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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS
SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (82), 1 de agosto de 2005
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VIVIENDAS Y TERRITORIO. EL ROL DEL
ESTADO EN LA
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL URBANA
Prof.
Beatriz Elena Cossio
Facultad
de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de La Pampa. Argentina.
E-mail:bettycos@cpenet.com.ar
Gladys
Mabel Tourn
E- mail:mtourn@cpenet.com.ar
Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de
La Pampa. Argentina.
Viviendas y territorio. el
rol del estado en la organización territorial urbana (Resumen)
Palabras clave: pobreza,
indigencia, vivienda, social, urbanístico.
Housing and territory. the role of the state in urban territorial organization
(Abstract)
The province
of La Pampa is not aside from
de growing impoverishment process of the population, affecting rising
percentages of inhabitants of both Argentina
and Latin America. The housing shortage is one
of the consequences that best shows this situation, as it implies other kinds
of lacks which define the state of poverty and indigence. The solution to this
complex problem is being attempted in the studied territory. To achieve this, a
series of elements –both social and urbanistic- are
classified and articulated. Despite the various answers provided from different
fields, these are just palliative measures that prove the need for structural
policies beyond the housing issue, in order to reach an improved life standard
of the inhabitants.
Key words: poverty,
indigence, housing, social, urbanistic.
El creciente empobrecimiento de la población se
refleja en las formas y funciones de la ciudad, y obliga a una continua
reformulación de las normativas que rigen la vida urbana, ante la contundencia
de las nuevas realidades socio – económicas que surgen y se expresan en la
demanda por la atención de derechos básicos de los ciudadanos.
La pobreza,
realidad creciente en el mundo contemporáneo, asume una enorme variedad de
formas y manifestaciones en el territorio. Uno de los primeros emergentes de
esta situación es el déficit en la vivienda, sea por carencia o por precariedad
en alguno de los múltiples aspectos que la componen.
La definición de una vivienda aceptable tiene una
gran variabilidad tanto entre una región y otra como dentro de una misma
sociedad en la cual los parámetros son distintos según el estrato social que
los considere. Para cada uno de ellos cambian los mínimos de lo que entienden
como confortable y es una de las metas a las que aspiran en el curso de su
vida.
Pero además su inserción social no es única y fija a
través de los años. Puede producirse un ascenso o un descenso que va acompañado
por un cambio en las aspiraciones a la posesión de diversos bienes materiales y
espirituales, entre los cuales la vivienda es un indicador primordial.
Esta interrelación entre pobreza y carencia de
vivienda se observa en dos índices utilizados en la Argentina: las
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el índice tomado por Beccaría y Vinocur que combina Línea de Pobreza y NBI.
El primero lo utilizó desde 1980 el Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC), y considera pobre a “quien no tiene o
no puede procurarse recursos suficientes para llevar una vida mínimamente decorosa, de acuerdo con los estándares
implícitos en el estilo de vida predominante a la sociedad a la que pertenece”.
Entre los siete indicadores de necesidades
consideradas básicas para el desarrollo de la vida en sociedad, tres de ellos
se relacionan directamente con la vivienda, a saber:
-
Alojamiento y equipamiento doméstico mínimamente apropiado para el funcionamiento del hogar y el
equilibrio psicofísico de sus miembros;
-
Disponibilidad de agua potable y de sistemas de
eliminación de excretas que garanticen estándares sanitarios mínimos;
-
Condiciones ambientales sanas, que posibiliten la
realización de actividades esenciales para el desarrollo individual y la
integración social.
Los restantes hacen referencia a la alimentación, la
vestimenta, el acceso al transporte y a los servicios de salud, educación y
cultura.
Este predominio de los indicadores referidos a la
vivienda indican la importancia que se le otorga en la
definición de una adecuada calidad de vida.
Por su parte el índice tomado por Beccaría
y Vinocur
combina el indicador de Línea de Pobreza (LP) y el de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI).
La línea de pobreza es el valor que arroja la
provisión de una serie de bienes y servicios básicos como alimentación,
transporte, vestido, vivienda, educación y salud.
Esto se combina con una segunda medición referida a
la falta de vivienda, agua potable y educación.
El resultado considera pobres a los hogares que presentan
al menos una de las siguientes situaciones:
-
Hacinamiento: que habitan viviendas con más de tres
personas por cuarto.
-
Tipo de Vivienda: que habitan viviendas precarias
(construidas con materiales inadecuados).
-
Saneamiento básico: habitan viviendas que no
dispongan de servicios higiénicos con arrastre de agua.
-
Deserción escolar: con al menos un niños entre seis y
doce años que no asista a la escuela.
-
Capacidad de subsistencia: con cuatro o más personas
por miembro ocupado, si el jefe tiene un nivel de instrucción igual o menor de
segundo grado de primaria.
Ambos métodos muestran la importancia otorgada a la
vivienda y su entorno, si bien miden situaciones diferentes: el primero la
pobreza histórica o “estructural” y el segundo la “pauperización”. Combinándolos
se llegó a la clasificación de pobres estructurales, transicionales,
pauperizados o nuevos pobres y no pobres.
El INDEC ha desarrollado una tercera metodología en
la que obtiene el valor de la
Canasta Básica de Alimentos (CBA) de costo mínimo en función
de los hábitos de consumo de la población. Los grupos familiares que alcancen
este ingreso están en la línea de indigencia; los que no lo alcanzan están por
debajo de ella.
Por otro lado, multiplicando el valor de la CBA por la inversa del coeficiente
de Engel (relación entre los gastos alimentarios y
los gastos totales), se obtiene el valor de la Canasta Básica
Total que determina la línea de pobreza para el ingreso que reciben los
hogares.
La pobreza y la vivienda
Este reconocimiento de que la vivienda es una de las
principales manifestaciones de la pobreza, se sustenta en la presencia de una
serie de indicadores que son comunes a todos los barrios precarios de las
ciudades latinoamericanas, ya sean villas miseria, favelas,
chabolas, rancheríos o cantegrilles. Las condiciones
de vida no alcanzan con frecuencia los mínimos aceptables. Se suman y se
potencian entre ellos la carencia de una vivienda adecuada, traducida en falta
de cobijo, de agua potable, letrinas, sistemas de eliminación de deshechos
sólidos y de aguas servidas. Todo esto contribuye a la propagación de gran
cantidad de enfermedades transmitidas por el agua y por vectores relacionados
con ella. A esto se suman las enfermedades transmitidas por el aire, producto
de un doble sistema de contaminación: la del aire dentro de las viviendas – mal
ventiladas, con instalaciones de cocina precarias, donde la población vive
hacinada – y la procedente de zonas industriales donde generalmente se
asientan, por ser las de peor calidad ambiental y, por ello, las de menor
valor.
Esta población sin empleo estable y por lo tanto mal
alimentada, es altamente sensible a todos estos riesgos.
Además, son los más indefensos en el conjunto urbano
frente a la delincuencia y la violencia, lo que agrava las ya precarias
condiciones de vida.
Si bien el problema no presenta tantas aristas graves
en la provincia de La Pampa,
continuamente se han implementado políticas para mejorar las condiciones
habitacionales.
El Instituto Provincial Autárquico de la Vivienda (IPAV), es uno
de los organismos que tiene mayores responsabilidades en la provisión de
viviendas de interés social.
Por ello aplicamos los indicadores mencionados a la
población inscripta como postulante a la adquisición de una vivienda, en el año
2000 en adelante, partiendo desde el supuesto de que aquellos grupos que están
por debajo de la Línea
de Pobreza no pagarán su vivienda: el 33,26 por ciento de los inscriptos estaba
en esta situación.
También es difícil que afronten la cuota los grupos
que están muy cercanos a la
Línea de Pobreza; se sumó entonces a quienes tienen el doble
de los ingresos establecidos para esta línea, que son el 43,52 por ciento más,
y totalizan el 76,78 por ciento que seguramente entrará en el grupo de los
morosos.
Aquí están incluidos los indigentes, que son el 5,37
por ciento.
Repetido el análisis un año después, encontramos que
la primera cifra – hasta el doble de ingresos de la Línea de Pobreza – ha
trepado al 91,51 por ciento, y la segunda – indigentes – al 11,52 por ciento.
Al mismo tiempo se acrecienta rápidamente la cantidad de nuevos postulantes,
debido al atraso por falta de fondos en la conclusión y entrega de viviendas
nuevas.
Es así que llegamos a la mitad de la década con una
población demandante de viviendas que aumenta en su número y al mismo tiempo
muestra condiciones crecientes de pobreza.
A esto podríamos sumar como agravante, que solamente
el 30 por ciento de la población alojada en viviendas planificadas, construidas
por el Estado con recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) paga
puntualmente las cuotas, todo lo cual muestra un problema que tiende a
acrecentarse, complicado porque se combina con otras manifestaciones de la
pobreza que ya mencionamos.
La historia de la vivienda social
Focalizaremos ahora la atención en el tema de la
vivienda, a fin de vincularlo con la pobreza y considerar la acción del Estado
en el territorio.
Nos limitaremos al análisis de la vivienda social,
entendida como aquella construida con fondos públicos, que el Estado destina a
grupos sociales que no pueden afrontar con sus propios medios
la provisión de una vivienda adecuada.
Además, en forma complementaria, adoptamos la
definición de Yujnovsky cuando dice que “La vivienda
es una configuración de servicios – los servicios habitacionales – que deben
dar satisfacción a necesidades humanas primordiales: albergue, refugio,
protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad,
identidad, accesibilidad física, entre otras “. (1984: 17).
El déficit de
vivienda no está ligado solo a la calidad constructiva, sino sobre todo a la
posesión de una cantidad y nivel de servicios considerados mínimos por una
sociedad, y de un hábitat o entorno agradable.
Los entes constructores
La presencia de gran cantidad de entes ocupados en el
tema habitacional obedece al crecimiento de distintos sectores de la sociedad
que van adquiriendo poder de decisión y financiero y se convierten en
mediadores para la resolución de problemas sociales, ampliando su cuota de
representatividad y de poder en el conjunto social.
Teniendo en cuenta que hay ofertas para todos los
estratos sociales podríamos hablar de una complementación – tácita, no acordada
- entre los distintos organismos y
entidades.
Respecto al papel del Estado, en la última década ha
sido el agente dominante en la producción de la tierra urbana, es decir, en la
extensión de la ciudad hacia la periferia. Está presente a través de distintas
jurisdicciones: a escala municipal mediante la normativa que delimita áreas
para distintos usos, y también por la provisión de infraestructura. A escala
provincial actúa como demandante de tierras, como inversor, y luego como
oferente de esa misma tierra con las viviendas construidas. A nivel de las
instituciones de crédito nacionales, su rol ha sido semejante. Finalmente, en
todos estos planos oficia de recaudador.
Las intervenciones locales
La solución de la problemática de la vivienda
diseñada para todo el país, alcanzó también a una ciudad media-intermedia del
interior como Santa Rosa.(101.000 habitantes).
La política pública de vivienda en nuestro país se
instrumentó al comienzo a través del Banco Hipotecario Nacional (BHN), creado a
fines del siglo XIX con el objeto de implementar líneas de crédito para la
construcción de viviendas, a los cuales podrían acceder los sectores medios de
la población. A fines de la década del ’80 pasó a ser administrado por el
sector privado.
En la década del ’50 fue la época de auge del Estado asistencialista, en este caso a través de la provisión de
viviendas mediante la forma de lo que, a escala de la ciudad, era un gran
conjunto habitacional. Es así como en 1950 el Banco Hipotecario Nacional
finalizó la construcción de un barrio de treinta y dos viviendas, que fue la
primera concreción de la presencia del Estado en la construcción de barrios
planificados.
En esta época la ciudad contaba con una
normativa en esta materia que data de
1956, cuando se elaboró el primer Plan Regulador de la ciudad, el cual
contemplaba aspectos relacionados básicamente con el entorno urbano, la
inserción de la ciudad en la región, una zonificación urbana y una
clasificación de actividades económicas con su correspondiente localización, de
tal manera de perseguir la ordenación urbana cuyos fines apuntaban a una
fisonomía agradable, al disfrute del paisaje urbano y a la mejora de las
condiciones de habitabilidad de la población.
En las décadas de 1960 – 70 se formula a nivel global
la teoría de la marginalidad, y las políticas están dirigidas a la integración
social, la asistencia al más débil, y la búsqueda de una sociedad igualitaria.
Esto iba en paralelo con la concepción del Estado de bienestar, principal
proveedor para la atención de las
necesidades básicas, a lo que se suman algunas expresiones de la organización
popular mediante la ayuda mutua y la autogestión.
Todo ello tiene su traducción en la construcción de
obra pública, infraestructura, entrega de materiales para la construcción de la
vivienda, enmarcado en una planificación centralizada que proveía barrios de
pequeña escala u otorgaba créditos individuales.
El Instituto Provincial de Vivienda, organismo que
precedió al actual IPAV, construyó tres barrios en Santa Rosa entre 1961 y
1974, que sumaban 140 viviendas.
La intervención del Banco Hipotecario Nacional fue
particularmente notable en la década del ’70, aunque tanto a fines del ’60 como
en los años ’80 hubo importantes emprendimientos.
Desde la década del ’60 también participó en la
construcción de barrios planificados la Dirección de Promoción Comunitaria, organismo
dependiente del gobierno provincial, mediante el sistema de esfuerzo propio y
ayuda mutua.
Además, se han dedicado a la construcción de
viviendas el municipio, sindicatos, otros organismos como Vialidad Provincial,
y especialmente el Instituto de Seguridad Social, que en las décadas del ’60 y
del ’70 – por entonces Caja de Previsión Social – proveyó de vivienda a un alto
porcentaje de empleados públicos provinciales mediante el otorgamiento de
créditos para viviendas individuales o para la construcción de emprendimientos
colectivos. A ellos se suman, en este período, los créditos otorgados por el
Banco de La Pampa
y el entonces Banco Ganadero.
A mediados de la década del ’70 se inició un gobierno
de facto que impuso un modelo que inhibió la organización social y la
participación. Se erradicaron los asentamientos populares y se creó en La Pampa en 1976, el Instituto
Provincial Autárquico de Vivienda, administrador de los recursos del FONAVI, al
que ya nos hemos referido. Se caracterizó desde el comienzo por construir
grandes conjuntos habitacionales, ubicados en la periferia de los centros
urbanos.
Respecto a la normativa urbanística, en 1977 se aprobó
la Ordenanza
6/77, que propone lineamientos básicos en lo que se refiere a “detener y
delimitar los desbordes de la
Planta Urbana delimitada en ese momento por la Avenida de Circunvalación,
evitando la dispersión y contribuyendo a delinear la estructura morfológica de
la ciudad “.
En 1982, las Ordenanzas 39 y 40 plantean una
“Adecuación Preliminar de la
Zonificación según usos del Ordenamiento Territorial”,
definiendo zonas o distritos de distinto carácter: residencial, industrial,
comercial, etc.
Hasta ese momento no se hace mención específicamente
al emplazamiento de programas de viviendas masivos, a pesar de que los
Institutos Provinciales de Vivienda eran los encargados de llevar adelante la
construcción de las mismas con fondos provenientes del FONAVI.
El impacto del Instituto Provincial
de la Vivienda
En efecto, de todos estos organismos, el IPAV es el que ha producido más
impacto en el problema habitacional y en la estructura urbana. Su intervención
ha sido generalizada en el espacio provincial, ya que sobre noventa y cinco
localidades se han construido viviendas en setenta y ocho de ellas, lo que
representa un 82 por ciento del total.
Se sucedieron numerosos conjuntos habitacionales con
diferentes tipologías constructivas que trataron de paliar el déficit
habitacional producido por el crecimiento urbano casi vertiginoso que presentó
la ciudad en al década del 80. Según datos del INDEC el crecimiento alcanzó al
4,5 por ciento anual.
El mismo obedeció a diversas causas: la migración
rural – urbana, es decir grupos familiares que trasladaron su residencia a la
ciudad, población proveniente de centros urbanos de menor jerarquía y grupos
poblacionales de otras provincias que habían sufrido dificultades económicas,
ya sea por catástrofes naturales o por un debilitamiento sostenido de las
economías regionales.
Es así como la actividad del IPAV se acrecentó
gradualmente a través del tiempo para responder a toda esta demanda. En 1976 el
porcentaje de viviendas FONAVI sobre el total del parque habitacional era del
0,21 por ciento; en 1980 ascendía al 3,70 por ciento; en 1991 alcanzaba al
16,22 por ciento y el comienzo de la presente década era el 21,04 por ciento de
las viviendas de la provincia.
Desde otro punto de vista, la proporción de población
alojada en viviendas de este origen sobre la población total, ascendió desde el
18,45 por ciento en 1991, al 29,34 por ciento en 1997 y al 32,13 por ciento en
el 2000, lo que muestra el creciente impacto que ha tenido en toda la
provincia.
Recuperada la democracia y durante el auge del gobierno liberal en
toda la década del ’90, la característica fue el ajuste estructural y la
importancia otorgada al mercado, paralelo a la valorización de la propiedad
privada y al retiro del Estado en una serie de planos.
No obstante estos cambios a nivel global, en nuestra
provincia el FONAVI continuó con la provisión de grandes conjuntos
habitacionales con la modalidad heredada, sin que se observe la organización
social y la participación en una política que es homogénea para toda la
provincia y todos los estratos sociales, ordenada verticalmente desde los
estamentos superiores.
Respecto a la implantación de estos conjuntos en la
ciudad, el Código Urbanístico puesto en vigencia en 1995, toma en cuenta los
resultados obtenidos por los diagnósticos urbanos previos que señalaban los
desajustes que se evidenciaban en la estructura urbana. Este código presenta
algunos avances considerables con respecto a las radicaciones de viviendas de
interés social, previendo áreas o sectores de crecimiento prioritario en
función de las posibilidades de provisión de servicios y equipamiento.
La construcción de alrededor de 3000 viviendas a
fines de la década del ’90 y comienzos del 2000, ha tenido un peso significativo
en el parque habitacional de la ciudad y en los aspectos socioeconómicos, y
además ha respetado en gran medida los lineamientos establecidos en la
normativa, no solamente en lo vinculado a la localización, sino también en
aquellos tópicos como el parcelamiento, las
dimensiones mínimas de los locales habitables y la relación espacio libre –
espacio construido.
El Código Urbanístico 2004, aprobado recientemente,
rescata algunos lineamientos básicos planteados en el Código de 1995, pero pone
de relieve el rol del Estado en la producción de ciudad y el impacto de la
gestión urbana plasmada en el territorio a través de la articulación de planes
y políticas urbanas puestas de manifiesto en el diseño urbano.
Más allá de los indicadores urbanísticos detallados
en este Código y de la zonificación ajustada
a la dinámica propia de la ciudad que como ya expresamos anteriormente,
presenta rasgos propios de una ciudad intermedia con un crecimiento urbano
sostenido, dicha normativa plantea algunos desafíos como es específicamente
densificar el área central y poner límites al crecimiento horizontal en forma
desmesurada, además de la incorporación de áreas vacantes en desuso o poco
aprovechadas para la intervención urbana: refuncionalización
de edificios históricos, aprovechamiento de predios o equipamientos obsoletos,
áreas libres en proceso de recuperación ambiental.
El Código Urbanístico 2004 recupera el planteo
histórico efectuado por los investigadores de las problemáticas urbanas, de
prever las localizaciones de las viviendas sociales en áreas en proceso de
consolidación y dentro de la trama urbana existente, de tal manera de conformar
un tejido urbano y social que fortalezca la inserción de los nuevos grupos en
los nuevos espacios. A partir de este contexto se trata de orientar o dirigir
el emplazamiento de estos conjuntos u operatorias tendiendo a superar la
situación planteada hace algunos años, cuando los ajustes normativos se
realizaban a posteriori de los procesos ya consolidados.
Soluciones y dificultades
Esta acción continuada durante casi treinta años ha
acarreado una serie de ventajas, pero también ha presentado muchas
dificultades, tanto desde el punto de vista social como del urbanístico y
normativo.
En el primer caso podemos afirmar que ha contribuido
a resolver un sensible problema social, ya que el IPAV ha representado por años
para miles de hogares de escasos recursos, la única posibilidad de acceder a
una vivienda propia. Tanto es así que no solo ha integrado a las familias
ubicadas en el estrato inferior de la pirámide social, a las que está
específicamente destinado. También han acudido al FONAVI familias de clase
media que por muchos años, debido a la inflación, a las altas tasas de interés
bancario y a los bruscos avatares en la marcha de la economía, no han tenido
oportunidad de acceder a otro financiamiento de la vivienda.
Entre las fallas de esta modalidad desde el punto de
vista social, podemos decir que el ingreso ha sido prácticamente irrestricto, y
no hay una comprobación fehaciente de la capacidad de pago de quienes demandan
una vivienda: ello ha conducido a que en la actualidad solamente un 30 por
ciento de la población esté al día con sus cuotas.
En todo caso es una forma de subsidio que es una de
las opciones que tiene el gobierno para
canalizar los recursos con fines sociales, aunque en este caso peca de
una gran desprolijidad que conlleva una marcada
injusticia.
Otro aspecto de este mismo plano es el que se refiere
a la inscripción en el Registro de Demandantes de Vivienda. Si bien es
irrestricta, no todos los que demandan una casa se incorporan al mismo: a veces
es el rechazo que provoca el tipo de vivienda o su implantación en un barrio
planificado; otros, por la certeza de no poder afrontar el pago de la cuota, y
muchas otras, como dice Víctor Pelli, porque una de
las características de la población pobre es su desconocimiento de los lugares
y mecanismos para gestionar, lo que los margina del sistema (Pelli; 2000:40/41).
A pesar de ello, en la actualidad se ha acumulado en
este Registro un enorme déficit de viviendas por la carencia de recursos para
construirlas a partir del año 2000. Esto hace que los demandantes sumen hoy
alrededor de 10.000 familias. Por ello, y por otra concepción en la solución
del problema, se encaran operatorias diferentes adaptadas tanto a la capacidad
de pago de la población como a la problemática urbana. Este es otro aspecto de
la cuestión social que se refleja cada día con mayor vigor en la vida de la
ciudad.
Respecto a
las familias que ya habitan en barrios de viviendas, en el plano social, las ventajas y dificultades
se traducen en los siguientes hechos:
-
Desde el punto de vista jurídico es muy valorado el
hecho de convertirse en propietarios, pero la coexistencia de distintos
estratos sociales es una dificultad para la integración entre ellos, y también
exige la revisión de las políticas de subsidios aplicadas.
-
Hay una mejora en la calidad constructiva de las
viviendas, aunque por su reducido tamaño, persisten los problemas de
hacinamiento y promiscuidad.
-
La principal dificultad radica en su condición
periférica, que dificulta la accesibilidad al centro.
-
También implica algunas carencias de equipamiento e
infraestructura, que eran más completas en su residencia anterior; esto
representa por ejemplo, la inundación de las calles de tierra y el alto costo
del transporte.
-
Existe cierto desabastecimiento cultural y comercial.
-
Presentan aún déficit en la sanidad ambiental.
No obstante ello, en general no existe una subintegración de los barrios al conjunto de la estructura
urbana salvo por su ubicación en la dimensión espacial y, en la económica,
algunos casos de desempleo o subempleo como trabajadores temporarios. Por el
contrario, los habitantes tienen conexiones estructurales en el conjunto de la
aglomeración, ya que la casi totalidad trabaja fuera de los límites del barrio,
que se convierte en “barrio dormitorio” donde los niños permanecen muchas horas
solos o acompañados por sus abuelos.
Sí se hace notorio el abandono de la comunidad
anterior, la ausencia de identificación con el nuevo hábitat y la nueva casa, a
la que accedieron por un sorteo, sin tener ninguna participación previa y con
los nuevos grupos sociales que conforman el barrio.
Ello afecta las condiciones generales para el
ejercicio pleno de la ciudadanía que conduce al desinterés, la falta de
funcionamiento de las instituciones intermedias, el escaso desarrollo de
vínculos sociales con los habitantes del barrio y la sujeción a un Estado
providencial, derivando en muchos casos en situaciones de conflicto latente.
En cuanto al emplazamiento de estos conjuntos, la
construcción está sujeta a una serie de premisas y acarrea una serie de
problemáticas que se van enfrentando con la normativa de origen municipal a la
que nos hemos referido para cada período.
La elección del emplazamiento tiene como pasos
previos la manifestación de una necesidad social y su percepción como tal por
quienes tienen poder de decisión; suceden
la voluntad política de atender el problema y la disponibilidad de
recursos para ello.
En el asentamiento del barrio inciden la oferta de
tierras, sus dimensiones, el costo, la aptitud para edificar, la posibilidad de
contar con infraestructura y las disposiciones del municipio.
Como problemas derivados de todos estos
condicionantes, señalemos que la implantación periférica de los primeros
conjuntos habitacionales generó algunas disfuncionalidades
en la trama urbana, en la accesibilidad, en la vinculación con otros sectores y
con el centro de la ciudad, en la provisión de servicios básicos de
infraestructura y equipamiento, y esencialmente en la extensión horizontal o
diseminación de la mancha urbana, a todo lo cual nos hemos referido en sus
derivaciones sociales.
Coincidiendo con la definición que adoptamos al
comienzo, el desafío es fomentar el concepto de vivienda no como el “objeto
casa” con un programa mínimo de metros cuadrados y una uniformidad de diseño, o
la utilización de materiales de construcción de mediana calidad, sino que se
entienda la vivienda en su entorno físico, ambiental y social, donde los grupos
puedan establecer relaciones sociales, experimentar la privacidad, disfrutar el
esparcimiento, es decir, propender a la inclusión, a rescatar el concepto de ciudadanos
activos, participativos e iguales dentro de una comunidad política que plantea
Borja.
Si consideramos que el derecho a la vivienda es un
derecho esencial de los ciudadanos y un deber fundamental del Estado, los
programas de viviendas sociales de fines de la década del ’70 y del ’80 no
implicaron un avance en la consolidación del mismo. Los planes constituyeron un
retroceso si los comparamos con los programas de las décadas del ’40 y del ’50,
cuando surgieron las primeras intervenciones o regulaciones estatales
vinculadas al control de alquileres y a la construcción de viviendas de interés
social.
El crecimiento ilimitado de la superficie edificada
generó una ciudad extendida, con escasa densidad poblacional y un
encarecimiento del costo de los servicios básicos, dado que las redes debieron
extenderse para proveer a gran parte de la ciudad.
Esto es consecuencia de los criterios de localización
utilizados para el asentamiento de las operatorias de viviendas de interés
social, que se han vinculado más a la posibilidad de obtener grandes
superficies de terrenos disponibles de bajo costo, que a las previsiones
establecidas en las normas urbanísticas.
Dichas implantaciones
dieron como resultado un crecimiento algo desordenado del espacio urbano,
con esquemas urbanísticos sin una visión integral del territorio, donde en
muchos casos acentuó la fragmentación física, social, ambiental y cultural de
los grupos sociales.
Sin planificación alguna, las operatorias de vivienda
se diseminaron irracionalmente y la presión del mercado inmobiliario generó que
determinadas áreas intermedias alcanzaran valores muy altos y una gran
especulación con la oferta de suelo vacante.
Por eso entre el área consolidada de la ciudad y
estos nuevos barrios quedan gran cantidad de baldíos que desarticulan,
dificultan la interacción social, el surgimiento de proyectos colectivos y la
formación del vecindario.
También están ubicados en las zonas que
ambientalmente son más frágiles, ya que hacia los bordes existen competencias
por los usos del suelo entre todo aquello que la ciudad expulsa. Al mismo
tiempo, su situación va fijando líneas de crecimiento al conjunto urbano.
En el plano paisajístico, al principio desaparece la
diversidad de las construcciones individuales, domina la monotonía y carecen de
amplios parques y espacios verdes.
Como consecuencia, el asentamiento de grupos
poblacionales de reducidos ingresos primero y de medianos ingresos más tarde,
en las áreas periféricas de la ciudad, desencadenó fracturas sociales dando
lugar a procesos de exclusión y segregación.
Es que los mecanismos físicos traducen también los
mecanismos de distanciamiento social. A medida que transcurre el tiempo el
mejoramiento de la vivienda va reflejando las diferencias de los distintos
sectores. Así, al cabo de los años, algunos barrios conservan muy pocas de las
características originales.
Esto se produce a pesar del papel del Estado, que se
hace presente cuando el poder adquisitivo de la población es insuficiente. Una
de las motivaciones de esta participación es impedir la segregación ecológica
de algunos sectores, en beneficio de las clases con mayores ingresos, que se
instalan en sitios con mejor infraestructura, servicios y calidad ambiental,
provocando una división social espontánea del espacio.
Las nuevas propuestas de intervención del Estado
aspiran a políticas urbanas que atiendan al desarrollo humano sostenible y
confronten desde la escala local con la política macroeconómica dominante. Pero
el nudo del problema en esta propuesta de sociedad alternativa, es cómo
producir cambios estructurales manteniendo la estabilidad y procurando el
desarrollo humano desde el punto de vista social, generando las necesarias
sinergias para la inserción en el mundo global.
En lo que atañe a la normativa, las nuevas
formulaciones de planes deberán aspirar
a una lectura integral del territorio que promueva la conjunción entre demandas
de la población y espacios construidos, ya que es aquí donde se manifiestan las
múltiples actividades humanas traducidas en prácticas sociales.
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© Copyright Beatriz Elena Cossio
y Gladys Mabel Tourn, 2005
© Copyright Scripta
Nova, 2005
Ficha
bibliográfica:
COSSIO, B.;
TOURN, G. Viviendas y territorio. el rol del estado en la organización territorial urbana. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y
ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de
2005, vol. IX, núm. 194 (82). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-82.htm>
[ISSN: 1138-9788]
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