El emplazamiento periférico de la vivienda social en el área metropolitana de Santiago de Chile: consecuencias socio espaciales y sugerencias para modificar los criterios actuales de localización

Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788.
Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. XI, núm. 245 (27), 1 de agosto de 2007
[Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

EL EMPLAZAMIENTO PERIFÉRICO DE LA VIVIENDA SOCIAL EN EL ÁREA METROPOLITANA DE SANTIAGO DE CHILE:
Consecuencias socio espaciales y sugerencias para modificar los criterios actuales de localización1

El emplazamiento periférico de la vivienda social en el área metropolitana de Santiago de Chile: consecuencias socio espaciales y sugerencias para modificar los criterios actuales de localización (Resumen)

La vivienda social construida en el Área Metropolitana de Santiago de Chile para “la demanda no solvente” tiende a localizarse exclusivamente en los municipios de la periferia, excluyendo y negando con ello el acceso de los más pobres a las ventajas de vivir en la ciudad bien equipada y servida. El trabajo que presentamos tiene como objetivo, en primer lugar, discutir los criterios que utiliza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo para localizar estos conjuntos y, en segundo lugar, proponer alternativas a la lógica locacional basada en el valor del suelo, considerando para ello principios de equidad social y territorial.

Peripheral emplacement of social housing complexes in Santiago, Chile: spatial consequences and suggestions to modify current localization criteria (Abstract)

Social housing complexes constructed in the Metropolitan Region of Santiago, Chile, for those who can not afford market prices tend to concentrate in peripheral municipalities, making problematic the access of poor population to the benefits of living within the boundaries of a city with good level of services and equipment. In this paper we discuss the criteria used by the Ministry of Housing and Urbanism of Chile to locate social housing and elaborate, briefly, on alternative considering principles of social and territorial equity.

Dependiendo de los distintos contextos sociales, económicos y políticos, la discusión en torno a como abordar la política de vivienda social ha presentado diversos matices, cuestión que se manifiesta a su vez en las medidas correctivas a los problemas que ella manifiesta en la práctica.

En Chile, durante la década de 1980, producto de las grandes erradicaciones de “campamentos” o asentamientos precarios a la periferia de las ciudades, el debate estuvo centrado en un problema básico, cual fue poner en relieve la violenta desvinculación que sufrieron muchas familias con su entorno funcional, tanto en el ámbito de las relaciones familiares como de las actividades laborales y de prestación de servicios en general. El traslado a la periferia de estas familias fue a su vez justificado por las autoridades de la época como la salida definitiva a las condiciones de marginalidad habitacional, marcada por la ausencia de los servicios de urbanización, como el agua potable, la luz eléctrica y el alcantarillado, entre los más importantes. Asimismo, durante el gobierno autoritario estas intervenciones jugaron también un papel político, como fue el erradicar posibles focos de resistencia a dicho mandato.

Siguiendo la línea de razonamiento anterior, en paralelo en esos años la construcción de este tipo de viviendas era bastante menor que la creciente demanda. Durante el período de régimen militar a su vez se restringen férreamente las “tomas” de terreno o asentamientos ilegales, por lo que el déficit aumenta de modo considerable, de 1982 a 1992, se pasa de casi 800.000 unidades faltantes en todo el país a poco más de un millón (Mac Donald, 1994).

Con el advenimiento de la democracia (1990) el problema de la vivienda social fue entonces abordar el ingente déficit de viviendas y el principio de acción estuvo centrado en construir el mayor número de viviendas que fuera posible, dentro de las limitaciones propias que el presupuestode la nación lo permitiera.

Entre 1990 y 2002 se construyeron más de 1 millón 270 mil, reduciendo el déficit a algo más de 242.000 viviendas (Ravinet, 2004). Si bien es cierto que los logros cuantitativos de la política de vivienda en la citada década están a la vista -muchos chilenos salen de la marginalidad habitacional, lo que redunda en una mejoría de las condiciones de salubridad de la población de bajos ingresos- es precisamente sobre los principios que ella descansó donde se observan también las principales debilidades y por consiguiente los flancos que sustentan las substanciales criticas realizadas. En este sentido, la edificación masiva de viviendas sociales trajo aparejada una serie de dificultades que repercuten tanto en la administración de los programas como en la población beneficiaria. Al respecto, cabe resaltar la pérdida del “sentido del lugar” de un contingente importante de la población beneficiada, generando ghettos urbanos periféricos estandarizados que caracteriza, hoy en día, el espacio urbano de la periferia pobre de Santiago: áreas normalizadas, carentes de vitalidad y con bajos niveles de interacción social.

En un primer momento la discusión en torno a las consecuencias de la construcción masiva estuvo centrada en el problema de la calidad de la construcción, sobre todo luego de lo ocurrido en conjuntos como la población El Volcán, en la comuna de Puente Alto, conocida también como las casas de “nylon”, en alusión a los problemas que dichos bloques de departamentos tuvieron en el invierno de 1997. A pocos meses de ser entregados se vieron seriamente afectados por las inclemencias de la lluvia que se dejó caer en la zona central de Chile y que repercutió con especial vigor en la ciudad de Santiago. Luego de numerosos intentos por parte del Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU) por reparar los problemas aludidos, finalmente en agosto de 2006 se comenzaron a demoler algunos edificios y sus habitantes reubicados en otras viviendas.

En segundo lugar, se retoma con fuerza el problema que se suscita con la localización de los conjuntos en la periferia. Se llega a caracterizar “el problema de los con techo” (Rodríguez y Sugranyes, 2005) en alusión a que como resultado de la construcción masiva se genera un grupo de pobres excluidos y al margen del proceso de modernización capitalista en el período de la globalización neoliberal.

Pese a que el retorno de la democracia significo nuevas posibilidades para cambiar el rumbo de las políticas habitacionales, durante la década de 1990 se continuó con el patrón de localización ya iniciado en las décadas anteriores. Se continuaron acumulando las viviendas sociales en contados lugares de la ciudad y para hacer rendir el “recurso suelo” se construyeron conjuntos que en algunos casos superaban las 1000 viviendas (Hidalgo, 2007).

A fines de la citada década se entra a un nuevo estadio en lo que a localización de estos conjuntos se refiere y tiene relación con su construcción casi exclusiva de viviendas sociales en comunas situadas en espacios periurbanos o rurubanos. Dicho en otras palabras, en las áreas metropolitanas de Chile las viviendas sociales prácticamente ya no tienen posibilidades de construirse en el límite de la mancha urbana, sino que se levantan en espacios distantes de la frontera edificada de la ciudad, tanto en el medio rural como en las ciudades menores existentes en los confines de las grandes conurbaciones (Hidalgo, 2007).

Las formas de la segregación y de la separación de los pobres respecto del universo urbano el cual tradicionalmente se han ubicado los conjuntos de vivienda social son ahora diferentes, si antes lo hacían en barrios ya asentados o cercanos a ellos, ahora se materializan alrededor de los núcleos poblados menores del anillo exterior del área metropolitana. Pese a las esperanza que trajo consigo en advenimiento de la democracia, la mayoría de los problemas que se denunciaron e las décadas pasadas como el aumento de las distancias respecto de los lugares de servicio y el rompimiento de la matriz de las relaciones sociales primarias y secundarias como consecuencia de la inadecuada localización en los límites de la gran ciudad, ahora se potencian con mayor fuerza, en vez de corregir se reproducen contrariedades estructurales como consecuencia de una supuesta escasez de suelo.

En suma, bajo las restricciones y posibilidades derivadas del modelo de libre mercado impuesto desde mediado de la década de los ochenta y reforzado bajo la administraciones democráticas desde 1990 a la actualidad, los agentes privados tienden a localizar los complejos de viviendas sociales en aquellos lugares que presentan menor uso del suelo, de modo de aumentar las tasas de retorno y aumentar los márgenes de ganancia. Estos logares son, por lo general, localizaciones periféricas dotadas de bajos niveles de accesibilidad y carencia de servicios y equipamientos urbanos. En los siguientes acápites ofreceremos evidencia empírica sobre este proceso, analizaremos sus consecuencias sobre el tejido socio-espacial y propondremos algunas alternativas para avanzar en revertir la creciente fragmentación social y espacial de Santiago de Chile.

Aproximación metodológica utilizada para analizar las consecuencias socio-espaciales de la vivienda social en la periferia metropolitana de Santiago

Este trabajo trata sobre relación las repercusiones socio-espaciales del proceso de edificación de complejos de vivienda social en la periferia urbana y acerca de los posibles caminos que podría considerar una política de vivienda social inclusiva y socialmente sustentable. Esta comunicación tiene como marco espacial de referencia al conjunto de municipios que conforman la ciudad de Santiago y su periferia, teniendo como horizonte temporal de análisis las viviendas sociales construidas en dicho espacio entre 1992 y 2005.

Para efectos operativos y conceptuales del estudio consideramos que las comunas de la periferia metropolitana de Santiago son aquellas que se encuentran en el límite exterior de los municipios que forman la gran conurbación (figura 1). De esta forma las comunas periféricas a ella consideradas son: Colina, Lampa, Til-Til, Paine, Buin, Isla de Maipo, Peñaflor, Talagante, El Monte, Isla de Maipú, Pique, Curacaví y Melipilla.

La literatura reciente distingue los procesos de expansión metropolitana a partir de las nociones de ciudad dispersa o periurbanización o ciudad difusa o de expansión en baja densidad (Monclús, 1991, Dematteis, 1991, Arroyo, 2001). Según la situación geográfica se definen también otras categorías conceptuales, como post-suburbio, hiper-ciudad (Corboz, 2001) y metápolis (Asher, 2001) referidos a la pérdida de la condición fundamental que dio origen a la ciudad: la diversidad social, funcional y morfológica que sustentó la consolidación del fenómeno urbano y la respectiva tendencia monofuncional de la expansión metropolitana (Vicente, 2003).

Esta vasta diversidad conceptual nace al amparo de la realidad europea y anglosajona, la cual es diferente a la situación que experimentan las ciudades latinoamericanas, por lo que se hace necesaria una permanente re-teorización conceptual y calce con la realidad empírica. En el área de estudio existen consideraciones relevantes como son la dimensión histórica y la amplitud de formas que presenta la expansión metropolitana, propias de la ciudad chilena en general y de Santiago en particular. En términos más acotados, este trabajo buscamos examinar como la vivienda social en la búsqueda de suelo más barato va formando verdaderos espacios monofuncionales, segregados y fragmentados, que podríamos denominar “precariopolis estatal”, definida por la presencia de los servicios de urbanización –electricidad, agua potable, luz eléctrica y en algunos casos calles pavimentadas. En estos lugares, la población habita en residencias con tamaños cuyo promedio no supera los 45 m2 edificados y por la ausencia del resto de clases sociales, equipamientos y algunos servicios básicos y no básicos, como colegios, centros de salud, áreas de esparcimiento y centros de comercio, entre otros. (Hidalgo, 2007)

Para estudiar y dimensionar la “precariopolis” levantada por lo acción del Estado en el período de estudio, 1992-2005, se ha construido una base de datos con los conjuntos de vivienda social pública levantados en dicho período. La fuente primaria de los datos fueron los libros de obras de las municipalidades involucradas y las memorias anuales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo que detallan las obras realizadas en el país.

La georeferenciación de la base de datos de conjuntos de vivienda social se llevo a cabo por medio de dos procesos. En primer lugar, cuando se contaba con un plano digital de la red vial se utilizó la técnica de la geocodificación, que consiste en el ingreso de la dirección de la población, calle y número, a un Sistema de Información Geográfica (ArcView 3.2). Como segunda alternativa y con el uso del GPS, se procedió a la ubicación en terreno de cada conjunto.

Una vez confeccionada la cartografía de conjuntos habitacionales, se procedió a contrastar la localización de dichas viviendas con los cambios socio-espaciales recientes que han experimentados los lugares en que ellas se emplazaron. Para ello se utilizó el Índice de Desarrollo Socioeconómico (IDS), debido por una parte a su representatividad para la realidad chilena y por otra por disponibilidad de los datos para su cálculo.

El procedimiento del cálculo del IDS fue tomado a partir del Índice de Desarrollo Humano (IDH), metodología propuesta por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (PNUD/MIDEPLAN, 2000). La fuente de información del IDS son los censos de población y vivienda realizados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), en 1992 y 2002. El conjunto de datos para realizar dicho cálculo se manejó a través del software REDATAM-G4 (Recuperación de datos para áreas pequeñas por microcomputador), desarrollado por el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) y definido como un sistema informático que permite por el procesamiento de microdatos censales (Rodríguez y González, 2006), siendo en este caso la zona censal la unidad elegida para nuestro análisis para el caso de las áreas urbanas y el distrito censal para las rurales.

Los tres grandes componentes del IDS dicen relación con el equipamiento interno de las viviendas medido a través de los bienes suntuarios, nivel de estudios de la población y calidad de la vivienda. El primero de ellos consideró nueve variables para 1992 y once para 2002. En este último caso estas fueron: auto particular, lavadora, camioneta particular, microonda, moto particular, refrigerador, teléfono red fija, televisión a color, video grabador, Internet y televisión por cable. En el caso de la dimensión educación ella está compuesta por 5 categorías: humanidades, educación media, centro de formación técnica, instituto profesional y universidad. Las variables de calidad de la vivienda fueron: techo, piso y pared, que el censo detalla a partir de los materiales utilizados en su construcción. Posteriormente se llevó a cabo la estandarización de los datos, con el fin de homogenizar los valores y entregarle el mismo peso a cada subíndice. La fórmula de la estandarización es la siguiente:

Finalmente, por cada zona censal se sumaron los tres valores estandarizados de cada dimensión considerada, obteniéndose así el IDS para cada zona censal de las comunas en estudio. Los valores más altos expresan mayores niveles de desarrollo socioeconómico (Hidalgo y Borsdorf, 2005a). Una vez calculados los valores totales de cada unidad territorial se contrastaron los cambios en el IDS para el período 1992-2002, haciéndose énfasis en aquellas unidades censales en que se habían materializado en similar período conjuntos de vivienda social.

Desde los inicios de la política de vivienda social en Santiago de Chile se observa la localización de los conjuntos públicos en la periferia de la ciudad. Así lo demuestran los estudios de Hidalgo (2002, 2005) que muestra como progresivamente dichas intervenciones desde la promulgación de la Ley de Habitaciones Obreras en 1906 fueron construyendo la periferia de la ciudad, tanto por su acción directa como indirecta, construyendo nuevas viviendas, favoreciendo el acceso al suelo o gestionado los servicios básicos de urbanización para el inicio de la consolidación de los asentamientos espontáneos.

Sin embargo, como señalamos, desde la segunda mitad de la década de los noventa nos encontramos con un importante crecimiento de las viviendas sociales en las comunas de la periferia metropolitana de Santiago debido al avance y consolidación de una política de libre mercado que repercute, con fuerza, en todas las iniciativas sectoriales impulsadas por el Estado de Chile. Si tomamos un marco temporal de referencia mayor, entre 1984 y 2002, se puede acotar que la cantidad de viviendas sociales progresivamente ha disminuido, para el conjunto de comunas que conforman la mancha urbana continua recibiendo este tipo de emprendimientos (figura 1). En este sentido, según el análisis de la estadística de edificación de las viviendas sociales (cuadro 1), se puede señalar que la disminución aparente de las viviendas construidas en el Gran Santiago es en realidad el desborde de la vivienda social a las comunas periféricas de la gran conurbación santiaguina. Los datos aludidos muestran, en primer lugar, que en el período 1978-1983 se edificaron en dichas comunas 3.467 viviendas, entre 1984-1989 5.575, en el lapso 1990-1995 10.628 y entre 1996-2002 9.076 unidades. Aunque muchas de estas viviendas son para población que efectivamente reside en las localidades asociadas a esas comunas, las cifras señaladas no dejan duda que la vivienda social ya no se localiza preferentemente en la periferia inmediata de la ciudad, sino que se comienza a ubicar en aquellas comunas que limitan con el área metropolitana propiamente tal.

Cuadro 1
Viviendas sociales construidas en comunas del interior y exterior del área metropolitana del Gran Santiago

Ubicación	1978-1983	1984-1989	1990-1995	1996-2002	Total
Viviendas sociales construidas en comunas externas al Área Metropolitana del Gran Santiago, 1978-2003 (1)	3467	3575	10628	9076	26746
Viviendas sociales construidas en comunas internas del Área Metropolitana del Gran Santiago, 1978-2003 (2)	37908	68804	55268	37369	199349

(1) Estas comunas son: Colina, Peñaflor, Padre Hurtado, Melipilla, Talagante, Buin, Paine, El Monte, Lampa, Isla de Maipú, Curacaví, Til-Til, San José de Maipú, María Pinto, Calera de Tango, Pirque, San José de Maipo y Alhué.
(2) Puente Alto, La Pintana, San Bernardo, La Florida, Maipú, Pudahuel, Renca, El Bosque, Peñalolén, Quilicura, La Granja, Lo Prado, Macul, Cerrillos, Cerro Navia, Lo Barnechea, San Ramón, Conchalí, Lo Espejo, Estación Central, Las Condes, Pedro Aguirre Cerda, Huechuraba, Santiago, La Reina, San Joaquín, La Cisterna, Ñuñoa, Providencia, Recoleta, San Miguel y Quinta Normal

La pregunta que aparece luego de esta breve descripción del comportamiento de la construcción de las viviendas sociales en la periferia metropolitana es ¿cuáles son las consecuencias socio espaciales de esta nueva localización?. Al analizar la información del IDS para el período 1992-2002, podemos afirmar que ahí donde se construyeron conjunto de viviendas social el IDS descendió, se mantuvo o subió levemente, cuestión que nos lleva a afirmar que estos conjuntos residenciales son motores de un cambio regresivo de los espacios donde se ubican.

La política mercantilista de uso del suelo urbano impuestas desde los mediados de los ochenta en adelante expulso a las viviendas sociales cada vez más lejos de la ciudad. De esta manera comunas periurbanas comenzaron a recibir nuevos habitantes que, debido a su condición de pobreza, disminuyen la condición socioeconómica de la comuna y específicamente de las zonas censales que habitan. Este proceso se observa al comparar los valores del IDS de las zonas con viviendas sociales para los años 1992 y 2002 (figuras 2 y 3). Se ve que en el año 92 las zonas con presencia de conjuntos de viviendas sociales tenían un mayor IDS que el resto, mientras que después de una década esta situación se invierte y la influencia de la vivienda social en las zonas censales se hace latente. La evidencia empírica muestra una relación entre la generación de focos pobreza y las políticas habitacionales del Estado. Hay que considerar, también, que en muchos distritos censales se construyeron condominios cerrados y vigilados, reduciendo la segregación espacial pero manteniendo la segregación social. En estos casos, las cifras pueden denotar un aumento del IDS, pero éste no es consecuencia de un proceso actuando a nivel de distrito censal, sino consecuencia del emplazamiento de sectores medio y medio-alto que se auto-excluyen, física y simbólicamente de la población más pobre.

Entonces estamos en presencia de la construcción de una verdadera precariopolis estatal, que además de presentar bajos indicadores objetivos de calidad de vida –medidos a través de los componentes del IDS- ella presenta otros problemas que se ven reflejados en las figuras 4 y 5, que muestran la asociación de los lugares donde se construye la vivienda social con aspectos de la base económica y de la dependencia funcional de actividades de estudio y trabajo. En concreto, los conjuntos de vivienda social se localizan en distritos censales con una alta proporción de población en cesante o en paro. A su vez son lugares “sometidos” a los servicios y fuentes de trabajo que se dan al interior del área metropolitana o en la ciudad consolidada, debiendo muchos de sus habitantes recorrer grandes distancias para satisfacer sus necesidades laborales y de educación.

Figura 2
Localización de vivienda sociales en la periferia metropolitana de Santiago
e Índice de Desarrollo Socioeconómico por distrito censal, 1992-2002

Figura 3
Localización de vivienda sociales en la periferia metropolitana de Santiago
y población cesante o en paro por distrito censal, 2002

Figura 4
Desplazamientos por trabajo estudio de las comunas de la periferia metropolitana de Santiago, 2002

Propuestas para avanzar en revertir la creciente fragmentación social y espacial de Santiago de Chile

Los datos analizados en los acápites precedentes muestran la tendencia hacia el desarrollo de enclaves de pobreza en distintos puntos localizados tanto al interior como en la periferia del área metropolitana de la ciudad de Santiago de Chile. Las políticas urbanas en materia de vivienda social parecen no responder a los requerimientos de los ciudadanos. La lógica del sistema de libre mercado imperante ha agudizado la exclusión y segregación socio-espacial, ejemplo claro de ello son, por ejemplo, los ghettos urbanos en la periferia metropolitana: espacios segregados habitados por aquellos excluidos del sistema y presionados por el avance de una lógica monetarista del uso del suelo (Haefner, 2004).

¿Cuál es el camino para avanzar en una política de desarrollo urbano más inclusiva y socialmente sustentable? Una forma de responder esta pregunta es enumerar posibles soluciones que han sido propuestas por distintos autores, como la densificación del casco urbano ya consolidado y/o la renovación urbana de áreas dotadas de una amplia gama de servicios e equipamiento y que se vienen haciendo desde hace algún tiempo atrás (Figueroa y Larrain, 1989; Necochea e Icaza, 1990). Sin menoscabar esta línea prepositiva, queremos en este apartado profundizar en las condiciones necesarias para que estás propuestas se materialicen. Para ello analizaremos algunos preceptos básicos de la operatoria socio-espacial capitalista así como el conjunto de posibilidades y restricciones que surgen a partir de éste proceso.

Cómo está bien documentado en la literatura (Carruthers, 2001; Silva, E. 1996; Silva P.; Valdés, 1995), la penetración del sistema capitalista en Chile ha sido profunda, afectando la institucionalidad para la toma de decisiones y, por consiguiente, los procesos urbanos que se dan al interior de las ciudades. Con respecto al primer punto, la toma de decisiones en el ámbito urbano se caracteriza por lo que se ha denominado “autoritarismo neoliberal”, el cual restringe el proceso decisorio a una elite política y económica, la que ejerce un conjunto de “tecnologías de gobierno” para avanzar hacia fines determinados, incluyendo prácticas sociales tales como el secretismo con que se maneja la información, la imposición de determinadas políticas y la exclusión de los gobiernos locales en mega-proyectos públicos-privados, de las instancias que toman decisiones que afectan significativamente el funcionamiento del sistema urbano en su conjunto (Zunino 2005, 2006). Cabe apuntar, sin embargo, que la estructura de gobernabilidad que guía el cambio urbano varía de lugar en lugar, siendo posible encontrar formas más o menos autoritarias de acuerdo a la coyuntura específica. La escasa evidencia empírica sugiere, sin embargo, que las formas autoritarias de control social y territorial dominan por sobre instancias mas inclusivas y democráticas (Zunino, 2006).

Como ya se ha sugerido a lo largo del artículo, la forma en que se toman decisiones respecto al desarrollo urbano en múltiples puntos y a distintas escalas decisorias (local, metropolitana, nacional) -en conjunto con la primacía de una férrea lógica mercantilista- ha repercutido en la forma urbana y las relaciones sistémicas al interior del espacio metropolitano (ver De Mattos, 2005 y Dockemdorf et al. 2000, Ducci 1998, Ortiz y Morales, 2002). Así, existen estudios que han mostrado los problemas vinculados al crecimiento urbano en extensión y el surgimiento de nuevas formas de habitar, como son las llamadas “ciudades valladas” (Hidalgo 2004 e Hidalgo y Borsdorf, 2005). En esta nueva morfología del espacio metropolitano existen otros hitos que comienzan a acompañar su conformación, como son el surgimiento de las nuevas centralidades (Escolano y Ortiz, 2005), vinculadas a la difusión de lo que de Mattos (2003, 2004) ha llamado los artefactos de la globalización. Junto con dichos elementos aparecen en los primeros años de este siglo, otros dispositivos de control socio-espacial que marcarán el desarrollo de la ciudad y sus tendencias de expansión, como es el sistema de vías concesionadas de alta velocidad, promovido por el Estado, donde su trazado fue hecho desde “arriba” con una escasa intervención de las instancias de poder local.

Un punto de partida para analizar la lógica capitalista en el espacio es entender el funcionamiento del sistema capitalista en forma escalar. Siguiendo el aporte de Brenner (1999, 2003), el avance capitalista va aparejado de la reconfiguración de las escalas geográficas superpuestas, entendiendo por ello que el tradicional poder del estado-nación esta siendo reconfigurado en la era de la globalización, cobrando importancia las escalas supranacionales y subnacionales. Esto no significa que el Estado Nacional ha perdido poder, sino que su funcionamiento estratégico se ha amoldado a las condiciones neoliberales imperantes. Para Brenner, el sistema social alcanza una “coherencia escalar” por medio de la cual se articulan de manera relativamente estable distintas escalas geográficas (ver síntesis de la literatura anglosajona en la materia en Gonzalez, 2005). Llevado este constructo teórico a la realidad de Chile, se puede afirmar que existe una mayor influencia de entidades supranacionales en, por ejemplo, la política económica del país; prueba de ellos son los múltiples tratados de libre comercio firmados, entre los que se destacan los suscritos con los Estados Unidos y la Unión Europea. Sin embargo, el grado de autoritarismo en el cual se ha enmarcado el desarrollo capitalista en Chile ha repercutido en un escaso desarrollo de entidades subnacionales de decisión política. En efecto, pese la proliferación de discursos sobre la descentralización, Chile continúa siendo un país extremadamente centralista, con Intendentes Regionales nombrados por el Presidente de la República, Gobiernos Regionales con una débil capacidad de decisión, y Gobiernos Municipales (Comunales) con un escaso margen de acción y aquejados de una falta crónica de recursos económicos y técnicos.

Así, las políticas urbanas son impuestas por el Estado Nacional, lo cual profundiza la penetración de criterios mercantilistas en los procesos de desarrollo urbano, como queda ejemplificado en los Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC) que permiten la urbanización de la periferia agrícola mediante un acuerdo entre agentes inmobiliarios y las autoridades municipales. Dada la carencia de recursos de los gobiernos municipales y su necesidad de aumentar la cantidad de recursos provenientes del impuesto territorial, no es de extrañar la capacidad para ejercer el poder que tienen los agentes privados. Esta ausencia de “coherencia escalar” es un asunto que no sólo afecta el ejercicio efectivo del poder democrático, sino que también genera tensiones entre el Estado Nacional, las regiones y los municipios (Arenas, 2006).

La penetración capitalista autoritaria en Chile ha tenido como efecto disminuir drásticamente los niveles de participación ciudadana. En el Chile contemporáneo decisiones claves con respecto a la ciudad son tomadas por tecnócratas mientras que la ciudadanía sólo tiene como función validar las decisiones. Así, los mecanismos de participación existentes en la elaboración de los planes reguladores a nivel comunal son meramente formales, otorgándoles a la población afectada voz (la posibilidad de presentar observaciones) pero no un poder real en la toma de decisiones. En la mayoría de los casos las observaciones de organizaciones ciudadanas no son tomadas en cuenta, o se les considera aportes de segundo orden (Zunino, 2006).

En este marco, para impulsar acciones y políticas concretas en miras a revertir – gradualmente – la fragmentación social y espacial que provoca la localización de la vivienda social en la periferia metropolitana de Santiago se requiere impulsar cambios a distintas escalas. Como lo señala Brenner (2003) los problemas de gobernanza urbana ya no pueden ser confrontados solamente a una escala urbana, como dilemas de regulación municipal o local, sino que deben también ser analizados también a escalas metropolitana, regional y nacional. Dos son las medidas que aparecen claves.

Primero, a la escala regional y municipal resulta necesario fortalecer el papel que juegan los gobiernos regionales y municipales. Particularmente, estos últimos tienen un papel trascendental para regular los procesos de desarrollo urbano. Siguiendo la nomenclatura de reglas sociales propuestas por Ostrom (1986), los gobiernos locales tienen la autoridad de elaborar los planes reguladores comunales. Este canal para ejercer el poder debe ser aplicado efectivamente, no delegando a las autoridades nacionales su elaboración y posterior aprobación. Esto representaría profundos cambios a la configuración del poder político y territorial actualmente existente. En segundo lugar, complementando lo anterior, las organizaciones ciudadanas deben avanzar en mejorar su organización interna y capacidad para influir en las decisiones que toman los gobiernos locales, asumiendo en sus discusiones y proposiciones las distintas y complejas aristas vinculadas con el desarrollo urbano, en general, y con la localización de viviendas sociales, en particular. Esto hace necesario la articulación de diversos agentes urbanos para planificar el desarrollo regional y local con una mirada desde la realidad propia de los habitantes; implicando también la construcción de un liderazgo ciudadano y la formulación, desde la base, de modelos alternativos de desarrollo urbano.

Siguiendo a Brito (2003), existe una multiplicidad de dispositivos y herramientas que han permitido ampliar la esfera de lo público durante las últimas décadas, por la vía de la participación; entre ellos podemos resaltar: (1) referéndum y plebiscito; (2) revocación y derecho de reclamación de mandato u ordenanzas; (3) iniciativa legislativa popular; (4) iniciativas cívicas para influir en los planes municipales; (5) planes concertados de mejoría de servicios; (6) comisiones sectoriales de carácter consultivo o colaboradoras, conformadas por representantes de organizaciones de la sociedad, en áreas como vivienda, seguridad pública, salud, educación, urbanismo, ambiente y programas sociales y (7) recepción de propuestas de nuevos modelos de gestión y de mejoramiento de procesos. Esta larga de lista de acciones específicas puede ser ilusoria pero autores como Harvey (2003) se llegan a preguntar por la forma de como afrontar y diseñar soluciones a problemas complejos del desarrollo territorial en la era del capitalismo post fordista, considerando en sus propias palabras el peso que ejerce “el poder de las restricciones que nos rodean”. Ante esta disyuntiva ofrece una respuesta sugerente (p. 290): tener el coraje mental para dar un salto a lo desconocido, convertirnos en seres activos que mediante la imaginación empujen las posibilidades humanas de tener una vida mejor.

En este marco, la participación de las comunidades de origen y destino deberían ser incorporadas a la formulación de planes y programas de vivienda social, cuestión que podría ir desde la aceptación a recibir conjuntos residenciales de este tipo hasta la disponibilidad de ir a vivir en determinados lugares. Ambas opciones son ahora manejadas por la lógica de mercado y en segundo lugar por las normas contenidas en los planes de uso del suelo en cuanto a la posibilidad o no de acoger conjuntos de vivienda social. Una política inclusiva pasa necesariamente por tener en consideración esas alternativas para construir en definitiva áreas residenciales que se incorporen a la ciudad y no espacios mono funcionales que incrementan la precariópolis estatal.

Esto nos lleva a un debate sobre gobernabilidad democrática que escapa los límites de este trabajo. Quisiéramos recalcar, sin embargo, que la construcción de ciudadanía no es una quimera ni un elemento fácil de alcanzar. En efecto, los cambios sociales se producen paulatinamente, en un constante juego entre fuerzas estructurales operando a nivel macro-sociológico y un conjunto de agentes que – en el marco de oportunidades y restricciones bien definidas – actúan para alcanzar fines particulares. Asimismo, esto requiere de una acción estratégica por parte de la ciudadanía, actuando en aquellas coyunturas en las cuales les resulte más efectiva realizar cambio.

La construcción de caminos alternativos por parte de la ciudadanía implicaría reforzar discursos que conduzcan el debate a los problemas de localización expuestos en este trabajo. Así, y en suma, para el diseño de una nueva política habitacional, se requieren modificaciones profundas en cuanto a la distribución del poder entre las distintas reparticiones del Estado con injerencia en las políticas habitacionales y articular propuestas ciudadanas nacidas desde la base misma de la sociedad. El camino de acción política e institucional de largo aliento propuesto requiere de acciones tanto del sector público como de la comunidad, actuando coordinadamente en situaciones conflictivas, solucionando creativamente problemas y paulatinamente ir modificando las macro-políticas operando a niveles más generales.

De lo expuesto surge la alternativa de elaborar una política de vivienda horizontal; desde los habitantes y considerarlos como ciudadanos con intereses y motivaciones y por que no decirlo con capacidad para comprometerse con sus necesidades, tal cual lo han demostrado micro intervenciones llevadas a cabo en el marco de iniciativas de organizaciones no gubernamentales o fundaciones de ayuda a los sin casa que actualmente existen el país, que han logrado congregar a los distintos actores involucrados, municipio, Ministerio de Vivienda y Urbanismo y pobladores. Ejemplo de ello es el Proyecto Quinta Monroy en la ciudad de Iquique al norte del país, que pudo construir una solución de vivienda para cerca de 100 familias que participaron activamente en una operación que involucró primariamente su salida del lugar donde habitaban en el área consolidada de dicha ciudad, para que en ese espacio se llevara adelante un particular diseño de una nueva vivienda con los mínimos estándares de habitabilidad y confort, para luego después de transcurrido un período cercano a dos años fueran nuevamente reinstaladas en el (Aravena, Montero y Cortese, 2004).

Cabe preguntarse por el problema de la escala y los costos sociales involucrados, que son difíciles de asimilar en forma inmediata por los habitantes involucrados, pero lo que es peor por las propias autoridades que ven en el problema de la vivienda una verdadera punta de lanza política de carácter clientelista, pero que a la larga, estando ella inserta como motor de construcción de la ciudad, puede gatillar respuestas no deseadas de los habitantes ante una solución deficitaria en términos de localización y contacto necesario con las ventajas que brinda la ciudad bien servida y equipada.

El problema se presenta entonces como trascender la escala –en cuanto a tamaño de los conjuntos resultantes- de la demanda de vivienda para los pobres, en el sentido de que si ante ella es posible responder con micro intervenciones. Tal vez la respuesta se relaciona con la necesidad de intentar reproducir estas experiencias exitosas en conjuntos más grandes, considerando las economías de escala y aglomeración que significa un mayor de número de beneficiarios, dispuestos a colocar sus propios recursos en una solución duradera en términos de localización y calidad de la construcción.

Por lo mismo una política de vivienda inclusiva podría hasta considerar la localización de conjuntos en la periferia metropolitana, en la medida que esos espacios cumplan con los requisitos mínimos que involucra el hecho urbano y que tienen relación con la diversidad de funciones, personas, oportunidades que hacen de la ciudad la forma más excelsa de habitación humana en el planeta (Capel, 2002, 2005).

De esta forma los criterios para localizar nuevos conjuntos de vivienda social pasan necesariamente por tener en consideración las tres dimensiones básicas de la ciudad la urbs, la civitas y la polis (Capel, 2003), es decir poder involucrar a los actores que confluyen en la esfera del espacio construido, los ciudadanos involucrados y los tomadores de decisiones políticas, que deben a su vez dialogar con los operadores del capital privado en dichas intervenciones. Instancias de este tipo aunque parezcan alejadas de la realidad y parte de la utopía urbana del siglo XXI, son necesarias de construir y con ello traspasar las férreas barreras del accionar técnico político que se prende de la flexibilidad y subsidiaridad del sistema de mercado, el que es privilegiado en la toma decisiones en torno al uso y destino del suelo habitable.

A partir de las observaciones empíricas efectuadas en este trabajo, resulta claro que el problema de la localización de las viviendas sociales en la periferia metropolitana de Santiago es un eje sobre el cual es necesario intervenir y poner en marcha soluciones para hacer frente a la creciente fragmentación socio – espacial de dichos lugares. Deja en claro también la dimensión a-espacial de las políticas públicas aplicadas en las últimas décadas en materia de localización de conjuntos residenciales. En efecto, ellas privilegian el número de viviendas por sobre la satisfacción de los que pretenden ser favorecidos estas iniciativas. Este elemento va estrechamente asociado con la operatoria de una mentalidad tecnocrática con un fuerte sesgo economicista en instancias críticas de la decisión técnico política. Se sugiere, pues, abrir el debate sobre el papel que les corresponde asumir a los distintos organismos del Estado, que, operando a diferentes niveles (nacional, regional, local) deben necesariamente articular sus acciones sobre la base de atribuciones sólidas que no sean sobrepasadas fácilmente. En particular, aquí indicamos que el nivel municipal resulta crítico para allanar una política más inclusiva en la materia, la cual podría significar, por ejemplo, la construcción de viviendas sociales al mismo que la construcción de equipamiento e infraestructura urbana y mejoras sustantivas en la accesibilidad. En Chile, esto se puede materializar mediante “convenios de programación”, instrumento de coordinación de gastos entre distintas unidades sectoriales del gobierno.

Junto a ello se requiere una sociedad civil fuerte y validada como interlocutor ante los agentes urbanos públicos que toman decisiones en la materia que nos ocupa. Esto requiere, por cierto, un cambio profundo y radical de la cultura tecnocrática que hoy domina el proceso de toma de decisiones en el mundo público. Debe existir un cambio de actitud, que como todo proceso social, es un asunto que toma un tiempo considerable. Por el momento, debemos conformarnos con mejorar los desaciertos de la actual política urbana en materia de vivienda social.

Por otro lado, cabe mencionar las iniciativas correctivas contenidas en la nueva política de vivienda puesta en marcha en 2006 en Chile, la cual considera aspectos espaciales que pretenden corregir los problemas aludidos en este trabajo. En lo fundamental se plantea un subsidio diferenciado que favorece la construcción de conjuntos de vivienda en áreas consolidadas de la ciudad. Esta y otras alternativas, como el Fondo Solidario, pueden ser gestionadas a través Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) que actúan no solo como intermediarias entre el Estado y los habitantes, sino que están llamadas a participar en todos las instancias del proceso de elección y compra de la vivienda.

En la perspectiva del presente trabajo, todas estas alternativas deben ser reforzadas en la medida que sean capaces de incorporar el componente participativo horizontal, que sea capaz de reconocer las fuerzas vivas que construyen la ciudad como fenómeno diverso, desde lo social hasta lo funcional; considerando para ello el principio de la localización y de la construcción del lugares que sean sustentables en el largo plazo, no como espacios de resistencia de la política de vivienda sino como el inicio de la constitución de comunidades pro activas y generadoras de un cambio sustantivo en la forma de hacer ciudad.

1 El artículo es resultado del Proyecto Fondecyt 1060759 y de las actividades del Laboratorio Urbano del Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Los autores agradecen la colaboración de Gastón Aliaga en el desarrollo del trabajo.

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