Ma. Del Carmen Ventura Patiño

Reconfiguración territorial indígena y legislación en México (Resumen)

Los territorios y las territorialidades indígenas han estado sujetos a un proceso constante de reconfiguración a lo largo de la historia de México, a partir de una serie de disposiciones y ordenamientos jurídicos que iniciaron desde La Colonia y que continúan hasta nuestros días. Un ejemplo reciente son los cambios jurídicos que se aprobaron en 1992, que pretenden una vez más desarticular las propiedades colectivas e incentivar la privatización y concentración de tierras en unas cuantas manos. Sin embargo, también hay disposiciones internacionales que intentar crear un marco jurídico que reconozca y proteja los territorios de los pueblos indígenas, como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), firmado por nuestro país. A nivel nacional hay referentes importantes que dan cuenta de la constante resistencia indígena a hacer despojados de sus territorios y de su lucha por el reconocimiento de un conjunto de derechos en tanto colectividades culturalmente específicas, como los llamados Acuerdos de San Andrés. El territorio para los pueblos indígenas constituye el soporte material de su vida comunitaria, y referente simbólico de su identidad colectiva.

Palabras clave: territorio, territorialidad, pueblos indígenas, autonomía

Reconfiguring indígenous territory and legislation in Mexico (Abstract)

Indigenous territories and territorialities have been subjected to a continuous process of reconfiguration throughout Mexico’s history; a process that began with a series of juridical dispositions and ordinances in the Colonial Period that have continued right up to modern times. One recent example of this is the set of juridical modifications that was ratified in 1992; designed, once again, to disarticulate collective properties and encourage privatization and the concentration of lands in only a few hands. However, there are also international dispositions that attempt to create a legal framework which recognizes and protects the lands of indigenous peoples; including the International Labor Organization’s (ILO) Convention #169, which was ratified by the Mexican government. At the national level, important referents exist to account for indigenous people’s ongoing resistance to eviction from their territories, and their struggle to gain recognition of a specific set of rights as culturally-specific collectivities, such as the so-called San Andrés Agreements. For indigenous peoples, territory constitutes the very material support of their communitarian way of life, as well as serving as a symbolic referent for their collective identity.

Keywords:territory, territoriality, indigenous peoples, autonomy

En México los territorios indígenas han estado sujetos a distintas reconfiguraciones territoriales desde La Colonia, pasando por las reformas liberales del siglo XIX, la reforma agraria de principios del siglo XX, hasta las últimas modificaciones legislativas de 1992. Ordenamientos jurídicos que han ido desconociendo y despojando de sus espacios geográficos a los pueblos y comunidades indígenas, primero a través de las encomiendas y congregaciones de pueblos, luego estableciendo medidas legales en contra de las corporaciones. Después por disposiciones jurídicas que imposibilitaron la restitución de la totalidad de las superficies reclamadas por parte de las comunidades indígenas y por el proceso de afectación a las que estuvieron sujetas para la dotación de ejidos. Y en la actualidad por las reformas que se realizaron en materia agraria, las que sustancialmente promueven y alientan la privatización de la propiedad comunal.

De igual manera, se han fragmentado sus territorialidades políticas, en un inicio fueron excluidos en el diseño de la organización política de la Nueva España, luego ignorados en el proceso de formación del llamado Estado nación existente hasta nuestros días. Con la conformación de los municipios como último nivel de gobierno y la ubicación de la mayoría de sus cabeceras en poblados mestizos se desarticularon las unidades territoriales y culturales indígenas y se desconocieron sus formas de gobierno tradicionales, subordinándolos al control político de los centros mestizos.[1] Lo mismo ha sucedido con las divisiones electorales locales y federales en las cuales la población indígena representa una franca minoría frente a la población mestiza. Situación que ha imposibilitado en los hechos el pleno ejercicio de su derecho a la participación y representación política en los distintos ámbitos de gobierno. Al mismo tiempo, las distintas políticas gubernamentales en materia indígena desde el liberalismo hasta el neoindigenismo de nuestros días han estado encaminadas a asimilar e integrar a la vida nacional a los pueblos indígenas, desde una perspectiva de sujetos individuales y no como sujetos colectivos.

Pero estas políticas y disposiciones legales que se han impuesto a lo largo de poco más de cinco siglos, no se han aplicado de manera pacífica y sin resistencia, por el contrario han sido materia de disputa e impugnación, las luchas indígenas por la defensa de sus tierras y territorios y por el reconocimiento de sus propias formas de gobierno han sido una constante en la historia nacional.

En las últimas dos décadas, principalmente a partir del levantamiento zapatista en 1994, han surgido un número importante de organizaciones étnicas que han tejido una serie de relaciones y alianzas que abarcan desde el ámbito local hasta el nacional. Sus demandas centrales son justamente el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural del Estado nación, el reconocimiento del estatus jurídico de “pueblo indígena” y por  tanto de sus derechos económicos, sociales, culturales y políticos, pero sobre todo territoriales.
 

Territorio, dimensión material e inmaterial

Precisamente sobre esta reivindicación territorial el presente trabajo centra su atención. Se tratará de exponer qué se entiende por territorio y cuáles son los derechos territoriales indígenas según la legislación mexicana. Ciertamente, la concepción de territorio ha sido uno de los aspectos más controvertidos en el debate sobre derechos indígenas en los medios gubernamentales.

Uno de los principales instrumentos jurídicos de carácter internacional que ha trascendido porque a partir de él se han reformulado las legislaciones en materia indígena de un importante número de países, lo es sin duda el Convenio 169 de la Organización Internacional del trabajo (OIT). Este convenio reconoce la existencia de pueblos indígenas, les confiere un estatus jurídico y les consagra una serie de derechos sociales, culturales, económicos y también territoriales. México ratificó dicho convenio en 1990, lo cual de acuerdo a nuestra constitución lo convierte en Ley Suprema, es decir, es obligación del gobierno nacional cumplir lo pactado en este Convenio.

El tema del territorio es uno de puntos nodales tratados en el Convenio, lo define como “la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan de alguna manera”. Y establece ciertos derechos: “los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios o con ambos”; asimismo deberán reconocer y garantizar “el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”, y tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos a utilizar las tierras “a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”. Pero también dispone que los pueblos indígenas tienen derecho “a participar en la utilización, administración y conservación” de los recursos naturales existentes en sus tierras y territorios (Sánchez, 1999: 165); a “participar siempre que sea posible de los beneficios que reporten la explotación por parte del Estado de los recursos existentes en sus tierras” y de “recibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir sus tierras como resultado de esas actividades” (Convenio 169, artículos 13-16).

La distinción e incorporación de una perspectiva integral de tierra y territorio, así como el concepto mismo de territorio representa un avance importantísimo en términos jurídicos. A pesar de esto, el reconocimiento se queda corto porque no contempla el carácter de jurisdicción política de estos territorios indígenas. Mantiene el predominio del control del Estado sobre ciertos recursos naturales, en particular los del subsuelo. Y no define mecanismos claros de protección para los territorios indígenas. Sin embargo, es fundamental subrayar que constituye en materia de derecho internacional un poderoso referente jurídico para los pueblos indígenas en su lucha por la defensa de sus tierras y recursos naturales.

Después de un largo proceso de diálogo entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno mexicano, en abril del 2001, el Congreso aprobó la Ley de Derechos y Cultura Indígena. En esta Ley el derecho territorial que se les reconoce a los pueblos indígenas está muy lejos de parecerse a lo dispuesto en el Convenio 169. Se limita su derecho a la conservación y al mejoramiento del hábitat y; al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades (artículo 2, fracciones V y VI).

Tales disposiciones suprimen los conceptos de tierra y territorio, desconocen el derecho de propiedad y posesión, reducen su derecho de control colectivo a sólo derecho de preferencia, negando su pertenencia territorial, su derecho a la territorialidad y a las facultades sobre sus territorios. Omiten explícitamente el concepto de territorio y lo convierten en lugares. Y sólo se les confiere como derecho la conservación del hábitat, cuando éste constituye una obligación social de todos los mexicanos. Por tanto, no se garantiza la integridad de los territorios indígenas, ni se les otorga el uso y control colectivo de los recursos naturales en ellos contenidos. En resumen, “se despoja a los pueblos indios del espacio físico para el ejercicio de su autonomía” (Alonso, 2002: 8).

Respecto a sus derechos políticos, tampoco se aceptó la remunicipalización ni la redistritación electoral, procesos que son necesarios para reconocer las territorialidades políticas subalternas existentes. De igual modo, no se permitió la libre asociación de los pueblos indígenas, más allá del ámbito municipal. Otro punto que no aceptaron fue el reconocimiento de los pueblos como sujetos colectivos de derecho público, se les reconoció únicamente como sujetos de interés público, lo que equivale a decir que son concebidos como objetos de atención de los programas oficiales indigenistas –de asistencia social y combate a la pobreza–, y no se les dota de personalidad jurídica, para ser sujetos de derecho en los asuntos que les atañen. Tales medidas vulneran, una vez más, los derechos de los pueblos indígenas contemplados por el citado Convenio.

Para los pueblos indígenas no basta con el reconocimiento de la propiedad de la tierra, es necesaria una garantía jurídica de protección de sus territorios; solo de esta manera podrán proteger su cultura y su futuro como pueblos. Al respecto, Francisco López Barcenas, un intelectual indígena, nos advierte que “no debe confundirse el derecho de propiedad con el derecho de los pueblos indios a preservar los recursos naturales de su territorio o los lugares que consideran sagrados” (López, 2002:125). Por ello, el concepto de territorio es imprescindible para entender y definir la idea que tienen los pueblos indígenas de la autonomía.

Para Gustavo Montañez, se designa un territorio siempre que estemos asumiendo, aun de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico y de un sujeto que ejerce sobre él cierto dominio, una relación de poder, una calidad de poseedor o una facultad de apropiación. La relación de pertenencia o apropiación no se refiere sólo a vínculos de propiedad sino también a aquellos lazos subjetivos de identidad y afecto existentes entre el sujeto y su territorio. Ese sujeto individual o colectivo contiene generalmente una porción de poder suficiente para incidir en la transformación de ese territorio. El territorio es, pues, el espacio geográfico revestido de las dimensiones política, identitaria y afectiva, o de todas ellas (Montañez, 2001).

Mientras que, la tierra no pasa de ser “la porción de un espacio geográfico con determinadas medidas que pertenece a alguien en propiedad, sea particular o colectiva y que sirve para cultivarla y producir alimentos, para habitar o para construir una zona urbana que dé beneficios comunes a quienes en ella habitan” (López, 2002: 126).

Podemos decir que, el territorio es el espacio apropiado mítica, social, política o materialmente por un grupo social que se “distingue” de sus vecinos por prácticas espaciales propias (Salmerón, 1997).“El territorio representa para las comunidades indígenas el espacio geográfico de inscripción de la memoria colectiva, soporte material de su vida comunitaria y referente simbólico de su identidad colectiva “(Giménez, 2000: 61). En el contexto del multiculturalismo, la dimensión cultural del territorio adquiere sentido político en la medida en que pretende legitimar su apropiación por un grupo. Por ello, “la reducción de lo territorial a su dimensión estrictamente cultural ocultaría el papel preponderante del territorio en la construcción de las jerarquías políticas, sea a nivel micro de las sociedades locales o en la relación con la sociedad global” (Hoffmann, 2001: 16).

De esta manera, lademanda territorial de los pueblos indígenas, nos aclara Zuñiga, contiene dos dimensiones:

“La primera dimensión - el espacio - se expresa en la demanda por el uso, goce y manejo de los recursos naturales. La segunda dimensión se expresa, por una parte, en el reclamo por el control  sobre los procesos de orden político, económico, social y cultural gracias a los cuales se asegura la reproducción y continuidad material y cultural del grupo en cuestión, y de otra parte, en el reclamo de que tales procesos estén regidos y se lleven a cabo según la normatividad propia de los pueblos indígenas” (Zúñiga, 1998: 143).

Entonces, debe subrayarse que las demandas territoriales tienen distintos componentes tanto de carácter material, relacionados con los espacios físicos reivindicados y con los recursos que hay en ellos, así como componentes inmateriales, es decir, de carácter simbólico, pero también y de manera importante, de carácter político.

Así, la demanda indígena por el territorio y los recursos naturales se vincula estrechamente a otra reivindicación emergente de los pueblos indígenas en nuestro país, como es aquella relacionada con su derecho a la libre determinación y a la autonomía, esta última, como expresión o manifestación concreta del primer derecho.
 

Autonomía y territorio

Como podemos apreciar la reivindicación territorial tiene una estrecha relación con los derechos políticos, no sólo con la representación y redistribución del poder, sino con los espacios de jurisdicción para el ejercicio de gobierno. En gran medida, lo que está en juego en esa disputa es precisamente el control del territorio, del cual depende la supervivencia económica y la reproducción cultural de los pueblos indígenas.

De ahí que la lucha actual por la autonomía no refiera únicamente a la participación y representación política, sino, además, a las facultades sobre sus territorios. Consideramos que sin territorio no puede haber autonomía, ésta cobra sentido sobre una jurisdicción, en la que se puede designar de acuerdo a la decisión comunal a sus gobernantes, pero el ejercicio de gobierno se cristaliza o se hace efectivo cuando se puede decidir, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales existentes en un territorio a favor de sus pobladores. Por ello, los derechos políticos y territoriales también tienen que ver, precisamente, con quién decide y a favor de quienes se aprovechan los bienes naturales existentes en los territorios indígenas.

Por todo lo expuesto anteriormente sostenemos que el territorio también representa políticamente un espacio de poder. “El territorio es más que un espacio geográfico, es un área delimitada por un conjunto de relaciones sociales localizadas y de poder implícito en esas relaciones. En otras palabras, corresponde a arenas políticas en que sectores del aparato estatal pueden o no tener un papel” (Becker, 1991:179 cit. en Cardoso, 1999: 131). Justamente el tema sobre el control estatal de los territorios, constituye uno de los puntos que para los representantes gubernamentales simplemente no esta sujeto a discusión.

Del ejercicio de su derecho a la territorialidad, es decir, de la apropiación simbólica, material y sobre todo política del territorio, por parte de los pueblos indígenas depende su reproducción social, cultural y económica. Sin territorio, no puede haber autonomía, de nada serviría que en la legislación se establecieran una serie de derechos en materia indígena si éstos no pudieran ejercerse en un espacio geográfico determinado. Por ello, la demanda territorial es central en la reivindicación de autonomía de los pueblos indígenas de nuestro país, no sólo por el control de los recursos, sino además en su dimensión política, de ahí que señalemos que la lucha indígena es por el reconocimiento de la autonomía político-territorial.
 

La disputa por los recursos naturales en territorios indígenas

Sólo para darnos una idea de la riqueza de los territorios habitados por indígenas en México –riqueza que finalmente constituye el centro de la disputa–, presentamos algunos datos:

México cuenta con una superficie de 1'958,201 kilómetros cuadrados, de los cuales los indígenas poseen, en las regiones en las que viven, una superficie que abarca la quinta parte del territorio nacional. Con relación a la riqueza vegetal, los ejidos y comunidades agrarias[2] en municipios indígenas tienen en propiedad el 60% de la vegetación arbolada, principalmente de bosques templados y selvas húmedas y subhúmedas. La explotación de los yacimientos minerales en zonas indígenas es muy importante: el estado de Chihuahua, el mayor productor de metales, produjo 484,600 kilogramos de oro, los municipios de Guazapares y Urique aportaron la décima parte de la producción estatal de ese metal. El municipio indígena de Huajicori, en el estado de Nayarit, aporta el 98% de la producción estatal de plomo, el 97% de cobre y el 68% de oro. Por si lo anterior fuera poco, las cinco principales presas hidroeléctricas del país: La Angostura, Malpaso, Chicoacén, Infiernillo y Presidente Alemán se ubican y abastecen de agua de los territorios indígenas. La aportación de la riqueza biológica de las regiones indígenas ha hecho que México ocupe el tercer lugar en importancia en el panorama ambiental mundial por su diversidad biológica; y el primer lugar en el mundo en variedad de reptiles, el segundo en mamíferos, el cuarto en anfibios y plantas vasculares, el décimo en mariposas y el vigésimo en aves (Embriz, 1996). Por último, en el país se localiza un total de 127 áreas naturales protegidas, 51 de ellas se encuentran en zonas con fuerte presencia indígena e involucran a 48 municipios indígenas[3] .

 Esta riqueza natural contrasta con los datos proporcionados en el Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en México rendido en 1998 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual declara: "Los indígenas mexicanos están en situación de desigualdad relativa frente al resto de la población, en cuanto al goce de servicios del Estado, sufriendo en muchas zonas condiciones deplorables de empobrecimiento, acceso a servicios sociales y de salud. Asimismo, resaltan en los análisis oficiales, que pese a que los municipios indígenas son un poco más de un tercio de los municipios del país, representan el 48% de los de alta marginación, y el 82% de los calificados como de muy alta marginación"[4] .

En materia educativa el panorama no es más alentador. El 39% de la población indígena de cinco a 24 años no asiste a la escuela, con mayor desventaja para la población femenina, porque casi 42 de cada cien mujeres no va a la escuela mientras que 37 de cada cien hombres no asisten. El 40% de la población indígena de quince años y más no cuenta siquiera con el nivel de primaria concluido, de ellos el 18% no tiene instrucción y solamente 22% tiene algún grado de primaria. En tanto, casi dos de cada diez personas en hogares indígenas completaron la primaria y cuatro de cada diez alcanzaron algún grado de posprimaria (Instituto Nacional Indigenista-Conapo).

En general las viviendas que ocupa la población indígena no proporcionan condiciones saludables o de seguridad ante eventualidades del medio ambiente, tanto por lo precario de sus materiales de construcción como por la falta de servicios. Más del 40% de las viviendas, además de tener piso de tierra -lo que suele contribuir a la incidencia de enfermedades gastrointestinales, especialmente en menores de cinco años-, presentan techos de materiales perecederos que no ofrecen resistencia ante fenómenos naturales como vientos, sismos e inundaciones. Casi nueve de cada diez individuos carece de una habitación exclusiva para cocinar, además de que el área para la preparación de sus alimentos generalmente no ocupa espacios definidos, lo que puede estar suponiendo un riesgo para la salud de los ocupantes por su exposición directa a los gases de la combustión en la preparación de sus alimentos. Seis de cada diez viviendas disponen de agua entubada, hecho que propicia, en donde no disponen de ella, la necesidad de acarreo cotidiano del vital líquido, labor predominantemente femenina o infantil. Siete de cada diez viviendas tiene exclusividad en el uso del servicio sanitario. Con relación a la disponibilidad de energía, el 83% de las viviendas cuenta con electricidad y en el 62% de ellas se cocina con leña o carbón (Instituto Nacional Indigenista-Conapo).

Aunado a esta situación de pobreza y marginación los pueblos indígenas deben enfrentar de manera constante las políticas gubernamentales que intentan despojarlos de sus recursos. Algunos de estos casos han sido informados por las propias organizaciones indígenas como el Congreso Nacional Indígena (CNI)[5] ante la OIT en el marco del Convenio 169. Uno de los proyectos denunciados es el denominado Plan Puebla-Panamá (PPP) que involucra a los siete países centroamericanos –Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá–; y a 9 Estados del sureste de la República Mexicana –Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán–. Dicha Región constituye 1 023 034 kilómetros cuadrados, de los cuales 501 429, es decir cerca de la mitad pertenecen a territorio mexicano.

Los pueblos indígenas asentados en este territorio han declarado su oposición a la realización del PPP. Por su parte, el gobierno mexicano ha empezado a realizar algunas fases de este proyecto, a través de proyectos más pequeños pero encaminados a crear la infraestructura y las condiciones para poner en marcha el gran proyecto.

Uno de estos proyectos es el llamado Millenium, es un ambicioso programa del entonces gobernador del estado de Puebla, Melquiades Morales, considerado como "prueba piloto" del Plan Puebla-Panamá. El gobierno del estado aseguró que el proyecto consiste sólo en la construcción de una autopista de 57 kilómetros, con una inversión de más de 500 millones de pesos. Pero los campesinos de origen náhuatl de la región sostienen que Millenium es algo más que eso: “Una propuesta de desarrollo que afectaría a 39 municipios, los cuales concentran a más de 650 mil habitantes, incluye la construcción de un parque industrial, clubes para practicar golf, equitación, arco y tiro, y de zonas residenciales. La carretera tendría conexiones con otras vías que van al golfo de México, al Pacífico y a la frontera con Centroamérica. Dicho proyecto se llevaría a cabo en tierras ejidales y de pequeños propietarios, en las que se utiliza agua de pozo para regar los cultivos de flores y hortalizas, -que comercializan y es principal forma de subsistencia de los campesinos indígenas de la región”.[6]

Otros proyectos denunciados son los que se pretenden desarrollar en la región más estrecha de tierra que existe en México, la cual comprende 300 kilómetros de extensión –el 79% son territorios indígenas– entre el Golfo de México y el Océano Pacífico, en los estados de Oaxaca y Veracruz, región conocida como el Istmo de Tehuantepec. En esta región viven los pueblos indígenas Zoques, Huaves, Zapotecos, Chinantecos, Mazatecos, Mixes, Nahuas, Chontales, Popolucas, Tzotziles y Chochos los que han visto trastocada su vida, por el "Programa Integral de Desarrollo Económico para el istmo de Tehuantepec (Oaxaca-Veracruz)". El eje del mismo es la modernización por licitación, del ferrocarril y las dos terminales portuarias que une, la construcción carretera rápida de cuota y equipamiento urbano. Sobre este eje se identifican un total de 125 proyectos: 20% urbanos; 18.4 % petróleos y petroquímicos; 6.4 % portuarios; 6.4 % forestales; 5.6 % carreteros; 4.8 % minería; 4.8 % agroindustriales; y 3.2 % de turismo.[7]

Además de la vía férrea y la autopista, a lo largo del eje transístmico se proyecta la instalación de un corredor industrial de maquiladoras. En los dos extremos del eje transístmico se ubican los puertos de Coatzacoalcos y Salina Cruz, que juntos concentran la mayor importancia nacional para la explotación petrolera. También se proyecta la construcción del aeropuerto internacional del istmo en Ixtepec. Esto implica la modernización de dichos puertos para aumentar su capacidad de carga, además de la modernización de la industria petroquímica básica de ambos puertos. Otras regiones petroleras que se verían beneficiadas del megaproyecto son Campeche y Tabasco en el Golfo de México, Chiapas y Centroamérica, al sureste. De esta manera la región se convertiría en una zona petrolera de importancia estratégica mundial. [8]

Los pueblos indígenas de la región se han opuesto terminantemente al megaproyecto pues los despoja de sus territorios y de los recursos naturales que en éstos se encuentran. Proyectos que lejos de beneficiarles profundizarán más la pobreza y la marginación social. Además de que violan sus derechos contenidos en el Convenio 169.

Como vemos, la disputa por el control y manejo de tal riqueza natural concentrada en dichos territorios, es lo que esta de fondo en la negativa de los representantes gubernamentales para no reconocer el derecho de los pueblos indígenas al territorio y a respetar sus territorialidades.
 

La legislación mexicana en materia agraria

El territorio, un derecho de los pueblos indígenas

La reivindicación territorial remite necesariamentea la discusión sobre derechos colectivos. Para Kymlicka, la mayoría de los derechos (colectivos) no tienen que ver con la primacía de las comunidades sobre los individuos, sino que más bien se basan en la idea de que la justicia entre grupos exige que a los miembros de grupos diferentes se les concedan derechos diferentes (Kymlicka, 1996).

Los derechos colectivosencuentran su fundamento en su condición de pueblos, en tanto colectividades distintas al resto de la población, con cuya existencia se da forma a la pluriculturalidad de la nación mexicana, composición que ya fue asentada en el párrafo segundo del artículo 2do de la Constitución. Son derechos colectivos porque de manera individual no se pueden ejercer; esto es igual a decir que los indígenas en lo individual poseen los mismos derechos que el resto de la población del país, pero en lo colectivo, por pertenecer a un pueblo étnicamente diferenciado, tienen también el derecho de vivir y desarrollarse como tales, lo que se traduce en libre determinación, poseer sus propias instituciones económicas, sociales, políticas y culturales y, obviamente, un territorio donde desarrollarse, porque de nada serviría que en las leyes se enunciaran todos estos derechos si no se establecieran al mismo tiempo las condiciones para su pleno ejercicio (López, 2002).

Uno de los niveles cruciales del concepto de autonomía alude precisamente al manejo autónomo de los recursos existentes en las regiones étnicas por parte de sus poseedores. “Son recursos naturales, territoriales y económicos, de acuerdo con sus propias necesidades y sus propias lógicas de producción y consumo, lo que representa un paso fundamental para la concreción de un modelo autonómico” (Bartolomé 1997, Flores 1999, cit. en Lazos, 2003: 3). Visto así, “el territorio es un sistema de recursos, un espacio jurisdiccional donde se ejercen derechos colectivos cuyo titular es el pueblo indígena” (Lazos, 2003: 3).

La lucha de los pueblos indígenas por formar parte de la legalidad constituye también la lucha por el derecho colectivo para crear leyes y derechos (Urteaga, 1999). “Lo ideal es lograr un equilibrio entre, por una parte, la participación indígena en el Estado y sus instituciones y, por la otra, el respeto para la autonomía de las instituciones indígenas por parte del Estado” (Assies, Van der Haar y Hoekema, 1999: 506).

El reconocimiento a la autodeterminación de los pueblos indígenas debe considerar necesariamente un gobierno, una jurisdicción y un territorio, de otro modo, no podrá ejercerse ningún tipo de autonomía. Es decir, el ejercicio pleno de los derechos colectivos, deberá incluir el derecho al territorio, no sólo en cuanto al hábitat (señalado en el Convenio 169) o al control de los recursos sino en un sentido mucho más amplio, en tanto constituye el espacio material y simbólico sin el cual no se pueden establecer las estructuras políticas, sociales, económicas y legales de los pueblos indígenas.
 

A modo de propuestas

Una posible salida dentro del actual orden político administrativo es la reconfiguración municipal, la cual posibilitaría la reconstitución de los territorios indígenas. Es decir, sería una manera de reconocer las territorialidades existentes, una forma de reorganizar y redistribuir el poder, con una jurisdicción que corresponda a los espacios territoriales y culturales indígenas. En pocas palabras, significaría reconocer el derecho de los pueblos indígenas a tener sus propios representantes y una jurisdicción territorial para el ejercicio de gobierno, aunque subsumido en el diseño de la estructura política estatal. Es por ello que se requieren reformas adicionales, como la de otorgar más facultades a los municipios, en concreto a la que se refiere a la elaboración y ejecución de planes de desarrollo regional en asociación con otros municipios. Cabe decir que esta reforma municipal no sólo involucraría a municipios con población indígena, sino a todos en general, y que no necesariamente estaría sujeta a la reformulación de la legislación en materia indígena.

Una parte de este proceso compete al congreso federal, pero también a los gobiernos y congresos locales. Así también el establecimiento de un procedimiento particular que permita la reorganización de la división territorial de las regiones indígenas, consistente, por ejemplo, en suprimir algunos de los requisitos para la creación de nuevos municipios y en el establecimiento de otros, en los que tenga mayor peso criterios como el de la identidad étnica y la unificación de territorios indígenas.

Otras reformas a las legislaciones locales pueden comprender las Leyes Orgánicas Municipales y los Códigos electorales que contemplen como derecho de los pobladores de un municipio, el poder definir las formas de elección que consideren mejor para la conformación de su ayuntamiento. Otra disposición igual de importante pudiera ser el que, los municipios tengan la facultad de tomar medidas legales a efecto de asegurar que los recursos que se les asignan se distribuyan de manera equitativa entre las comunidades indígenas que posean la categoría administrativa de jefatura de tenencia o encargatura del orden, con la medida expresa de que sean éstas quienes decidan el destino de dichos recursos.

Por último, es imprescindible mencionar que la aprobación de reformas por sí solas no es suficiente, deben ir acompañadas de una serie de acciones específicas que vayan creando las condiciones que permitan la aplicación de dichas modificaciones. Nos referimos en concreto al posible proceso de remunicipalización y a los conflictos intercomunitarios por limites que creemos debe atenderse de manera paralela, en tanto puede constituir un obstáculo para el proceso de remunicipalización.

Las disputas territoriales entre las comunidades representan una problemática que amerita una participación decidida e integral por parte del gobierno federal (a través de las dependencias correspondientes) y, en particular de los gobiernos estatales, así como de los miembros de las propias comunidades.

De no resolverse los conflictos de límites, puede constituir un argumento de peso para que los legisladores, de algunos estados, no aprueben determinada solicitud de creación de un nuevo municipio[9] . Creando un escenario que empantane un posible proceso de remunicipalización. De darse así las cosas, los gobiernos y congresos locales habrían cumplido en el papel su apertura política y endosarían la responsabilidad a las comunidades por no solucionar esta situación que los enfrenta y divide.

Es necesario entonces señalar no sólo propuestas puntuales a la legislación, sino también de políticas de solución frente a los conflictos intercomunales por limites y agregaría de disputa por los bosques, los cuales deben ser considerados de alta prioridad por parte de los gobiernos estatales, no es suficiente sumarse a la política federal de los “focos rojos” sino que deben diseñar su propia política y asignar recursos específicos para su ejecución.

Según el gobierno federal, sólo existen en el ámbito nacional 22 conflictos agrarios de "alto riesgo". Para la Confederación Nacional Campesina (CNC) en 2002, había en el país 30 mil conflictos agrarios relacionados, en su mayoría con límites territoriales. Y de esos, los de mayor riesgo son aproximadamente seis mil. El mapa agrario carga su tensión en el sureste y centro del país.”[10] Según esta organización campesina, son las regiones indígenas de Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Tabasco, Puebla y Michoacán donde los focos rojos están encendidos. De ahí que sea necesario emprender acciones conjuntas, gobierno del estado y comunidades indígenas, encaminadas a crear un ambiente de reconciliación social.

Por último, es fundamental mencionar que las propuestas de reformas que se discutan en el Congreso deberán ser resultado de la participación de quienes integran los pueblos indígenas, deberán recoger sus demandas, sus prácticas locales y respetar sus territorialidades. Se requiere más que imaginación, voluntad política del poder ejecutivo y legislativo, no sólo para aprobar un conjunto de reformas, sino para establecer mecanismos concretos que garanticen el ejercicio de tales derechos, así como diseñar políticas específicas que acompañen y allanen el camino al proceso de reformas. De otro modo, no sólo seguirán existiendo territorialidades subalternas a las impuestas por el Estado, sino además puede darse un proceso de reconfiguración de la geografía política, a partir de las autonomías político territoriales ejercidas de facto por los zapatistas en Chiapas, cuya experiencia puede reproducirse a lo largo y ancho del país.
 
 

Notas
 

[1] A excepción de Oaxaca, donde un número importante de municipios y sus cabeceras están conformados en su mayoría por indígenas.

 
[2] Tenencia de la tierra de la propiedad social.

 
[3] Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. (2001). Medio Ambiente y Regiones Indígenas. Revisado el 10 de diciembre de 2005 http://www.nacionmulticultural.unam.mx/acervo/libro/lib_009/I_4.htm

 
[4] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos (OEA). (1998). Informe sobre la situación de los derechos humanos en México, Capítulo VIILa situación de los pueblos indígenas y de sus derechos. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Revisado el 25 de noviembre 2005http://www1.umn.edu/humanrts/cases/Scommissn.htm#1998

 
[5] El CNI incluye una serie de organizaciones étnicas que van desde lo local hasta el ámbito nacional.

 
[6] Informe Alternativo sobre el Convenio 169 presentado ante la OIT por el CNI.  (2001). Revisado el 30 de noviembre de 2005 http://www.laneta.apc.org/ceacatl/oit169.htm#Megaproyectos

 
[7] Ibíd.

 
[8] Ibíd.

[9] Aunque en el contexto de eventuales municipios autónomos, coincidimos con lo expresado por el vocal ejecutivo del Centro Estatal de Desarrollo Municipal (Cedemun) del estado de Michoacán, quien expresó “Esta problemática, donde están divididas las poblaciones indígenas por linderos entre las comunidades, se agravará al establecer nuevos linderos entre los municipios (...) [si] construyen mayoritariamente un consenso de la remunicipalización, no habrá elementos que justificarán una negativa por parte de las autoridades del gobierno en el sentido de establecer una figura de municipios autónomos en el estado. Sociedad, periódico de circulación estatal, 15 de octubre de 2003, p. 3.

 
[10] Noticieros Televisa, 10 de junio del 2002.

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Ficha bibliográfica:

VENTURA PATIÑO, Mª C. Reconfiguración territorial indígena y legislación en México. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales.  Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2006, vol. X, núm. 218 (78). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-218-78.htm> [ISSN: 1138-9788]
 

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