Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (15), 1 de agosto de 2005

LA CIUDAD PRIVADA: NUEVOS ACTORES, NUEVOS ESCENARIOS ¿NUEVAS POLÍTICAS URBANAS?

Sonia Vidal-Koppmann
Arq. DP.
Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Centro de Información Metropolitana – Universidad de Buenos Aires.
E-mail: svidal@ciudad.com.ar


La ciudad privada: nuevos actores, nuevos escenarios ¿nuevas políticas urbanas?  (Resumen)

En la última década la superficie urbanizada del área metropolitana de Buenos Aires ha aumentado en una cifra superior a los 350 km², o lo que equivale una vez y media a la superficie de la ciudad primada. Este proceso de crecimiento de la mancha urbana tiene una característica relevante: son 35.000 hectáreas de “ciudad cerrada”. El nuevo protagonista del planeamiento urbano ha sido el capital privado y el resultado de este nuevo proceso de suburbanización son las urbanizaciones cerradas, en todas las tipologías posibles de imaginar. Cuando más de 400 emprendimientos privados han invadido todo el hinterland de la ciudad de Buenos Aires, comenzamos a preguntarnos qué pasó con la planificación de nuestras ciudades, a qué nuevas políticas urbanas responde este paisaje fragmentado de archipiélagos urbanos, cómo se ha alterado la morfología de la periferia lejana levantando murallas que intentan crear un clima de seguridad bastante dudoso. Estos nuevos escenarios de la postmodernidad se han asentado sobre una estructura de centros urbanos tradicionales quebrando la trama no sólo física sino también social,  acrecentando las diferencias entre clases sociales y enfrentándolas con relaciones de proximidad muy estrecha. Mientras este fenómeno se va consolidando, nuevos actores aparecen como los gestores de la planificación en los nuevos escenarios: los emprendedores privados, los promotores, la clase media “ganadora”, los inversores extranjeros, etc.; en tanto que los gobiernos provinciales y locales han perdido fuerza en la toma de decisiones y la normativa urbana en su conjunto muestra importantes espacios vacíos. Hemos decidido tomar un caso testigo para analizar estas transformaciones: el partido de Pilar ubicado en el tercer cordón, el más alejado de la ciudad de Buenos Aires. Se trata de un caso paradigmático en donde ha recalado una cuarta parte de todos los proyectos construidos dentro del Área Metropolitana. Asimismo hemos recurrido a la técnica de entrevistas con informantes calificados para poder trazar un esbozo acerca de la concepción de lo urbano que tienen estos nuevos actores. Y finalmente, intentamos contrastar estas visiones con las políticas urbanas que a lo largo de este proceso se han ido implementando, tratando de controlar esta nueva situación y de conciliar los intereses privados y públicos. 

Palabras clave: Urbanizaciones cerradas – privatización urbana – región metropolitana.


The private city: new actors, new background, new urban politics? (Abstract)

The urbanized territory in Buenos Aires metropolitan area has increased in more than 350 km² in the last decade, this is equivalent to one and a half the area of the primary city (Capital Federal). This urban area spread process has a relevant characteristic: 35.000 hectares come from gated residential developments.
The private capital has been the new protagonist of urban planning and gated communities (urbanizaciones cerradas), in all possible typologies, are the result of this new suburbanization process. As more than 400 private enterprises have invaded the whole Buenos Aires city hinterland, we start wondering what happened with our city planning, what new urban politicies does this fragmented landscape of urban archipielagos answer to, how has the far periphery morphology been altered by this wall raising which tries to create a doubtful safe environment. This post-modern new background has settled over a traditional urban centers structure breaking not only the physical network but also the social one, increasing the differences between social classes and facing them closer relationships. As this phenomenon consolidates, new actors appear as this new background planning managers: private enterprises, promoters, the “winner” middle-class, foreign investors, etc; meanwhile the local and provincial government have lost strength as decision-makers and the whole urban normative shows important empty spaces. In our paper we have decided to choose a study case in order to analyze these transformations: the Pilar neighborhood, situated on the third ring, the most distant of Buenos Aires city. This is a paradigmatic case where a fourth part of all the constructed projects within the Metropolitan Area were developed. Moreover, we have included the key-informants interviews technique in order to get an approximation of this new actors urban conception. Finally, we tried to contrast this ideas with the urban politics implemented during this process which intention was to control this new situation and to conciliate the public and private interests.

 

Key words: gated communities, fragmented landscape, Buenos Aires metropolitan area.


Introducción 

El proceso de investigación que venimos desarrollando hace algunos años sobre las nuevas formas de urbanización, especialmente las urbanizaciones cerradas instaladas en la periferia de la región metropolitana de Buenos Aires, nos ha llevado a plantearnos algunas inquietudes que las podríamos resumir en tres cuestiones fundamentales. 

 

En primer lugar, nos encontramos frente al tema de la articulación urbana; es decir, la relación entre estas nuevas formas urbanas y el resto de la ciudad tradicional y entre los habitantes de las urbanizaciones cerradas y el resto de la comunidad.  En este punto es preciso intentar definir cuál es la estructura socio-territorial resultante de la yuxtaposición de los procesos de suburbanización antiguos y recientes. 

 

Una cuestión clave consiste en dilucidar si existe conciencia de la necesidad de integrarse por parte de los distintos actores involucrados y de ser así qué tipos de mecanismos han encontrado. Nos planteamos, entonces, si las “cicatrices” de la fragmentación pueden ser sorteadas con nuevas formas de articulación espacial que integren los islotes urbanos. 

 

En segundo lugar, nos enfrentamos con la problemática de la “planificación de mercado” que surge de estas urbanizaciones casi autónomas en servicios e infraestructuras pero que política y administrativamente están insertas en los municipios de la región. La aparición de ciudades privadas con metas de crecimiento poblacional semejantes a las ciudades intermedias vecinas a ellas, pone en crisis la manera en que dichos núcleos se integran en el ámbito municipal. La solicitud de excepciones al Código de Zonificación, la evasión impositiva y el trabajo “en negro” son algunos de los aspectos que aparecen en lo que denominamos la nueva ciudad ilegal. 

 

Y en último lugar, destacamos la cuestión referente a las políticas urbanas implementadas desde la explosión del fenómeno de las urbanizaciones hasta el presente. En este sentido cabe señalar que por tratarse de un fenómeno reciente, la ausencia de normas de planificación y de políticas urbanas adecuadas es evidente. Los municipios han sancionado ordenanzas para solucionar problemas surgidos a partir de las urbanizaciones privadas. La provincia de Buenos Aires ha sancionado a su vez algunos decretos, que han tratado de cubrir el vacío legal existente; es en cada municipio donde las modificaciones a la zonificación y la aceptación de excepciones ha creado un nuevo paisaje ¿semi-urbano? ¿semi-rural?, carente de una estructura lógica. Por eso en este punto hablamos de “políticas urbanas privadas”, lo que a simple vista parecería una incoherencia, pero que no es tan así cuando observamos los ejemplos. Asimismo la toma de conciencia de parte de las autoridades locales acerca de la necesidad de estrategias comunes en los municipios receptores de urbanizaciones cerradas, ha llevado a la formación de consorcios de municipios, existiendo dos de ellos en la zona norte y noroeste de la región. 

 

Resumiendo, hemos intentado rescatar algunos aspectos conflictivos de la implantación de nuevas formas de urbanización en la región metropolitana para poder seguir profundizando su análisis. Como método de trabajo nos pareció adecuado apelar al sistema de entrevistas dirigidas a los actores que están directamente involucrados en los procesos de desarrollo de estos emprendimientos, es decir, emprendedores privados, funcionarios y técnicos municipales y provinciales y miembros de organizaciones no gubernamentales. También hemos utilizado como fuentes secundarias la prensa escrita y on-line tanto local como nacional, transcribiendo determinadas noticias decididamente relacionadas con nuestra investigación; ya que por tratarse de un problema urbanístico actual, de tiempo en tiempo ocupa algunas páginas en los medios de comunicación. No ha sido posible por una cuestión de extensión incorporar todo el material disponible, por lo tanto hemos debido hacer un recorte, tratando de que las expresiones vertidas sean lo suficientemente representativas y explícitas. 

 

El concepto de integración: articularse en la trama urbana

 

En la última década del siglo XX, la región metropolitana de Buenos Aires se vio poblada de nuevos proyectos de urbanizaciones cerradas, que actualmente ascienden a más de cuatrocientos. El éxodo de población hacia la periferia lejana según las primeras estimaciones alcanza a más de 100.000 habitantes. De acuerdo con lo publicado en diarios nacionales alrededor de 180.000 personas adquirieron propiedades en barrios cerrados y clubes de campo y se estima que unos 126.000 residen en forma permanente (Diario La Nación, febrero de 2005). 

 

Por otra parte, de nuestra investigación surge que la superficie afectada a urbanizaciones cerradas es equivalente a una vez y media a la superficie total de la ciudad de Buenos Aires (Vidal, 2002), esparcida en fragmentos en los partidos de la segunda y la tercera corona de la región. Este archipiélago de nuevas urbanizaciones vinculado estrechamente con la traza de las autopistas metropolitanas, constituye con éstas y con equipamientos de importante envergadura (shopping centers, hipermercados, parques temáticos, complejos de cines y amenidades, etc.) una estructura en sí misma, dentro de la estructura regional, como puede apreciarse en la Figura nº1. Ello implica la aparición de nuevas centralidades (De Mattos, 2001; Veltz, 1999), la funcionalidad basada en las comunicaciones y la tecnología informática (Castells, 1999; Borja y Castells, 1998) y fundamentalmente, una nueva forma de producir lo urbano: la ciudad como el espacio público donde sus habitantes interactúan, va desapareciendo en pos de una "ciudad encerrada" cuyos accesos sólo pueden ser franqueables para determinados grupos (Arizaga, 2004; Lacarrieu, 1999). Algo se empieza a manifestar con claridad: entre una y otra estructura se advierten pocos puntos de conexión; una y otra estructura se yuxtaponen pero no se integran.

 

Figura Nº1

Urbanizaciones cerradas en el área metropolitana de Buenos Aires.

 

A la hora de evaluar este fenómeno, las opiniones de los actores involucrados varía considerablemente. En este punto no vamos a hablar de las motivaciones de los nuevos residentes, existen investigaciones al respecto que han tratado este tema (Svampa, 2000; Arizaga, 2004; Lacarrieu y Thuillier, 1999, entre otros). Sí nos pareció interesante indagar acerca de la opinión de emprendedores, agentes gubernamentales y ONG's.  

 

En el caso de estas últimas nos abocamos a averiguar cuáles de ellas han buscado una articulación entre los habitantes de la ciudad tradicional y los de las urbanizaciones recientes. Para ello, hemos centrado nuestro análisis en el partido de Pilar. 

 

Dicho partido está ubicado en la tercera corona de la región metropolitana, cuenta con una superficie de 372 km², con una población total de 233.508 habitantes de los cuales el 93 por ciento habita en localidades urbanas. Constituye dentro de la región el caso más emblemático, ya que más de una cuarta parte de las urbanizaciones cerradas se ha asentado en su territorio.  

 

De acuerdo con los datos censales, la población urbana del partido en los últimos diez años creció en un 67 por ciento (Vidal, 2004) y según los datos recabados en el municipio la población con necesidades básicas insatisfechas alcanza el 30 por ciento de los habitantes. Por un lado, el partido ha recibido aproximadamente 20.000 habitantes de un status socio-económico medio-alto, prueba de ello es que han podido adquirir viviendas en urbanizaciones cerradas cuyo costo es siempre superior a los 100.000 dólares[i]; y por otro, ha aumentado la población bajo la línea de pobreza contabilizándose alrededor de cincuenta y seis asentamientos marginales[ii]

 

Esta situación está mostrando una gran polarización de la comunidad que territorialmente queda expresada en los conjuntos residenciales segregados de la trama urbana. Por ende, uno de los principales desafíos de la actual gestión municipal consiste en trabajar sobre el concepto de integración. 

 

En una entrevista publicada recientemente, el jefe de gobierno local reconoce que:  

 

“el distrito tiene una dualidad, una afinidad a partir de los clubes de campo, barrios privados e inversiones del sector privado con los municipios de zona norte, como Tigre, San Isidro, San Fernando y Vicente López, pero simultáneamente y a diferencia de estos distritos tenemos un 80 por ciento de calles de tierra, 75 por ciento sin agua ni cloacas y 20 por ciento de mortalidad infantil. Esto hace que la intendencia busque un punto de integración con equilibrio para que esa desigualdad existente se pueda planificar estratégicamente...” (Entrevista publicada por la Fundación Metropolitana, Informe digital metropolitano, año 3, n.10, 2004). 

 

De lo expresado por el intendente municipal se desprende que es necesario pensar en una doble articulación: dentro de los límites del partido la integración debería traducirse en lograr una calidad de vida adecuada para todos los habitantes, situación que en la actualidad está muy lejos de ser alcanzada; y fuera de los límites del partido, la integración se lograría a través de la articulación con los partidos vecinos  conformando una subregión en función de intereses y objetivos comunes. 

 

En este sentido, el municipio de Pilar en el año 2000 integró la Región del Desarrollo Urbano y Productivo junto con los municipios de Campana, Exaltación de la Cruz, Zárate, Escobar, Luján, General Rodríguez y Moreno. Sin embargo, en la mencionada entrevista se alude a la necesidad de buscar otra integración, esto es con los partidos que constituyen la Región Metropolitana Norte (Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López). Este cambio de situación obedece a que según la opinión del jefe comunal, el municipio de Pilar comparte problemas semejantes con respecto al tema de la pobreza con sus vecinos de la zona oeste, es decir, Moreno, General Rodríguez y Luján; pero tiene en común con los municipios de la Región Metropolitana Norte la radicación de emprendimientos industriales e inmobiliarios. En la visión de las autoridades municipales es más conveniente asociarse con los ”municipios emprendedores y dinámicos” que con sus vecinos pobres. 

 

Hay que destacar que los funcionarios municipales de esta sub-región ven con buenos ojos el asentamiento de las urbanizaciones cerradas. Así lo expresó el Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad de Tigre, quien consideró que la instalación de emprendimientos privados había servido para valorizar tierras bajas e inundables [iii]

 

En tanto, el director de la Unidad Ejecutora de Políticas Estratégicas de Pilar ante la pregunta acerca de los inconvenientes que habría que corregir, a partir de la radicación de las nuevas urbanizaciones manifestó que: 

 

"este es uno de los distritos de los más acomodados en este aspecto, porque el crecimiento urbanístico fue acompañado por el progreso de los servicios. Pilar tiene servicios de primera en sus desarrollos como no los tiene Tigre....Acá no necesitamos proyectar nada porque el que llega a Pilar encuentra todo: el mejor hospital, los mejores colegios y universidades, los más completos centros comerciales y los más diversos centros de entretenimientos".  

 

Evidentemente, cuando habla del excelente standard de equipamiento este funcionario sólo tiene en cuenta el que se ha construido dentro de las urbanizaciones cerradas y en función de ellas. El 30 por ciento de la población que no alcanza a cubrir sus necesidades primarias, jamás podrá acceder a estos hospitales, escuelas y universidades. Y por otra parte, las cifras demuestran que sólo el 20 por ciento de las calles están asfaltadas, la cobertura de las redes de agua corriente y cloacas no supera el 30 por ciento y que la mortalidad infantil es alta. 

 

La necesidad de buscar una integración entre estos “dos Pilares” tan polarizados es compartida por las asociaciones no gubernamentales creadas, la mayoría de ellas en la década del 90; es decir, cuando las urbanizaciones privadas comenzaron a tener una fuerte presencia en el partido. De esta época data el surgimiento de la Fundación por Pilar (2000), de la Asociación Damas del Pilar (1996), Asociación Civil de Ayuda a Villa Astolfi (1997), Red Solidaria de Pilar (2000) y Caritas San Alejo (1995), entre otras. Sus autoridades y socios, mayoritariamente residentes en urbanizaciones cerradas, intentan colaborar con el municipio a través de la ayuda solidaria a las comunidades más carenciadas. Por ejemplo, la primera de las asociaciones mencionadas ha canalizado su aporte en tres áreas de trabajo: acción social, cultura y planeamiento. Esta asociación cuenta entre sus miembros con importantes empresas de la zona y ha podido poner en marcha convenios con universidades privadas (Universidad Austral, Universidad Católica Argentina) para capacitar y organizar programas de microemprendimientos, y con algunas empresas privadas para distribuir alimentos en los comedores escolares. 

 

Tal vez donde se evidencian los mayores esfuerzos para lograr la integración de lo público y lo privado es en torno al tema de la seguridad. En el año 2004, empresarios representantes de las firmas radicadas en el partido y autoridades del municipio acordaron un plan de prevención del delito articulando las fuerzas de seguridad pública con las privadas. El Secretario de Seguridad del municipio planteó la necesidad de que "fuera del country tanto los propietarios como los que vienen a trabajar se sientan seguros". Coincidentemente, las empresas (Carrefour, Autopistas del Sol, Shopping Palmas del Pilar y otras) manifestaron la necesidad de que los clientes al salir de estos espacios semi-públicos no se sientan amenazados por las condiciones de inseguridad. 

 

De lo expuesto se pueden extraer algunas conclusiones. En primer lugar, que después de diez años en los que el partido recibió una fuerte oleada de inversiones que se derivaron hacia la industria de la construcción (urbanizaciones cerradas, centros comerciales, complejos de oficinas, etc.) y a la creación de un importante parque industrial, los beneficios de las mismas no han mejorado la calidad de vida urbana. El partido presenta serios déficits en materia de infraestructura vial y en los sectores de educación y salud. 

 

En segundo lugar, es de destacar que si los proyectos de urbanizaciones privadas son fuente de empleo para los pobladores locales, esta situación no se evidencia; por cuanto este partido que ha crecido en nuevos desarrollos urbanos, paralelamente también ha aumentado en situaciones de marginación, de pobreza urbana y de desempleo.  

 

En último lugar, debemos observar que los esfuerzos solidarios de los vecinos de las urbanizaciones privadas y de las empresas para colaborar con el municipio en distintos sectores demuestra una ausencia de iniciativas públicas y tal vez un deficiente aprovechamiento de la oportunidad de capitalizar inversiones.

 

La nueva ciudad ilegal: planificación de mercado

Las áreas urbanas del partido de Pilar se expandieron en forma indiscriminada en la década de los ‘90. La población altamente carenciada se multiplicó y como fruto de ello crecieron los asentamientos marginales. Pero esto es sólo una parte de la “ciudad ilegal”. En forma paralela otro tipo de urbanizaciones también detenta esta característica, y no se trata precisamente de “villas miseria”[iv]

 

En efecto, la instalación de urbanizaciones cerradas en este partido no siempre se ha ajustado a la normativa urbanística. 

 

“Lo que la zona necesita es una mayor planificación del uso de la tierra y del desarrollo urbano, y desde ya los servicios públicos. No puede ser que se siga construyendo cualquier cosa en cualquier lado y que el nivel de facilidades colectivas sea tan bajo, que ya casi uno se acostumbra a ello. Pero cualquier viaje a alguna zona más civilizada del planeta nos demuestra que eso puede cambiar, y que cada vez más gente se va a los suburbios. Lo lógico es que haya un equilibrio entre la experiencia urbana y suburbana” (T. Di Tella, entrevista publicada por Pilar.com

La falta de planificación y de servicios a la que alude el renombrado sociólogo y ex residente de Pilar se suma a la gran cantidad de infracciones al código de zonificación cometidas en la construcción de emprendimientos privados. 

 

Al respecto una publicación local señala que el 70 por ciento de los clubes de campo y urbanizaciones privadas presentan obras antirreglamentarias. El municipio de Pilar comenzó a controlar a fines de 2004 los planos de los barrios cerrados y los countries, mediante un operativo conjunto entre la Provincia de Buenos Aires y los inspectores locales. El resultado fue contundente: el 70 por ciento de las construcciones en las urbanizaciones relevadas no cumplían con el código de edificación y las normas municipales vigentes. La irregularidad más común consistía en la presencia de edificación en los espacios comunes. Mientras que en el catastro municipal dichos espacios figuraban como baldíos, la realidad era muy diferente. Consultada una funcionaria municipal sobre este tema afirmó que “existe una responsabilidad compartida. Los profesionales no asesoran como corresponde a su cliente, ellos saben los pasos pero no los hacen cumplir y los clientes aprovechan y miran para otro lado” (Entrevista publicada en Web.pilar, abril de 2005). Hasta el presente ya fueron intervenidas ocho urbanizaciones. 

 

En asambleas realizadas entre autoridades municipales y vecinos de la zona todos coincidieron en que la falta de controles más estrictos se debía a los pocos inspectores con los que se contaba para realizar estas tareas.  

 

Asimismo y como parte de esta ciudad ilegal, también se ha planteado el alarmante nivel de contaminación del agua, resultado de las actividades desarrolladas por el Parque Industrial, uno de los más grandes de Sudamérica. 

 

El tema del agua contaminada con cromo, plomo, mercurio y probablemente otros metales pesados afecta a los vecinos de la ciudad de Pilar y del conjunto de localidades menores; no así a las urbanizaciones privadas que cuentan con plantas propias de potabilización y depuración. Los habitantes creen que se ha llegado a esta situación gracias a la actitud permisiva de las autoridades locales, quienes no exigieron a las empresas instaladas en la zona el cumplimiento de normas de protección del medio ambiente. Cabe destacar que en el año 2000 se presentó en el Consejo Deliberante una Ordenanza para declarar al partido en emergencia hídrica. 

 

Otro tema que también se encuentra vinculado con la construcción de nuevos emprendimientos es el del trabajo ilegal en la construcción. En este caso autoridades del Ministerio de Trabajo Provincial y de la Unión Obrera de la Construcción (UOCRA) denunciaron que en Pilar el trabajo no registrado alcanza cifras de hasta un 60 por ciento. Según fuentes consultadas “la cifra comenzó a aumentar en la década del ’90, cuando disminuyeron los controles, con una acentuación desde la crisis de 2001. Al respecto, el actual Ministro de Trabajo de la provincia, precisó que comenzarán los operativos de inspección en barrios cerrados, clubes de campo y otros emprendimientos para terminar con esta situación de ilegalidad. Se considera que si bien la industria de la construcción ha generado una importante cantidad de empleos, por tratase de empleos “en negro” los trabajadores perciben un sueldo de alrededor de 300 pesos (100 dólares) que equivale a la mitad de lo que deberían percibir, sin contar con beneficios tales como indemnizaciones, vacaciones y cobertura de salud. [v] 

 

Pero sin duda la situación que pone más al descubierto la trama de ilegalidad que rodea al asentamiento de las nuevas urbanizaciones, es la de la venta a los emprendimientos cerrados de las calles y los espacios públicos comprendidos dentro de sus respectivos límites. Dicha situación se concretó hacia fines del 2004, cuando en sesión extraordinaria el Concejo Deliberante de Pilar aprobó por 15 votos contra 3, la venta de terrenos fiscales, calles y la Avenida Derqui a los clubes de campo Tortugas, Highland Park, Los Lagartos y Mapuche[vi]. Los concejales aprobaron la desafectación al dominio público municipal de espacios circulatorios y fiscales dentro de los countries y su venta directa a los propietarios de los mismos. 

 

El rechazo de los vecinos no residentes en urbanizaciones cerradas hacia esta medida fue inmediato. A través de medios periodísticos locales denunciaron una situación fraudulenta en lo relativo a la venta,  ya que cuando el metro cuadrado de tierra se está cotizando entre 90 y 200 pesos, estos terrenos fueron vendidos a 6,40 pesos luego de una tasación unilateral. La Casa de los Derechos Humanos de Pilar[vii], convocó a una reunión con la prensa, cuyos resultados fueron publicados en un semanario on-line del partido. En la mencionada reunión se señaló que  

 

"es un acto que avasalla los derechos sociales y políticos de los ciudadanos de Pilar. La ilegítima forma en que se realiza una venta de tierras públicas en el lugar que es símbolo de la división insensata entre los de adentro y los de afuera del alambrado, generará mayor división en la sociedad y empobrecerá radicalmente las posibilidades de recuperación de las instituciones políticas"[viii].  

 

Uno de los aspectos más cuestionados fue el rol de "negociador" asumido por el Director de la Unidad Ejecutora de Políticas Estratégicas, quien a su vez es Presidente de la Cámara Empresarial de Desarrolladores Urbanos (CEDU) y presidente de una empresa líder en la zona en materia de emprendimientos urbanísticos. 

 

En otra publicación y defendiendo el acuerdo logrado con los countries, el mencionado funcionario argumentó que la venta daría como resultado un fondo de más de siete millones de pesos, de los cuales un 80 por ciento se destinaría a la financiación de obras públicas. No obstante, una consulta posterior con autoridades del municipio demostró que el monto recaudado por la venta de calles quedaba afectado al presupuesto municipal, para cubrir el pago de sueldos, deuda flotante y comedores escolares. 

 

Asimismo, los clubes de campo involucrados en este acuerdo destacan que esta medida de la municipalidad es beneficiosa, puesto que las calles públicas englobadas dentro de su perímetro podrían ser un factor para la apertura de los cerramientos. Como ejemplo podemos citar las justificaciones expresadas en un memorando preparado para la asamblea del Highland Park (16/10/2004). En dicho documento se establece que la motivación que lleva a impulsar el proyecto de compra de las calles internas se funda en los siguientes conceptos: 

 

·        "que el cerramiento del perímetro implica que las calles públicas que lo atraviesan quedan bajo el control que ejercemos de nuestros accesos, con lo cual no existe la indiscriminada circulación de vehículos y de personas que caracteriza a las calles públicas." 

 

·        "con los vaivenes de la política que conocemos, cabe la posibilidad de que se deroguen las normas que en nuestra provincia regulan a los clubes de campo en cuanto posibilitan a los mismos el cerramiento de la circulación por las calles públicas con la posterior reapertura de éstas"  y agrega: 

 

·        "pero si las calles internas son propiedad del club, ese peligro no existe o al menos se relativiza totalmente" 

 

·        También en este documento se destaca que en otros partidos, como por ejemplo Escobar, "los clubes de campo ya han adquirido las calles que los atraviesan, y que los clubes cuya creación es reciente, al haberse ubicado en fracciones sin amanzanar no tienen este problema, pues las calles trazadas son simplemente una parcela de carácter privado propiedad de la entidad jurídica que agrupa a los propietarios, con servidumbres reales de paso a favor de las propiedades residenciales" [ix] 

 

Sin lugar a duda, más allá de lo ventajosa o no que haya podido ser esta venta de calles y tierras fiscales, desde el punto de vista urbanístico resulta difícil encontrar una buena justificación para esta medida. Una avenida que pasa por adentro de un club de campo se clausura para el paso (tal es el caso de la avenida Derqui), un predio en donde se asientan torres de alta tensión queda encerrado en otro country, y otros espacios con usos específicos son desafectados del dominio público argumentando las autoridades que "los countries viejos tienen un derecho real". En la mayoría de los casos se advierte que las calles y espacios públicos privatizados muy difícilmente permitirán una integración a futuro de dichas urbanizaciones con las localidades tradicionales vecinas. Por el contrario, creemos que con este tipo de medidas se está reforzando la fragmentación del territorio y agudizando aún más el carácter privado de las urbanizaciones. 

 

Políticas urbanas ¿públicas o privadas?

 

Los proyectos de urbanizaciones cerradas tienen una existencia de más de setenta años en nuestro país. La zona pionera en este tipo de emprendimientos fue el partido de Pilar, donde actualmente y según los datos proporcionados por el municipio se concentran alrededor de 180 urbanizaciones, la mayoría de ellas ubicadas en la periferia de la ciudad de Pilar y en los alrededores de las localidades más pequeñas del partido (Manzanares, Los Cachorros, La lonja, Villa Rosa, etc.); es decir, en fracciones no urbanizadas clasificadas por el código de zonificación del municipio como áreas complementarias o rurales.  

 

Tradicionalmente, en esta zona se localizaban casas-quintas de fin de semana y entre la década del 30 al 40 aparecieron los primeros clubes de campo (Tortugas, Highland Park, Los Lagartos, etc.).Por ubicarse dentro de la región geográfica de la pampa húmeda, las tierras rurales presentan una alta aptitud agrícola – ganadera. Se observa que en el partido la explotación lechera, la agricultura intensiva y la extracción de minerales de las canteras de la zona han tenido el mayor peso en el Producto Bruto Interno. 

 

En cuanto a la urbanización puede decirse que hasta 1990 el partido presentaba amplias fracciones sin urbanizar y que la única ciudad con mayor densidad y peso demográfico era la cabecera del partido, que contaba en el censo de 1991 con aproximadamente 50.000 habitantes. El resto de las localidades eran pequeños núcleos y barrios dispersos, cuya función principal consistía en actuar como centros de servicios de las áreas rurales vecinas. 

 

Puede suponerse entonces la gran transformación operada desde el mercado inmobiliario al implantar islotes de urbanización en desmedro de las otras actividades productivas. Asimismo la localización de industrias dentro y fuera del parque industrial sin los debidos controles ambientales, ha llevado a la zona a una situación crítica en materia de calidad de los recursos hídricos. 

 

Urbanización e industrialización no controladas; predominio de las actividades de consumo sobre las actividades productivas; la vivienda y el suelo urbano considerados como elemento de especulación en tanto que el 30 por ciento de la población de este partido no tiene un techo digno; y por último, fuertes carencias en la cobertura de servicios de infraestructura básicos (agua corriente, desagües cloacales) en los núcleos urbanos en oposición a una prolija y eficiente cobertura en las urbanizaciones privadas, es, a grandes rasgos el panorama de Pilar, partido emblemático cuando se analiza el tema de la “ciudad privada”. 

 

Nos preguntamos, entonces ¿cómo actúa el gobierno local para combatir la inequidad y para lograr un desarrollo urbano armónico de todos los sectores?  

 

A nuestro entender tres aspectos básicos surgen de lo expresado por la actual gestión y por la que le precedió:


a) la política de integración interna y de regionalización con respecto a los partidos vecinos.


b) la modificación de la zonificación en función de las transformaciones acaecidas en los usos del suelo.


c) la modificación de las tasas tributarias. 

 

Respecto al primer punto, el tema de la integración aparece no sólo en el discurso de las funcionarios públicos sino también es sostenido por las asociaciones no gubernamentales. En el caso de estas últimas ya hemos destacado la actividad de determinadas organizaciones para asistir a los habitantes de algunos de los barrios más humildes (Villa Astolfi, San Alejo, entre otros). Si bien la colaboración con el Área de Acción Social del municipio intenta paliar algunos de los problemas más acuciantes, no podemos dejar de reconocer que en el fondo se trata de una relación asistencialista entre determinadas urbanizaciones cerradas y "la pobreza" exterior. Lejos está de ser una relación entre pares, buscando mecanismos de interacción que conlleven a una integración de la ciudad tradicional con los nuevos "archipiélagos urbanos". 

 

El concepto de integración de acuerdo con lo expresado por el Ejecutivo local está basado en la planificación estratégica del partido tendiente a consolidar proyectos comunes con partidos vecinos. Para ello considera que habría que crear un espacio legal que fuera el marco adecuado para que posteriormente los técnicos de los municipios asociados, acuerden políticas en común para los diferentes sectores de trabajo. La idea del actual Jefe Municipal es convertir a Pilar en cabecera de gestión, afirmando que: 

 

"para eso hay que tener capacidad de gestión. Cuando digo cabecera de gestión digo tener la posibilidad de integración en esta localidad de lo más rico y poderoso de la inversión privada. Si podemos integrarlos con gestión de gobierno, vamos a ser capaces de igualar a los cuatro municipios que hace muchísimos años están trabajando de manera conjunta ininterrumpidamente, con mismos o diferentes administradores pero siempre con una misma política de Estado".[x]

 

En lo que se refiere a la integración al interior del municipio, se está tratando de implementar un nuevo programa denominado Pilar Inteligente y que consiste en la construcción de un “Pilar virtual” al que cualquier vecino pueda acceder e informarse sobre la administración, los servicios y la actualidad del distrito. Según lo manifestado por el Secretario de Gobierno “La intención del Intendente es abrir las puertas al vecino para que se sienta integrado y participe de los cambios y el crecimiento que se viene”. Las acciones encaradas apuntan al mejoramiento del sitio web y la posterior articulación con organismos nacionales y provinciales, para que los vecinos no tengan que ir hacia el municipio sino realizar trámites desde sus casas. Pero a pesar de estos esfuerzos de integración queda un 30 por ciento de los vecinos, que no pueden pagar ni el servicio telefónico ni poseer un equipo de computación doméstico, por lo tanto esta brecha digital los excluye aún más y los segrega de los otros ciudadanos que pueden conectarse perfectamente. 

 

El segundo aspecto clave de las políticas urbanas está centrado en la modificación de la zonificación existente. En una entrevista publicada por el boletín on-line Informa Digital Metropolitano (2004), el Intendente puntualizó que:

 


“el objetivo es que Pilar sea un justo equilibrio entre las zonas urbanas y barrios privados, con un importante desarrollo industrial y como centro del más importante polo tecnológico de la provincia y del país. Vamos a reformular el Código de Zonificación a los fines de definir el perfil del municipio en los próximos veinte años.”  

El cambio de zonificación aprobado partir del mes de marzo de 2005, fue propuesto como medida correctiva de todas las excepciones al código de zonificación vigente hasta esa fecha que según las estimaciones del titular del Área de Planeamiento llegaban al orden de las 180 a 200. Por otra parte, este cambio en el ordenamiento del territorio se justificó argumentando que el código anterior tenía una antigüedad mayor a los veinte años y no pudo anticiparse a las transformaciones explosivas de la última década. El funcionario consultado afirmó que: 

 

“La idea tiene como objetivo zonificar como urbanas y residenciales, los sectores que hoy figuran como complementarios, rurales e incluso industriales, los cuales son terrenos que no pueden dividirse en pequeñas parcelas, lo que impide el crecimiento de las inversiones: Por eso el gobierno se puso manos a la obra, y con esta idea quiere fomentar la llegada de nuevas inversiones, especialmente las de índole comercial y residencial.”  

 

Básicamente con la puesta en marcha de esta medida, por un lado, se pretende regularizar la situación de más de un 70 por ciento de emprendimientos que no respetan la normativa de zonificación precedente; y por otro, liberar mayores cantidades de tierras para los emprendimientos residenciales privados y para proyectos comerciales tales como centros de compras, complejos de cines, parques temáticos infantiles y otros rubros afines. Con esta nueva normativa, se perfila la unión de un nuevo subcentro (el kilómetro 50) con el centro tradicional de Pilar, a través de un corredor de tránsito jalonado de barrios cerrados y de centros de consumo.

Figura Nº2

Partido de Pilar. Urbanizaciones cerradas

 

En la figura nº2, se observa que las localidades menores han quedado rodeadas por urbanizaciones cerradas configurando sectores urbanos que han duplicado su tamaño pero con una trama fragmentada: mitad de la ciudad es pública, la otra es privada; en la mitad pública hay una ausencia de servicios en infraestructuras básicas alarmante, en la mitad privada nada de esto falta. ¿Podrían en un futuro abrirse las barreras de los cercos perimetrales e integrarse estas dos tramas? Decididamente no, ya que la trama circulatoria y los espacios abiertos han sido comprados por los vecinos de la urbanización cerrada, en algunos casos; y en otros, dichos espacios ya han nacido como privados y han sido aprobados por el municipio. 

 

También aparecen otras incoherencias. Por ejemplo, las zonas industriales que otrora estaban radicadas en áreas periféricas de carácter complementario ahora son vecinas (cerco perimetral mediante) a áreas urbanizadas (clubes de campo, barrios cerrados, pueblos privados). En cuanto al suelo destinado a la explotación de recursos naturales, su localización va quedando relegada a espacios intersticiales, donde aún los inversores no han puesto la mira. 

 

El tercer aspecto para la integración y para la búsqueda de equidad es el concerniente a la cuestión impositiva. Conviene señalar que según lo expresado por un funcionario municipal “Pilar era un paraíso fiscal. Muchos hicieron inversiones en el distrito teniendo en cuenta que las tasas son muy bajas” (Diario La Nación, Información general, 31/01/2004).

 

Esta frase surgió como comentario de la campaña implementada a principios de 2004 por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires para revaluar y actualizar las contribuciones impositivas de los municipios, especialmente se justificó este procedimiento en la falta de actualización de los datos catastrales que no se ajustaban a la realidad de los partidos que en los últimos años habían crecido en forma exponencial. La zona norte de la región metropolitana, y en particular el partido de Pilar, fueron los más afectados por esta revaluación. Al respecto el Ministro de Economía de la provincia de Buenos Aires explicó que los clubes de campo y otros emprendimientos similares estaban pagando tasas muy bajas por estar emplazados en terrenos categorizados como rurales. 

 

En la municipalidad de Pilar, la reforma tributaria constituyó una de las primeras medidas del intendente electo tendiente a una distribución más equitativa de los ingresos. El Secretario de Hacienda manifestó que: 

 

“Había muchas inequidades. Un hipermercado estaba pagando una tasa bimestral de $60, el Sheraton pagaba $192 pesos mensuales, el Complejo Village pagaba $350 mensuales. Calculamos que teníamos 45.000 partidas cuya tasa era inferior a los $3,50. Eran números irrisorios para cualquier municipio”.[xi] 

 

agregó:
“Los vecinos de los countries se quejan porque no reciben servicios directos, pero sí reciben servicios indirectos. El municipio no deja de asfaltar al que no paga y asfalta al que cumple. Afuera también hay gente y las cosas se hacen con los recursos de todos.” 

 

Lo cierto es que el aumento de más del 100 por ciento en las tasas municipales fue bastante resistido por los propietarios de las urbanizaciones cerradas, quienes adujeron que debían pagar por servicios que no recibían; puesto que en estos conjuntos cada uno de ellos paga servicios privados de seguridad, limpieza, mantenimiento, alumbrado, etc. Este es un punto de conflicto que queda sin resolver. 

 

Los diarios reflejaron a través de las Cartas de Lectores este tema, una de ellas decía: 

 

“No sé si son conscientes que todos aquellos clubes de campo, countries o barrios cerrados fueron obra de gente como yo, que creyó en el país e invirtió en lugares alejados dándonos la posibilidad de un resguardo futuro, que además proporcionó y proporciona mano de obra permanente en zonas donde antes no había nada. Si la tierra adquirió otro valor fue gracias al esfuerzo de todos los que trabajaron e invirtieron en ella.” (La Nación, Cartas de lectores, 26/02/2004).  

 

Es de hacer notar que en esta carta sobresale un sentimiento que es compartido tanto por residentes de urbanizaciones privadas como por los desarrolladores y empresarios, acerca de la cantidad de nuevos empleos que ha generado la construcción de estos complejos residenciales. Así lo expresa el titular de la Cámara Empresaria de Desarrolladores: 

 

“Lo que tratamos es que existan reglas claras para el sector, marcando la importancia que tienen los desarrollos (inmobiliarios) en el progreso de pueblos y ciudades. En ese aspecto los intendentes son nuestros mejores socios ya que son los primeros en percibir la importancia que adquieren los desarrollos en la generación de empleo y la absorción de mano de obra. En principio, los empleados en la construcción de los emprendimientos en todas sus etapas, una oferta laboral que luego continúa con los servicios: jardineros, electricista, personal doméstico. Sin duda, los countries en Pilar absorben más empleo que cualquier industria del Parque, ya que la mayoría de las empresas requieren muy poco personal y altamente especializado”  

 

La cantidad de nuevos empleos es un hecho indiscutible pero el grado de precariedad de los mismos y la evasión que indirectamente han generado, es la contra-cara de la moneda. Esta situación ha motivado el comienzo de una serie de inspecciones dirigidas por el Ministerio de Trabajo provincial para detectar posibles irregularidades. 

 

En síntesis, hay que admitir que la falta de normativa para regular la localización de las urbanizaciones cerradas ha sido una poderosa excusa para obtener ventajas especulativas y sortear zonificaciones. Sin embargo, las irregularidades detectadas en gran parte de estos conjuntos y los mecanismos de evasión impositiva sin respetar la legislación laboral vigente, no admiten ningún tipo de justificación. Estamos frente a otro tipo de ciudad ilegal, no la que los mecanismos para sobrevivir y reproducirse en medio de la pobreza han instalado en nuestras grandes urbes latinoamericanas, sino la ciudad proyectada por un nuevo capitalismo más injusto y perverso, que busca la autoexclusión de ciertos grupos elitistas en pos de una mejor calidad de vida, haciendo caso omiso del entorno y del resto de la sociedad.

  

Notas



[i] Según la estimación del municipio de Pilar 

[ii] Dato proporcionado por la Fundación por Pilar 

[iii] Conferencia ofrecida en las 2as. Jornadas sobre Emprendimientos Urbanísticos realizadas en la Sociedad Central de Arquitectos, octubre de 2004. 

[iv] Asentamientos precarios con viviendas construidas con materiales de descarte, sobre tierras fiscales o privadas ocupadas “de facto”. 

[v] Los primeros operativos- sorpresa ya se han puesto en marcha en clubes de campo muy consolidados y aparentemente se han detectado irregularidades. Ver nota Diario La Nación, 12/04/2005. 

[vi] Los countries mencionados son los más antiguos del partido y los más consolidados en términos de población residente. Asimismo son los que cobran las cuotas de asociación más altas para mantener su carácter de exclusividad. 

[vii] Asociación civil sin fines de lucro integrada por vecinos de la comunidad pilarense. 

[viii] Conferencia de prensa publicada por http://www.webpilar.com/ del 10 de septiembre de 2004 

[ix] Información adjunta a la convocatoria a la Asamblea Extraordinaria del 16/10/04 del Highland Park - Club de campo 

[x] Cuando se mencionan los cuatro municipios se hace alusión a los partidos que integran el Consorcio Región Metropolitana Norte. 

[xi] Equivalencia: 1 dólar = 2,95 pesos argentinos

 

Bibliografía 

ARIZAGA, C. Prácticas e imaginarios en el proceso de suburbanización. En CUENYA B., FIDEL C. y HERZER H. (Coords.). Fragmentos Sociales. Problemas urbanos de la Argentina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2004, p. 53-75. 

 

BORJA, J. y CASTELLS, M. Local y global. Madrid: Taurus, 1998. 418 p. 

 

CASTELLS, M. La era de la información. La sociedad red. México: Siglo XXI, 1998. 590 p. 

 

DE MATTOS, C. Transformaciones de las ciudades latinoamericanas ¿Impactos de la globalización?. Revista Eure, 2002,  nº 85, p. 5-13.  

 

LACARRIEU, M. y THUILLIER, G.  Las urbanizaciones privadas en Buenos Aires y su significación. En Revista Perfiles Latinoamericanos de la FLACSO, 2001, año 10, nº 19, p. 83-113. 

SVAMPA, M. Los que ganaron. Buenos Aires: Biblos, 2001. 282 p. 

 

VELTZ, P. Mundialización, territorios y ciudades. Barcelona: Ariel, 1999. 255 p. 

 

VIDAL, S. Nuevas fronteras intraurbanas: de los barrios cerrados a los pueblos privados. En CABRALES BARAJAS L. (Comp.) Latinoamérica países abiertos, ciudades cerradas. Guadalajara: Universidad de Guadalajara-UNESCO, 2002. p. 261-273.  

 

© Copyright Sonia Vidal-Koppmann, 2005

© Copyright Scripta Nova, 2005

 

Ficha bibliográfica:

VIDAL-KOPPMANN, S. La ciudad privada: nuevos actores, nuevos escenarios ¿nuevas políticas urbanas? Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, núm. 194 (15). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-15.htm> [ISSN: 1138-9788]

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