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El estudio de
la legislación sobre vivienda en Uruguay permite afirmar que la misma ha
estimulado fuertemente la propiedad privada. Ya sea, a través de construcciones
realizadas por el propio estado que luego concedía en propiedad a los
habitantes de las misma, como con acciones legislativas que estimulaban al
sector privado a construir viviendas que eran vendidas a través de préstamos
hipotecarios. Respecto a las acciones legislativas en relación a la “vivienda
popular” las leyes de mayor impacto fueron
Junto a estas legislaciones de alcance nacional hay un importante
número de resoluciones legislativas a nivel local que evidencian la
preocupación de técnicos y políticos por las condiciones habitacionales de los
sectores populares. A modo de conclusión reflexionaremos sobre la incidencia de
la legislación sobre vivienda popular en el territorio.
Palabras clave: legislación sobre vivienda social, vivienda social, Uruguay
Social house legislation in the 20th century Uruguay
The study of the legislation on
house in
Key words: legislation on social house, social house,
Introducción
Si bien el derecho a la vivienda es uno de carácter natural, por constituir
ésta “una de las necesidades esenciales del hombre, tan fundamental como es su
alimentación, su salud, su subsistencia misma” (Porro, 1975: 15), en Uruguay
fue recién con la constitución de 1934 cuando se reconoce legalmente el derecho
de todo ciudadano a
La historiografía del siglo XX sobre el tema, pone de maniefiesto la sensibilidad de arquitectos, ingenieros, médicos, sociólogos y políticos por la problemática del acceso a una vivienda adecuada por parte de los sectores populares. A modo de ejemplo, citaremos algunas de las voces lanzadas por representantes de diversos sectores de la sociedad uruguaya a comienzos del siglo XX.
Es el caso del proyecto presentado por el arquitecto Llambías de Olivar en el segundo Congreso de Círculos Católicos de Obreros, en el año 1902, en el que declaraba “de suma utilidad la construcción de casas económicas para obreros”.
En el año 1903, Miguel Lapeyre, miembro del Municipio de Montevideo manifestó su opinión en cuanto a mejorar las condiciones de vivienda de la clase trabajadora, y propone la exoneración de impuestos nacionales y municipales a aquellos que construyesen viviendas con mejores condiciones de habitabilidad para los obreros.
En 1911 el
intendente del Municipio de Montevideo reivindicó mejores condiciones
habitacionales para las clases económicamente desprotegidas. La propuesta
consistía en prohibir la construcción de conventillos para finalizar así con
los problemas de hacinamiento y salubridad a los que estaba sometida la población
obrera. En este mismo año el economista y sociólogo Octavio Morató manifestó
por medio de conferencias y publicaciones que la “acción municipal puede y debe
dirigirse no sólo a provocar construcciones que den por resultado la tan
anhelada supresión del conventillo, sino hasta intervenir económicamente en la
construcción de casas para obreros como lo hacen muchos municipios europeos”
(Morato, 1911). El diputado Pedro Cosio, presentó en 1911 un proyecto a la
cámara de Representantes denominado Empréstito de Edificación para Obreros, en
el que se proponían las condiciones necesarias para construir, adjudicar y
administrar las viviendas destinadas a los grupos pobres de
Este problema fue planteado también, en el marco del primer Congreso Panamericano de Arquitectos, celebrado en Río de Janeiro en el año 1920. Este congreso al que asistieron arquitectos e ingenieros uruguayos, hizo hincapié en la construcción de habitaciones higiénicas y baratas en lugares dotados de instalaciones y servicios indispensables, reclamando el apoyo de gobiernos y municipios (Revista Arquitectura, 1940).
Los inicios de la vivienda popular en
Uruguay
Las primeras soluciones habitacionales
para los grupos de población más necesitados aparecieron en Uruguay hacia 1870
con la construcción de los conventillos y las casas de inquilinato,
momento que constituye un punto de inflexión en la evolución de Montevideo. La
evolución de las tareas en los trabajos del campo y el cercamiento de los
mismos había desplazado a gran número de trabajadores hacia las zonas urbanas y
principalmente hacia la capital donde se instalaron las primeras industrias.
El acceso a la vivienda popular durante el siglo XIX y parte del siglo XX se hizo a través del mercado libre inmobiliario y bajo la modalidad de alquiler. Según datos del censo de 1908 la población uruguaya ascendía a 1.042.686 habitantes, de la cual el 30 por ciento pertenecía a Montevideo. Un 71 por ciento de la población montevideana arrendaba su vivienda y tan sólo un diez por ciento de los sectores populares eran propietarios. Hasta 1927 el arriendo era un contrato comercial, cuyo valor era el resultado de la oferta y la demanda y no existían leyes ni restricciones de protección que regulasen las relaciones entre arrendador y arrendatario.
Aparte de los
conventillos y las casas de inquilinato, en las últimas décadas del siglo XIX
surgieron en Uruguay diferentes propuestas de vivienda obrera. Algunas de
dichas propuestas, fueron iniciativas de diversas industrias que se afianzaban
en el país. En este sentido cabe señalar el papel de la industria frigorífica
(de propiedad inglesa) en la construcción de viviendas para sus empleados. Es
el ejemplo del barrio obrero construido entre 1870 y 1890 para los empleados
del frigorífico Liebig´s en Fray Bentos, departamento de Río Negro, al litoral
del Río Uruguay o el barrio obrero del Cerro de Montevideo, construido entre
1916 y 1920 para los operarios del Frigorífico Artigas (Ver figuras nº 1 y nº
2): Otro ejemplo, lo constituye la construcción de viviendas para el personal
del Ferrocarril en el barrio Peñarol de Montevideo en 1890 (ver figura nº 3). Estas
viviendas fueron construídas junto a
Figura Nº 1
Vista del Frigorífico Artigas sobre
Fuente: Laura
Aristondo, Marzo de 2004.
Figura Nº 2
Vista parcial de viviendas para obreros del
Frigorífico Artigas (1920).
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004.
Figura Nº 3
Viviendas para obreros del Ferrocarril en el
Barrio Penarlo (1890)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo 2004
Figura Nº4
Taller de Ferrocarriles Penarlo
Fuente: Laura Aristondo, Marzo 2004
Entre 1888 y 1892 se construyeron 498
viviendas destinadas a los sectores populares. El proyecto fue impulsado por
Emilio Reus y con el apoyo técnico de Marcelino Santurio, quien se había
especializado en Europa en técnicas constructivas económicas. El proyecto contó
inicialmente con el financiamiento de
En 1892 el Banco Nacional quebró y el financiamiento de la obra quedó en manos del Banco Hipotecario del Uruguay. El BHU, que había sido creado ese mismo año, y que en aquel momento era un Banco privado, además de terminar de financiar la obra, se encargó de la venta de las viviendas. Por otra parte, según palabras de Juan Rial, Emilio Reus, “participó en la especulación de tierras, tanto en su etapa inicial de cambio de uso rural a urbano, como en la etapa final de venta directa a posibles compradores de lotes” (Rial, 1984: 146).
Por último, si bien las viviendas iban
dirigidas a grupos obreros, la calidad y el costo de las mismas tuvo como
resultado que a las casas únicamente podía acceder un sector obrero con
ingresos relativamente altos. En su casi totalidad fueron vendidas con
facilidades de pago, exigiendo el Banco en la mayoría de las operaciones
pactadas, entregas al contado del 12 por ciento del valor total y amortizando
el saldo en trescientas cuotas mensuales incluido un interés del 6 por ciento
anual y la amortización acumulativa (Asociación Uruguaya de Ingenieros, 1939:
318). En cuanto a la calidad de las viviendas, eran construcciones de
Figura Nº 5
Vista parcial del Barrio Reus al Norte (1887)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004
En 1906 se inició otro proyecto conocido con el nombre de Rossell
y Rius, haciendo referencia a su progenitor. Este proyecto presentó
características muy diferentes al proyecto de Emilio Reus. Según palabras de
Nydia Conti y Juan Rial, destacó por su carácter filantrópico (Conti de
Queiruga, 1986: 11; Rial, 1984: 146). Fue pensado y construido para dar
solución habitacional a grupos sociales con niveles de bajos ingresos. El
proyecto construyó 156 viviendas en diversos barrios de la ciudad, como es el
caso del Reducto (ver figura nº 6), zona caracterizada por la concentración de
fábricas de diferentes ramas de
Figura Nº 6
Vista parcial de las “casas baratas” de Rosell y Rius (1906)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004
Las imágenes fotográficas de
los diferentes barrios para obreros antes mencionados reflejan la diversidad en
la tipología de las propuestas de vivienda obrera construida hacia finales del
siglo XIX y comienzos del XX. Asimismo, ponen de manifiesto la heterogeneidad
de ingresos dentro del mismo sector obrero. El auge económico de la industria
frigorífica de finales del siglo XIX, quedó reflejado en la calidad
constructiva de la vivienda destinada a los obreros de su sector. No sucede lo
mismo en el caso de la vivienda del sector ferroviario, que es visiblemente más
modesta.
Las
primeras acciones del Estado
Las primeras intervenciones del Estado
respecto a la vivienda para el sector popular se hicieron básicamente bajo dos
modalidades: a través de estímulos impositivos a la acción privada; y a través
del otorgamiento de préstamos destinados a la construcción de vivienda,
financiados por el Banco Hipotecario del Uruguay. Conviene recordar que la
totalidad de las acciones del BHU pasaron a manos del Estado el 8 de junio de
1912, según lo estableció
“El préstamo para edificación no excederá de la mitad del valor del terreno y del 65 por ciento de la construcción, cuando aquel esté ubicado dentro de la planta urbana de Montevideo, en avenidas o calles de primer orden, o se trate de la construcción de casas o viviendas para obreros, cuyos propietarios acepten las condiciones que el Banco imponga para construirlas, o de construcciones cuyo valor no exceda de $ 10.000 (diez mil pesos) también en la planta urbana de Montevideo.
Fuera de estos casos, el préstamo de construcción no excederá de la mitad del valor del terreno y de la construcción, dentro de la planta urbana de Montevideo; del 40 por ciento de ese mismo valor en las zonas situadas fuera del radio de Montevideo, y del 30 por ciento de dicho valor, en los pueblos, villas y ciudades cuya población sea superior a cinco mil habitantes”[1] (Ministerio del Interior, 1916: 771).
Entre algunas de las observaciones que se le puede hacer al citado artículo, es de destacar el notorio carácter privilegiado que tenía la capital respecto al resto de centros poblados del país a la hora de conceder préstamos.
La primera
manifestación legislativa en relación con la vivienda popular uruguaya surge
con la aparición de los conventillos y las casas de inquilinato. Diversas
fuentes afirman que antes de 1878 existían algunos ensayos legislativos que
tenían como objetivo definir las condiciones de higiene para la construcción de
estas soluciones habitacionales para los más desfavorecidos. Personalmente, no
he podido constatar que eso fuera así. En la investigación que he realizado, no
es hasta 1878, con la sanción de
A pesar de
este primer ensayo legislativo, no es hasta el siglo XX que hay una actuación
activa del estado en materia legislativa respecto a la problemática de la
vivienda popular. Hay un consenso bastante generalizado en el país, que la
primera intervención legislativa respecto a este tema surge en 1921 con
Al final de la
guerra grande, en momentos que los frigoríficos ocupaban más de quince mil
obreros (Asociación Uruguaya de Ingenieros, 1939: 318), el Poder Legislativo
resolvió una nueva modificación de
El 27 de mayo
de 1920 fue sancionada
Ley del derecho a la vivienda
Como se
expresó anteriormente, parece que existió en el país unanimidad en que
A dichos
fines, el Banco estaba facultado para otorgar créditos hasta el 85 por ciento
del valor de tasación de
En algunos casos se exigía un seguro de vida concertado con el Banco de Seguros del Estado, de modo tal, que al morir el comprador, la vivienda pasaba a ser propiedad de los herederos, libre de todo gravamen. Este seguro más la cuota correspondiente al préstamo, tampoco podía exceder del 40 por ciento del suelo o la jubilación.
Otra
restricción que establecía
Un aspecto
importante de
Luego de 12 años de aplicación de
A pesar de las indiscutibles ventajas que
reportó
La reforma constitucional del año 1934 y las nuevas disposiciones legales respecto de la vivienda
En 1934 entró
en vigor la nueva constitución que, por primera vez, dejaba constancia de la
responsabilidad del Estado con relación a la provisión de viviendas para el
obrero. El artículo 44 de
El 27 de
noviembre de 1936, se aprueba una nueva ley, a través de la cual se autorizaba
al Banco Hipotecario a otorgar préstamos a empresas constructoras para
construir núcleos de viviendas destinadas a ser vendidas a personas
comprendidas en las condiciones de
“Autorízase al Banco Hipotecario del
Uruguay, para extender los beneficios que acuerdan las leyes del 13 de julio de
1921 y 10 de mayo de 1934, sobre adquisición de fincas y préstamos de edificación,
a los funcionarios públicos y empleados y obreros de empresas particulares,
comprendidos en las leyes de Jubilaciones, que residan en el interior de
Desde principios del año 1936, el Banco de
La creación del Instituto
Nacional de Viviendas Económicas en 1937
Desde la década anterior a 1937, había surgido en el ámbito latinoamericano y nacional la preocupación de que los poderes públicos se ocuparan de la vivienda de interés social, porque era lógico que el capital privado no se plantearía como suyo el problema. Sólo un municipio o un gobierno progresista y humanitario podrían resolverlo. Es en este marco político que el 19 de noviembre de 1937 nació el Instituto Nacional de Viviendas Económicas, dependiente del Ministerio de Obras Públicas.
El Instituto
intentó resolver el problema de la vivienda con la mayor amplitud,
generalización, y equidad, ya que su obra comprendía a todas las clases
trabajadoras de los servicios públicos y de la industria y el comercio, cuyos
ingresos mensuales no fueran mayores a cien pesos (Poder Legislativo, 1945:
146). Una de sus funciones fue la construcción de viviendas para ser vendidas o
arrendadas a las personas que estuvieran incluidas en las condiciones generales
que marcaba el artículo 10 de
El
patrimonio del INVE estaba formado por: a) los recursos que le destinara el
Presupuesto General de Gastos y otras leyes; b) las donaciones herencias o
legados que recibiera; c) el producto del arrendamiento y enajenación de las
viviendas y de las demás operaciones que realizara (Poder Legislativo, 1945:
142).
En sus cortos cinco años de vida, la obra del INVE puede
catalogarse como una experiencia intensa y muy rica en materia de vivienda. No
se puede perder de vista que fue una experiencia nueva en el ámbito nacional y
ciertamente compleja por sus funciones especializadas, con carácter de tipo
técnico-administrativo por una parte, y bancario-constructor por otra. La obra
realizada hasta 1942 se subdivide en dos fases: por una parte, conjuntos
organizados de viviendas emplazadas en zonas cercanas a los núcleos fabriles e
industriales de la capital, por otra, viviendas individuales destinadas a
promitentes compradores de predios adquiridos a plazos y ubicados en distintas
zonas de la ciudad (República Oriental del Uruguay, 1942: 33). En cuanto a la
primera fase, el INVE ha construido diez conjuntos organizados en distintas
zonas de la ciudad que totalizan la suma de 933 viviendas. El cuadro que se
expone seguidamente, sintetiza la obra realizada por el Instituto durante su
actuación. Un aspecto que interesa destacar de las construcciones realizadas
por el INVE es la gran calidad constructiva con que se hicieron estas
viviendas, cosa que se puede comprobar todavía hoy (Figuras nº
Cuadro Nº 1
Barrios construidos por el INVE entre 1937 y 1942 en Montevideo
Fuente:
Construcción propia a partir de datos del Informe del Instituto Nacional de
Viviendas Económicas.
Figura Nº 7
Vivienda de INVE en Barrio 1 en Villa del Cerro (1938)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004
Figura Nº 8
Vivienda de INVE en Barrio 1 en Villa del Cerro (1938)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004
Figura Nº 9
Viviendas del Barrio 8 de INVE (1939)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004
Figura Nº 10
Viviendas del Barrio 2 construidas por INVE (1940)
Fuente: Laura Aristondo, Marzo de 2004
La información
referente a los Barrios 4, 6 y 7 del Cuadro está incompleta, debido al carácter
especial de estas promociones. El caso de los Barrios 4 y 6 fueron promociones
que se construyeron para dar solución habitacional a las familias del personal
de tropa del Regimiento de Artillería a Caballo y del Regimiento de Caballería
respectivamente. La administración y el control de éstos núcleos fue delegada a
los respectivos Comandos de las mencionadas unidades. En el caso del Barrio 7,
fue una promoción que se construyó para los obreros y empleados de
La
construcción de viviendas individuales distribuidas en distintas zonas de la
capital del país, abarca un aspecto interesante de la obra realizada por el
INVE. La venta de terrenos a plazos, puso al alcance de las clases modestas la
posibilidad de adquirir un predio para construir sus propias viviendas
sustituyendo así a la antihigiénica e insalubre casilla de lata o madera. La
obra del Instituto consistió en proporcionar a las personas trabajadoras, que
hubieran adquirido un terreno, los medios económicos necesarios para construir
su vivienda o para mejorar las condiciones de la que poseían. Como es natural,
los recursos se suministraban dentro de los términos de
La labor del
Instituto no se concentró en la capital, sino que fue más allá y llevó
soluciones habitacionales a todos los departamentos del interior del país.
Según datos de
La obra del INVE constituye sin duda, una de las herencias más
importante en materia de vivienda social en el país. Basta con dar una mirada
al patrimonio arquitectónico de las construcciones, para afirmar que las casas
fueron construidas, prestando especial interés en la calidad e higiene de las
viviendas. No obstante, debe decirse que en los últimos años de la actuación
del Instituto, la calidad de las viviendas fue disminuyendo, debido a la
fragilidad en torno al aspecto económico del país, no previsto por
El
Movimiento para la
Erradicación de la Vivienda Rural
Insalubre
En la exposición que antecede, ha quedado
demostrado el esfuerzo realizado por parte del Estado en favor de la vivienda
popular; asimismo, el repaso realizado sobre la legislación que hace referencia
a la construcción de viviendas para el sector popular, pone de manifiesto que
la mayor parte de la legislación estuvo dirigida, en forma casi exclusiva, a
solucionar el problema de la vivienda en la capital, y en menor medida, en
zonas urbanas y suburbanas del resto del país. De ello se desprende que la
vivienda de las clases trabajadoras del sector rural continuaba siendo una
tarea pendiente para el legislador.
No
obstante, cabe señalar que a pesar de la ausencia de manifestaciones
legislativas para la vivienda del sector rural, existió, por parte de algunos legisladores,
la preocupación por las condiciones de vida de la población rural. Es así, que
tuvo lugar la sanción de
Esta expropiación se hacía con el
objetivo de entregar dichas tierras a sus ocupantes. El déficit de esta Ley fue
la falta de proyección, en cuanto a las exigencias a los beneficiarios de las
tierras, puesto que no exigía la construcción de viviendas dentro de los
principios de higiene y salubridad que marcaba
Solamente veintitrés años más tarde, en
1967, el poder legislativo uruguayo sancionó por primera vez una ley a favor de
dicha población. Eso fue así, debido al Movimiento para
El artículo nº 475 de
Los beneficiarios de la obra de MEVIR,
pertenecen a una franja de ingresos del núcleo familiar entre 10 y 20 Unidades
Reajustables, correspondiendo mayoritariamente al sector de la población rural
por debajo de la línea de pobreza y con mayor propensión a la emigración rural.
Un aspecto importante del Movimiento es
que descentraliza la inversión en todo el territorio nacional, orientando los
recursos hacia sectores bajo la línea de pobreza.
Según fuentes del propio MEVIR desde
sus inicios hasta 1997 el Movimiento construyó 12.000 viviendas, las cuales
permitieron que aproximadamente 50.000 personas accedieran a una vivienda
“digna”. Un dato importante que nos interesa resaltar de esta obra es que un 30
por ciento de esos beneficiarios era población rural en situación de pobreza.
Es así que fueron erradicados más de 70 rancheríos.
La Ley
13.728: Ley Nacional de Vivienda
Esto es así, ya que, por una parte, el
artículo nº 3 de
También fue
importante en el establecimiento de la política de vivienda la creación del
Fondo Nacional de Vivienda que proporcionaría el financiamiento económico, para
la construcción de viviendas.
Con
posterioridad a
Las metas y
objetivos de
En cuanto a
sus orígenes,
La ley
determina que todos los préstamos concedidos con el fin de financiar vivienda,
exigen la devolución total del préstamo en su valor actualizado. Con ese fin se
creó
Los préstamos a los destinatarios de vivienda podrían hacerse sin ahorro previo y en ese caso el préstamo no sería superior al 90 por ciento del valor de tasación. En el caso de la concesión de préstamos, cuyo destinatario contara con un ahorro previo, el monto del préstamo sumado al ahorro sería del 100 por ciento del valor de tasación. En todos los casos el servicio de amortización e intereses del préstamo no podría sobrepasar el 20 por ciento de los ingresos mensuales familiares del destinatario.
Hay dos
disposiciones tan interesantes como inciertas en lo referente a la concesión de
préstamos. Por una parte, el hecho de poder acceder a un crédito sin la
condición de contar con un ahorro previo, puede hacer pensar en el carácter
abierto de
Otro aspecto
importante que
No obstante, a
la creación del Fondo Nacional de Viviendas, al mecanismo de reajuste para
asegurar el valor actualizado de los créditos concedidos y a la concesión de
subsidios,
El contenido
de
En
Conclusiones
La legislación uruguaya respecto a la vivienda popular, no ha sido una excepción en el continente suramericano. Su evolución es comparable con el proceso vivido en otros países como es el caso de Chile o Argentina. También es totalmente comparable con los procesos legislativos de muchos países del continente Europeo, en especial de la legislación, inglesa francesa y española. No obstante, conviene recordar que el caso español, fue en muchos aspectos un desarrollo paralelo al del continente americano y en muchos casos inclusive posterior al experimentado en los países suramericanos.
A modo de
conclusión, nos interesa destacar, que en su conjunto, la legislación del siglo
XX sobre vivienda para las clases populares ha estimulado fuertemente la
propiedad privada. Ya sea, a través de construcciones realizadas por el propio
estado, que luego concedía en propiedad a los habitantes de las mismas, como
con acciones legislativas que estimulaban al sector privado a construir
viviendas que eran vendidas a través de préstamos hipotecarios. En este
sentido, creemos que el Estado ha hecho una gran obra, al dar la posibilidad de
convertirse en propietarios, a través de diferentes mecanismos legislativos, a
un conjunto importante de la población popular uruguaya, permitiendo de esta
manera el acceso a uno de los derechos naturales del hombre, como lo es
Por otra parte, queda expresar que la ley nº 13.728 es un instrumento útil a los fines propuestos, en la medida que cumpla con los postulados establecidos para definir la vivienda de interés social y llegue a ser utilizada por los sectores que verdaderamente lo reclaman. Sin embargo, carecerá de valor y de destino si no está sujeta a una planificación y coordinación de los programas de vivienda.
