Scripta Nova |
EL PROCESO DE PARTICIPACIÓN EN EL PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TANDIL (ARGENTINA)[1]
Cecilia Erbiti*
Elsa Marcela Guerrero
Lic. Alejandro Dillon
En el Municipio de Tandil, desde principios de 2003,
se está elaborando el Plan de Ordenamiento Territorial. Éste se destaca por la
aplicación de una metodología caracterizada por la participación de la
comunidad a fin de consensuar acciones a mediano y largo plazo. Por el carácter
de proceso en marcha, sólo es posible plantear algunas fortalezas y debilidades
observadas hasta el momento. Entre las primeras se señalan: a) la metodología
utilizada presenta tres características: visión sistémica, desarrollo
metodológico flexible e implementación de mecanismos participativos y b), estos
últimos permitieron "abrir el juego" a los diferentes actores de la
comunidad procurando el compromiso de todos. Las principales debilidades
detectadas son: a) la falta de ejercicio de los actores locales en procesos de
planificación participativa, b) la ausencia de un enfoque sistémico para
abordar problemáticas territoriales y c), las dificultades para interpretar los
procesos locales en el contexto de las transformaciones globales.
Palabras clave: plan de
ordenamiento territorial, Tandil, participación
The
process of participation in the plan of territorial ordering of the
In the
Key Words: plan of territorial
ordering, Tandil, participation
Introducción
El objetivo del presente
trabajo es presentar los resultados de una investigación que se desarrolla en
el marco de un proceso en marcha: desde fines de 1999, en el Municipio de
Tandil y por medio de una estrategia de trabajo
articulado entre diferentes organismo nacionales e internacionales, se está
llevando a cabo una experiencia denominada Municipios del Tercer Milenio (M3M).
La misma persigue el doble propósito de contribuir a la solución de los
problemas detectados en la estructura y funcionamiento de la administración
municipal y proponer estrategias de desarrollo local a través de la
participación de diversos agentes públicos y privados que construyen la ciudad.
Para alcanzar este objetivo se considera oportuno reflexionar sobre el marco teórico de la investigación, sus hipótesis y supuestos. De aquí que, en el primer apartado, se tratará de exponer sintéticamente las definiciones conceptuales y las proposiciones directamente implicadas en la comprensión del estudio de caso. Fundamentalmente, se intentará explicitar las modalidades que puede asumir la relación entre el gobierno y la sociedad local, considerando que en el municipio se dan condiciones que lo transforman en el ámbito estatal más propicio para el desarrollo de procesos participativos. En ese marco, se presenta un breve análisis sobre el papel de dichos procesos en relación con la planificación territorial a nivel municipal.
El segundo apartado está destinado al análisis de los cuatro ejes estratégicos que se detectan en base a las demandas sociales que enfrenta el Municipio y, en función de ellos, los programas y proyectos incluidos en la experiencia M3M que permitirían adecuar las estructuras municipales a nuevos y complejos requerimientos en el marco de políticas de desarrollo sustentable y equitativo. En este marco, se profundizará en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio caracterizado por aplicación de una metodología novedosa en la que se destaca la participación de la comunidad con la finalidad de consensuar acciones a mediano y largo plazo.
Para
concluir, se efectuarán algunas reflexiones centradas en los límites y
potencialidades del proceso en marcha y las orientaciones futuras del mismo
para materializar las estrategias más adecuadas de políticas de desarrollo
local.
Nuevos escenarios del
gobierno local: planificación y participación
Innovación
en la gestión municipal
En esta sección se presentan
los aspectos teórico-conceptuales más relevantes vinculados con la nueva
gestión municipal y, en este contexto, la incorporación de procesos de
participación ciudadana constituye uno de los principales desafíos de la agenda
pública local. Y para ser más preciso nuestro enfoque, se sintetizan las
estrategias participativas vinculadas a la elaboración de planes y proyectos.
El cambio tecnológico en la gestión
municipal debe tomar en cuenta tres aspectos centrales: qué hacer, con quién y
cómo hacerlo y qué tipo de organización se adopta para llevar adelante dicho
cambio (Tecco, 2001). Pero, la capacidad de innovación del Municipio no depende sólo de sus propios recursos internos, sino
también del entorno institucional en el cual se desenvuelve. Si bien no todas
las administraciones municipales tienen la misma capacidad de innovación, es
importante destacar que la formulación de pactos territoriales o contratos
sociales a nivel local constituyen herramientas que colaboran en la
horizontalización de las relaciones en un conjunto heterogéneo de actores
(Cravacuore, 2003). La incorporación de éstos últimos a los procesos de toma de
decisiones promueve una mejor identificación de los problemas, un adecuado
consenso para la concreción de metas y objetivos de políticas locales y el
fortalecimiento de la responsabilidad compartida en aras de mejorar la calidad
de vida de la comunidad. En este marco, la planificación urbana sólo puede
legitimarse si se inserta en medio de los procesos y actores que modelan la
realidad y, a la vez, si posibilita la incorporación de grados crecientes de
responsabilidad a fin de orientar y
coordinar acciones y recursos tratando de alcanzar objetivos compartidos de
transformación (Robirosa et al, 1990).
El término participación se
utiliza de una manera bastante amplia para referir a ciertas prácticas sociales
que tienen motivaciones y contextos diferentes[2].
Si se tienen en cuenta los fines que se buscan alcanzar con la participación
puede decirse que esta práctica social persigue la distribución del poder, de
recursos de bienestar o ambos a la vez. Tradicionalmente, la participación
política está asociada a mecanismos indirectos que consisten, básicamente, en
la típica mediación a través de representantes elegidos conforme a criterios
políticos, corporativos o funcionales. Sin embargo, estos mecanismos parecen
haber resultado insuficientes frente a las recientes demandas de legitimidad originadas
en el sistema político. De allí que las nuevas tendencias amplíen el concepto
de participación hacia formas directas, es decir, la intervención del ciudadano
en todas las instancias del proceso decisorio, lo cual implica una verdadera
redistribución del poder (Furlán y Gorrochategui, 1989).
Esta forma de participación
puede ser analizada tomando en cuenta distintos criterios[3]
y, a su vez, se asocia con ciertos momentos del proceso de las políticas
públicas. De acuerdo con Furlán y Gorrochategui (ob cit) puede decirse que
dicho proceso consta de dos etapas analíticamente distinguibles y de un
conjunto de actividades diferenciadas que se desarrollan en cada una de ellas.
La primera etapa es la de formulación de las políticas y comprende el proceso social,
político y técnico por medio del cual se adoptan las decisiones públicas. La
segunda etapa es la que corresponde a la implementación de las decisiones. El
tipo de participación distributiva del poder presente en la primera etapa del
proceso corresponde a la elaboración y formulación de planes y proyectos.
En este marco, se considera
que la participación en políticas públicas y, en particular en planeamiento, es
un proceso técnico-político que contiene reglas de funcionamiento y
metodologías orientadoras; es el componente que crea un proceso decisorio
diferente y produce una interacción dinámica y conflictiva entre el Estado y la
comunidad. De acuerdo con Poggiese (1991), es posible identificar tres tipos
fundamentales de procesos participativos en planeamiento:
·
Procesos donde reglas y metodologías dejan en el
sector popular extra-gobierno las decisiones de acción que correspondan. Se
encuadra dentro de la denominada investigación-acción, investigación
participativa, autodignóstico comunitario y otras variaciones. Es no
vinculante.
·
Procesos donde
reglas y metodología dejan en el sector gubernamental la palabra final
de las decisiones. Este tipo de planeamiento participativo se encuadra dentro
del denominado planeamiento democrático el que, cualquiera sea su nivel y
escala, se rige por los mecanismos de representación y delegación de las
autoridades gubernamentales, las que se reservan su capacidad individual de
decisión. Es no vinculante.
·
Procesos donde reglas y metodología establecen que
lo que se produzca consensuado en el escenario de planificación así establecido
y que tome la forma de compromisos de acción entre los distintos sectores forma
parte de las decisiones, porque hay una voluntad política explícita expresada
con anticipación que reconoce ese espacio y sus reglas. Este tipo se
corresponde con un concepto de gestión asociada y participativa para el
planeamiento. Es vinculante.
Mecanismos
de participación posibles de ser aplicados a nivel municipal
Luego de haber explorado
sucintamente las conceptualizaciones vinculadas a la participación y,
específicamente, la participación en el contexto del planeamiento, cabe
preguntarse en qué medida ésta puede ser promovida y concretada en el ámbito
municipal, cuáles son los mecanismos posibles de instrumentar para
materializarla y de qué manera su incorporación a las prácticas políticas y
administrativas locales puede influir en el desarrollo regional.
Si bien muchos de los
mecanismos participativos han sido pensados para diferentes niveles gubernamentales,
el local ofrece mayores posibilidades para su desarrollo puesto que, es el
nivel de gobierno que debe asumir la gestión de muchas de las funciones del
estado por razones de eficacia social, rentabilidad económica y legitimidad
democrática. Es también en el municipio (salvo las grandes metrópolis) donde
estos mecanismos tienen mayor posibilidad de concreción exitosa ya que la
distancia entre gobernantes y gobernados es menor, facilitando las relaciones
cara a cara entre funcionarios y ciudadanos. El involucramiento de la población
en las políticas públicas a través de organizaciones comunitarias, mediante
consejos con distintos marcos legales y descentralización de la gestión
municipal, se muestra como forma idónea para generar capacidades de resolución
local y adecuadas a las características de la economía globalizada.
Para promover y concretar la
participación distributiva de poder, los municipios pueden recurrir a un vasto
repertorio de instrumentos y mecanismos participativos que amplían la capacidad
de los ciudadanos de influir en el proceso decisorio público. Si bien se
considera oportuno realizar una discusión en torno a dichos mecanismos y
analizar sus fortalezas y debilidades en el contexto de la experiencia
argentina, es necesario aclarar que en este caso nos limitaremos a describir el
camino recorrido durante el 2003 y 2004 en la gestión del planeamiento
municipal con participación: los Talleres de Consenso en las tres fases de
elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil
(diagnóstica, propositiva y operativa).
Avances de
una experiencia en marcha: el caso de Tandil
La experiencia de renovación
de la gestión se ha materializado en Tandil a través del Programa Municipios para
el Tercer Milenio (M3M), subproyecto del Programa de Financiamiento a
Municipios de
·
Reforma institucional municipal que responda aun modelo de gestión
articulador de las demandas de la sociedad
·
Desarrollo económico local impulsando la participación del sector
privado
·
Articulación de la participación comunitaria en la definición e
implementación de las políticas de gestión local
·
Desarrollo integrado y armónico de la ciudad como estructura físico
funcional y espacio social, garantizando la mejor calidad de vida mediante
procesos sustentables y equitativos.
La experiencia comenzó en
Noviembre de 1999. Durante los tres primeros meses de implementación del
programa los consultores del Banco Mundial junto a personal seleccionado de los
cuadros técnicos municipales se abocaron a la elaboración del diagnóstico de la
estructura y funcionamiento de la gestión municipal detectando diferentes
problemáticas, algunas específicas a las diferentes áreas de la gestión y otras
percibidas como las más relevantes[4]
que aparecen transversalmente a las demás.
Lograda esta primera etapa
de diagnóstico interno, se produjo la convocatoria (19/11/99) de diferentes
actores sociales a fin explicar las características de la experiencia en marcha
e invitarlos a participar en el análisis de las fortalezas y debilidades del
sector productivo y en la identificación de proyectos vinculados al desarrollo
económico local. Esta primera reunión[5]
constituyó el puntapié inicial del proceso participativo donde se explicitan
los métodos y formas de participación posibles, argumentando sobre sus
fortalezas y debilidades.
Veinte días después se
efectuó la segunda convocatoria ampliándose la representatividad de actores de
la comunidad. Los objetivos de la reunión fueron identificar agentes,
necesidades, dificultades, disponibilidad de información, características de la
capacitación y formas de planificación de cada uno de los sectores que
constituyen la expresión de la vida económica y social de la ciudad, los que se
transformaron en disparadores del debate. Reconocidas las problemáticas
sectoriales, se corroboró que los problemas transversales ya detectados al
interior del Municipio, también se manifestaban sectorialmente.
Luego de las reuniones participativas,
la municipalidad convocó a aquellas instituciones locales que pudieran darle
seguimiento y legitimidad al proceso y que tuvieran capacidad técnica para el
abordaje conjunto de las problemáticas detectadas. Se conformó una comisión[6]
que se reunió en reiteradas oportunidades para trabajar en la identificación y
análisis de las fortalezas y debilidades del sector productivo, como así
también para la elaboración de propuestas básicas que atiendan las necesidades
detectadas.
Finalmente, se efectuó una
convocatoria general con el fin de presentar las conclusiones del diagnóstico y
los proyectos que se proponen a fin de discutir y consensuar su priorización
con los interesados. Los proyectos que se
consideraron prioritarios son:
·
Reorganización administrativa y fortalecimiento de la capacidad
gerencial de
·
Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio
·
Diseño e implementación de un sistema local integrado de salud
·
Proyectos de desarrollo local
·
Transformación institucional de la dirección de obras sanitarias
Por otra parte, los
proyectos impulsan un mayor activismo económico por parte del Municipio. La
administración local resulta decisiva en la construcción de los “entornos locales” más apropiados para el
fomento productivo y empresarial, ya que puede generar las condiciones que
promuevan las iniciativas de desarrollo económico y creación de empleo
productivo. En este sentido, los proyectos de desarrollo local tratan de
ampliar la perspectiva con la atención a las PYMEs y microempresas como la
parte más amplia y vulnerable del tejido empresarial, fomentando al mismo
tiempo la coordinación eficiente de las actuaciones de los diferentes niveles
territoriales e institucionales y la capacitación y asistencia al desarrollo
emprendedor.
Los cambios que se pretenden
impulsar en la gestión y el rol más activo del municipio en el ámbito económico
conducen a repensar las políticas sociales hasta ahora centradas en el
asistencialismo. El desarrollo local también se construye con una sociedad
local que tenga pleno acceso a la salud y a los servicios y desarrolle sus
actividades en un entorno de alta calidad ambiental. El acceso a servicios de
calidad supone una lógica de gestión basada en el usuario y en la necesidad de
suministrar información y capacidad de control a los ciudadanos.
Finalmente, los proyectos
elaborados con un enfoque participativo y estratégico implican también la
oportunidad de mejorar la capacidad técnica y de gestión del municipio y
fortalecer el análisis interdisciplinario y polivalente de las complejidades
del territorio. Sin duda, el proceso de participación de los diferentes actores
de la comunidad constituye uno de los aspectos centrales sobre el cual se están
construyendo los nuevos modos de gestión local. Por esta razón resulta
relevante estudiarlo con mayor profundidad. Para ello, se ha seleccionado el
Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil, a fin de analizar
pormenorizadamente las características de dicho proceso.
Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil: un proyecto
para “abrir el juego”
El Plan de Ordenamiento
Territorial del Municipio (POTM) comenzó a elaborarse los primeros días de Abril
de 2003. Como se verá más adelante, el proceso metodológico está constituido
por tres fases: diagnóstica, propositiva y operativa; no obstante, es necesario
aclarar que, a finales de 2004, se encuentra finalizada la fase diagnóstica y
propositiva, de las cuales se analizará el proceso participativo implementado
para dar cumplimiento a las actividades comprometidas en el plan de trabajo.
Para contextualizar lo antedicho, es necesario señalar el objetivo general del
POTM y los aspectos metodológicos más relevantes.
Objetivo General
"Elaborar un Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil, consensuado con todos los
sectores que permita la programación y ejecución de las acciones a mediano y
largo plazo."
Metodología
La adopción de un enfoque
estratégico del municipio y su región permite tener una visión integral e
integradora de los complejos problemas territoriales a resolver, a la vez que
identificar subáreas o subespacios con aspectos específicos sin perder el marco
general. La metodología seguida en la elaboración y ejecución del Plan de Ordenamiento del
Municipio se caracteriza por su flexibilidad, ya que si bien existe un esquema
metodológico generalizable, se adaptó a las especificidades del territorio
(cada ciudad y cada conjunto de problemas urbanos son diferentes). Para abordar
un proceso de este tipo, se consideró oportuno tener en cuenta tres aspectos
fundamentales: incluir técnicas de prospectiva, aplicar el enfoque sistémico en
el tratamiento del territorio y desarrollar el proceso de planificación
involucrando a diferentes actores de la comunidad.
El proceso metodológico de
elaboración del plan está dividido en tres fases: diagnóstica, propositiva y
operativa, cuyo desarrollo articula en forma permanente el trabajo a tres escalas:
región, partido y ciudad. Dichas escalas de trabajo facilitan el análisis
externo e interno del sistema territorial en la fase diagnóstica y permiten
elaborar las estrategias y directrices de ordenación del territorio regional,
del Partido y la ciudad de Tandil. El modelo de análisis que se propone
reconoce al territorio como un sistema o un conjunto de subsistemas
interrelacionados (físico-natural, población y sus actividades de producción,
consumo y relación social, configuración espacial de los asentamientos humanos
e infraestructuras de relación y marco legal e institucional); ello implica que
el funcionamiento dinámico del sistema territorial trasciende los límites
jurisdiccionales y acredita la necesidad de trabajar articuladamente las tres escalas.
Como se dijo mas arriba, la propuesta metodológica se
inscribe en el marco de la planificación y
gestión con enfoque estratégico. De esta forma, los resultados perseguidos, la
armonización y consenso en torno a los aspectos nodales del Plan de Ordenamiento
Territorial de Tandil, serán instrumentados en el marco de este proyecto a
través del consenso entre las instituciones y actores locales. La
construcción concertada de una planificación y programación por objetivos debe
tender a garantizar la participación de actores significativos, a través de
instrumentos adecuados a la escala y a los modos de decisión compartida a
adoptar. Las fórmulas de concertación y
los instrumentos de gestión a construir tienen por fin el desarrollo y la
progresiva implementación de un proyecto equilibrado y sustentable de Tandil,
basado en un plano de convivencia e interacción institucional que procure
niveles crecientes de eficiencia social.
En
este marco, la concertación sobre el Plan tiene como propósitos:
·
Establecer consensos
básicos en torno a los problemas prioritarios y a los grandes objetivos del
mismo;
·
Coordinar las
estrategias, las directrices y los programas;
·
Acordar los
parámetros normativos respecto del uso y ocupación del suelo;
·
Definir nuevas políticas
sectoriales a partir de procesos de participación y consulta con los
interesados;
·
Promover un mayor
compromiso de la comunidad con el cumplimiento de lo planificado y con la
ciudad en general.
La metodología posibilita
entonces, la transformación integral de la ciudad actual permitiendo que se
ajuste a las nuevas necesidades impuestas por la coyuntura y por las mutaciones
internas que no han tenido planificación alguna. Para que el cambio se
produzca, resulta necesario partir del conocimiento de la situación actual de
la ciudad: el diagnóstico permite conocer la realidad, detectar los problemas y
establecer las prioridades. Por esta razón, las secciones que siguen están
dedicados casi exclusivamente al componente técnico de la fase de diagnóstico
que incluye dos momentos: prediagnóstico y diagnóstico propiamente dicho. A su
vez, en este último, se hará hincapié en los mecanismos de participación
implementados. Una vez analizadas las fortalezas y debilidades del proceso
participativo en la primera fase, se sintetizan los aspectos más relevantes de
la etapa propositiva y operativa y se presentan los primeros avances de la
concertación del Plan con los actores sociales.
Elaboración del Prediagnóstico
Entre los objetivos de la
primera fase del proceso figura la selección de un número limitado de áreas de
intervención interdisciplinaria en las que se intenta concretar las energías de
la comunidad. El documento del Prediagnóstico fue redactado por los
responsables técnicos del Plan constituyendo una primera aproximación a la
realidad local. Consiste en delinear un diagnóstico preliminar de la ciudad
pensando ya en las posibilidades concretas de transformación. Los aportes del
Municipio fueron esenciales para la elaboración del prediagnóstico puesto que es
el actor que más datos posee de la ciudad. También, algunas consultas a
informantes claves permitieron enriquecer la información existente y
significaron un primer reconocimiento del Plan y de aporte de la comunidad.
Fase de Diagnóstico Participativo
De acuerdo a las premisas
metodológicas señaladas anteriormente, el Diagnóstico no sólo profundizó el
estudio de la región, el Partido y la ciudad, sino que se constituyó en un
momento clave para la participación de un conjunto de actores de la comunidad. El
proceso de participación ampliado contempla la necesidad de que los
participantes comprendan la importancia de hacer coincidir los objetivos
deseables con las oportunidades de realización. En este punto interesa destacar
la metodología utilizada para el cumplimiento de esta instancia del proceso.
En cuanto a la organización
del trabajo, la participación se estructuró a través de talleres de consenso
definidos a partir de las áreas críticas identificadas en el prediagnóstico. La
dinámica de trabajo puede describirse de la siguiente manera.
·
Preparación de
las acciones de concertación y análisis de actores
Con el propósito de identificar actores potenciales en las
futuras acciones y encuentros de concertación, se desarrollaron diferentes relevamientos
expeditivos mediante análisis de información secundaria pertinente en conjunto
con el Municipio. Los actores institucionales relevados fueron categorizados en
función de sus incumbencias declaradas e intereses actuales, potenciales y
presuntos, en la gestión territorial y en los impactos de un nuevo plan y
agrupados teniendo en cuenta los problemas críticos. De acuerdo a ello, se
programaron 4 talleres: Gabinete Municipal ampliado (Taller I), Industria,
Turismo y Ambiente (Taller II), Estructura Urbana, Ambiente y Territorio
(Taller III) y Desarrollo Social (Taller IV)
La convocatoria a los mismos
se materializó en dos momentos: a) A cada uno de los actores seleccionados, el
Municipio envió una carta de sensibilización con el propósito de ponerlos en
conocimiento del Plan y la necesidad de contar con su participación en la
instancia de diagnóstico. b) Aproximadamente a los 15 días de haber enviado la
carta de sensibilización, se cursaron las invitaciones por correo indicando con
precisión los objetivos de cada taller, la duración y lugar y fecha de
realización de cada uno.
·
Trabajo en los Talleres
Los
cuatro Talleres antes mencionados se desarrollaron durante el mes de julio y
agosto de 2003, con una duración aproximada de 4 hs. cada uno. El trabajo se
desarrolló en cuatro momentos: a)
Apertura, presentación de la estructura del POTM y metodología y acuerdo de
trabajo; b) Identificación de problemas; c) Identificación de espacios
estratégicos y d) Cierre de la actividad.
·
Sistematización de los resultados de los talleres
Una vez finalizados los 4
talleres, el equipo técnico procedió a la sistematización de los resultados: se
transcribieron textualmente las nubes de problemas y su priorización como así
también los listados de espacios estratégicos identificados en cada taller. A
cada uno de los participantes se le envió los resultados del taller al que
asistió.
Fortalezas y debilidades del proceso participativo en la etapa de
diagnóstico
El presente apartado
presenta las fortalezas y debilidades observadas en el desarrollo de los 4
Talleres de Consenso realizados en la fase diagnóstica del POTM. En primer
lugar, se señalan los aspectos más relevantes de cada uno de ellos y, en
segundo término, un análisis global de los mismos. Asimismo, el cuadro Nº 1 da
cuenta del número y porcentaje de instituciones y personas convocadas y
asistentes a cada Taller.
Cuadro Nº 1
TALLER |
INSTIT.
CONVO CADAS |
INSTIT.
ASIS TENTES |
% |
PERSO NAS CONVO CADAS
|
PERSO NAS
ASIS TENTES |
% |
Taller
I: Gabinete Municipal Ampliado |
6 |
6 |
100 |
27 |
13 |
48,15 |
Taller
II: Industria, Turismo y Ambiente |
25 |
9 |
36 |
39 |
12 |
30,77 |
Taller
III: Estructura Urbana, Ambiente y Territorio |
15 |
10 |
66,66 |
36 |
23 |
63,88 |
Taller
IV: Desarrollo Social |
15 |
10 |
66,66 |
34 |
17 |
50,00 |
TOTAL |
52 |
33 |
63,46 |
136 |
66 |
48,15 |
Fuente: Elaboración propia
Taller I: Gabinete Municipal
ampliado: en este caso se convocó a las 6 Secretarías del Municipio y 27
funcionarios de distinta jerarquía (secretarios y directores). Los resultados
muestran que todas las Unidades Administrativas concurrieron a la convocatoria,
mientras que casi la mitad de los funcionarios estuvieron ausentes. No
obstante, en este último caso es posible diferenciar entre secretarios y
directores: los primeros, estuvieron todos presentes o enviaron un
representante; los segundos, estuvieron ausentes en un porcentaje que ascendió
a casi el 50 %.
Taller II: Industria,
Turismo y Ambiente: la convocatoria
puede segmentarse en cuatro grupos de instituciones: a) Organizaciones de apoyo
al sector productivo (6 organizaciones; 6 personas); b) Municipio de Tandil (3 Secretarías
y 3 comisiones del Honorable Consejo Deliberante –HCD-; 9 personas); c)
Universidad Nacional del Centro de
Taller III: Estructura Urbana, Ambiente y Territorio:
se convocaron los Colegios Profesionales (3 Colegios; 3 personas), cámaras y
empresas prestadoras de servicios (4 organizaciones; 5 personas), ONGs (2
organizaciones; 2 personas), Ministerio de Obras Públicas de
Taller IV: Desarrollo Social: en este caso las instituciones convocadas pueden agruparse de la
siguiente manera: Municipalidad de Tandil (2 Secretarías y 3 comisiones del HCD;
21 personas); UNICEN (2 personas); INTA (1 persona); 10 organizaciones de la
comunidad (10 personas). De las 21 personas vinculadas al Municipio que fueron
invitadas, sólo concurrieron 5 (23,81%); mientras que el área de Trabajo Social
de
Análisis Global:
volviendo al Cuadro 1 y excluyendo el Taller I, puede observarse que en los
Talleres III y IV algo más del 65% de las instituciones han respondido a la
convocatoria; mientras que el 36% de las instituciones convocadas al Taller II
han asistido al evento.
Por otra parte, si se observan los porcentajes de
participación en todos los Talleres agrupando las instituciones de acuerdo a
sus fines y funciones se detecta que:
·
En el grupo
conformado por las organizaciones de apoyo al sector productivo, los colegios
profesionales y las ONGs el porcentaje de asistencia se ubica entre el 50 y el
100% (Promedio aproximado: 80%). En este caso, si bien la participación es
institucionalizada[8], esta estrategia permite
abarcar la realidad local casi en su totalidad.
·
En el grupo que
incluye las empresas industriales, turísticas y prestadoras de servicios, el
porcentaje va entre el 16 y 50% (Promedio aproximado: 33%). Los números
muestran que la participación de los empresarios fue menor que en el caso
anterior; sin embargo, son las empresas prestadoras de servicios que registran
un mayor porcentaje de asistencia.
·
Las instituciones
educativas representadas de forma casi excluyente[9] por
los invitados procedentes de
·
El Municipio
registra una asistencia promedio del 27%. En este último caso, si se agrega el
Taller I, igualmente, su participación promedio sigue siendo relativamente baja:
33%. Es el actor responsable del proyecto: como se vio al principio, aquel se
origina cuando Tandil queda incluido en la experiencia M3M y se establece una
relación de relativa cooperación entre las distintas unidades administrativas
del Municipio y el equipo técnico del POTM. El rol del Consejo Deliberante fue
importante, especialmente, en los primeros pasos del proyecto puesto que otorgó
legitimidad al proceso[11].
Al analizar las opiniones de los participantes en
relación a la tarea realizada durante las 4 hs. de duración de cada Taller,
pudo observarse que la mayoría de ellas fueron altamente positivas,
destacándose la metodología empleada y la dinámica de trabajo, la disposición a
escuchar a los demás y la posibilidad de expresar las problemáticas relacionadas
con distintos sectores y barrios de la ciudad. Las opiniones negativas
estuvieron centradas fundamentalmente en la necesidad de ampliar la
convocatoria, temas que quedaron pendientes y la escasa duración.
Fase
Propositiva y Operativa
En la fase propositiva se desarrollaron dos
actividades centrales: elaboración de los objetivos y estrategias de desarrollo
y de las directrices de ordenación. Los objetivos describen el estado deseado
en el municipio y la ciudad en el futuro y sirven de referencia para la toma de
decisiones de transformación en los próximos años. Conjuntamente, se elaboraron
los ejes estratégicos de actuación; es decir, la dirección y manera particular
con la que se asignarán los recursos disponibles a fin de alcanzar los objetivos
fijados. Tanto los objetivos como las estrategias de desarrollo se definieron
en función de dos escalas: la totalidad del Municipio y el área urbana de la
ciudad de Tandil. Sobre esta base, se formuló la propuesta de estructura urbana
y directrices de actuación: la primera expresa la organización del espacio
urbano al que se tiende, la delimitación de las piezas territoriales
fundamentales, la definición de sus roles prioritarios y la determinación de
las zonas de protección. Las directrices son instrumentos de política
territorial que muestran la intencionalidad político-social de la comunidad;
tienen como finalidad establecer un marco de referencia para orientar y regular
la acción de los distintos agentes en el ámbito del Municipio y fijar
lineamientos básicos para la formulación y coordinación de programas y
proyectos de acción, de las normas de regulación y de los instrumentos de
gestión.
La fase operativa se centró en la elaboración de la
normativa reglamentaria, el sistema de gestión y la cartera de programas y
proyectos de actuación. La primera se formuló de acuerdo a los lineamientos del
Decreto Ley 8912/77 y se desarrolló pormenorizadamente para el área urbana y
complementaria de la ciudad de Tandil y, globalmente, para las áreas rurales[12]. El
sistema de gestión propuesto está constituido por un conjunto de acciones que
tienden a fortalecer la capacidad de gestión territorial del Municipio y tiene
como objetivos: crear canales de participación de la sociedad en la gestión
municipal, garantizar el gerenciamiento eficaz del POTM e instituir un proceso
permanente y sistematizado de actualización del Plan. Los programas y proyectos
son los instrumentos de actuación directa en el territorio que permiten
alcanzar los objetivos planteados, sirven de guía para la intervención
urbanística y son orientadores de los recursos públicos de inversión.
Las actividades desarrolladas en la fase propositiva y
operativa se plasmaron en un documento cuya primera versión se puso a
disposición del Municipio a finales de 2003. Durante el año 2004, se realizaron
una serie de reuniones de trabajo entre funcionarios municipales y el equipo
técnico a fin de efectuar los ajustes que se consideraron adecuados a las
distintas partes del POTM.
Posteriormente, a fines de Noviembre de 2004, se
realizó la presentación de la propuesta a las diferentes instituciones de la
ciudad. La misma se concretó en seis reuniones a las que asistieron
representantes de: Colegio de Arquitectos de Tandil (Presentación I), Cámara
Empresaria de Tandil (Presentación II), Centro de Martilleros de Tandil
(Presentación III), Colegio de Ingenieros, Colegio de Agrimensores, Dirección
Provincial de Hidráulica, Multisectorial por las Sierras de Tandil, Foro
Estratégico de Tandil, Universidad Nacional del Centro de
Durante los meses de Abril y Mayo de 2005 está
prevista la concertación del Plan con los diferentes actores de la sociedad. En
esta instancia se procederá con idénticas pautas metodológicas que las
expuestas en fase diagnóstica. El objetivo central es construir acuerdos en
relación a las propuestas de objetivos, estrategias, directrices, normativa y
programas de actuación.
Comentarios
Finales
Por el carácter de proceso
en marcha sólo es posible realizar algunas reflexiones finales entorno a las
fortalezas y debilidades observadas hasta el momento. El caso descrito se
inscribe dentro del segundo tipo de la clasificación expuesta más arriba
denominado planeamiento democrático o planeamiento participativo propiamente
dicho (Poggiese, 1991) pero, hasta ahora, en un nivel bastante distante de la
mera consulta confirmatoria de decisiones ya tomadas.
Entre las fortalezas se
pueden señalar: a) El POTM constituye una herramienta de gestión que permite al
Municipio implementar diversas acciones tendientes al desarrollo territorial
sustentable en un contexto de participación y, por lo tanto, de consenso acerca
de las principales políticas públicas que deben ordenar el proceso de
urbanización; b) La metodología general utilizada para la elaboración del POTM
constituye una herramienta que tiene tres características fundamentales: visión
sistémica, desarrollo metodológico flexible e implementación de mecanismos
participativos; c) La técnica de Taller empleada en fase de diagnóstico mostró
su potencialidad ya que, debidamente implementada como ocurrió en los 4 casos,
permitió poner en conocimiento de los participantes los aspectos esenciales del
POTM, favoreció la discusión y se consensuaron tanto las problemáticas como los
espacios estratégicos; d) Los Talleres permitieron "abrir el juego" a
los diferentes actores de la comunidad y procuraron el compromiso de todos y;
e) La presentación de la propuesta del Plan estimula la participación de los
diferentes actores sociales y se espera una fecunda discusión a fin de
consensuar la totalidad del POTM.
Las debilidades detectadas
en el proceso pueden sintetizarse en: a) La escasa disponibilidad de tiempo
para la elaboración total del proyecto (8 meses) acota las posibilidades de
ampliación del proceso participativo en sus diferentes etapas; b) La falta de
ejercicio de los actores locales en procesos de planificación participativa
incidió en los porcentajes de asistencia a los Talleres; c) La ausencia de un
enfoque sistémico para el tratamiento de las problemáticas territoriales, las
dificultades para interpretar los procesos locales en el contexto de las
transformaciones globales y la escasa incorporación de la dimensión ambiental
en la totalidad de los proyectos.
Las nuevas estrategias de
gestión posibilitarían a una ciudad intermedia como Tandil, anticipar
problemáticas ya presentes en grandes ciudades, actuando preventivamente ante
las mismas. Asimismo, la existencia de consenso entre los actores participantes
y la voluntad política de la administración municipal para continuar el proceso
harían viable la elaboración de un plan estratégico.
[1].- Este
trabajo amplía y actualiza el publicado por ERBITI, C. y GUERRERO, E. M. El
Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil: una experiencia
participativa. V Seminario Nacional de
[2].- El
concepto alude tanto a la actividad compartida entre un grupo de personas en el
seno de una comunidad de autoayuda o de una cooperativa, como a la intervención
en mecanismos de cogestión empresaria, en procesos electorales y aún en las
movilizaciones sociales que tienen lugar en las democracias políticas y las
revoluciones (Del Bruto, 1986).
[3].- Algunos de ellos son: dimensión cuantitativa (cantidad de personas involucradas), dimensión cualitativa (grado de intervención en el proceso decisorio y grado de intermediación entre el ciudadano y el decidor), grado de inducción o espontaneidad existentes en las prácticas institucionales, etc.
[4].- Estas pueden sintetizarse en: falta de articulación público/privada y local/regional, escasa disponibilidad de información para la toma de decisiones, ausencia o deficiencia en la capacitación de los agentes municipales, dificultades para el financiamiento de planes y proyectos y ausencia de políticas activas orientadas al desarrollo local.
[5].-
Acudieron a la misma, representantes del sector agropecuario, industrial y de
servicios, como así también agentes vinculados a la cultura, la educación, las
ONGs y
[6].- La
comisión de trabajo está integrada por los responsables del proyecto por parte
del Municipio, Fundación Universidad-Empresa (FUNIVEMP) y profesionales del
Instituto de Desarrollo Bonaerense (IDEB) y de las diferentes unidades académicas
de
[7].- En este caso se seleccionaron las de mayor tamaño.
[8].- Podríamos preguntarnos qué es lo que lleva a las instituciones a participar. La hipótesis es que el esfuerzo se ve recompensado por la posibilidad de participar directamente en la toma de decisiones: el hecho de sectorizar la discusión y organizarla por eje temático, permite a los interesados directos opinar sobre las políticas públicas que podrán favorecer su sector.
[9].- Sólo se convocó a las
instituciones de enseñanza de nivel terciario no universitario y diferentes
unidades académicas de
[10].- Si nos preguntamos cuáles son las causas de este porcentaje relativamente bajo de participación, la hipótesis es que los intereses de las Unidades Académicas convocadas estaban claramente representados por los integrantes del equipo técnico (el 80% del mismo tiene a su cargo la elaboración del POTM y está constituido por profesionales de distintas disciplinas procedentes de diferentes Departamentos de ambas Facultades).
[11].- No obstante, las causas de la baja participación tanto de los funcionarios del Ejecutivo como del HCD, pueden buscarse en que los Talleres se desarrollaron en plena campaña electoral, lo cual no debería haber obstaculizado la participación municipal considerando que es el propio Municipio el destinatario directo del Plan y quien deberá implementarlo a partir del 2004.
[12].- La normativa incluye: definición de la clasificación del suelo en el área urbana, complementaria y rural, definición de zonas homogéneas (zonas de regulación general y zonas especiales) reglamentación de parámetros urbanísticos a ser utilizados, reglamentación de clasificación de los usos del suelo y de los grados de compatibilidad y molestia, reglamentación de los parámetros parcelarios del suelo, reglamentación de las condiciones urbanísticas y ambientales por zonas, definición de normas de calidad ambiental y definición de normas sobre conservación del patrimonio.
Bibliografía
ALBURQUERQUE, F. Metodología para el desarrollo económico local. Santiago: CEPAL/ILPES, 1997.
BLUTMAN, G. (comp.) Investigaciones sobre Reforma del Estado, Municipio y Universidad. Buenos Aires: Centro de Investigaciones en Administración Pública, 1999.
CATENAZZI, A. y REESE, E. La construcción de estrategias de desarrollo local en las ciudades argentinas.. Curso de Postgrado Desarrollo local en Áreas Metropolitanas, 2001.
Clichevsky, N. (coord.). Construcción y administración de la ciudad latinoamericana. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., 1990.
CRAVACUORE, D. Nuevos consensos para el desarrollo local. En CRAVACUORE, D. (coord.) Alianzas para el desarrollo local en Argentina. Experiencias, aprendizajes y desafíos. Buenos Aires: Dunken, 2003.
Dowdeswell, E. Gestión urbana en ciudades intermedias de América Latina. Nairobi:
Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), 1993.
FURLÁN, J.
y GORROCHATEGUI, N. El Municipio como instrumento del desarrollo regional y la
participación. En ESTECO, R. y TOCINO, S. (comp.) Municipio y región. Descentralización estatal y promoción de
actividades productivas. Buenos Aires: IIPAS, 1989.
Galilea, S. Modelo de gestión urbana para ciudades intermedias en América Latina.
Santiago de Chile: Naciones Unidas, 1994.
GARCÍA DELGADO, D. Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en
Argentina. Buenos Aires:
Universidad de Buenos Aires, 1997.
GRAL/CREDAL. Villes intermédiaires, vitalité économique et acteurs sociaux.
En Problèmes d'Amérique latine. La ville
et l'Amérique latine. Paris:
Herzer, H. Modelo teórico-conceptual para la gestión urbana en ciudades medianas de América Latina, Santiago de Chile: Naciones Unidas, 1994.
Jordan, R. Las ciudades intermedias. Políticas y lineamientos para la acción. Santiago:
Naciones Unidas, 1997.
Jordán Fuchs, P. Ciudades medianas y gestión urbana en América Latina. En PUNCEL CHORNET, Alfonso (ed.), Las ciudades de América Latina: problemas y oportunidades. Valencia: Universitat de València, 1994.
Minoliti, C. y Pírez, P. La gestión municipal en ciudades intermedias en Argentina. En CHIRINOS, Luis y otros. Viejos escenarios, nuevos actores. Problemas y posibilidades de la gestión municipal en ciudades intermedias en América Latina. Quito: Ciudad, 1991.
POGGIESE, H. Planeamiento y participación. Revista Cambios. 1991, Nº1.
POGGIESE, H. Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica. Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas. Mar del Plata, IIº Seminario Internacional Parques Tecnológicos e Incubadoras de Empresas, Desarrollo Local y Gestión Tecnológica, 2000.
REESE, E. La construcción de estrategias de desarrollo local en las ciudades argentinas. San Miguel: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2001. En Internet http://www.urbared.ungs.edu.ar/textos/Mod3EReese.doc
ROBIROSA, M.; CARDARELLI, G. y LAPALMA, A. Turbulencia y planificación social. Buenos Aires: Siglo XXI, 1990.
TECCO, C. La gestión innovativa
municipal de políticas económicas y sociales. Aportes para una discusión. Aportes para el Estado y
© Copyright Cecilia Erbiti, Elsa Marcela Guerrero y
Alejandro Dillon, 2005
© Copyright Scripta
Nova, 2005
Ficha
bibliográfica:
ERBITI,
C.; GUERRERO, E.; DILLON, A. El proceso de participación en el plan de
ordenamiento territorial del municipio de Tandil (Argentina). Scripta Nova.
Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona:
Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, núm. 194 (97).
<http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-97.htm> [ISSN: 1138-9788]
Volver al índice de Scripta Nova
número 194
Volver al índice de Scripta Nova