REGULAÇÃO PÚBLICA E ACESSO A MORADIA. UMA ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA DE NATAL / RN (BRASIL)

Ruth Maria da Costa Ataíde
Universidade  Federal do Rio Grande do Norte - Depto de Arquitetura (Brasil)
Doutoranda em Geografia Humana – Universidade de Barcelona-
Bolsista – CAPES/Brasil - e-mail: ataide@ufrnet.br

Regulação pública e acesso à moradia. Uma análise da experiência de Natal/RN-Brasil (Resumo)

Os esforços para uma ação articulada entre política urbana e política habitacional tem ocupado a agenda do Estado brasileiro desde os anos 1980 como expressam os debates em torno da Reforma Urbana e os novos instrumentos de regulação urbana, principalmente o Estatuto da Cidade e os Planos Diretores. O município de Natal tem sido palco desse movimento, tendo ação destacada desde a vigência do seu novo Plano Diretor (1994) quando se desencadeia um processo de revisão das estratégias de gestão até então praticadas. Entretanto, apesar da existência de um corpo normativo favorável a um novo agir institucional frente ao problema da moradia, as mudanças têm sido tímidas. Nesta comunicação analisamos os esforços para construção de uma política urbana em Natal nos últimos 20 anos, as dificuldades para concretizar as suas prerrogativas de articulação e para reverter às condições de acesso à moradia e a cidade.

Palavras-chave: gestão urbana; Habitação Social; Política Urbana; Instrumentos Urbanísticos.

Public regulation and access the housing. An analysis of the Natal experience/RN- Brazil (Abstract)

The efforts towards an articulate action between urban policy and habitation policy has been on the Brazilian State’s agenda since the 1980s, as shown by the debates on the Urban Reform and the new instruments of urban regulation, especially the City Statute and the Director Plans. The municipality of Natal has been a stage for this movement, with remarkable action since the effectivation of its new Director Plan (1994) when a new process of revision of current management strategies was set off.  However, despite the existence of a normative body  favorable to a new institutional action, the changes have been shy. In this paper, we analyze the efforts for construction of one urban politics in Natal in the last 20 years, the difficulties to materialize its prerogatives of joint and to revert the conditions of access to the housing and the city.

Key words: Urban Management; Social Habitation; Urban Policy; Urbanistic Instruments.

Desde os primeiros anos do século XX a ocupação do território do município de Natal tem sido marcada pela presença do Estado no processo de produção do espaço, seja como regulador e planejador, seja como produtor direto, por meio das chamadas operações de urbanismo do tipo planos e projetos de infra-estrutura, habitação e outros. Alguns dos registros mais significativos dessa atuação são os primeiros planos urbanísticos de 1901 e 1929[1] e, a partir dos anos 1930, e no período da segunda guerra mundial, a intervenção direta em obras de infra-estrutura e equipamentos públicos. A partir dos anos 1960 e até os anos 1980 essa ação se fortalece quando o Estado além de coordenar o processo de institucionalização da política urbana em escala nacional, passa a atuar como um dos principais produtores de moradia no município. Na última década do século XX, também sob o impacto da onda neoliberal e a necessidade de redefinição do papel do Estado na produção da cidade, o modelo sofre um novo redesenho, agora sob os conceitos da descentralização e da democratização da gestão. O município de Natal tem sido palco dos dois processos: nas ações desenvolvidas a partir do final dos anos 1960 e, no período recente, desde a vigência da nova Constituição e, com os esforços para adequar-se ao Estatuto da Cidade - primeira lei de desenvolvimento urbano do país - em vigor desde 2001, quando tenta implementar uma política de âmbito municipal articulada com as prerrogativas nacionais.

No modelo atual, o Estado fortalece a dimensão da regulação e assume, principalmente, o papel de mediador no processo de decisão das políticas. Tratando-se da política urbana, um dos principais reflexos é a redução de sua atividade como produtor do espaço e a revisão do ordenamento jurídico do país que posiciona os normativos urbanísticos como principais instrumentos da gestão urbana. Estes incorporam a idéia de que as operações de urbanismos (projetos e planos setoriais) devem ser definidas como uma das estratégias da política urbana. Nesse desenho, dois instrumentos ocupam posição de relevo. No plano nacional e assumindo o papel de diretiva principal do modelo de gestão urbana do Brasil - O Estatuto da Cidade; no plano municipal, os Planos Diretores de Ordenamento Territorial, que reassumem a posição de normativo central do sistema de planejamento e gestão da cidade.  Em ambos são definidas as estratégias para o redirecionamento da ação do Estado e da sociedade sobre o processo de produção do urbano e, em particular da habitação social.

Nesta comunicação desenvolve-se uma análise do processo de construção dessa política em Natal, a partir das duas ultimas décadas do século XX. Evidenciasse os esforços para a promoção de uma articulação entre os diferentes campos de intervenção, os limites e as dificuldades para se implantar um novo modelo de gestão. A discussão está estruturada em três blocos: o primeiro apresenta a trajetória da política no contexto nacional e as referências dos modelos que lhe dão conteúdo; o segundo, uma análise do desenvolvimento dessa política em Natal e os esforços realizados para concretizá-la no campo da moradia, e o terceiro, uma breve análise das dificuldades que o município tem revelado para concretizar as prerrogativas do novo desenho da política, bem como as expectativas renovadas para a sua realização. 

Uma política urbana em construção – a institucionalização no contexto nacional

Um projeto para a habitação e o planejamento urbano – um modelo centralizado e excludente

Para compreender o desenho da atual política urbana brasileira é necessário que busquemos alguns fundamentos dos modelos que a precederam e das condições objetivas que permitiram (ou não) a sua realização. Essa política, em vigor desde os anos 1990, é resultado de um movimento critico sobre um modelo que teve início nos anos 1960, particularmente depois do golpe militar de 1964, quando a intervenção do Estado na produção do espaço urbano assume características de projeto nacional. Além disso, como afirma Sônia Draibe (1990), este foi também o momento em que o Estado brasileiro conseguiu consolidar um sistema de proteção social em bases nacionais o que incluiu a consideração da moradia como necessidade social e como objeto de política pública em âmbito nacional[2]. 

No contexto da implementação da política urbana do regime militar, a ação do Estado, se caracterizou por uma tomada de decisão que envolveu, além da instalação de um aparato técnico – burocrático para coordenar a sua institucionalização, a adoção de um conjunto de medidas de cunho social que tinha como objetivo dar respostas aos problemas decorrentes do processo de urbanização acelerado e as pressões sociais daí decorrentes, bem como atender aos interesses do capital. Do conjunto das decisões foram criados três órgãos considerados decisivos para consolidar o modelo em bases nacionais: o BNH (Banco Nacional de Habitação, o SFH (Sistema Financeiro de Habitação e o SERFHAU (Serviço Federal de Habitação e Urbanismo). Na fundamentação da política fica marcada a separação entre as dimensões da planificação e regulação e as operações de urbanismo[3]. Na primeira, os esforços para a consolidação de um grande sistema de planejamento urbano, coordenado pelo SERFHAU, que elegeu como principal instrumento o Plano Diretor de Desenvolvimento Local Integrado (PDDLI); e na segunda, a implantação de projetos setoriais com destaque para uma política habitacional de âmbito nacional.

Até meados dos anos 1970, as políticas sociais expressavam um formato centralizado e autoritário, com conteúdo fortemente meritocrático e contributivo, em função do qual o poder decisório estava centrado basicamente no governo federal, e o alcance social das intervenções era limitado àqueles beneficiários possuidores de alguma renda, de forma que fosse assegurado o retorno do investimento[4].  No âmbito do desenho da política esse é o momento em que os seus fundamentos ficam mais visíveis: as ações vinculadas à política habitacional foram realizadas em grande escala, atingindo quase todo o território nacional, e se caracterizaram pela desarticulação com o sistema de planejamento[5]. Para simular um atendimento às demandas por moradia, a habitação, tomada no sentido estrito das necessidades do abrigo, foi eleita como o carro chefe da política Urbana. A decisão para implantação dos projetos era centralizada no governo federal e os municípios que, em sua maioria, não dispunham de instrumentos de planejamento, não podiam interferir no processo.  

Na fase final do regime militar, no inicio dos anos 1980, e diante da necessidade de uma nova definição das bases de sustentação do governo, o padrão da política urbana é redefinido, seja no tocante a sua abrangência - não mais centrada apenas na habitação -, seja no seu formato que, embora mantendo um conteúdo centralizador, passou a incorporar a idéia da participação dos estados e municípios no processo de implementação das políticas. Neste novo momento o Estado diversifica a sua ação e ocupa posição destacada na produção e financiamento de infra-estruturas físicas e de serviços urbanos.  Além disso, embora de forma tímida, o Estado acolhe como objeto da ação governamental determinadas demandas por moradias[6], oriundas das camadas sociais mais pobres que não se enquadravam nos critérios do modelo contributivo norteador dos chamados programas formais do BNH. Desde a Nova República (1986), tem estado em evidência um conjunto de ações que revelam o redirecionamento da ação estatal para o caminho das políticas sociais mais universalistas e democráticas.

Com o processo de descentralização formalizado na Constituição de 1988[7], tem-se buscado a criação de mecanismos institucionais que operem sob a lógica do fortalecimento do poder local, dos governos municipais e da gestão democrática da cidade.  Estes são também alguns fundamentos da Reforma Urbana e do chamado projeto de sustentabilidade que estão sendo incorporados ao novo reordenamento jurídico (e urbanístico) do país. Neste, a noção de sustentabilidade é tomada no seu mais amplo sentido, incorporando tanto a proposta de Sachs (1993)[8] como a de Acselrad (1999) denominada de sustentabilidade democrática[9], que eleva o debate sobre o sustentável ao campo do político, e a sustentabilidade é entendida ¨como um processo e não como um estado previamente definível por meios técnicos e, ao mesmo tempo, como um conjunto de condições cuja definição sempre remete às especificidades (políticas e ambientais) locais¨ (Cardoso, p.7). A partir desses pressupostos, tenta-se redirecionar o conteúdo assistencialista da política urbana e habitacional praticada até então, imprimindo-lhe o conteúdo político que é inerente ao processo de produção da cidade e que dá suporte a sustentabilidade referida.

No que se refere à política urbana, esta se apóia em três diretrizes básicas: a democratização do governo da cidade, a proteção do meio ambiente e o cumprimento da função social da cidade e da propriedade. A primeira pressupõe a existência de uma estrutura de participação cidadã como eixo central do processo de definição e implementação da política; a segunda exige um corpo normativo, pactuado com a sociedade, que seja capaz de frear ou minimizar o processo de degradação ambiental das cidades: e a terceira, orienta para um novo modo de produção e regulação da propriedade urbana onde prevaleça o interesse coletivo sobre os chamados direitos individuais o que se traduz, entre outros aspectos, pelo uso socialmente mais justo do espaço urbano, pela democratização dos seus espaços de poder, de produção e de cultura, tendo como referência os parâmetros de justiça social e ambiental. (Grimberg, 1994). Nessa perspectiva, o cumprimento da função social da propriedade tem sido perseguido através da adoção de parâmetros urbanísticos que consideram os conflitos ambientais e sociais como premissas para o planejamento e a gestão urbana e que orientam para a reversão do modelo urbano que tem privilegiado a lógica excludente e perversa de produção e apropriação privada do solo urbano (Ataíde, 1997).

Isso significa dizer, que a regulação publica sobre o processo de produção do urbano estar orientada para reconhecer a cidade existente, admitindo uma justa e adequada convivência entre as diferentes demandas sociais sobre o uso e a apropriação do seu espaço. Assim, o Plano Diretor, como principal instrumento da política urbana e habitacional dos municípios e concebido sob a lógica de uma compreensão global do urbano, deve servir de referência central para as decisões relativas aos chamados problemas setoriais como é o caso da moradia.

Entretanto, apesar do ambiente favorável à implantação da política os avanços têm sido tímidos e ainda concentrados no plano institucional. Alguns municípios têm conseguido realizar processos de revisão (ou elaboração) dos seus Planos Diretores ajustados ao novo ideário, mas ainda enfrentam dificuldades na operacionalização das suas prerrogativas e na condução de uma nova gestão. Todo esse processo recebe um novo impulso a partir de 2001, expresso, principalmente, em dois fatos: a aprovação do Estatuto da Cidade (2001) e a reorganização da estrutura burocrático-institucional do novo governo nacional desde 2003[10].  

 
O Estatuto da Cidade afirma a construção da política e orienta a ação dos municípios

O Estatuto da Cidade, considerado um divisor de águas para a norma urbanística brasileira é hoje o principal instrumento que os municípios dispõem para implementar o modelo referido.  Em vigor desde 2001, cumpre a função que lhe reservou a Constituição de regulamentar o capítulo da Política Urbana (artigos 182 e 183) - e consolidar um controle jurídico no que tange ao desenvolvimento urbano. (Ataíde et alii, 2004a -ANPAS). Os mecanismos sob os quais se estrutura reafirmam os princípios e as diretrizes constitucionais que orientam para a ¨garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, aos transportes e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações¨ (Brasil, 2001, art.2º).

Do ponto de vista da operacionalização da política urbana, o Estatuto incorpora diversos instrumentos de gestão que objetivam reposicionar os atores sociais, públicos e privados, para um olhar diferenciado sobre os problemas urbanos, apoiando-se em quatro dimensões: “consolida a noção da função social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurídico-político para o Direito Urbanístico; regulamenta e cria novos instrumentos urbanísticos para a construção de uma ordem urbana socialmente justa e inclusiva pelos municípios; aponta processos político-jurídicos para a gestão democrática das cidades; e propõe instrumentos informais jurídicos para a regularização fundiária dos assentamentos informais em áreas urbanas” (Fernandes, 2002, p. 9). Entre os instrumentos que dão suporte a sua estrutura destacam-se: o Plano Diretor; os Instrumentos de Gestão (Indução do Desenvolvimento Urbano, Financiamento da Política Urbana e Regularização Fundiária) e os Instrumentos de Democratização da Gestão Urbana[11].

Para implementação do Estatuto da Cidade e dos fundamentos da Reforma Urbana as ações do Estado brasileiro, desde o governo Lula, têm sido conduzidas em diversas esferas, sendo evidenciadas, particularmente, em duas vertentes: uma territorial, sob a coordenação do Ministério das Cidades, a quem compete coordenar os processos vinculados ao Estatuto, e outra ambiental, numa dimensão mais ampla da construção das agendas 21 locais, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente. Em ambas, um eixo comum: construir um projeto que tem como base à participação direta do cidadão no governo da cidade.  Entre as ações do Ministério das Cidades duas estratégias se destacam: implementar os instrumentos (de indução e regularização) urbanísticos no âmbito municipal e, ao mesmo tempo, conseguir afirmar a gestão democrática como base de todo o processo. Nessa perspectiva, o Ministério criou a Conferência das Cidades, identificada como principal espaço de debate público sobre o governo das cidades. Da primeira Conferência, realizada ainda em 2003, foi elaborado um documento que contêm as diretrizes da política urbana do país a qual prioriza como eixo central de atuação de três dos seus mais graves problemas urbanos: o saneamento ambiental, o transporte e a habitação social[12].  A partir dessas diretrizes, os municípios estão tentando implementar esse projeto, adequando as suas estruturas de planejamento e gestão as prerrogativas da nova política.

O município de Natal no contexto da política urbana e habitacional brasileira

Institucionalizar uma política urbana em âmbito nacional no Brasil não tem sido tarefa fácil.  Além das dificuldades relacionadas com a sua extensão territorial, caracteriza-se por um tecido social, político e econômico bastante diferenciado. Nem todos os projetos emanados do governo central alcançam, no seu tempo, ressonância nos municípios[13]. Natal revela uma certa particularidade nesse cenário. Nele, encontramos, em diferentes momentos da sua evolução urbana, registros de ações de planejamento que revelam um esforço dos governos para sintonizar o município com outros movimentos, tanto em âmbito nacional como mundial. 

Tomando como referência o período focalizado neste artigo, vamos encontrar elementos que nos permitem identificar em Natal, os vínculos com as orientações da política urbana nacional, seja nas ações relativas a política habitacional, seja nas de planejamento e regulação assim como, nos esforços realizados para a ocorrência de uma articulação entre as duas. Entretanto, as dificuldades para a realização das condições de acesso à moradia para as populações mais pobres e da articulação entre as dimensões da política são visíveis. Por outro lado, tais dificuldades não são exclusivas do momento atual, sendo encontradas em outros momentos da política urbana brasileira, como se podem ver nos breves comentários a seguir. 

O município como palco de uma política habitacional desvinculada do planejamento urbano

Se considerarmos a política urbana implementada a partir do regime militar, identificamos a separação entre o planejamento urbano e a política habitacional em dois níveis. No que se refere ao planejamento que incluía a construção de instrumentos urbanísticos para regular o mercado de terras e controlar o processo de urbanização, não se pode dizer que o município tenha conseguido concretizar uma ação de forma articulada com a orientação nacional. Entretanto, a sintonia com esse projeto, ocorreu no plano das intenções, através do Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal – RN (Plano SERETE) de 1968 e o Plano Diretor de Natal de 1974 (Lei 2.211-74)[14].  O primeiro, foi iniciado e concluído ainda na década dos sessenta e resultou apenas num documento que continha uma análise das condições do processo de urbanização do município naquele momento e algumas recomendações; o segundo - uma versão simplificada do primeiro -, que foi aprovado alguns anos depois, não resultou operativo do ponto de vista do controle sobre a produção do espaço urbano ou a moradia, sobre a qual as referências foram tímidas e excludentes.  Entretanto, ainda que não tenham se revelado como estruturadores do espaço urbano, cumpriram o papel de assentar as bases teórico-metodológicas para modelo de planejamento que norteou o Plano Diretor de 1984, o primeiro plano de ordenação territorial do município[15] que incluiu também a sua primeira lei de uso e ocupação do solo.

Por outro lado, a ações relativas à política habitacional encontraram em Natal um palco por excelência para a sua realização. Os primeiros projetos datam do final dos anos 1960 quando foram lançados os primeiros programas coordenados pelo Banco Nacional de Habitacional. A ação do banco contribuiu para impulsionar o processo de urbanização e definir os contornos da atual configuração espacial do município. Com os chamados programas de interesse social, destinados a setores populacionais com baixas faixas de rendas, o BNH coordenou a construção de mais de 32.000 unidades habitacionais até 1983. Se no início da década de 1960 Natal tinha uma população de 162. 215 habitantes, em 1980 essa população mais que duplicou, chegando aos 416. 898 habitantes. Uma parte significativa desse contingente populacional foi atendida pelos projetos do BNH, ocupando os conjuntos habitacionais que, localizados nas periferias, contribuíram para a formação de expressivas concentrações urbanas nos limites do município. Outra parte, sem a renda necessária para aceder aos referidos programas, foi excluída do processo, sendo responsável pelo aumento significativo dos assentamentos precários (em mais de 60 por cento) no mesmo período (Ataíde, 1997).

As indicações para uma ação articulada entre as dimensões da regulação e a produção de habitação somente serão notadas a partir dos anos 1980 quando o município consegue aprovar o seu primeiro instrumento urbanístico de controle sobre o processo de produção da cidade – o Plano Diretor de 1984. Este esforço, que, ainda hoje, se potencializa mais no plano normativo do que em ações práticas, vai seguir sendo uma tônica do processo de planejamento do município desde então. Se focalizarmos a análise nos mecanismos de acesso à moradia, podemos evidenciar, dois momentos singulares, os quais são representados pelos seus dois últimos Planos Diretores. Tanto no plano de 1984 como no de 1994, identifica-se, ainda que de forma diferenciada, a presença de mecanismos específicos para regular as condições de acesso a moradia, enfatizando uma articulação destes com as políticas setoriais.

Planejamento e Habitação - esforços para uma articulação no Plano Diretor de 1984

Quando o Plano Diretor de Organização Físico-Territorial do município de Natal (lei 3.175/84) entra em vigor, a expansão urbana do município já alcançava os seus limites territoriais. Em toda a sua extensão, os sinais de ocupação eram visíveis. Se antes essa expansão já estava consolidada pelo processo de parcelamento do solo, nas décadas de 1970 e 1980 ela é intensificada pelos efeitos de um grande volume de intervenções nas áreas de infra-estrutura viária e habitação. As periferias norte e sul da cidade foram alvo de um rápido processo de ocupação através dos investimentos do governo federal contribuindo para o surgimento de novas áreas conurbadas com os municípios da Grande Natal.

Nessas duas áreas são visíveis, ainda hoje, os problemas que realçam a precariedade das condições de habitabilidade. Na região Norte, onde foi concentrada a maior parte da produção habitacional até o inicio dos anos 1980 destinada aos estratos de renda abaixo dos cinco salários mínimos, esses problemas se apresentam de forma mais intensa e a exclusão social é ainda mais evidente. Na região sul, alvo dos programas habitacionais a partir da segunda metade da mesma década, os problemas não são diferentes. Apesar de algumas mudanças no formato dos programas que incluiu a adoção de um novo padrão morfológico dos conjuntos habitacionais – do unifamiliar para o multifamilair vertical - não houve reversão no quadro da segregação espacial. Grande parte dos projetos ali implantados está situada nos limites do município, onde os problemas de infra-estrutura e as condições de acessibilidade são tão graves quanto à da região Norte. Esses problemas somente são minimizados nos eixos de atratividade turística, em virtude dos investimentos em serviços de infra-estrutura urbana.

No Plano Diretor de 1984, ainda concebido sob o ideário do urbanismo racionalista, que privilegiava a ordem e a razão tecnocrática, o sentido do social e as condições de acesso à moradia são expressas de forma contraditória: de um lado, ele expressa a intenção de excluir os setores sociais mais pobres, negando a existência das favelas e assentamentos similares - formas de ocupação próprias desses setores - e de estimular ações que favoreçam o desenvolvimento do capital imobiliário, separando zonas de atividades específicas e privilegiando determinados processos de ocupação em áreas já beneficiadas pelos investimentos públicos. De outro lado, incorpora dispositivos que sinalizam para o estabelecimento de uma articulação entre o planejamento urbano e a política habitacional, adotando, porém, os mesmos critérios seletivos de acesso - baseados na renda -, definidos pela política habitacional do governo federal.

Na relação com a produção informal, uma de suas diretrizes explicita a intenção de “integrar ao sistema de unidades de vizinhança as populações de baixa renda, especialmente aquelas consideradas como sub-normais” (Art. 5º. - I, p. 3). Esta formulação apresenta um caráter contraditório em dois aspectos: em primeiro lugar, embora seja esclarecido o significado do conceito de subnormal, este, sintonizado com a linha teórico-metodológica dos PDDLIs, era aplicado aos assentamentos irregulares e precários, envolvendo as favelas, vilas e similares ou qualquer tipo de moradia que apresentasse características disfuncionais no contexto da cidade ideal. Por outro lado, a aplicação do conceito extrapolava os limites da dimensão espacial ratificando o conteúdo excludente para os seus habitantes que eram identificados como populações sub-normais. No que se refere à articulação com a produção formal de habitação de interesse social, as referências eram mais explícitas: ele continha uma seção especial, denominada dos programas habitacionais e das edificações de interesse social (seção V, p. 17). Entretanto, essa noção de habitação de interesse social não apresentava qualquer vínculo com a chamada habitação sub-normal sugerida nas diretrizes gerais do Plano.

De fato, a abrangência do interesse social inserida no Plano de 1984, revela uma orientação para uma maior inclusão social. Tal orientação, entretanto, não se traduziu em mecanismos de controle urbanístico aplicados a uma efetiva ação sobre a lógica excludente de produção de moradias nem foi capaz de minorar os problemas (e atender as demandas) habitacionais do município de Natal. Isto pode ser observado em vários aspectos: no número reduzido da produção, nos critérios de acesso aos programas, nas escolhas locacionais dos projetos, ou ainda, na incapacidade institucional de conter o crescimento da produção informal expresso no aparecimento (e crescimento) de muitos assentamentos precários. Se considerarmos apenas as favelas, estas aumentaram em quase 90 por cento desde os primeiros anos da década de 1980 até o inicio dos anos 1990[16]. A sua população aumentou em aproximadamente 80 por cento neste mesmo período, enquanto que a população do município aumentou em aproximadamente 45 por cento.

Por outro lado, ao definir parâmetros específicos para orientar a produção da habitação de interesse social através do Plano Diretor (artigos 179 a 190), o município toma para si a função de gestor da política habitacional e tenta, a nosso ver, ainda que nos limites normativos, romper com a visão fragmentada da condução de uma política setorial dissociada da política urbana em sua totalidade. A forma como o vínculo com os programas habitacionais foi inserido no texto, revela uma situação inovadora para o planejamento urbano do município. Sem definir claramente o significado de programa habitacional e de edificação de interesses social, o Plano mantém o critério de seletividade em função da renda e incorpora as categorias de acesso aos programas definidos pelas linhas de financiamento do Sistema Federal de Habitação, mantendo uma certa sintonia com as estratégias da política nacional.

Destacado na Lei Orgânica do Município como principal instrumento da Política Urbana O Plano Diretor de 1994 estabeleceu como objetivo principal promover “o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, garantindo um uso socialmente mais justo e ecologicamente equilibrado do seu território” [17] (Natal, 1994, p. 2).  Dos seus objetivos, resultou uma concepção de Zoneamento baseada no controle da área edificável e nas limitações ambientais do município, rompendo com a idéia de zonas de usos e atividades. Assim, admite a multiplicidade de usos, negando a idéia de cidade fragmentada e setorizada que orientava o modelo do Plano anterior, de 1984. No tocante à relação com as condições de acesso à moradia, inclui vários dispositivos que sinalizam nessa direção. A noção do interesse social a ele incorporada, reconhece como parte da cidade real as diferentes formas de produção de moradias, sejam elas formais ou informais, ditas legais ou ilegais (favelas, vilas ou ocupações e loteamentos irregulares), reguladas ou não pelo chamado mercado formal de produção de espaço urbano.

A articulação entre o planejamento urbano e uma política habitacional está presente no Plano em vários níveis: na sua base conceitual (objetivos, diretrizes...), nas condições para o uso e a ocupação do solo, nos instrumentos de gestão, entre outros.  Na sua base conceitual, são introduzidos os conceitos de Habitação de Interesse Social (HIS) - entendida como “aquela destinada à família que vive em favelas, vilas ou loteamentos irregulares ou a que aufere renda inferior a 10 (dez) salários mínimos” (Natal, 1994, p. 2); e de Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), correspondente àquelas porções do território municipal que requerem tratamento específico e “destinam-se primordialmente à produção, manutenção e recuperação de habitações de interesse social” (Natal, 1994, p. 3). Essas áreas compreendem as favelas, as vilas e os loteamentos irregulares (que serão objeto de promoção da urbanização e da regularização fundiária), além das “glebas ou lotes urbanos, isolados ou contíguos, não edificados, subutilizados ou não utilizados, com área superior a 400 metros quadrados, necessários para a implantação de programas habitacionais, destinados a grupos sociais de renda familiar de até três salários mínimos ou seu sucedâneo legal” (Natal, 1994, p. 3).

A partir desses conceitos, as chamadas ocupações irregulares (antes consideradas ilegais) passam a integrar o principal instrumento da política de desenvolvimento urbano do município, como alvo de programas especiais, alterando-se definitivamente o sentido do social que orientava as ações de planejamento urbano. Nessa concepção a decisão sobre a implantação (formato e processo) dos projetos habitacionais deve estar subordinada às prerrogativas de gestão definidas pelo Plano Diretor, diferentemente de momentos anteriores, quando as intervenções setoriais (como a habitação) processavam-se de forma independente e sem vínculos com o sistema de planejamento do município.

Observe-se, porém, que, embora adote um princípio mais universalista em termos de abrangência do social, ao considerar os limites das faixas de renda como indicadores desse social, o Plano de 1994 reproduz situações já identificadas no Plano anterior, mantendo as mesmas referências, ao definir o conceito de Habitação Social[18]. O elemento que distingue o sentido do social introduzido neste novo Plano está mais relacionado com a inserção de outros conceitos, como por exemplo, o de Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS). No tratamento dispensado a estas áreas, o Plano deixa clara a determinação de reintegrá-las ao conjunto da chamada cidade legal e estabelece que cabe ao poder público o dever de atender às necessidades de melhoria das condições de habitabilidade nesse tipo de assentamento, como forma de orientar o processo de regularização de forma coerente com o sentido da função social da cidade. Para isso, os planos de urbanização e de regularização fundiária[19] das AEIS devem ser realizados mediante a utilização dos chamados instrumentos de gestão[20] ambos sujeitos ao controle da sociedade através de dois mecanismos de participação: o CONHABIN (Conselho Municipal de Habitação e Desenvolvimento Social de Natal) e o CONPLAM (Conselho Municipal de Planejamento e Meio Ambiente).  Estes Conselhos, que funcionam como órgãos consultivos e deliberativos, além de darem suporte ao desenho da gestão que orienta o Plano, são identificados como os principais espaços de decisão sobre as AEIS e a política habitacional do município.

Se atentarmos para o conteúdo deste Plano Diretor, vamos perceber que possui uma construção normativa que não deixa dúvidas quanto às garantias que oferece aos gestores e a sociedade para empreenderem um novo agir sobre o processo de produção da cidade. Na relação com o Estatuto da Cidade, os fatos também revelam uma clara sintonia com as suas orientações uma vez que o município tem feito esforços para efetuar os ajustes que se apresentam como necessários. Um dos fatos mais recentes foi a sua participação da chamada nacional que resultou na Conferência das Cidades, realizando a sua conferência municipal e sendo participante ativo da conferência estadual. Atualmente está realizando um novo processo de revisão do Plano com objetivo de adequar as suas prerrogativas as novas exigências do Estatuto e aos limites do município quanto a sua implementação. 

Tratando-se da moradia, é fato, também, que o Estatuto ratifica os mecanismos definidos pelo Plano e tudo leva a crer que será mantida a sua estrutura de gestão e as estratégias que objetivam promover uma reorientação nas condições de acesso à moradia e a regularização dos assentamentos precários. Ocorre, porém, que o município não tem se revelado capaz de empreender uma ação diferenciada no trato do problema habitacional, e promover uma articulação com os instrumentos de gestão que dispõe. Ao contrário, nos últimos 10 anos, nas poucas intervenções que realizou em habitação social, revelou dificuldades em conduzi-las com base em novos parâmetros de gestão, reproduzindo atitudes de conjunturas anteriores. Apesar dos esforços de alguns setores, a gestão dos escassos recursos e projetos destinados a moradia vem sendo conduzida com ênfase na assistência social, sendo desvinculada dos conflitos fundiários e, portanto, da política urbana. Cabe aqui identificar alguns desses projetos e os obstáculos que se apresentam, os quais, situam-se tanto no âmbito institucional quanto no âmbito da ação dos agentes sociais. Tanto os gestores municipais com a população alvo dos projetos têm revelado dificuldades que se expressam, inclusive, na compreensão do modelo da política e, por conseguinte, nova forma de intervir na cidade.  

Limites e dificuldades no processo de implementação da política

A regulamentação do Plano e as ações que envolvem os projetos Habitacionais

O processo de regulamentação das AEIS tem se desenvolvido de forma lenta sendo particularmente difícil à efetivação dos mecanismos referentes à regularização fundiária e a participação da sociedade segundo os moldes definidos pelo sistema de planejamento do Plano. De acordo com os estudos realizados pela SEMTAS (Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social), o quadro dos assentamentos precários (que deveriam ser objeto de delimitação como AEIS) sofreu pouca alteração em relação ao que apresentava em 1993, época da elaboração do plano. São 70 favelas, 18 loteamentos clandestinos e mais de 2.200 vilas. As favelas, identificadas como alvo prioritário para o processo de regularização fundiária do município, abrigam uma população de 65.296 pessoas, distribuídas em 15.233 famílias que ocupam 14.458 unidades habitacionais.  Se considerarmos apenas a população residente nas vilas e favelas estima-se um total de 104.000 pessoas morando em condições precárias, correspondendo a aproximadamente 14,70 por cento da população do município. Separando as favelas, essa população corresponde a, aproximadamente, nove por cento [21].

Dessas áreas, apenas duas - Mãe Luiza e Passo da Pátria – foram regulamentadas ou estão em processo de regulamentação, ambos com dificuldades de adequação ao modelo de gestão previsto pelo Plano. As outras áreas não foram ainda objeto de qualquer tipo de discussão com vistas a sua regulamentação. Além disso, também não foi definida uma Política Habitacional Municipal[22] que expresse os princípios do Plano e que corresponda os níveis de carência habitacional do município. A ausência dessa política dificulta o estabelecimento das relações de parceria entre o Estado e outros setores da sociedade na implantação de projetos habitacionais e impede a definição das prioridades para a implantação dos projetos de urbanização e regularização fundiária das ÁEIS.

Sobre as duas AEIS mencionadas, cabe destacar alguns aspectos de cada processo os quais apresentam características distintas seja quanto aos processos formais da regulamentação em si, seja quanto à época em que foram realizados. A AEIS de Mãe Luiza corresponde ao território do bairro que leva o mesmo nome. É um antigo assentamento irregular, com um processo de ocupação do solo consolidado que teve início nos anos 1960.  Ocupa uma área de proteção ambiental - uma das franjas do cordão dunar – Parque das Dunas de Natal – e está muito próxima a áreas de interesse turístico, no litoral da cidade. Caracteriza-se pela presença de permanentes conflitos entre os moradores e setores ligados ao capital imobiliário, tendo a sua população acumulado uma história de luta pela sua regularização e atendimento das necessidades do lugar nas condições especiais que apresenta, seja quanto aos aspectos sócio-econômicos, seja quanto aos aspectos físico-ambientais. Em vista disso foi o primeiro assentamento a ser regulamentado depois da vigência do Plano. Desse processo merece realce o fato de que foi resultado de uma iniciativa popular originária do bairro, que contou com o apoio de amplos setores da sociedade. Como produto, resultou uma lei que estabelece condições especificas de uso e ocupação do solo, ajustadas às características morfológicas do lugar e, conforme orienta o Plano Diretor, diferentes das condições gerais válidas para cidade.

No caso da regulamentação do assentamento ¨Passo da Pátria¨, o processo foi bastante diferente.  Essa AEIS corresponde ao território ocupado pelo complexo favelar Passo da Pátria que reúne quatro favelas e que estão localizadas em dois dos bairros centrais da cidade, Alecrim e Cidade Alta. Os primeiros registros de ocupação dessa área datam do início do século XX quando a comunidade do Passo da Pátria, já era identificada como uma das áreas pobres e excluídas da cidade. Toda a área ocupada pela AEIS está localizada em terreno ambientalmente frágil, às margens do rio Potengí. Apesar de ser considerada uma das áreas prioritárias para intervenção como AEIS, somente em 2001 teve esse processo desencadeado, estando este, ainda, em implantação. Este foi impulsionado pelo gestor público e surgiu como um imperativo do governo central, no âmbito do Programa Habitar/BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), sendo concebido e executado como uma grande obra de operação urbanística para recuperação e melhoria das condições ambientais do lugar.

A delimitação como AEIS ocorreu em 2002, num momento posterior ao projeto urbanístico, e não incorporou adequadamente os mecanismos de controle do uso do solo necessários a regularização fundiária - que pressupõe considerações específicas sobre o tipo de parcelamento e ocupação do solo ali praticado. Além disso, no que diz respeito ao sistema de planejamento, o projeto tem sido desenvolvido sem levar em conta os mecanismos de gestão previstos pelo Plano Diretor. No que se refere aos espaços de participação popular (CONPLAM e CONHABIN), estes foram desconsiderados, tendo sido criados outros mecanismos de interação como a comunidade alvo, inseridos no ambiente da política social e assistencialista e fora do ambiente da política urbana. Com isso, o projeto se distancia do sentido da gestão prevista pelo Plano e pelo Estatuto, no que diz respeito ao estabelecimento de co-responsabilidades e parcerias entre o poder público e a comunidade envolvida.

Além das AEIS, outras intervenções em habitação têm sido pontuais, e também conduzidas sem vínculos formais com a política urbana do município. Alguns projetos, voltados para as faixas de renda de zero a três salários mínimos, foram executados com recursos do governo federal (Programa Habitat-Brasil) e mediante um modelo de gestão centralizado e não articulado com o Plano. Foram executados programas de urbanização na favela da África, no bairro da Redinha (não concluídos), e quatro programas de remoção de favelas (favelas do Baldo, Bem-te-vi, José Sarney e Alagamar) para lotes urbanizados. Em nenhum dos projetos foi promovida à regularização fundiária prevista pelo Plano Diretor ou pelo Plano de Ação 1993/96 para habitação popular em Natal (IPEA, 1997, p. 51). Outro assentamento, como a Favela Beira Rio, localizado na Zona Norte de Natal foi alvo de um projeto de melhoramento urbanístico, que não contemplou a respectiva regularização fundiária e que foi implementado pelo governo estadual sem a participação direta do município.

De fato, o que tem acontecido com essas intervenções reflete as dificuldades do município para implantar uma ação articulada no urbano que se configure como uma política urbana global. Apesar de possuir um sistema de planejamento que pressupõe essa articulação, este não tem conseguido concretizá-la. Ao contrario, criou novas estruturas que separam os projetos habitacionais da política urbana.  A implantação do Projeto Passo da Pátria e as demais ações relacionadas com a moradia estão sob a coordenação de outro órgão do governo – SEMTAS -, que não é o mesmo que conduz a gestão do planejamento urbano.[23] 

Com esse formato, o Sistema de Planejamento, não tem funcionado como previsto. Embora tenham sido criados todos os conselhos definidos no Plano apenas o CONPLAM têm funcionado e, ainda assim, de forma precária e desarticulada. Este, que cumpre a função de principal órgão gestor da política, não foi instrumentalizado para acompanhar a dinamicidade do Plano Diretor e do sistema de planejamento em sua totalidade. O CONUR (Conselho de Urbanização) não funciona com regularidade, e o CONHABIN foi extinto. Dessa forma, a particpação social que deveria acontecer, em caráter permanente, através desses canais, não tem ocorrido, como desenhado no Plano. Atualmente, com as adequações ao Estatuto da Cidade e o funcionamento da Conferência da Cidade em todas as esferas de governo, essa estrutura está sendo revista e ajustada as condições concretas do município para a ocorrência da gestão democrática pretendida.

Considerações finais - Ações e perspectivas que ratificam as prerrogativas do Plano

Não há dúvidas que o Estatuto da Cidade constitui um reforço legal para os gestores urbanos e que a norma urbanística sofreu um importante redirecionamento na perspectiva da implantação de um modo de gestão urbana que assegure uma maior democratização do acesso a cidade. Observa-se, porém, que apenas a existência de normativos que sinalizam para o desenvolvimento de uma política urbana mais redistributiva não asseguram a sua efetivação. O exemplo do município de Natal é elucidador, o qual, mesmo dispondo de uma norma avançada anterior ao Estatuto da Cidade, não conseguiu transformar em ações as prerrogativas da política contidas no seu Plano Diretor. A população residente nas favelas e demais assentamentos precários que recebem, em média 02 salários mínimos (IBGE, 2001), continuam sem poder participar do mercado formal de habitação.

Os problemas encontrados no município de Natal, também se manifestam no plano nacional. É importante lembrar que o Estatuto demorou 12 anos para ser aprovado, se considerarmos apenas o período em que esteve tramitando no congresso nacional (desde 1989), o que revela as dificuldades que os agentes urbanos tiveram para estabelecer um consenso sobre o seu conteúdo. Entretanto, apesar do pouco tempo de existência, desde que entrou em cena, transformou-se em um dos principais indutores da reorganização institucional do país, no tange a política urbana e as ações territoriais.  Com o Estatuto, os municípios parecem recuperar as expectativas em torno da política urbana desenhada pela Constituição e que não pôde ser concretizada, em parte, pela ausência dos mecanismos jurídicos e urbanísticos necessários a sua implementação.  Além disso, as iniciativas do Ministério das Cidades com a realização da Conferência das Cidades, apontam na perspectiva da concretização do projeto.

No município de Natal apesar das dificuldades mencionadas, essas expectativas continuam presentes.  Além das freqüentes revisões no Plano Diretor, a preocupação com a moradia continua ocupando lugar de destaque. Em 2001 foi elaborado um plano que teve por objetivo apontar ações para a superação dos obstáculos implementação da política, principalmente no que se refere às ações referentes à habitação social. Este, denominado Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais – PEMAS, (SEMTAS, 2001) identificou na fragilidade institucional um dos principais fatores impeditivos da reversão dos níveis precários das condições de habitabilidade do município.

Entre os problemas identificados, o PEMAS realça: a inadequação da estrutura institucional e administrativa; a necessidade de regulamentação dos instrumentos de intervenção em áreas de interesse social instituídos pelo Plano Diretor; a insuficiência de recursos humanos capacitados para operacionalizar os programas habitacionais, e; os sistemas de gestão inadequados e incompletos[24]. Nessa perspectiva, sugere ações corretivas, algumas das quais nos remetem e reafirmam as prerrogativas do Plano (e da política urbana), como: criar ou aperfeiçoar instrumentos de regularização dos assentamentos irregulares; adequar os seus padrões urbanísticos e administrativos às condições sócio-econômicas das populações residentes ou mesmo, implantar estratégias de controle à ocupação ilegal do solo. Atualmente está sendo realizado um novo estudo (em fase de conclusão) visando à elaboração de uma Política Habitacional de Interesse Social para o município[25].