Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (97), 1 de agosto de 2005

 

EL PROCESO DE PARTICIPACIÓN EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TANDIL (ARGENTINA)[1]

 

Cecilia Erbiti*

Elsa Marcela Guerrero

Lic. Alejandro Dillon


El proceso de participación en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Tandil (Argentina) (Resumen)

En el Municipio de Tandil, desde principios de 2003, se está elaborando el Plan de Ordenamiento Territorial. Éste se destaca por la aplicación de una metodología caracterizada por la participación de la comunidad a fin de consensuar acciones a mediano y largo plazo. Por el carácter de proceso en marcha, sólo es posible plantear algunas fortalezas y debilidades observadas hasta el momento. Entre las primeras se señalan: a) la metodología utilizada presenta tres características: visión sistémica, desarrollo metodológico flexible e implementación de mecanismos participativos y b), estos últimos permitieron "abrir el juego" a los diferentes actores de la comunidad procurando el compromiso de todos. Las principales debilidades detectadas son: a) la falta de ejercicio de los actores locales en procesos de planificación participativa, b) la ausencia de un enfoque sistémico para abordar problemáticas territoriales y c), las dificultades para interpretar los procesos locales en el contexto de las transformaciones globales.

 

Palabras clave: plan de ordenamiento territorial, Tandil, participación


The process of participation in the plan of territorial ordering of the municipality of Tandil (Argentina) (Abstract)

In the Municipality of Tandil, from 2003 principles, the Plan of Territorial Ordering is being elaborated.  This one stands out by the application of a methodology characterized by the participation of the community in order to make actions to medium and long term.  By the character of process in march, it is only possible to raise some strengths and weaknesses observed until the moment.  Between first they are indicated:  a) the used methodology presents/displays three characteristics:flexible methodology development and implementation of participative mechanisms and b), these last ones allowed "to open to the game" to the different actors of the community trying the commitment from all.  The main detected weaknesses are:  a) the lack of exercise of the local actors in processes of participative planning, b) the absence of a systemically  approach to the problematic territorial and c), the difficulties to interpret the local processes in the context of the global transformations.

 

Key Words: plan of territorial ordering, Tandil, participation


 

Introducción

 

El objetivo del presente trabajo es presentar los resultados de una investigación que se desarrolla en el marco de un proceso en marcha: desde fines de 1999, en el Municipio de Tandil y por medio de una estrategia de trabajo articulado entre diferentes organismo nacionales e internacionales, se está llevando a cabo una experiencia denominada Municipios del Tercer Milenio (M3M). La misma persigue el doble propósito de contribuir a la solución de los problemas detectados en la estructura y funcionamiento de la administración municipal y proponer estrategias de desarrollo local a través de la participación de diversos agentes públicos y privados que construyen la ciudad.

 

Para alcanzar este objetivo se considera oportuno reflexionar sobre el marco teórico de la investigación, sus hipótesis y supuestos. De aquí que, en el primer apartado, se tratará de exponer sintéticamente las definiciones conceptuales y las proposiciones directamente implicadas en la comprensión del estudio de caso. Fundamentalmente, se intentará explicitar las modalidades que puede asumir la relación entre el gobierno y la sociedad local, considerando que en el municipio se dan condiciones que lo transforman en el ámbito estatal más propicio para el desarrollo de procesos participativos. En ese marco, se presenta un breve análisis sobre el papel de dichos procesos en relación con la planificación territorial a nivel municipal.

 

El segundo apartado está destinado al análisis de los cuatro ejes estratégicos que se detectan en base a las demandas sociales que enfrenta el Municipio y, en función de ellos, los programas y proyectos incluidos en la experiencia M3M que permitirían adecuar las estructuras municipales a nuevos y complejos requerimientos en el marco de políticas de desarrollo sustentable y equitativo. En este marco, se profundizará en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio caracterizado por aplicación de una metodología novedosa en la que se destaca la participación de la comunidad con la finalidad de consensuar acciones a mediano y largo plazo.

 

Para concluir, se efectuarán algunas reflexiones centradas en los límites y potencialidades del proceso en marcha y las orientaciones futuras del mismo para materializar las estrategias más adecuadas de políticas de desarrollo local.

 

Nuevos escenarios del gobierno local: planificación y participación

 

Innovación en la gestión municipal

 

En esta sección se presentan los aspectos teórico-conceptuales más relevantes vinculados con la nueva gestión municipal y, en este contexto, la incorporación de procesos de participación ciudadana constituye uno de los principales desafíos de la agenda pública local. Y para ser más preciso nuestro enfoque, se sintetizan las estrategias participativas vinculadas a la elaboración de planes y proyectos.

 

El cambio tecnológico en la gestión municipal debe tomar en cuenta tres aspectos centrales: qué hacer, con quién y cómo hacerlo y qué tipo de organización se adopta para llevar adelante dicho cambio (Tecco, 2001). Pero, la capacidad de innovación del Municipio no depende  sólo de sus propios recursos internos, sino también del entorno institucional en el cual se desenvuelve. Si bien no todas las administraciones municipales tienen la misma capacidad de innovación, es importante destacar que la formulación de pactos territoriales o contratos sociales a nivel local constituyen herramientas que colaboran en la horizontalización de las relaciones en un conjunto heterogéneo de actores (Cravacuore, 2003). La incorporación de éstos últimos a los procesos de toma de decisiones promueve una mejor identificación de los problemas, un adecuado consenso para la concreción de metas y objetivos de políticas locales y el fortalecimiento de la responsabilidad compartida en aras de mejorar la calidad de vida de la comunidad. En este marco, la planificación urbana sólo puede legitimarse si se inserta en medio de los procesos y actores que modelan la realidad y, a la vez, si posibilita la incorporación de grados crecientes de responsabilidad a fin de orientar  y coordinar acciones y recursos tratando de alcanzar objetivos compartidos de transformación (Robirosa et al, 1990).

 

El término participación se utiliza de una manera bastante amplia para referir a ciertas prácticas sociales que tienen motivaciones y contextos diferentes[2]. Si se tienen en cuenta los fines que se buscan alcanzar con la participación puede decirse que esta práctica social persigue la distribución del poder, de recursos de bienestar o ambos a la vez. Tradicionalmente, la participación política está asociada a mecanismos indirectos que consisten, básicamente, en la típica mediación a través de representantes elegidos conforme a criterios políticos, corporativos o funcionales. Sin embargo, estos mecanismos parecen haber resultado insuficientes frente a las recientes demandas de legitimidad originadas en el sistema político. De allí que las nuevas tendencias amplíen el concepto de participación hacia formas directas, es decir, la intervención del ciudadano en todas las instancias del proceso decisorio, lo cual implica una verdadera redistribución del poder (Furlán y Gorrochategui, 1989).

 

Esta forma de participación puede ser analizada tomando en cuenta distintos criterios[3] y, a su vez, se asocia con ciertos momentos del proceso de las políticas públicas. De acuerdo con Furlán y Gorrochategui (ob cit) puede decirse que dicho proceso consta de dos etapas analíticamente distinguibles y de un conjunto de actividades diferenciadas que se desarrollan en cada una de ellas. La primera etapa es la de formulación de las políticas y comprende el proceso social, político y técnico por medio del cual se adoptan las decisiones públicas. La segunda etapa es la que corresponde a la implementación de las decisiones. El tipo de participación distributiva del poder presente en la primera etapa del proceso corresponde a la elaboración y formulación de planes y proyectos.

 

En este marco, se considera que la participación en políticas públicas y, en particular en planeamiento, es un proceso técnico-político que contiene reglas de funcionamiento y metodologías orientadoras; es el componente que crea un proceso decisorio diferente y produce una interacción dinámica y conflictiva entre el Estado y la comunidad. De acuerdo con Poggiese (1991), es posible identificar tres tipos fundamentales de procesos participativos en planeamiento:

 

·        Procesos donde reglas y metodologías dejan en el sector popular extra-gobierno las decisiones de acción que correspondan. Se encuadra dentro de la denominada investigación-acción, investigación participativa, autodignóstico comunitario y otras variaciones. Es no vinculante.

 

·        Procesos donde  reglas y metodología dejan en el sector gubernamental la palabra final de las decisiones. Este tipo de planeamiento participativo se encuadra dentro del denominado planeamiento democrático el que, cualquiera sea su nivel y escala, se rige por los mecanismos de representación y delegación de las autoridades gubernamentales, las que se reservan su capacidad individual de decisión. Es no vinculante.

 

·        Procesos donde reglas y metodología establecen que lo que se produzca consensuado en el escenario de planificación así establecido y que tome la forma de compromisos de acción entre los distintos sectores forma parte de las decisiones, porque hay una voluntad política explícita expresada con anticipación que reconoce ese espacio y sus reglas. Este tipo se corresponde con un concepto de gestión asociada y participativa para el planeamiento. Es vinculante.

 

 

 

Mecanismos de participación posibles de ser aplicados a nivel municipal

 

Luego de haber explorado sucintamente las conceptualizaciones vinculadas a la participación y, específicamente, la participación en el contexto del planeamiento, cabe preguntarse en qué medida ésta puede ser promovida y concretada en el ámbito municipal, cuáles son los mecanismos posibles de instrumentar para materializarla y de qué manera su incorporación a las prácticas políticas y administrativas locales puede influir en el desarrollo regional.

 

Si bien muchos de los mecanismos participativos han sido pensados para diferentes niveles gubernamentales, el local ofrece mayores posibilidades para su desarrollo puesto que, es el nivel de gobierno que debe asumir la gestión de muchas de las funciones del estado por razones de eficacia social, rentabilidad económica y legitimidad democrática. Es también en el municipio (salvo las grandes metrópolis) donde estos mecanismos tienen mayor posibilidad de concreción exitosa ya que la distancia entre gobernantes y gobernados es menor, facilitando las relaciones cara a cara entre funcionarios y ciudadanos. El involucramiento de la población en las políticas públicas a través de organizaciones comunitarias, mediante consejos con distintos marcos legales y descentralización de la gestión municipal, se muestra como forma idónea para generar capacidades de resolución local y adecuadas a las características de la economía globalizada.

 

Para promover y concretar la participación distributiva de poder, los municipios pueden recurrir a un vasto repertorio de instrumentos y mecanismos participativos que amplían la capacidad de los ciudadanos de influir en el proceso decisorio público. Si bien se considera oportuno realizar una discusión en torno a dichos mecanismos y analizar sus fortalezas y debilidades en el contexto de la experiencia argentina, es necesario aclarar que en este caso nos limitaremos a describir el camino recorrido durante el 2003 y 2004 en la gestión del planeamiento municipal con participación: los Talleres de Consenso en las tres fases de elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil (diagnóstica, propositiva y operativa).

 

Avances de una experiencia en marcha: el caso de Tandil

 

La experiencia de renovación de la gestión se ha materializado en Tandil a través del Programa Municipios para el Tercer Milenio (M3M), subproyecto del Programa de Financiamiento a Municipios de la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación que cuenta con recursos aportados por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El proyecto M3M tiene como objetivo general "adecuar las estructuras municipales a nuevos y complejos requerimientos, cumpliendo con pautas de mejoramiento de la calidad de vida urbana en el marco de políticas de desarrollo sustentable y equitativo" (Banco Mundial, 1999). Para alcanzar este objetivo general, los expertos han identificado cuatro temas claves (ejes estratégicos):

 

·        Reforma institucional municipal que responda aun modelo de gestión articulador de las demandas de la sociedad

 

·        Desarrollo económico local impulsando la participación del sector privado

 

 

·        Articulación de la participación comunitaria en la definición e implementación de las políticas de gestión local

 

·        Desarrollo integrado y armónico de la ciudad como estructura físico funcional y espacio social, garantizando la mejor calidad de vida mediante procesos sustentables y equitativos.

 

La experiencia comenzó en Noviembre de 1999. Durante los tres primeros meses de implementación del programa los consultores del Banco Mundial junto a personal seleccionado de los cuadros técnicos municipales se abocaron a la elaboración del diagnóstico de la estructura y funcionamiento de la gestión municipal detectando diferentes problemáticas, algunas específicas a las diferentes áreas de la gestión y otras percibidas como las más relevantes[4] que aparecen transversalmente a las demás.

 

Lograda esta primera etapa de diagnóstico interno, se produjo la convocatoria (19/11/99) de diferentes actores sociales a fin explicar las características de la experiencia en marcha e invitarlos a participar en el análisis de las fortalezas y debilidades del sector productivo y en la identificación de proyectos vinculados al desarrollo económico local. Esta primera reunión[5] constituyó el puntapié inicial del proceso participativo donde se explicitan los métodos y formas de participación posibles, argumentando sobre sus fortalezas y debilidades.

 

Veinte días después se efectuó la segunda convocatoria ampliándose la representatividad de actores de la comunidad. Los objetivos de la reunión fueron identificar agentes, necesidades, dificultades, disponibilidad de información, características de la capacitación y formas de planificación de cada uno de los sectores que constituyen la expresión de la vida económica y social de la ciudad, los que se transformaron en disparadores del debate. Reconocidas las problemáticas sectoriales, se corroboró que los problemas transversales ya detectados al interior del Municipio, también se manifestaban sectorialmente.

 

Luego de las reuniones participativas, la municipalidad convocó a aquellas instituciones locales que pudieran darle seguimiento y legitimidad al proceso y que tuvieran capacidad técnica para el abordaje conjunto de las problemáticas detectadas. Se conformó una comisión[6] que se reunió en reiteradas oportunidades para trabajar en la identificación y análisis de las fortalezas y debilidades del sector productivo, como así también para la elaboración de propuestas básicas que atiendan las necesidades detectadas.

 

Finalmente, se efectuó una convocatoria general con el fin de presentar las conclusiones del diagnóstico y los proyectos que se proponen a fin de discutir y consensuar su priorización con los interesados. Los proyectos que se consideraron prioritarios son:

 

·        Reorganización administrativa y fortalecimiento de la capacidad gerencial de la Municipalidad de Tandil

 

·        Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio

 

·        Diseño e implementación de un sistema local integrado de salud

 

·        Proyectos de desarrollo local

 

·        Transformación institucional de la dirección de obras sanitarias

 

Los proyectos antes mencionados ponen de manifiesto la necesidad del Municipio de superar el modelo de gestión burocrática e incorporar una mayor eficacia-eficiencia en las organizaciones, principalmente vinculadas a la racionalidad del gasto y a la configuración de estructuras organizativas que tiendan a la interdependencia jerárquica y a la autonomía funcional, favoreciendo el trabajo en equipo. Se trata de incorporar enfoques provenientes de la administración privada como “calidad total”, “reingeniería institucional” y de “planeamiento estratégico” en los cuales se pretende haya un mayor involucramiento del personal en la tarea realizada, incentivos, descentralización e incorporación de auditoría y fiscalización. Estos proyectos también promueven un nuevo tipo de liderazgo comunal y tienden a facilitar la concreción de las exigencias de la gestión municipal actual centradas en la  recuperación de la creatividad en lo político y en enfrentar el desafío que plantea la inserción del municipio en el contexto global.

 

Por otra parte, los proyectos impulsan un mayor activismo económico por parte del Municipio. La administración local resulta decisiva en la construcción de  los “entornos locales” más apropiados para el fomento productivo y empresarial, ya que puede generar las condiciones que promuevan las iniciativas de desarrollo económico y creación de empleo productivo. En este sentido, los proyectos de desarrollo local tratan de ampliar la perspectiva con la atención a las PYMEs y microempresas como la parte más amplia y vulnerable del tejido empresarial, fomentando al mismo tiempo la coordinación eficiente de las actuaciones de los diferentes niveles territoriales e institucionales y la capacitación y asistencia al desarrollo emprendedor.

 

Los cambios que se pretenden impulsar en la gestión y el rol más activo del municipio en el ámbito económico conducen a repensar las políticas sociales hasta ahora centradas en el asistencialismo. El desarrollo local también se construye con una sociedad local que tenga pleno acceso a la salud y a los servicios y desarrolle sus actividades en un entorno de alta calidad ambiental. El acceso a servicios de calidad supone una lógica de gestión basada en el usuario y en la necesidad de suministrar información y capacidad de control a los ciudadanos.

 

Finalmente, los proyectos elaborados con un enfoque participativo y estratégico implican también la oportunidad de mejorar la capacidad técnica y de gestión del municipio y fortalecer el análisis interdisciplinario y polivalente de las complejidades del territorio. Sin duda, el proceso de participación de los diferentes actores de la comunidad constituye uno de los aspectos centrales sobre el cual se están construyendo los nuevos modos de gestión local. Por esta razón resulta relevante estudiarlo con mayor profundidad. Para ello, se ha seleccionado el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil, a fin de analizar pormenorizadamente las características de dicho proceso.

 

Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil: un proyecto para “abrir el juego”

 

El Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio (POTM) comenzó a elaborarse los primeros días de Abril de 2003. Como se verá más adelante, el proceso metodológico está constituido por tres fases: diagnóstica, propositiva y operativa; no obstante, es necesario aclarar que, a finales de 2004, se encuentra finalizada la fase diagnóstica y propositiva, de las cuales se analizará el proceso participativo implementado para dar cumplimiento a las actividades comprometidas en el plan de trabajo. Para contextualizar lo antedicho, es necesario señalar el objetivo general del POTM y los aspectos metodológicos más relevantes.

 

Objetivo General

 

"Elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil, consensuado con todos los sectores que permita la programación y ejecución de las acciones a mediano y largo plazo."

 

Metodología

 

La adopción de un enfoque estratégico del municipio y su región permite tener una visión integral e integradora de los complejos problemas territoriales a resolver, a la vez que identificar subáreas o subespacios con aspectos específicos sin perder el marco general. La metodología seguida en la elaboración  y ejecución del Plan de Ordenamiento del Municipio se caracteriza por su flexibilidad, ya que si bien existe un esquema metodológico generalizable, se adaptó a las especificidades del territorio (cada ciudad y cada conjunto de problemas urbanos son diferentes). Para abordar un proceso de este tipo, se consideró oportuno tener en cuenta tres aspectos fundamentales: incluir técnicas de prospectiva, aplicar el enfoque sistémico en el tratamiento del territorio y desarrollar el proceso de planificación involucrando a diferentes actores de la comunidad.

 

El proceso metodológico de elaboración del plan está dividido en tres fases: diagnóstica, propositiva y operativa, cuyo desarrollo articula en forma permanente el trabajo a tres escalas: región, partido y ciudad. Dichas escalas de trabajo facilitan el análisis externo e interno del sistema territorial en la fase diagnóstica y permiten elaborar las estrategias y directrices de ordenación del territorio regional, del Partido y la ciudad de Tandil. El modelo de análisis que se propone reconoce al territorio como un sistema o un conjunto de subsistemas interrelacionados (físico-natural, población y sus actividades de producción, consumo y relación social, configuración espacial de los asentamientos humanos e infraestructuras de relación y marco legal e institucional); ello implica que el funcionamiento dinámico del sistema territorial trasciende los límites jurisdiccionales y acredita la necesidad de trabajar articuladamente las tres escalas.

 

Como se dijo mas arriba, la propuesta metodológica se inscribe en el marco de la planificación y gestión con enfoque estratégico. De esta forma, los resultados perseguidos, la armonización y consenso en torno a los aspectos nodales del Plan de Ordenamiento Territorial de Tandil, serán instrumentados en el marco de este proyecto a través del consenso entre las instituciones y actores locales. La construcción concertada de una planificación y programación por objetivos debe tender a garantizar la participación de actores significativos, a través de instrumentos adecuados a la escala y a los modos de decisión compartida a adoptar. Las fórmulas de concertación y los instrumentos de gestión a construir tienen por fin el desarrollo y la progresiva implementación de un proyecto equilibrado y sustentable de Tandil, basado en un plano de convivencia e interacción institucional que procure niveles crecientes de eficiencia social.

 

En este marco, la concertación sobre el Plan tiene como propósitos:

 

·        Establecer consensos básicos en torno a los problemas prioritarios y a los grandes objetivos del mismo;

 

·        Coordinar las estrategias, las directrices y los programas;

 

 

·        Acordar los parámetros normativos respecto del uso y ocupación del suelo;

 

·        Definir nuevas políticas sectoriales a partir de procesos de participación y consulta con los interesados;

 

·        Promover un mayor compromiso de la comunidad con el cumplimiento de lo planificado y con la ciudad en general.

 

La metodología posibilita entonces, la transformación integral de la ciudad actual permitiendo que se ajuste a las nuevas necesidades impuestas por la coyuntura y por las mutaciones internas que no han tenido planificación alguna. Para que el cambio se produzca, resulta necesario partir del conocimiento de la situación actual de la ciudad: el diagnóstico permite conocer la realidad, detectar los problemas y establecer las prioridades. Por esta razón, las secciones que siguen están dedicados casi exclusivamente al componente técnico de la fase de diagnóstico que incluye dos momentos: prediagnóstico y diagnóstico propiamente dicho. A su vez, en este último, se hará hincapié en los mecanismos de participación implementados. Una vez analizadas las fortalezas y debilidades del proceso participativo en la primera fase, se sintetizan los aspectos más relevantes de la etapa propositiva y operativa y se presentan los primeros avances de la concertación del Plan con los actores sociales.

 

Elaboración del Prediagnóstico

 

Entre los objetivos de la primera fase del proceso figura la selección de un número limitado de áreas de intervención interdisciplinaria en las que se intenta concretar las energías de la comunidad. El documento del Prediagnóstico fue redactado por los responsables técnicos del Plan constituyendo una primera aproximación a la realidad local. Consiste en delinear un diagnóstico preliminar de la ciudad pensando ya en las posibilidades concretas de transformación. Los aportes del Municipio fueron esenciales para la elaboración del prediagnóstico puesto que es el actor que más datos posee de la ciudad. También, algunas consultas a informantes claves permitieron enriquecer la información existente y significaron un primer reconocimiento del Plan y de aporte de la comunidad.

 

Fase de Diagnóstico Participativo

 

De acuerdo a las premisas metodológicas señaladas anteriormente, el Diagnóstico no sólo profundizó el estudio de la región, el Partido y la ciudad, sino que se constituyó en un momento clave para la participación de un conjunto de actores de la comunidad. El proceso de participación ampliado contempla la necesidad de que los participantes comprendan la importancia de hacer coincidir los objetivos deseables con las oportunidades de realización. En este punto interesa destacar la metodología utilizada para el cumplimiento de esta instancia del proceso.

 

En cuanto a la organización del trabajo, la participación se estructuró a través de talleres de consenso definidos a partir de las áreas críticas identificadas en el prediagnóstico. La dinámica de trabajo puede describirse de la siguiente manera.

 

·        Preparación de las acciones de concertación y análisis de actores

 

Con el propósito de identificar actores potenciales en las futuras acciones y encuentros de concertación, se desarrollaron diferentes relevamientos expeditivos mediante análisis de información secundaria pertinente en conjunto con el Municipio. Los actores institucionales relevados fueron categorizados en función de sus incumbencias declaradas e intereses actuales, potenciales y presuntos, en la gestión territorial y en los impactos de un nuevo plan y agrupados teniendo en cuenta los problemas críticos. De acuerdo a ello, se programaron 4 talleres: Gabinete Municipal ampliado (Taller I), Industria, Turismo y Ambiente (Taller II), Estructura Urbana, Ambiente y Territorio (Taller III) y Desarrollo Social (Taller IV)

 

La convocatoria a los mismos se materializó en dos momentos: a) A cada uno de los actores seleccionados, el Municipio envió una carta de sensibilización con el propósito de ponerlos en conocimiento del Plan y la necesidad de contar con su participación en la instancia de diagnóstico. b) Aproximadamente a los 15 días de haber enviado la carta de sensibilización, se cursaron las invitaciones por correo indicando con precisión los objetivos de cada taller, la duración y lugar y fecha de realización de cada uno.

 

·                                                                     Trabajo en los Talleres

 

Los cuatro Talleres antes mencionados se desarrollaron durante el mes de julio y agosto de 2003, con una duración aproximada de 4 hs. cada uno. El trabajo se desarrolló  en cuatro momentos: a) Apertura, presentación de la estructura del POTM y metodología y acuerdo de trabajo; b) Identificación de problemas; c) Identificación de espacios estratégicos y d) Cierre de la actividad.

 

·                                                                     Sistematización de los resultados de los talleres

 

Una vez finalizados los 4 talleres, el equipo técnico procedió a la sistematización de los resultados: se transcribieron textualmente las nubes de problemas y su priorización como así también los listados de espacios estratégicos identificados en cada taller. A cada uno de los participantes se le envió los resultados del taller al que asistió.

 

Fortalezas y debilidades del proceso participativo en la etapa de diagnóstico

 

El presente apartado presenta las fortalezas y debilidades observadas en el desarrollo de los 4 Talleres de Consenso realizados en la fase diagnóstica del POTM. En primer lugar, se señalan los aspectos más relevantes de cada uno de ellos y, en segundo término, un análisis global de los mismos. Asimismo, el cuadro Nº 1 da cuenta del número y porcentaje de instituciones y personas convocadas y asistentes a cada Taller.

 

Cuadro Nº 1

Talleres de Consenso en Fase Diagnóstica. Julio/Agosto 2003

 

 

TALLER

INSTIT. CONVO

CADAS

INSTIT. ASIS

TENTES

 

%

PERSO

NAS

CONVO

CADAS

PERSO

NAS ASIS

TENTES

 

%

Taller I: Gabinete Municipal Ampliado

6

6

100

27

13

48,15

Taller II: Industria, Turismo y Ambiente

25

9

36

39

12

30,77

Taller III: Estructura Urbana, Ambiente y Territorio

15

10

66,66

36

23

63,88

Taller IV: Desarrollo Social

15

10

66,66

34

17

50,00

TOTAL

52

33

63,46

136

66

48,15

Fuente: Elaboración propia

 

Taller I: Gabinete Municipal ampliado: en este caso se convocó a las 6 Secretarías del Municipio y 27 funcionarios de distinta jerarquía (secretarios y directores). Los resultados muestran que todas las Unidades Administrativas concurrieron a la convocatoria, mientras que casi la mitad de los funcionarios estuvieron ausentes. No obstante, en este último caso es posible diferenciar entre secretarios y directores: los primeros, estuvieron todos presentes o enviaron un representante; los segundos, estuvieron ausentes en un porcentaje que ascendió a casi el 50 %.

 

Taller II: Industria, Turismo y Ambiente: la convocatoria puede segmentarse en cuatro grupos de instituciones: a) Organizaciones de apoyo al sector productivo (6 organizaciones; 6 personas); b) Municipio de Tandil (3 Secretarías y 3 comisiones del Honorable Consejo Deliberante –HCD-; 9 personas); c) Universidad Nacional del Centro de la Pcia. de Buenos Aires –UNICEN- (2 Facultades y Fundación Universidad-Empresa -FUNIVEMP-;12 personas); d) Empresas Industriales y de Turismo (12 empresas[7]). De acuerdo al agrupamiento anterior se observó que el mayor porcentaje de participantes corresponde a las organizaciones de apoyo al sector productivo (50%), seguido del Municipio y la UNICEN (33,3%); mientras que el sector empresario presenta un porcentaje de asistencia menor (16,6%). En términos generales se registró un porcentaje de participación que asciende al 33%.

 

Taller III: Estructura Urbana, Ambiente y Territorio: se convocaron los Colegios Profesionales (3 Colegios; 3 personas), cámaras y empresas prestadoras de servicios (4 organizaciones; 5 personas), ONGs (2 organizaciones; 2 personas), Ministerio de Obras Públicas de la Pcia. de Buenos Aires (2 personas), empresas constructoras (3 empresas; 3 personas), Municipalidad de Tandil (2 Secretarías y 3 comisiones del HCD; 15 personas), UNICEN (6 personas). De acuerdo a lo anterior los porcentajes de asistencia son: 100% colegios profesionales; 100% ONGs; 50% cámaras y empresas de servicios y 33,3% empresas constructoras.  La UNICEN participó con el 66,6% de las personas invitadas; mientras que el Municipio registró un porcentaje de 26,6% de asistencia. También el Ministerio de Obras Públicas de la Pcia. de Buenos Aires se hizo presente en el Taller y las dos ONGs asistieron con 6 representantes.

 

Taller IV: Desarrollo Social: en este caso las instituciones convocadas pueden agruparse de la siguiente manera: Municipalidad de Tandil (2 Secretarías y 3 comisiones del HCD; 21 personas); UNICEN (2 personas); INTA (1 persona); 10 organizaciones de la comunidad (10 personas). De las 21 personas vinculadas al Municipio que fueron invitadas, sólo concurrieron 5 (23,81%); mientras que el área de Trabajo Social de la UNICEN estuvo ausente. El INTA se hizo presente a través del Programa Pro-Huerta con 2 representantes y las organizaciones de la comunidad estuvieron presentes en un 80%.

 

Análisis Global: volviendo al Cuadro 1 y excluyendo el Taller I, puede observarse que en los Talleres III y IV algo más del 65% de las instituciones han respondido a la convocatoria; mientras que el 36% de las instituciones convocadas al Taller II han asistido al evento.

 

Por otra parte, si se observan los porcentajes de participación en todos los Talleres agrupando las instituciones de acuerdo a sus fines y funciones se detecta que:

 

·                        En el grupo conformado por las organizaciones de apoyo al sector productivo, los colegios profesionales y las ONGs el porcentaje de asistencia se ubica entre el 50 y el 100% (Promedio aproximado: 80%). En este caso, si bien la participación es institucionalizada[8], esta estrategia permite abarcar la realidad local casi en su totalidad.

 

·                        En el grupo que incluye las empresas industriales, turísticas y prestadoras de servicios, el porcentaje va entre el 16 y 50% (Promedio aproximado: 33%). Los números muestran que la participación de los empresarios fue menor que en el caso anterior; sin embargo, son las empresas prestadoras de servicios que registran un mayor porcentaje de asistencia.

 

·                        Las instituciones educativas representadas de forma casi excluyente[9] por los invitados procedentes de la UNICEN registran una participación promedio del 33%. Teniendo en cuenta las Facultades de la UNICEN que dictan carreras directamente vinculadas con las temáticas del POTM, se pudo convocar a sólo dos de ellas (Ciencias Humanas y Ciencias Económicas). Al organizarse la discusión por eje temático, la participación directa de estos actores procura viabilizar, fundamentalmente, las articulaciones interinstitucionales que favorezcan la concreción de actividades conjuntas[10].

 

·                        El Municipio registra una asistencia promedio del 27%. En este último caso, si se agrega el Taller I, igualmente, su participación promedio sigue siendo relativamente baja: 33%. Es el actor responsable del proyecto: como se vio al principio, aquel se origina cuando Tandil queda incluido en la experiencia M3M y se establece una relación de relativa cooperación entre las distintas unidades administrativas del Municipio y el equipo técnico del POTM. El rol del Consejo Deliberante fue importante, especialmente, en los primeros pasos del proyecto puesto que otorgó legitimidad al proceso[11].

 

Al analizar las opiniones de los participantes en relación a la tarea realizada durante las 4 hs. de duración de cada Taller, pudo observarse que la mayoría de ellas fueron altamente positivas, destacándose la metodología empleada y la dinámica de trabajo, la disposición a escuchar a los demás y la posibilidad de expresar las problemáticas relacionadas con distintos sectores y barrios de la ciudad. Las opiniones negativas estuvieron centradas fundamentalmente en la necesidad de ampliar la convocatoria, temas que quedaron pendientes y la escasa duración.

 

Fase Propositiva y Operativa

 

En la fase propositiva se desarrollaron dos actividades centrales: elaboración de los objetivos y estrategias de desarrollo y de las directrices de ordenación. Los objetivos describen el estado deseado en el municipio y la ciudad en el futuro y sirven de referencia para la toma de decisiones de transformación en los próximos años. Conjuntamente, se elaboraron los ejes estratégicos de actuación; es decir, la dirección y manera particular con la que se asignarán los recursos disponibles a fin de alcanzar los objetivos fijados. Tanto los objetivos como las estrategias de desarrollo se definieron en función de dos escalas: la totalidad del Municipio y el área urbana de la ciudad de Tandil. Sobre esta base, se formuló la propuesta de estructura urbana y directrices de actuación: la primera expresa la organización del espacio urbano al que se tiende, la delimitación de las piezas territoriales fundamentales, la definición de sus roles prioritarios y la determinación de las zonas de protección. Las directrices son instrumentos de política territorial que muestran la intencionalidad político-social de la comunidad; tienen como finalidad establecer un marco de referencia para orientar y regular la acción de los distintos agentes en el ámbito del Municipio y fijar lineamientos básicos para la formulación y coordinación de programas y proyectos de acción, de las normas de regulación y de los instrumentos de gestión.

 

La fase operativa se centró en la elaboración de la normativa reglamentaria, el sistema de gestión y la cartera de programas y proyectos de actuación. La primera se formuló de acuerdo a los lineamientos del Decreto Ley 8912/77 y se desarrolló pormenorizadamente para el área urbana y complementaria de la ciudad de Tandil y, globalmente, para las áreas rurales[12]. El sistema de gestión propuesto está constituido por un conjunto de acciones que tienden a fortalecer la capacidad de gestión territorial del Municipio y tiene como objetivos: crear canales de participación de la sociedad en la gestión municipal, garantizar el gerenciamiento eficaz del POTM e instituir un proceso permanente y sistematizado de actualización del Plan. Los programas y proyectos son los instrumentos de actuación directa en el territorio que permiten alcanzar los objetivos planteados, sirven de guía para la intervención urbanística y son orientadores de los recursos públicos de inversión.

 

Las actividades desarrolladas en la fase propositiva y operativa se plasmaron en un documento cuya primera versión se puso a disposición del Municipio a finales de 2003. Durante el año 2004, se realizaron una serie de reuniones de trabajo entre funcionarios municipales y el equipo técnico a fin de efectuar los ajustes que se consideraron adecuados a las distintas partes del POTM.

 

Posteriormente, a fines de Noviembre de 2004, se realizó la presentación de la propuesta a las diferentes instituciones de la ciudad. La misma se concretó en seis reuniones a las que asistieron representantes de: Colegio de Arquitectos de Tandil (Presentación I), Cámara Empresaria de Tandil (Presentación II), Centro de Martilleros de Tandil (Presentación III), Colegio de Ingenieros, Colegio de Agrimensores, Dirección Provincial de Hidráulica, Multisectorial por las Sierras de Tandil, Foro Estratégico de Tandil, Universidad Nacional del Centro de la Provincia. de Buenos Aires (Presentación IV), Instituto Mixto de Turismo (Presentación V) y Honorable Consejo Deliberante (Presentación VI). A todas ellas se les entregó copia completa del diagnóstico y de la propuesta a fin de que, al interior de cada una, evalúen los términos de esta última. Por otra parte, a las instituciones que fueron invitadas y no asistieron a la convocatoria, se les hizo llegar el POTM con el propósito de promover su participación y ampliar el marco de discusión.

 

Durante los meses de Abril y Mayo de 2005 está prevista la concertación del Plan con los diferentes actores de la sociedad. En esta instancia se procederá con idénticas pautas metodológicas que las expuestas en fase diagnóstica. El objetivo central es construir acuerdos en relación a las propuestas de objetivos, estrategias, directrices, normativa y programas de actuación.

 

 

 

Comentarios Finales

 

Por el carácter de proceso en marcha sólo es posible realizar algunas reflexiones finales entorno a las fortalezas y debilidades observadas hasta el momento. El caso descrito se inscribe dentro del segundo tipo de la clasificación expuesta más arriba denominado planeamiento democrático o planeamiento participativo propiamente dicho (Poggiese, 1991) pero, hasta ahora, en un nivel bastante distante de la mera consulta confirmatoria de decisiones ya tomadas.

 

Entre las fortalezas se pueden señalar: a) El POTM constituye una herramienta de gestión que permite al Municipio implementar diversas acciones tendientes al desarrollo territorial sustentable en un contexto de participación y, por lo tanto, de consenso acerca de las principales políticas públicas que deben ordenar el proceso de urbanización; b) La metodología general utilizada para la elaboración del POTM constituye una herramienta que tiene tres características fundamentales: visión sistémica, desarrollo metodológico flexible e implementación de mecanismos participativos; c) La técnica de Taller empleada en fase de diagnóstico mostró su potencialidad ya que, debidamente implementada como ocurrió en los 4 casos, permitió poner en conocimiento de los participantes los aspectos esenciales del POTM, favoreció la discusión y se consensuaron tanto las problemáticas como los espacios estratégicos; d) Los Talleres permitieron "abrir el juego" a los diferentes actores de la comunidad y procuraron el compromiso de todos y; e) La presentación de la propuesta del Plan estimula la participación de los diferentes actores sociales y se espera una fecunda discusión a fin de consensuar la totalidad del POTM.

 

Las debilidades detectadas en el proceso pueden sintetizarse en: a) La escasa disponibilidad de tiempo para la elaboración total del proyecto (8 meses) acota las posibilidades de ampliación del proceso participativo en sus diferentes etapas; b) La falta de ejercicio de los actores locales en procesos de planificación participativa incidió en los porcentajes de asistencia a los Talleres; c) La ausencia de un enfoque sistémico para el tratamiento de las problemáticas territoriales, las dificultades para interpretar los procesos locales en el contexto de las transformaciones globales y la escasa incorporación de la dimensión ambiental en la totalidad de los proyectos.

 

Las nuevas estrategias de gestión posibilitarían a una ciudad intermedia como Tandil, anticipar problemáticas ya presentes en grandes ciudades, actuando preventivamente ante las mismas. Asimismo, la existencia de consenso entre los actores participantes y la voluntad política de la administración municipal para continuar el proceso harían viable la elaboración de un plan estratégico.

 

 



Notas

 

[1].- Este trabajo amplía y actualiza el publicado por ERBITI, C. y GUERRERO, E. M. El Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tandil: una experiencia participativa.  V Seminario Nacional de la REDMUNI; Mendoza, 9 y 10 de Octubre de 2003. Publicado en CD.

 

[2].- El concepto alude tanto a la actividad compartida entre un grupo de personas en el seno de una comunidad de autoayuda o de una cooperativa, como a la intervención en mecanismos de cogestión empresaria, en procesos electorales y aún en las movilizaciones sociales que tienen lugar en las democracias políticas y las revoluciones (Del Bruto, 1986).            

[3].- Algunos de ellos son: dimensión cuantitativa (cantidad de personas involucradas), dimensión cualitativa (grado de intervención en el proceso decisorio y grado de intermediación entre el ciudadano y el decidor), grado de inducción o espontaneidad existentes en las prácticas institucionales, etc.

 

[4].- Estas pueden sintetizarse en: falta de articulación público/privada y local/regional, escasa disponibilidad de información para la toma de decisiones, ausencia o deficiencia en la capacitación de los agentes municipales, dificultades para el financiamiento de planes y proyectos y ausencia de políticas activas orientadas al desarrollo local.

 

[5].- Acudieron a la misma, representantes del sector agropecuario, industrial y de servicios, como así también agentes vinculados a la cultura, la educación, las ONGs y la Universidad.

 

[6].- La comisión de trabajo está integrada por los responsables del proyecto por parte del Municipio, Fundación Universidad-Empresa (FUNIVEMP) y profesionales del Instituto de Desarrollo Bonaerense (IDEB) y de las diferentes unidades académicas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN).

[7].- En este caso se seleccionaron las de mayor tamaño.

 

[8].- Podríamos preguntarnos qué es lo que lleva a las instituciones a participar. La hipótesis es que el esfuerzo se ve recompensado por la posibilidad de participar directamente en la toma de decisiones: el hecho de sectorizar la discusión y organizarla por eje temático, permite a los interesados directos opinar sobre las políticas públicas que podrán favorecer su sector.

 

[9].- Sólo se convocó a las instituciones de enseñanza de nivel terciario no universitario y diferentes unidades académicas de la UNICEN que tuvieran relación con los problemas críticos detectados en el prediagnóstico.

 

[10].- Si nos preguntamos cuáles son las causas de este porcentaje relativamente bajo de participación, la hipótesis es que los intereses de las Unidades Académicas convocadas estaban claramente representados por los integrantes del equipo técnico (el 80% del mismo tiene a su cargo la elaboración del POTM y está constituido por profesionales de distintas disciplinas procedentes de diferentes Departamentos de ambas Facultades).

 

[11].- No obstante, las causas de la baja participación tanto de los funcionarios del Ejecutivo como del HCD, pueden buscarse en que los Talleres se desarrollaron en plena campaña electoral, lo cual no debería haber obstaculizado la participación municipal considerando que es el propio Municipio el destinatario directo del Plan y quien deberá implementarlo a partir del 2004.

 

[12].- La normativa incluye: definición de la clasificación del suelo en el área urbana, complementaria y rural, definición de zonas homogéneas (zonas de regulación general y zonas especiales) reglamentación de parámetros urbanísticos a ser utilizados, reglamentación de clasificación de los usos del suelo y de los grados de compatibilidad y molestia, reglamentación de los parámetros parcelarios del suelo, reglamentación de las condiciones urbanísticas y ambientales por zonas, definición de normas de calidad ambiental y definición de normas sobre conservación del patrimonio.

 

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© Copyright Cecilia Erbiti, Elsa Marcela Guerrero y Alejandro Dillon, 2005

© Copyright Scripta Nova, 2005

 

Ficha bibliográfica:

ERBITI, C.; GUERRERO, E.; DILLON, A. El proceso de participación en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Tandil (Argentina). Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, núm. 194 (97). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-97.htm> [ISSN: 1138-9788]

 

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