamental respecto al periodo anterior fue que se prestó especial atención a la persona adjudicataria de la vivienda y a sus condiciones socioeconómicas como destinatario de las ayudas. A partir de ese momento se combinaron las ayudas a los promotores, que fueron los grandes beneficiarios de la política anterior basada en la “ayuda a la piedra”, con las ayudas progresivamente ajustadas a los adquirentes.

Este cambio de orientación en la política se manifestó por primera vez  en 1976[2], con la normativa sobre “Viviendas sociales”. En aquel momento, finalizadas ya las grandes migraciones y el crecimiento acelerado de las grandes ciudades y las áreas industriales, se empezaban a notar los efectos de la crisis mundial de 1973. El diagnóstico realizado desde los organismos gubernamentales sobre la situación de la vivienda se basaba en un análisis de oferta y demanda. Se consideraba que ante una demanda de vivienda suficientemente desarrollada pero sin la capacidad económica necesaria para acceder al mercado inmobiliario, se debía capacitar económicamente esa demanda y conseguir de esta manera que el mercado de la vivienda funcionara. Esta capacitación se realizó a través de la subsidiación por parte del Estado de un porcentaje de los intereses de los créditos hipotecarios a los adquirentes de vivienda protegida.

Las modificaciones más destacables en los instrumentos de diseño y gestión de las políticas de vivienda fueron la aprobación, por primera vez, de normas de diseño y calidad para las viviendas sociales, la graduación de las ayudas estatales a los adquirentes según la renta familiar y el establecimiento de la superficie útil entre los 36 y los 96 m². El precio máximo de venta se fijó a partir de los costes de promoción de las diferentes regiones y se previó un mecanismo de revisión automático.[3]

El primer paso para acceder a las ayudas a los adquirentes era conseguir una calificación personal que les capacitara como beneficiario potencial y,  posteriormente, la solicitud por parte de las entidades de crédito. Pero mientras las solicitudes de los futuros adquirentes fueron cuantiosas, los bancos fueron muy reticentes a colaborar en un proyecto que suponía financiar a grupos sociales poco solventes y depender del Estado para la subsidiación de los intereses.

El proyecto fracasó por la subida de precios, la fuerte subida de los tipos de interés (del 10,3% en 1975 al 17,5% en 1978), el retraimiento de la demanda, la reducción de viviendas iniciadas y, especialmente, por la falta de medios para desarrollarlo[4].

Con la liberalización del sistema financiero, a través de la eliminación de los coeficientes de inversión obligatoria en préstamos de regulación especial de las cajas de ahorros, desapareció lo que hasta entonces había sido la principal fuente de financiación de la política de vivienda. Esto comportó una crisis en el sistema tradicional de financiación privilegiada ya que no se había previsto un mecanismo que supliera los créditos que las cajas de ahorros dejaban de prestar, si bien se incrementaron las dotaciones de la banca pública.[5]

En un intento de solucionar estos problemas aparecieron los Decretos Garrigues de octubre y noviembre de 1977. Así, se simplificaron los trámites de financiación con el pago directo de la subsidiación por parte del Instituto Nacional de la Vivienda a las entidades financieras y se reguló la financiación del promotor y de los adquirentes en relación con los ingresos.

Pero estas modificaciones no fueron suficientes y en 1978 se tuvo que aprobar otra norma[6] en la que se definieron las bases de la vivienda social en España. Para superar la complejidad de regímenes y tipologías del periodo anterior, se estableció un único régimen de viviendas protegidas y apareció por primera vez la denominación “Viviendas de Protección Oficial”(VPO).

La superficie útil máxima quedaba fijada en 90m2 [7] y los precios máximos se establecían a través de módulos (según criterios geográficos y territoriales, a revisar anualmente, y según los metros cuadrados útiles), garantizando un beneficio razonable del promotor que sirviera como incentivo[8]. Se definieron mecanismos de financiación privilegiada para promotores y adquirentes, cubriendo en cuanto a éstos últimos diferentes tramos, calculados a partir del salario mínimo interprofesional.

Con este decreto desapareció una de las figuras más importante de acceso a la propiedad de la etapa anterior: el sistema de acceso diferido a la propiedad, por el cual el precio de la vivienda se dividía en cuotas mensuales durante 50 años, sin intereses, convirtiéndose finalmente en propietario de la vivienda.

A nivel administrativo se simplificaron las tramitaciones y se depositó mayor confianza en los promotores privados aunque, paralelamente se intensificó el régimen sancionador que regulaba sus actuaciones.

En cuanto a la duración del régimen de protección, se estableció un plazo único de 30 años, durante el cual, salvo descalificación autorizada por la Administración, si se vendía la vivienda, su precio no podía ser el del mercado, sino por debajo de un máximo establecido por la Administración. Ninguno de los autores consultados da cuenta de los motivos que llevaron a reducir el régimen de protección a 30 años.[9] En cualquier caso, el establecimiento de un plazo de protección imposibilitaba la creación de un parque de vivienda protegida puesto que, pasados los 30 años, la vivienda protegida pasaba automáticamente a ser libre y su precio, el que estableciera el mercado.

La década de los ochenta

La configuración del Estado autonómico en España apareció con la Constitución Española de 1978 y con las aprobaciones de los Estatutos de Autonomía para las correspondientes Comunidades Autónomas que forman el Estado. En el caso de Cataluña, su Estatuto data de 1979.

Si bien durante los años 1979-1981 en España gobernó el partido centrista UCD (Unión de Centro Democrático), a nivel político y competencial, el Estado de las autonomías se articuló en los primeros años de gobierno del PSOE (Partido Socialista Español), que estuvo en el poder entre 1982 y 1996. En Cataluña gobernaba la coalición nacionalista CIU (Convergencia i Unió), que mantiene el poder desde 1980 hasta la actualidad.

El contexto económico de España en los años ochenta se caracterizó por una fuerte crisis económica y social: período inflacionista y aumento del paro. Una de las medidas económicas para contrarrestar la crisis se centró en la consolidación liberalización del sistema financiero y en la eliminación de los coeficientes de inversión obligatoria en préstamos de regulación especial de las cajas de ahorros. Pero, dado que era justamente a través de estos coeficientes obligatorios cómo se habían financiado hasta el momento las promociones de VPO, esta medida comportó una restricción del crédito, un incremento de los tipos de interés y un mayor aumento de los costes de la construcción y de los precios de las viviendas. Así, aunque se dio una intensa actividad constructiva de viviendas, las nuevas construcciones fueron de régimen libre y a precios elevados, lo que, junto con el déficit histórico acumulado de vivienda a precios asequibles[10], comportó una contracción de la demanda efectiva y una acentuación, todavía mayor, de la crisis existente.

Con el propósito de contrarrestar la desaparición de los coeficientes de inversión obligatoria de las cajas de ahorros y de garantizar el acceso a la financiación cualificada, se aprobó el Plan de la Vivienda Trienal de 1981-1983[11].

A través de este Plan, se estableció un sistema de convenios con cajas y bancos privados en virtud de los cuales, éstos concedían préstamos a intereses más bajos que los del mercado a los promotores y adjudicatarios de VPO y el Estado, con cargo a sus presupuestos, subsidiaba los intereses, pagando la diferencia entre el interés del préstamo cualificado y el del mercado directamente a estas entidades.

Este sistema de convenios mantuvo el modelo de financiación cualificada, articulado en base a la concesión de préstamos cualificados, subsidiaciones a los mismos y subvenciones directas de finales de los años setenta, que es el modelo que se ha ido consolidando hasta la actualidad como uno de los principales instrumentos de los Planes de Vivienda en España.

Este Plan recuperó el sistema de planificación plurianual a medio plazo de las políticas de vivienda[12], delimitó la nueva tipología de VPO de promoción privada y estableció el sistema de cálculo ponderado de las rentas familiares para selectivizar a los adquirentes y favorecer a los hogares con más miembros.

Finalizado el período temporal de este Plan, se aprobó el Plan de la Vivienda Cuadrienal de 1984-1987[13]. Este Plan fue muy continuista respecto el anterior, profundizó en la misma línea de medidas, introdujo el concepto de módulo ponderado para simplificar el cálculo de los precios máximos de venta, incluyó la financiación cualificada a la rehabilitación[14] y estableció un nuevo sistema de gestión que tenía en cuenta el proceso de transferencias de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas.

En este período, la economía española se hallaba en expansión. La renta por cápita había aumentado, pero los desequilibrios sociales. La oferta del mercado inmobiliario no protegido se había reactivado  mientras que la política pública de vivienda se había ido debilitando[15]. Y el instrumento de acción pública en vivienda pasó a darse, básicamente, a través de los beneficios fiscales en el IRPF[16].

Cuando todavía estaba vigente el Plan Cuadrienal, con la oferta privada reactivada, se consideró que el sistema de financiación cualificada conllevaba unas cargas presupuestarias excesivas y se decidió restringir las actuaciones protegidas, hecho que comportó que los promotores privados abandonaran la construcción de VPO. El análisis del Gobierno partía de la reactivación de la oferta y la demanda en el mercado libre de vivienda, de manera que permitía la retirada del sector público y que, si era necesaria alguna intervención, ésta debía concentrarse en los grupos de menos ingresos.

Con estas premisas, se aprobó el Real Decreto 1949/1987 que, abandonando el sistema de planificación plurianual, redujo substancialmente el número total de actuaciones protegibles, se personalizaron más las ayudas a las personas, través de la figura de los ingresos familiares ponderados, en los que se tenía en cuenta la composición familiar y el lugar de residencia, se amplió la figura de promotor público incorporando sindicatos y empresas públicas y se obligó a las Comunidades Autónomas a financiar las subvenciones personales que hasta el momento habían ido a cargo de los presupuestos generales[17].

Esta norma estableció una relación jerárquica entre la Administración Estatal y la Autonómica, supeditando la subsidiación de los préstamos cualificados por part del Estadoa la concesión, por parte de las Comunidades Autónomas, de una ayuda económica individualizada a cada adjudicatario, equivalente como mínimo a un 15% del precio de la vivienda[18]. Contra este Real Decreto, algunas Comunidades Autónomas presentaron recurso de inconstitucionalidad, recurso que sólo puede entenderse en el contexto de la nueva configuración territorial de España, como Estado Autonómico.

Con el nuevo marco constitucional (art. 47 de la Constitución Española) y estatuario (art. 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) se estableció una conformación multinivel de las políticas de vivienda. A la Comunidad Autónoma de Cataluña se le atribuyeron competencias exclusivas en ordenación territorial, urbanismo y vivienda, de lo que, en teoría, se derivaba que la Generalitat de Cataluña sería la Administración competente para el desarrollo de estas políticas públicas para hacer efectivo el derecho a la vivienda en su territorio.

Pero esta proposición inicial, se terminó reformulando en una centralización de competencias hacia el Estado, todavía hoy vigente. Esta reformulación del marco competencial se dio por dos cauces. El primero, fueron los llamados Decretos de Transferencia en materia de vivienda del Estado a la Generalitat de Cataluña y el segundo, la sentencia del tribunal Constitucional[19] que resolvió el recurso que algunas Comunidades Autónomas habían interpuesto contra el Real Decreto 1949/1987. 

En cuanto a los Decretos, en un primer traspaso[20]se estableció que las políticas de subvenciones, créditos e instrumentos financieros para proteger el acceso de determinados sectores de población a determinados tipos de viviendas eran competencia del Estado, si bien se permitió a la Comunidad Autónoma complementar este régimen regulativo, respetando los parámetros fijados por el Estado. Quedó así, por la vía normativa la capacidad de la Generalitat para formular políticas regulativas de protección del acceso debilitada al máximo[21].

Posteriormente[22], se estableció que las políticas de promoción pública y de suelo serían competencia de la Generalitat. Las políticas de rehabilitación, dado que se entendían incluidas dentro de las políticas regulativas del crédito, permanecieron como competencia del Estado (pudiendo la Comunidad Autónoma complementar esta regulación e impulsar programas de rehabilitación pública directa), así como la regulación del mercado de alquiler, competencia también del Estado.

En el contexto de esta reconfiguración de las competencias Estado-Comunidad Autónoma en la regulación de la vivienda protegida, el Tribunal Constitucional dictó sentencia. En ella se resolvió a favor de las Comunidades Autónomas, anulando la obligación del reglamento de 1987 de participar económicamente en las subvenciones personales pero, a la vez, se consolidó los niveles competenciales de les Decretos. El Estado era, y es en la actualidad, competente para definir las actuaciones protegibles, las fórmulas de financiación, el nivel de protección y los requisitos de los beneficiarios y el valor del módulo (precio máximo de venta y cuantía máxima de los créditos cualificados), mientras que las Comunidades Autónomas eran, y son, competentes para complementar y desarrollar la política diseñada por el Estado y ejecutar con cierta flexibilidad el programa estatal de vivienda.

Estos Decretos y la propia sentencia del Tribunal Constitucional[23] se basaron en el impacto de la vivienda sobre la planificación general de la actividad económica  y sobre la ordenación del crédito [24] y “[...] a la práctica, el claro predominio de las políticas regulativas y de acceso al crédito hipotecario, dentro de la agenda pública de vivienda, ha reforzado el patrón centralizado de la política. El gobierno de la Generalitat ha renunciado, sistemáticamente a convertir tanto la promoción pública como la rehabilitación en instrumentos básicos de la  política de vivienda en Cataluña. De igual manera, el gobierno de CIU tampoco ha explotado el potencial regulativo sobre la vivienda protegida. Al final, la Generalitat ha aceptado jugar roles mayoritariamente operativos, de gestión de ayudas y de estocs inmobiliarios, mientras que el Estado central y, sobre todo, el mercado marcan las reglas del juego en materia de vivienda en Cataluña.”[25]

La década de los noventa

A partir de este momento, se inició un período interplanes en cuanto a las políticas de vivienda.  Con el Real Decreto 22/1989, se pasó de nuevo a la regulación  a corto plazo y se introdujeron algunas novedades, como el sistema de protección a la adquisición de vivienda usada, la extensión de la financiación de actuaciones protegibles en materia de suelo, mediante normativa complementaria, a promotores privados, y se mejoraron las condiciones para fomentar la promoción de viviendas para ceder en alquiler.

Entre 1988-1989 aumentaron las viviendas iniciadas totales en detrimento de las VPO, que se redujeron sin que, el número de actuaciones protegibles que el Estado estaba dispuesto a financiar se agotara.

En 1989 el gobierno central desarrolló una política monetaria restrictiva muy basada en el racionamiento del crédito. Como consecuencia de la restricción crediticia los tipos de interés fueron muy superiores (16–17%) a los pactados en los convenios entre el Gobierno y las entidades financieras, principalmente cajas de ahorros. Esto comportó que la financiación de los programas anuales de vivienda de 1989, 1990 y 1991 se desarrollaran mediante el Banco Hipotecario de España, porque las cajas de ahorros o no suscribían los convenios o concedían pocos créditos.

Desapareció también la exención del impuesto de Transmisiones patrimoniales de la que hasta entonces se beneficiaban las VPO y con la nueva Ley de Haciendas Locales, también se anularon algunos beneficios fiscales en tasas y contribuciones municipales.

Se culminó así un proceso iniciado en 1988 de reducción cuantitativa y cualitativa de los instrumentos que hasta entonces se habían diseñado desde la administración del estado al servicio de la política de VPO, hasta llegar a eliminarse algunos, mientras que los que continuaban vigentes se habían convertido en inoperantes.

El ajuste económico del verano de 1989 endureció la financiación de la vivienda libre (falta de recursos crediticios y tipos de interés muy altos) hecho que provocó una gran retracción de una demanda ya mermada en su poder adquisitivo por el alza continuada de los precios de las viviendas hasta 1989.[26]

A inicios de los noventa, se daba una situación de crisis tanto en ritmo de construcción de nuevas viviendas como en la política misma de VPO, consecuencia de la voluntad de la administración central de reducir el coste presupuestario con la reducción sustantiva del número de actuaciones protegibles[27].

En este contexto inflacionista (1987-1989), aunque la duración del régimen de protección de las VPO se mantuvo en los 30 años, aumentaron de forma espectacular las solicitudes de descalificación de las VPO, tanto por parte de los promotores como por parte de los adjudicatarios, dejando en papel mojado el plazo de protección, permitiendo así que los propietarios de las VPO descalificadas pudieran obtener un cuantioso lucro, vendiéndolas a precio de libre mercado, no obstante haber sido beneficiarios de importantes ayudas públicas, y, en definitiva, permitiendo engrosar el parque de vivienda libre en detrimento del de la vivienda protegida. En ese momento, como el mercado inmobiliario libre funcionaba sin necesidad de intervención pública, la financiación de la promoción privada de vivienda protegida no se encontraba como una prioridad en las políticas.

El Estado llegó a una situación de gran colapso que le obligó a una inflexión de las políticas hasta entonces desarrolladas y a recuperar el instrumental de política de vivienda que se había abandonado.

Con el nuevo Plan de la Vivienda Cuadrienal 1992-1995[28], se intentó un mejor entendimiento entre el Estado y las Comunidades Autónomas, vía convenio,  teniendo muy presente la distribución competencial en materia de vivienda y se abandonó el criterio de planificación a muy corto plazo y se retomó el medio plazo, tiempo mucho más acorde con las características del sector de la construcción.

La presión de las Comunidades Autónomas que ya disponían de competencias en materia de vivienda  pero no de recursos financieros suficientes y las presiones del sector promotor constructor, comportaron un replanteamiento de la política estatal de vivienda. Se elaboró un informe para diagnosticar la situación del sector, la crisis de los instrumentos de a política de vivienda y una estimación de las necesidades de vivienda para los diez años siguientes.

Este informe también abordaba la relación de la política estatal con las Comunidades Autónomas. Se propuso un convenio marco entre la administración central y cada una de las autonomías. A la Administración central le correspondía la elaboración del Plan de la Vivienda en virtud de sus competencias en la planificación general económica, y el establecimiento de los instrumentos financieros,  en virtud de sus competencias sobre la ordenación del crédito. Las Comunidades Autónomas, por su parte, podían incluir su propio plan de ayudas a la vivienda, en virtud de las competencias propias en esta materia. En estos convenios no sólo constaban las actuaciones a financiar por el Estado (Presupuestos del Plan de la Vivienda) sino también las ayudas complementarias que las Comunidades Autónomas se comprometían a aportar a cargo de sus propios presupuestos.

A partir de este momento, en Cataluña, cada Plan Estatal de la Vivienda ha ido acompañado del correspondiente Plan Catalán de la Vivienda, que en la práctica se ha limitado a poco más que a una trasposición literal del Plan Estatal a nivel autonómico[29].

Este Plan introdujo novedades y consolidó el sistema de planes cuadrienales y el juego de convenios entre Estado y entidades financieras y Estado y Comunidades Autónomas, que se ha mantenido en los planes de vivienda posteriores. Entre las novedades más destacadas se encontraban el mayor número de actuaciones protegibles; el incremento de los recursos aportados por la administración central respecto al periodo anterior; la adaptación de los tipos de interés más realistas respecto las condiciones del mercado; las fuertes ayudas personalizadas a los adquirientes; el aumento de  las ayudas a la rehabilitación; la introducción de los créditos subsidiados a la urbanización de suelo en ciertas condiciones; el incremento de los precios máximos de venta en Madrid y Barcelona; la ampliación de los niveles de ingresos familiares que servían de límite para poder acceder a los diversos niveles de ayudas personales[30] y además, se repartieron los recursos disponibles entre las Comunidades Autónomas a partir de indicadores objetivos según las necesidades de vivienda.

Pero la gran novedad de este Plan, fue el establecimiento de una nueva línea de financiación de Viviendas Libres a Precio Tasado que incluía la vivienda libre usada y de nueva construcción, siendo la causa determinante por la que se incluyeron en el  Plan, la existencia de un buen número de estas viviendas recién construidas, pero con unas posibilidades de venta muy escasas, por falta de demanda con capacidad económica suficiente.

La financiación cualificada de las viviendas a precio tasado era idéntica a la que correspondía a las VPO, pero el control administrativo era mínimo, casi inexistente[31], la superficie máxima podía llegar a 120 m2, el precio tasado era considerablemente superior al precio máximo aplicable a las VPO y la administración no podía aplicar el régimen sancionador y otras medidas existentes en la legislación especial.  Asimismo, las viviendas a precio tasado no estaban sujetas al periodo de protección de 30 años, como las VPO, sino que tan sólo se establecía la penalización, para el caso de que el beneficiario procediera a su venta dentro de los 5 años, a devolver a la administración las ayudas percibidas. Se pasó a financiar, con presupuesto público, la promoción de una parte del mercado de la vivienda libre, que podía ser objeto de especulación casi inmediata.

Durante la vigencia de este Plan de Vivienda se desarrolló a fondo la financiación cualificada de las actuaciones de rehabilitación[32] y se liberalizaron las VPO promovidas en anterioridad a 1978. Se desregularizó retroactivamente gran parte del ingente parque de viviendas protegidas que existía. Estas VPO dejaron de estar sometidas a los regímenes de protección de 20 o 50 años y a un precio máximo de venta durante estos plazos y pasaron a engrosar, una vez más, el parque de vivienda libre, una vez más, a expensas de la financiación pública[33].

En cuanto a las solicitudes de descalificación, que continuaban yendo en aumento, en algunas Comunidades Autónomas, como el caso de Cataluña, la Administración dejó de autorizarlas, pasando a controlar, por primera vez, el fraude a través de esta vía.

Este Plan de la Vivienda, el más potente y regulacionista hasta el momento, tuvo un cierre anticipado y de manera no regular por agotamiento de presupuesto, coincidiendo además con la crisis de la cooperativa de vivienda PSV-UGT, que afectó negativamente a la percepción social de las cooperativas de viviendas vinculadas a sindicatos.

En este contexto, se aprobó el Plan de la Vivienda Cuadrienal 1996-1999[34], que presentó más continuidades que innovaciones y en el que se acentuó la voluntad de ir vinculando la política de vivienda a la solución de necesidades sociales específicas y de los diversos grupos sociales. Por lo tanto, se mantuvo el reparto competencial anterior entre las distintas Administraciones implicadas, se articuló a través de los dobles convenios entre el Estado y las Entidades de Crédito y las Comunidades Autónomas fueron las encargadas de la gestión y ejecución del plan.

El último plan aprobado por el gobierno del PSOE fue una prolongación del plan anterior con algunas modificaciones. Las novedades más destacables que se introdujeron fueron las relativas a la ampliación de actuaciones protegibles, incluyendo nuevas tipologías, como las viviendas de promoción pública, regulándose medidas de cofinanciación, la rehabilitación y autoconstrucción en áreas rurales, y las viviendas de tipología especial.

Si bien el Plan 1996-1999 fue aprobado por el Gobierno socialista, su aplicación la llevó  cabo el PP (Partido Popular), de marcado talante liberal, que ganó las elecciones en 1996 y que ostenta, todavía hoy, el gobierno en España.

A este Plan, le siguió el Plan de la Vivienda Cuadrienal 1998-2001[35], el primero del gobierno del Partido Popular. Este Plan se aprobó en un contexto histórico en el que los dos sectores decisivos en el mercado de la vivienda, el de la construcción y el financiero-crediticio, se hallaban en clara expansión. Coexistía una oferta de préstamos hipotecarios con tipos de interés muy bajos con unos precios de la vivienda que iban en aumento. Se empezaba a hablar de “burbuja inmobiliaria”.

El nuevo Plan abandonó el sistema de módulos ponderados para fijar el precio máximo de venta de las VPO e introdujo el concepto de precio básico a nivel nacional, en torno al cual, se establecían unas bandas de fluctuación dentro de las cuales las Comunidades Autónomas podían fijar el precio máximo de venta en su territorio. No obstante, el precio máximo de venta apenas aumentó respecto el periodo anterior, lo que provocó un descenso paulatino de la producción de vivienda protegida hasta llegar al nivel más bajo de todos los tiempos en el 2000 (sólo un 6,97% de las nuevas viviendas construidas en Cataluña eran de protección).[36]

Se abandonó la financiación cualificada de las viviendas libres a precio tasado y, como gran novedad, se incluyó dentro del Plan las Viviendas Declaradas Protegidas (VDP) a calificar, cumpliendo unos requisitos estatales mínimos, por las Comunidades Autónomas. Esta tipología de viviendas, que coexistía con las VPO y era un intermedio entre éstas y las viviendas libres, era idéntica a las VPO, pero su financiación era menos privilegiada y el precio máximo de venta era superior.

En 2001 las hipotecas continuaron bajando y los precios de las viviendas se dispararon todavía más, circunstancias que motivaron la modificación del Plan[37]. Se introdujo la posibilidad de combinar el sistema de préstamos cualificados y la subsidiación de los mismos (que habían dejado de ser excesivamente competitivos respecto los tipos de interés que se ofrecían al libre mercado) con la nueva figura de la ayuda directa a la entrada, condicionada al primer acceso en propiedad, con lo que se prestó todavía más atención a la misma.

También se empezó a prestar especial atención, con ayudas reforzadas, al primer acceso en propiedad y a los jóvenes (menores de 30 años en 1998 y menores de 35 en el 2001).

El Plan 1998-2001 estableció el criterio, vigente actualmente, de vincular el periodo de duración del régimen de protección de las VPO (y VDP), como máximo, al plazo de duración de la amortización del préstamo hipotecario. Así, el régimen de protección de las VPO se redujo a 20 años, durante los cuales, si se procedía a su venta, el precio no podía superar el máximo de venta vigente en ese momento. El régimen de protección de las VDP, que lo fijaba la Comunidad Autónoma, en un primer momento fue de 10 años, para después, en el 2001, aumentarse a 15 años.

En 1998 se introdujo la prohibición de transmisión de la propiedad, tanto las VPO como las VDP, durante los primeros 5 años. Esto significaba que, a efectos prácticos, si se vendía la vivienda dentro de los 5 primeros años, debían devolverse las ayudas percibidas a la administración[38]. En el 2001, se aumentó la prohibición de transmitir a 10 años, que es el vigente actualmente.

Así mismo, con la modificación del Plan en el 2001, se estableció la prohibición de descalificar las VPO o VDP, a instancias del interesado, dentro de los 15 primeros años, si bien algunas Comunidades Autónomas ya lo venían haciendo.[39]

De todas maneras, la provisionalidad del régimen de protección de la vivienda pública en España no sólo no se ha cuestionado, sino que, además, se ha reducido.

Hoy por hoy, esta vigente el nuevo Plan de la Vivienda Cuadrienal 2002-2005[40] (ver Anexo I). Se ha eliminado la figura de las VDP, volviéndose, otra vez, al régimen único de VPO. En el caso de Cataluña, en un intento tardío en asumir competencias en materia de vivienda[41], a través de su Plan de la Vivienda autonómico, ha creado la figura de “Habitatges Amb Protecció Oficial”.

Una de las principales medidas que aporta este Plan es, en el contexto de suavización de la “burbuja inmobiliaria”, la fijación de un nuevo precio básico, bastante superior al anterior, y un margen, también mayor, a las Comunidades Autónomas para aumentarlo. A partir de ahora, tanto el precio básico como el tipo de interés cualificado, serán objeto de revisión anual,  con el fin de evitar lo que había pasado los años anteriores, que el precio máximo protegido apenas había sido revisado.

Tanto la prohibición de descalificar la vivienda protegida durante los primeros 15 años, como la de transmitirla dentro de los 10 años, así como duración del régimen de protección de 20 años, se ha mantenido en el actual Plan 2002-2005.

Los dos últimos planes no difieren, en lo estructural, respecto los dos anteriores. Y, aunque se podría afirmar que, en cuanto a la instrumentación de las políticas de promoción de vivienda protegida, los gobiernos socialistas y los populares han seguido una línea similar, hay que tener muy presente que estas políticas se desarrollan de la mano de las políticas urbanísticas y, en este aspecto, el actual Gobierno está llevando a cabo una política activa de desregularización del suelo y de declaración masiva de suelo urbanizable, lo que algún autor ha llamado los “valores del neoliberalismo urbano del PP”[42].

Conclusiones

El elemento clave de la política de vivienda en Cataluña y en el Estado español, a partir de la instauración de la democracia, ha consistido en la regulación de los tipos de vivienda protegida y los criterios de acceso, conjuntamente con todo el instrumental de créditos y subvenciones a los promotores y adquirentes para facilitar el acceso en propiedad a las familias con escasos recursos.

Tradicionalmente, se ha confiado a la política de vivienda el diseño de las soluciones y la implementación de las medidas y recursos para cubrir las carencias del mercado libre de la vivienda en el terreno social. Los sucesivos Planes de Vivienda han venido primando a la vivienda social como una mercancía, cuyo precio debe limitarse para facilitar su primer acceso, pero no con vocación de servicio público.

La provisión de vivienda protegida ha experimentado siempre fuertes fluctuaciones de acuerdo,  en el sentido inversamente proporcional, a las fluctuaciones del mercado libre de la vivienda (ver Anexos II y III). Cuando el mercado inmobiliario funciona, la intervención pública en este campo se reduce drásticamente. Asimismo, las viviendas protegidas para su acceso en propiedad, al tener un plazo limitado de protección, junto con las posibilidades de descalificación de las mismas antes de finalizar el plazo y la ausencia de voluntad política para controlar el fraude en la venta de las mismas a precio de mercado, las conduce siempre, inexorablemente, hacia el precio final de las viviendas llamadas libres.

Sólo en la actualidad, en el que la “burbuja inmobiliaria” no acaba de deshincharse, los Poderes Públicos empiezan a plantearse alternativas al problema de acceso a la vivienda, bajo la presión de una nueva demanda, resultado de la inmigración y del aumento en los desequilibrios de renta, y de la demanda de siempre, de las clases, cada vez menos medias, que antes accedían a la vivienda protegida de promoción privada, pero que ahora, en ser tan escasa, se han quedado fuera.

De entre las medidas que los Poderes Públicos se están planteando, están tomando fuerza, en el ámbito de la vivienda, la promoción del alquiler protegido y la rehabilitación, y en el ámbito del suelo, las reservas de suelo y la cesión de derechos de superficie, bajo titularidad pública, para promover vivienda protegida.

Lo que parece cada vez más claro es que los mecanismos posibles para hacer realmente efectivo el derecho a la vivienda son, o regular el suelo público para que no pase a privado, o a través de un parque de vivienda pública consolidado.

Debemos aclarar que al hacer referencia a un parque de vivienda pública consolidado no proponemos la recuperación de las políticas llevadas a cabo en Europa Occidental basadas en la existencia de un parque de vivienda de alquiler de titularidad pública, que ha fracasado, en gran medida por los problemas de gestión y mantenimiento que conlleva,  y que actualmente se halla en un claro proceso de desarticulación.

Nuestra propuesta parte de la necesidad de una nueva reflexión sobre los objetivos a largo plazo de las políticas de vivienda y el replanteamiento de la vivienda protegida en propiedad en España. Proponemos una vivienda de propiedad privada pero vinculada permanentemente a un régimen público. Proponemos el tomar en consideración la posibilidad de un parque de vivienda público, de titularidad privada, pero cuyo acceso se facilite a través de una financiación cualificada,  y cuyo precio máximo de venta esté siempre controlado; que no pueda verse afectada por las fluctuaciones del mercado ni ser objeto de especulación. Cuando una vivienda protegida obtuviera la calificación “definitiva” para este régimen, si bien el beneficiario inicial de la financiación y del precio limitado sería su primer propietario, en caso de transmisión de la vivienda, el posterior adjudicatario también participaría de la plusvalía generada con presupuesto público y, en consecuencia, se lograría cierta redistribución.

Agradecimientos a Chelo Fernández (Delegació Provincial a Barcelona de la Direcció General d’Arquitectura i Habitatge), Roser Revilla (Institut d’Estudis Autonòmics, Generalitat de Catalunya), Josep Santdiumenge (Departamento de Derecho Civil, Universitat Pompeu Fabra) y Carme Trilla (economista).

 

Anexos

Anexo I

Anexo II

Anexo III

 

 

Anexo I