Menú principal

Índice de Scripta Nova

Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona.  ISSN: 1138-9788.  Depósito Legal: B. 21.741-98  Vol. XI, núm. 245 (66), 1 de agosto de 2007 [Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

Número extraordinario dedicado al IX Coloquio de Geocritica

A POLÍTICA NACIONAL DE ORDENAMENTO TERRITORIAL, BRASIL. Uma política territorial contemporânea em construção  

---

A Política Nacional de Ordenamento Territorial, Brasil. Uma política territorial contemporânea em construção  (Resumo)

 Este artigo aborda a Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) como uma política territorial nacional contemporânea em processo de construção. Para tanto aborda-se 1) os cenários contemporâneos das políticas territoriais no Brasil; 2)  subsídios técnicos para a definição da Política Nacional de Ordenamento Territorial, dentre eles i) o padrão de uso e ocupação do território e as principais tendências de transformação; ii) a contribuição de experiências nacionais e internacionais; iii) logística e ordenamento do território; iv) espaços geográficos sob poder da União e v) avaliação do aparato institucional e jurídico-legal na perspectiva da Política Nacional de Ordenamento Territorial. Como contribuição aos debates sobre o processo de construção da PNOT apresenta-se 3)  o ordenamento territorial no cenário de integração regional; 4)  a retomada de um projeto industrial baseado no vetor técnico-científico e por fim 5)  as experiências brasileiras de inovação e a PNOT.

Palabras-chave: Reforma do Estado, políticas territoriais, ordenamento territorial

---

The National Territorial Management Policy (PNOT) as a national contemporaneous territorial policy in a construction process (Abstract)

This article deals with the National Territorial Management Policy (PNOT) as a national contemporaneous territorial policy in a construction process. It deals with 1) contemporaneous sceneries of territorial policies in Brazil; 2) technical subsidies for the definition of National Territorial Management Policy, among them a) territory occupation and its use pattern as well as main transformation tendencies; b) contribution of national and international experiences; c)  logistics and territorial management; d) geographical spaces under Union rule and e) evaluation of institutional and legal  apparatus in the perspective of the National Territorial Management Policy. As a contribution to the debates on the PNOT construction process it is presented 3) territorial management in the scenary of regional integration; 4) retaken of a industrial project based on the technical-scientific vector and at last 5) the brazilian experiencies of innovation related to the PNOT.

Key-words: State Reform, territorial policies, territorial management

---

Os cenários contemporâneos das políticas territoriais no Brasil

A construção da PNOT se dá em cenário de mudança de sentido das políticas territoriais do Estado brasileiro. Novos sentidos de políticas territoriais contemporâneas inserem-se em cenários de globalização,  inserção sulamericana,  reformas do Estado territorial e de incertezas de paradigmas das políticas públicas após a crise e o fim do Estado Desenvolvimentista. Ressalte-se que a construção da PNOT no Brasil inicia-se somente quinze anos após a promulgação da Constituição de 1988, em 2003, o que caracteriza-se como um descompasso com as experiências internacionais do gênero.

Entende-se que política territorial se configura pelo conjunto de enfoques estratégicos, a médio e longo prazo, assim como pelas correspondentes formulações de atuação, dirigidas a intervir sobre o território, a fim de que assuma as formas que sejam adequadas ao conjunto dos interesses que controlam o poder político (Sanchez,  1992, p. 72).  Entende-se também que as políticas territoriais extrapolam a noção dos planos regionais de desenvolvimento. Elas abrangem toda e qualquer atividade que implique, simultaneamente, uma dada concepção do espaço nacional; uma estratégia de intervenção ao nível da estrutura territorial bem como mecanismos concretos que sejam capazes de viabilizar estas políticas (Costa, 1988, p.13).

A posse e o controle do território têm, classicamente, sustentado a construção  do Estado no Brasil, o qual antecede, historicamente,  a própria nação. A relação clássica entre Estado e território aponta para a implantação das formas estruturantes deste último pelo papel dirigente do poder unidimensional do Estado. No pós-30, o Estado Desenvolvimentista consolida as principais infra-estruturas estratégicas nacionais e, com isso, assume o papel de principal artífice da construção da nação. O Estado Desenvolvimentista brasileiro, de corte cepalino, implementa, a partir dos anos 40, um núcleo de consenso desenvolvimentista análogo ao keynesianismo europeu. De corte explicitamente geopolítico no pós-64, o Estado autoritário brasileiro enfrenta, a partir dos anos 80, o esvaziamento de suas propostas e viabilidades com a crise do Estado Desenvolvimentista.

A crise do petróleo a partir de 1973 e a emergência do sistema financeiro internacional globalizado provocam, na maioria dos países que adotam modelos semelhantes de desenvolvimento, modificações nos campos da economia, das idéias e das instituições. O Brasil, um dos maiores exemplos do projeto desenvolvimentista de corte cepalino chega aos anos 90 sem haver mudado tal projeto, o qual vinha mantendo o país ainda dentro dos moldes do processo substitutivo de importações.

O processo de globalização já em curso nos anos 80, as transformações  do sistema capitalista como um todo, a falência do planejamento centralizado e o fim dos padrões tecnológicos dominantes desde o pós-guerra, associados ao ideário político-econômico liberal, passam a fornecer as grandes linhas em que passam a se inspirar as ações que visam às reestruturações econômicas e territoriais. A década de 90 e a crise dos Estados Desenvolvimentistas periféricos representam, portanto,  rupturas de paradigmas socioeconômicos e políticos com significados e alcances tão ou mais profundos do que a própria constituição dos Estados Nacionais sul-americanos, no século XIX.

A crise do nacional-desenvolvimentismo e do planejamento centralizado; as redefinições da geopolítica clássica que perde seus sentidos originais; a tendência às economias flexíveis e à “flexibilização dos lugares”, pela alta mobilização do capital e a inserção subordinada dos territórios nacionais periféricos no processo de globalização  financeira e de mercados, e a emergência dos processos políticos descentralizantes na face do processo de redemocratização conduzem os Estados do Sul, como um todo e especialmente aos latino-americanos,  como o Brasil, a reatualizar suas políticas externas e internas e a requalificar suas opções e necessidades de ordenação territorial e de desenvolvimento.

Estes processos acima mencionados localizam-se em cenários globais progressivamente mais complexos os quais imprimem severas incertezas a estes países. Nesses cenários reconhece-se a necessidade de se analisar as diferenciações territoriais emergentes - os novos significados que adquirem os usos políticos do território e as novas formas e conteúdos territoriais - em momento histórico tão pleno de rupturas de paradigmas e de mudanças de padrões políticos de desenvolvimento. 

Os anos 90 e o início do século XXI são tempos de globalização financeira e de industrializações crescentemente flexíveis, de sistemas territorializados de produção, de capitais sem compromissos com os lugares; de investimentos e desinvestimentos em mercados financeiros voláteis; de ameaças constantes aos Estados nacionais pela intempéries financeiras;  pelas desregulamentações unilaterais de mercado dos países do Sul e pelos novos protecionismos dos mercados dos países do Norte. Além disso, após o mais longo período da história do Brasil Republicano, o Brasil ainda está emergindo do totalitarismo que assolou gerações e inteligências. A redemocratização prenuncia, efetivamente, que os atores civis das comunidades locais e regionais saberão, crescentemente, desenvolver experiências associativas comunitárias nas quais o poder de Estado será respeitado enquanto ordenador jurídico político, mas não como interventor dos destinos da vida cotidiana das populações.

A valorização do local não será somente mais uma novidade dos órgãos de financiamento internacional, considerando-se que há no Brasil  experiências legitimadas de associativismo e construção de identidade cultural e política a partir de movimentos sociais que remontam aos anos 50. Mais do que questão da agenda acadêmica, as experiências comunitárias são experiências de ricos universos políticos e culturais que tenderão a se consolidar enquanto escalas efetivas de poder local, porquanto poder genuíno das populações que constróem seus destinos pela via da publicização do privado, no sentido da publicização da sociedade civil.

Os lugares que contêm tecnologia e riqueza tenderão a ser geridos por poderes hegemônicos do empresariado em experiências de desenvolvimento em que o poder local não será, necessariamente mais sinônimo de governo local, mas sinônimo de organizações corporativas com capacidades de planejamento e de investimento em projetos estratégicos em associação com  governos locais, que podem ser facilmente capturados pelo poderes locais e regionais privados, o que aponta para uma clássica privatização do público.  Por outro lado, os empreendedorismos de caráter associativo tenderão a implementar, com apoio de políticas públicas, possíveis novos núcleos de geração de projetos de geração de emprego e renda. De uma forma ou de outra, tratar-se-ão de novas faces do tecido social e político, novos campos de força sobre o qual o Estado não terá, necessariamente o poder de ingerência ou de investidor principal, senão o de coordenador das macro-estratégias que busquem, por exemplo, inserir regiões desiguais em processos de desconcentração da riqueza e nos novos vetores informacionais e de reestruturação do território.

Provavelmente, desde o Plano de Metas (1956-1961) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1976-1980) não se tem momento tão propício como no presente para conjugar planejamento econômico e ordenamento territorial. Paradoxalmente, o Plano de Metas de JK (um governo eleito democraticamente) foi um dos principais responsáveis pela concentração geográfica da indústria automobilística – principal vetor do setor de bens de consumo duráveis – e da atividade industrial em geral na Região Sudeste, particularmente no estado de São Paulo, enquanto que o II PND  realizou um dos mais importantes movimentos de desconcentração do processo de industrialização nacional principalmente através da implantação de pólos petroquímicos regionalizados (Nordeste e Extremo Sul).

O atual desafio posto à sociedade civil é a implementação dos princípios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, que consagrou o planejamento da atividade econômica e a redução dos desequilíbrios regionais. Assim, visando a adequação do Plano Plurianual 2004/2007 do Governo Federal a esses princípios constitucionais[2], o Ministério da Integração Nacional, através da Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, foi incumbido pela Lei Federal nº 10.683 de 20 de maio de 2003 (artigo 27 – inciso XIII – letra L e parágrafo 3º) de pôr em marcha o Programa de Gestão da Política de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial, que se propõe a:

Transladado do contexto europeu do pós-guerra, o ordenamento territorial é caracterizado como “instrumento de planejamento, como elemento de organização e de ampliação da racionalidade espacial das ações do Estado” (http://www.integracao.gov.br). Enquanto num Estado Unitário como Portugal a política de ordenamento territorial é concebida especialmente em paralelo ao planejamento do desenvolvimento urbano (local) (http://www.dgotdu.pt), no Brasil a gestão territorial visa articular a política de ordenamento territorial fundamentalmente com a política de desenvolvimento regional (as partes federativas).

A particularidade brasileira de exigir da política de ordenamento territorial uma vinculação com as políticas de planejamento regional reside em seu gigantismo territorial e na necessidade de desconcentração de riqueza e população, portanto, submetida não aos interesses regionais fragmentados e particularistas, mas num contexto de uma visão estratégica de Estado e de modelo de organização territorial. Contudo, a gestão do território dialoga não apenas com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, mas também com todas aquelas políticas setoriais e macroeconômicas capazes de produzir efeitos territoriais importantes.

Os trabalhos de construção da Política Nacional de Ordenamento Territorial iniciam-se em 2003, coordenados pelo Ministério da Integração Nacional, como já afirmado.  Nos termos do ex-secretário de Políticas de Desenvolvimento Regional Antonio Carlos Galvão:

Ordenação (termo preferencialmente usado em Portugal) ou ordenamento (como mais frequentemente utilizado no Brasil), o que talvez seja mais importante notar é que o tema nasceu no país como instrumento de planejamento, como elemento de organização e de ampliação da racionalidade espacial das ações do Estado. Passados mais de 15 anos da promulgação da Constituição Federal, ainda hoje debatemos a melhor forma de ordenar o território. Desde então, o país avançou muito no sentido da instituição de uma base legal para diversas missões territoriais associadas ao ordenamento territorial (...)

A missão, no âmbito do Governo Federal, está delegada aos Ministérios da Integração Nacional e da Defesa, não obstante iniciativas de ordenamento constarem, de forma algo autônoma, na agenda de diversos Ministérios e órgãos de Governo com responsabilidades territoriais concretas. É o caso, por exemplo, do Ministério do Meio Ambiente, com atribuições no gerenciamento costeiro, na política de gestão de florestas, ou ainda na delimitação de unidades de conservação ambiental. É o caso também do Ministério das Cidades, que absorve atribuições sobre o zoneamento urbanoe a elaboração de planos diretores Municipais, ou do Ministério do Desenvolvimento Agrário, com sua política fundiária e de promoção de assentamentos rurais (Galvão, 2005, p. 3).

As principais ações da Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional tem consistido em oficinas e seminários nacionais e  apoio a realização de estudos sistemáticos que sirvam de subsídios à formulação da política. Até o momento há resultados parciais em forma de livro e de estudos técnicos de domínio público.[3]  

Subsídios técnicos para a definição da Política Nacional de Ordenamento Territorial

A seguir apresenta-se, sinteticamente, as principais contribuições de alguns dos subsídios técnicos elaborados para a definição da PNOT.

O padrão de uso e ocupação do território e as principais tendências de transformação

Sinteticamente o estudo (Théry et alii, 2006) aponta que determinadas políticas setoriais como proteção do meio ambiente, expansão do agronegócio, redução da concentração industrial, revisão das matrizes de transporte, energia e informação, redução das desigualdades regionais, valorização da diversidade cultural, deverão estar incluídas numa política de ordenamento territorial ambiciosa. Neste sentido  trata-se de manter a integridade do território nacional, não frente a uma hipotética ameaça externa, mas frente a um risco real de desagregação interna.

Destaca o estudo que respeitar o meio ambiente, distribuir melhor as atividades agropecuárias modernas, as indústrias e serviços de ponta, diversificar as fontes de energia, favorecer o crescimento de cidades médias, todas essas ações contribuem para re-equilibrar o território nacional. Em uma época cada vez mais reticular, repensar as redes de transporte de pessoas, mercadorias, energia e informação, montar uma malha menos voltada para o abastecimento do centro e mais eqüitativa será sem dúvida uma das alavancas mais poderosas para distribuir melhor o desenvolvimento entre as partes do país.

Afinal, afirma ainda o estudo,  os homens não vivem nas redes, eles vivem nos territórios, mas as redes podem ajudar – ou não – o desenvolvimento harmonioso dos territórios. Usar os dinamismos, que no Brasil não são poucos, para levar no seu rastro regiões menos favorecidas pela conjuntura atual; explicitar, visando à harmonia espacial, a dimensão territorial nas políticas setoriais; ter sempre em mente a preocupação da justiça sócio-espacial na hora de pensar, implementar e fiscalizar políticas públicas: tais poderiam ser, na concepção deste estudo, as ambições de uma política de ordenamento territorial. Não são poucas, mas são condizentes com o desafio de corrigir distorções herdadas de pelo menos meio século de modelo de crescimento desigual e à altura das ambições que pode e deve ter o Brasil.

Políticas de ordenação do território: a contribuição de experiências nacionais e internacionais

A síntese analítica das diferentes experiências, nacionais (Cidade et alii, 2006) e internacionais examinadas (México, Canadá, Fança, Itália e União Européia)  sugere que, no contexto da integração de mercados, as ações de gestão do território com repercussões sobre o ordenamento territorial são cada vez mais condicionadas, em seus aspectos externos, por movimentos em direção a um aumento da competitividade. Por outro lado, devido a percursos históricos, as políticas públicas permanecem também referidas a uma dinâmica interna, como a busca da redução de desigualdades socioespaciais, embora sem grande eficácia. Diante de um contexto de pressões políticas e limitações orçamentárias, os governos tendem a atuar como formuladores de diretrizes e como articuladores de diferentes instâncias de atuação. Tributárias de diferentes modelos de governança, as políticas territoriais representam combinações que variam para cada país. Mais do que finalidades, os modelos de ordenamento territorial configuram-se como resultados de articulações em diferentes níveis, por sua vez reflexos de uma ordem econômica e política dominante.

Um breve resumo dos instrumentos indica que, na fase desenvolvimentista nacional, os governos adotavam um número relativamente grande de instrumentos institucionais, tanto coercitivos como incitativos; e os complementavam por instrumentos de operacionalização. Na fase do Estado reformado, ainda predominam instrumentos institucionais, ainda coercitivos e incitativos, embora em menor número; complementam-se por instrumentos de operacionalização. No âmbito internacional recente, há também um predomínio de instrumentos institucionais, com predominância dos incitativos e o surgimento de alguns persuasivos. Aparecem também instrumentos de gestão e de operacionalização que buscam adequar-se aos condicionantes do quadro contemporâneo.  

Logística e ordenamento do território

O estudo (Becker et alii, 2006) reconhece que a PNOT emerge num contexto histórico marcado pela força da globalização e da competitividade bem como que a logística constitui, sem dúvida, um dos principais vetores de reestruturação do território. No Brasil a logística do território está voltada para a exportação sob o comando crescente do setor privado.  

A logística não é muito desenvolvida, sendo poucas as malhas existentes.  Entre inovações que buscam agilizar a exportação e reduzir seu custo destacam-se: i) investimentos em ferrovias pelas concessionárias; ii) busca da multimodalidade através de terminais multimodais e de contêineres, que tem impulsionado o crescimento de cidades como Uberlândia e dos portos, que ampliam sobremaneira os seus serviços; iii) a multiplicação dos portos secos no território nacional, inclusive nas fronteiras terrestres.  

Os sistemas logísticos das corporações são muito diferenciados entre si. A busca pela competitividade no mercado externo através da redução do tempo e do custo é o motivo básico dos investimentos da empresas privadas no setor de infra-estrutura. Mas o modo de investir na logística não é homogêneo. A Petrobrás, por exemplo, se diferencia por uma cadeia logística completa e abrangente de uma produção específica – petróleo, derivados e gás – desde a exploração ao consumidor final e pelo desenvolvimento de uma tecnologia própria avançada.  As agroindústrias atuam em grande extensão do território nacional, embora não configurando malha, e sim, sobretudo, redes de armazenagem, unidades de esmagamento (em menor número) e terminais de transbordo e portuários.  Já a CVRD, produtora de minério de ferro, manganês e pelotas, até há pouco uma empresa estatal, tem na logística sua principal diversificação, na medida em que não atua só para sua produção mas também presta serviços para escoamento da produção de inúmeras empresas.  Sua atuação sobre o território se ampliou muito na última década em função dos serviços prestados pelas redes ferroviárias à agricultura e a agroindústria.

Ocorre, atualmente, o retorno da litoralização e dos dois Brasis. A ausência de investimentos na infraestrutura durante anos e a privatização, cujo marco situa-se em 1996-97, vem alterando a feição do território brasileiro quanto à circulação. Os mapas que representam a logística do território bem como as das corporações revelam o retorno à dinâmica litorânea e a dois Brasís, apagando a diferenciação regional que ainda permanece no imaginário do governo e da sociedade.  É clara a distinção entre o litoral e o interior e entre as porções sul e norte do país. 

É possível, assim, diferenciar a porção sudeste-sul do país onde uma efetiva malha logística altera a textura do território, pela multiplicidade, complexidade e articulação das redes – tanto de circulação como de produção agrícola industrial, de serviços, de informação - e de onde partem as conexões para a América do Sul.  O padrão concentrado das redes se reproduz no Cone Sul, onde se configura o embrião de uma nova malha, tendo como limite norte a Bolívia.

A logística para exportação relacionada a uma acentuação da desigualdade espacial entre litoral e interior e metades sul e norte do território, coloca várias questões. 1º. É lícito deduzir que tal desigualdade tem correspondência na desigualdade social, pelo menos no que se refere ao acesso às redes.  Mas também no que se refere ao pequeno avanço da agregação de valor à produção no interior do país pela logística das grandes corporações analisadas que, afinal, tem peso na trajetória do país. 2º. A análise realizada demonstra que a expansão das redes por concessionárias que visam à exportação é uma tendência que tende a se afirmar nas próximas décadas, como bem demonstram as estratégias das empresas.  3º. As grandes empresas inovam, mas não tanto, e aproveitam a ossatura criada pelo Estado, à qual acrescentam equipamentos e, sobretudo, serviços para torná-la mais ágil visando seus interesses.  É possível, mesmo, vislumbrar uma certa divisão territorial de trabalho na logística voltada para a exportação: hinterlandias corporativadas pelas concessionárias de ferrovias e portos, de transporte multimodal e de serviços da CVRD, e de armazenagem das agroindústrias e íntimo relacionamento dos transportes e serviços com a produção agroindustrial.   

Exalta-se a importância da ferrovia, da multimodalidade, dos portos, com vistas à exportação.  Mas a rodovia é mais importante em termos sociais por sua capilaridade e a malha rodoviária merece ser recomposta; e a multimodalidade, com a armazenagem e terminais deve ser planejada levando em conta também o mercado interno, uma “logística do pequeno”, articulando ferrovias com rios e rodovias, para constituir malhas que cubram o território, atendendo à massa de população que nele reside.  Uma PNOT não pode esquecer a importância da segurança alimentar básica, em que produtores familiares têm importante papel.  E o avanço dos territórios corporativos das agroindústrias tem ameaçado essa categoria de produtores, expressando-se em grandes conflitos sociais e ambientais na Amazônia.

Espaços geográficos sob poder da União – uma avaliação da experiência na perspectiva de uma PNOT

A compreensão da situação fundiária brasileira é uma das peças-chave para a formulação de uma política de ordenamento do território (Mello et alii, 2006). O Estado, ao propor e definir um ordenamento para o seu território deve deter o conhecimento da propriedade da terra, essencial para o desenvolvimento de um país. A existência de um grande capital em terras públicas diferencia o Brasil de países que já não o possuem e que podem atuar apenas por meio de mecanismos indutores ou restritivos. A propriedade pública pode ser usada para liderar o ordenamento e reconduzir o modelo de desenvolvimento do país.

Dentre os projetos futuros com implicações na situação fundiária  chama-se atenção para dois grandes  que estão em fase de planejamento e em vistas de serem executados, cujos resultados terão conseqüência no curto e no longo prazo sobre uma vasta área do território nacional e podem ser decisivos para o desenvolvimento do país, em função se seus impactos positivos e negativos sobre o território.

Um destes projetos, o “Plano de Desenvolvimento Sustentável para a Área de Influência da BR-163”  consiste na recuperação e asfaltamento desta rodovia federal que liga Cuiabá (MT) a Santarém (PA), além de uma série de intervenções que possibilitem o desenvolvimento econômico da região.   Este plano pode, ao invés dos resultados positivos que advoga, causar o recrudescimento do conflito em uma região cujo embate entre os interesses é crescente. Além deste aspecto, o asfaltamento desta rodovia abrirá as “portas da floresta” para as grandes madeireiras e grileiros, numa região que faz parte do “arco do fogo”.

O outro projeto que merece consideração e tem forte impacto no ordenamento do território é o projeto de transposição do rio São Francisco. Assim como o Plano para a BR-163, a transposição do São Francisco é um projeto cuja envergadura causará mudanças significativas na ocupação e na estrutura produtiva da região do semi-árido nordestino.

O estudo propõe diretrizes para ações de gerenciamento do patrimônio fundiário da União. Uma delas é a criação de um  Sistema Integrado de Gestão do Patrimônio Fundiário da União, podendo ser futuramente ampliado para os estados e municípios. Sistema esse, que deve promover a integração dos sistemas dos diversos órgãos, e mesmo permitir o livre acesso.

Avaliação do aparato institucional e jurídico-legal na perspectiva da Política Nacional de Ordenamento Territorial

Dentre as competências materiais exclusivas da União, encontra-se a competência para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (art. 21, IX, CF/88) (Leuzinger; Rocha, 2006). Embora inserta no âmbito das competências materiais, que não envolvem poder legiferante, há necessidade de se avançar no sentido da formulação de um marco legal que possa integrar as diversas normas que regulam as diferentes formas de uso, ocupação e proteção do solo urbano e rural, na medida em que os distintos diplomas legais e atos normativos em vigor não possuem conectividade.

Estando a competência para elaborar e implementar planos nacionais e regionais de ordenação do território inserta na órbita do Poder Executivo federal, é indispensável que existam normas em vigor que sustentem essa atividade administrativa. Assim, seria necessária a edição de uma nova lei, instituindo o Plano Nacional de Ordenação do Território. Entretanto, como os planos de ordenamento territorial consistem, na verdade, em instrumentos de uma Política de Ordenamento do Território, bem mais abrangente, a lei a ser editada deve determinar os contornos dessa política nacional, que possibilitará um campo de ação muito mais amplo ao Executivo federal.

A Lei da Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) deverá conter, no mínimo, os conceitos mais relevantes (dentre os quais o conceito de território), os objetivos, os princípios, as diretrizes e os instrumentos, além da criação de um Sistema de Gestão do Território, composto por órgãos e entidades da administração direta e indireta da União, dos Estados e dos Municípios. Deverá, ainda, definir a área de atuação dos planos nacional, regionais e locais, que poderá coincidir com os limites políticos dos Estados-membros ou determinar outra unidade de gestão, como as ecorregiões, as bacias hidrográficas, os limites políticos do território municipal etc.

Dentre os instrumentos da Política Nacional de Ordenamento Territorial, estariam, como visto, os planos nacional, regionais e locais de ordenação do território, previstos, respectivamente, pelos arts. 21, IX, e 30, VIII, da Constituição Federal de 1988, a serem elaborados pelas diferentes entidades estatais, no âmbito de suas respectivas competências.  No caso específico dos planos locais, deverá ser observada a competência dos municípios para promover o adequado ordenamento territorial do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII, da CF/88. Outros instrumentos poderiam ser o zoneamento ecológico-econômico, a avaliação de impactos, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos e o sistema de informações.

Os estudos aqui apresentados (com exceção do estudo “Avaliação dos impactos de Planos, Programas e Projetos no Uso e Ocupação do Território no Brasil” de caráter metológico inovador para avaliar investimentos territoriais porém não apresentado aqui), em seus próprios termos, de forma sintética, ainda carecem de implementação em um projeto de lei a ser enviado ao Congresso Nacional. Tal procedimento, circunscrito à conjuntura das mudanças governamentais recentes quando do início do segundo governo Lula, se faz necessário e mesmo premente para que o país possa começar a perceber a validade destas investigações até aqui realizadas.

O ordenamento territorial no cenário de integração regional

Num cenário de economia globalizada e de constituição de blocos econômicos regionais, a necessidade da ampliação das economias de escala exige repensar a dimensão da intervenção estatal, de modo ao desenvolvimento de parcerias estratégicas principalmente com os países fronteiriços. Os processos integracionistas regionais colocam também novas responsabilidades ao setor público no sentido da correção das desigualdades estruturais existentes entre seus diversos territórios constituintes, exigindo para as regiões e países de menor desenvolvimento relativo a adoção de medidas como:

(...) programação do desenvolvimento industrial, apoio à pesquisa e desenvolvimento, (...) fundos de investimentos, alocação de recursos destinados à reconversão industrial e de culturas, treinamento de recursos humanos, etc. Em relação ao comércio, (...) um período mais prolongado de adaptação para a eliminação de tarifas dos produtos mais sensíveis. (Macadar, 1992, p.687).

Assim, a elaboração de diretrizes para uma PNOT deve estar em consonância com a política de construção de parcerias sul-americanas, de modo a ampliar a noção de ordenamento territorial para o conjunto do território sul-americano e de modo a privilegiar as zonas de fronteira:

A questão das relações bilaterais e multilaterais com os países vizinhos – isto é, os temas transfronteiriços – também fazem parte da pauta de uma política de ordenamento territorial no âmbito nacional, pois possuem importantes repercussões nos fluxos e mesmo em regiões às vezes distantes das fronteiras. Nesse sentido, uma macrovisão do território brasileiro deve visualizar também a unidade maior do subcontinente sul-americano (Moraes, 2005, p. 46).

A atual conjuntura econômica mundial e regional impõe mudanças das noções de fronteira, de modo a tornar mais flexíveis os conceitos de “fronteiras de contenção” e “fronteiras-separação” da geopolítica realista, e reforçar as características fronteiriças atuais de regiões de transição, de interface e/ ou de comutadoras entre países vizinhos. As abordagens nacionalistas e militaristas de fronteira (típica dos regimes militares argentino e brasileiro) perdem sua exclusividade de outrora, ao mesmo tempo em que as regiões de fronteira deixam de ser zonas de tensão para converter-se em zonas de contato e articulação (Ruckert, 2003).

A evolução da fronteira-separação em fronteira-cooperação tem implicado em recentes transformações no que tange à implementação de infra-estrutura estratégica e indústrias nas Faixas de Fronteira, como na Fronteira Oeste Brasil-Argentina, principalmente no Estado do Rio Grande do Sul. A legislação federal que dispõe sobre a faixa de fronteira veda - na forma como se encontra em vigor, nos termos de 1979 -, salvo com o assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional, a implementação de infra-estrutura estratégica (abertura de vias de transporte, construção de estradas internacionais, implantação de instalações industriais de interesse da Segurança Nacional), bem como exige que ao menos 51 por cento do capital de quaisquer indústrias que ai se instalem pertençam a brasileiros.

No entanto, o Protocolo nº 23 Regional Fronteiriço (1988) estimularia as primeiras articulações de comutação nas fronteiras sul-americanas, principalmente pela integração rodoviária, como a Rodovia do Mercosul e o Centro Unificado de Fronteira da Ponte Internacional São Borja (RS)- Santo Tomé (Argentina); e também pela integração energética através dos gasodutos Bolívia-Brasil e Argentina-Brasil, da Unidade Termelétrica de Uruguaiana (RS) que opera com gás argentino, e das Estações Conversoras de energia elétrica de Uruguaiana em Garabi (no município de Garruchos) e Santana do Livramento – Rivera. Os casos de infra-estrutura estratégica supracitados, implementados na Fronteira Oeste são objeto de acordos internacionais específicos, como o próprio Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, de 23/08/1989 e seus protocolos adicionais, além dos acordos para a construção da Ponte Internacional São Borja - Santo Tomé. Na maioria dos empreendimentos concorreram investimentos de capitais privados estrangeiros e as empresas são, em sua maior parte, predominantemente empresas de atuação global. 

Atualmente está em pauta a construção de uma terceira ponte internacional sobre o rio Uruguai interligando o noroeste do Rio Grande do Sul com a província de Missiones.  O início das discussões em torno da construção de uma terceira ponte internacional unindo Brasil e Argentina remonta ao final da década de 90. O processo estava motivado pela própria inauguração da Ponte Internacional de São Borja - São Tomé e foi marcado por reuniões entre representantes dos dois países, repercutindo na assinatura do acordo para a construção de novas pontes internacionais sobre o Rio Uruguai no ano 2000. Há investigação em curso que busca  analisar o papel dos atores locais/regionais no processo de disputas pela construção da terceira ponte internacional ligando Rio Grande do Sul à Argentina. As possibilidades de localização para a construção desta ponte são Porto Mauá - Alba Posse; Porto Xavier - San Javier e Itaqui-Alvear ( Dietz, 2007).

Ainda em 1988, a nova constituição brasileira substitui o Conselho de Segurança Nacional a que alude a legislação de faixa de fronteiras de 1979 pelo Conselho de Defesa Nacional, porém, não altera a Lei de Faixa de Fronteiras. Apesar disto, o espírito de sua interpretação continua a mudar através de outros dispositivos, o que de certa forma torna letra morta alguns dos termos. Por exemplo, o artigo 3º da Emenda Constitucional nº 6 de 1995 revoga o artigo 171° da Constituição Federal que definia o conceito de empresa brasileira de capital nacional.

O fator continentalidade do Brasil não pode ser desprezado, afinal a fronteira nacional terrestre envolve uma área cerca de duas vezes mais extensa que a banhada pelo Atlântico: são 15.719 quilômetros de fronteira do Brasil com os países vizinhos (Mattos, 1980). Num processo espontâneo de cooperação internacional ao longo das Faixas de Fronteira, multiplicaram-se as cidades-gêmeas desde o Mato Grosso do Sul (fronteira com o Paraguai), passando pelo Paraná (a maior conurbação transfronteiriça sul-americana é Foz do Iguaçu – Ciudad del Este) e, principalmente, Rio Grande do Sul (fronteira com a Argentina e Uruguai). Naturalmente, as fronteiras - ou mais propriamente regiões fronteiriças – já passam por um processo de valorização enquanto territórios de mudança mais imediata dos processos de integração e de reestruturação econômica, tanto pela presença como pela ausência de atividades e projetos relacionados com os mesmos processos. À PNOT caberia estimular esse processo de desenvolvimento das regiões transfronteiriças (verdadeiras “fronteiras ativas”) a partir do conceito de cooperação, contato e articulação produtiva. Para isto é fundamental considerar a Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira do próprio Ministério da Integração, com vasto estudo e diagnóstico elaborado pela UFRJ, coordenado por Lia Osório Machado (Grupo Retis) (www.igeo.ufrj.br/fronteiras/).

Sem dúvida, o Arco Sul (Centro-Sul) é o espaço econômico mais desenvolvido e o mais intensamente afetado pela dinâmica transfronteiriça decorrente do projeto de integração econômica do Mercosul. No Arco Sul, as interações entre os países vizinhos são regidas pela expansão acelerada de interesses econômicos e de infra-estrutura. Com a Argentina, a “linha de contenção” (as reservas naturais de florestas nas províncias de Corrientes e Missiones que funcionariam como zona-tampão contra eventuais invasões brasileiras) é quebrada pelo desenvolvimento de cidades-gêmeas (Uruguaiana - Passo de los Libres; São Borja - Santo Tomé, Quarai - Artigas) e por novas iniciativas de integração da infra-estrutura rodoviária.

No Arco Norte (Amazônia) a BR 174 já constituiu eixo de vertebração de embrionário território internacionalizado ao interligar Manaus – Boa Vista – Caracas (do “Amazonas ao Caribe”). A construção da ponte binacional Asis (Acre, Brasil) - Iñapari (Peru); o projeto da ponte Oiapoque (Amapá, Brasil) - San Jorge (Guiana Francesa) (SILVA, 2006), dentre outros, são projetos igualmente importantes para a constituição de novos territórios internacionalizados na região e a efetivação das aspirações do Tratado de Cooperação Amazônica (http://www.iirsa.org). Para o futuro, a concretização do anunciado Gasoduto Venezuela – Brasil – Argentina, ainda em estudos, e do projetado corredor bi-oceânico (Atlântico-Pacífico), a partir do Acre, devem ampliar ainda mais significativamente o processo de redinamização da economia pan-amazônica. Não obstante, a grande extensão fronteiriça e a desigual distribuição populacional possibilitam a atuação de redes ilegais (tráfico de drogas, abastecimento da guerrilha colombiana, biopirataria) que ainda exigem a atuação do Estado Geopolítico nessa região do país (Projeto Calha Norte, SIPAM).

A época das fronteiras fechadas não acabou, mas certamente não se trata mais das mesmas fronteiras. O Programa de Desenvolvimento de Faixa de Fronteira do Ministério da Integração - PDFF (2005, p. 9), por exemplo,  aponta para a premência de se criar um Estatuto da Fronteira como marco regulatório para o desenvolvimento regional e a integração com os países limítrofes.  Afirma o PDFF:

A preocupação com a segurança nacional, de onde emana a criação de um território especial ao longo do limite internacional continental do país, embora legítima, não tem sido acompanhada de uma política pública sistemática que atenda às especificidades regionais, nem do ponto de vista econômico nem da cidadania fronteiriça. Motivos para isso não faltaram até o passado recente, como a baixa densidade demográfica, a vocação “atlântica” do país, as grandes distâncias e as dificuldades de comunicação com os principais centros decisórios, entre outros (PDFF, 2005, p. 9).

Dentre os novos condicionantes da ação governamental, que tornam imperativa a mudança de perspectiva de abordagem do Estado nacional em relação à fronteira continental, o PDFF aponta, entre outras, para as escalas subcontinental e nacional. Na escala subcontinental os condicionantes dos agrupamentos funcionais dos Estados-nações (MERCOSUL, Tratado Amazônico) possibilitam a formulação de novo marco regulatório das interações entre os Estados, inclusive a criação de territórios especiais regidos por normas bilaterais ou multilaterais. Na escala nacional são imperativos ajustes das políticas públicas à “permeabilidade” das fronteiras, de modo a garantir a integração das Faixas de Fronteira às outras regiões do país para que não se transformem em meros “territórios de passagem” de mercadorias e serviços nem deixem de constituir importantes sinergias; a promoção da cidadania e o desenvolvimento regional como forma de combater o crescimento de diversos tipos de tráfico de ilícitos; e a criação de novos espaços de articulação entre os sistemas territoriais produtivos de regiões com povoamento consolidado e não-consolidado do país.

A área de fronteira Brasil-Argentina caracteriza-se como uma região transfronteiriça, ou pelo menos como em processo embrionário, à semelhança dos processos que vem ocorrendo no continente europeu. Segundo Matias (2007, p. 2) pode-se definir estas regiões como “formações regionais que se estendem por uma ou mais fronteiras nacionais”, isto é, “uma forma de regionalização que neutraliza o efeito das fronteiras nacionais e faz desaparecer os limites dos Estados nacionais”.

Uma região transfronteiriça caracteriza-se por desconsiderar “as fronteiras nacionais e pressupõe contactos externos e alguma forma de cooperação entre autoridades públicas e instituições ao nível regional” (Matias, 2007, p. 2). Características essas que processualmente vêm sendo incorporadas na fronteira oeste/noroeste do Rio Grande do Sul e nordeste argentino.

Essas novas características que vem sendo incorporadas nas fronteiras refletem um novo conjunto de elementos que vem caracterizando os espaços da globalização. As mudanças nas características funcionais da fronteira da fronteira tendem a abandonar os elementos que a constituíram (defesa nacional) e tendem a assumir funções articuladoras, de aproximação com os países vizinhos (Valenciano, 1996, Courlet, 1996, Rückert, 2001).

Embora a formatação final do modelo de desenvolvimento das Faixas de Fronteira mereça ainda debates mais aprofundados, entende-se que as regiões transfronteiriças – e as faixas de fronteira propriamente ditas – devam assumir essa característica de zonas de contato e cooperação mais imediata dos processos de integração regional e de reestruturação econômica no âmbito de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial.

A retomada de um projeto industrial baseado no vetor técnico-científico

Uma das polêmicas instauradas no interior do grupo de discussão sobre a PNOT diz respeito ao tipo de desenvolvimento a ser estimulado para as regiões periféricas. Numa leitura que chamaríamos de naturalização ou “espontaneismo” do mercado, as regiões periféricas mais próximas do núcleo dinâmico da economia brasileira (o triângulo São Paulo – Rio de Janeiro – Belo Horizonte) deveriam ser estimuladas a atrair aqueles segmentos industriais tradicionais tornados desinteressantes no centro (as chamadas “deseconomias de escala”), enquanto que para as regiões periféricas mais afastadas o desenvolvimento deveria priorizar a expansão do agronegócio e do extrativismo mineral.

De fato, o recente processo de desconcentração industrial iniciado a partir da Região Metropolitana de São Paulo ocorre principalmente na direção de espaços privilegiados do Centro-Sul do país, no chamado “polígono desenvolvido” (Diniz, 1994; 1995). Contudo, daí depreender modelos “funcionalistas” para o desenvolvimento regional significa assumir uma postura de não-intervenção no processo de desenvolvimento econômico e de organização territorial em curso no país, além de demonstrar evidente desconhecimento quanto ao processo genético da formação da indústria brasileira (Albuquerque, 1998).

Há também sérias limitações no campo externo para o reforço de estratégias funcionalistas a partir das monoculturas de exportação. É preciso lembrar que o Estado brasileiro, ao estimular a abertura de “fronteiras agrícolas” no Centro-Oeste e Amazônia, o fez tanto por motivos geopolíticos de ocupação efetiva do território nacional como movido pelas oscilações da bolsa de Nova York favoráveis à expansão da cultura da soja no Brasil. Assim, as atuais propostas de “espalhamento” do agronegócio pelas regiões periféricas determinadas a partir do mercado internacional estariam limitadas praticamente às culturas para a produção de biocombustível (a “bola da vez” do agronegócio mundial). Desse novo investimento, grande parte acabará canalizado justamente para a reconversão das regiões produtoras de soja (portanto, já ocupadas) ao invés de garantir a expansão do ecúmeno nacional, ao mesmo tempo, para as regiões amazônicas os efeitos ambientais das monoculturas podem causar grandes problemas como já demonstrou o processo de expansão da soja pelo cerrado.

Os novos usos agrícolas do território brasileiro no período técnico-científico-informacional têm produzido uma nova geografia rural similar a dos belts e fronts experimentados pelos Estados Unidos, mas de abrangência espacial ainda reduzida a determinadas “manchas” de difusão das inovações (Santos& Silveira, 2001). Assim, as monoculturas modernas de exportação são difundidas de modo extremamente seletivo e parcial pelo território brasileiro, promovendo a exclusão ou a depreciação da maior parte da economia e da população.

Diante desse quadro, a PNOT deveria,  isto sim,  é considerar para as regiões rurais as contribuições dos especialistas em desenvolvimento rural que apontam o crescimento das atividades não-agrícolas. Assim, o correto diagnóstico das potencialidades das regiões rurais brasileiras abarcaria as múltiplas possibilidades de uso educacional, turístico e científico (biodiversidade) de suas riquezas. Neste sentido, é preciso realçar os importantes esforços no seio do próprio governo federal, como o estudo sobre o “Desenvolvimento Sustentável e territorialidade: identidades e tipologias”, desenvolvido pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário (divulgado e debatido no Salão dos Territórios Rurais promovido pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário, 09-11 de agosto de  2006).

O modelo exportador de matérias-primas atingiu seu limite histórico para o país com o desenvolvimento agroindustrial inaugurado a partir da década de 1970, e que desde a década seguinte já não mais foi capaz de garantir a continuidade do crescimento econômico a taxas satisfatórias. Nesse sentido, o desenvolvimento regional e a política de desconcentração industrial não podem ser vistas apenas sob a ótica da agroindústria e do extrativismo mineral, sob pena justamente de aguçar os desequilíbrios regionais que visa combater e produzir um ordenamento territorial inócuo.

Diante disto, parece evidente que o desenvolvimento regional em patamares mais sólidos somente será alcançado se vinculado a um projeto de desenvolvimento econômico integrado e com especial destaque para o fator técnica, de modo que as regiões rurais se tornem gradativamente menos dependentes das exportações de produtos agropecuários semi-elaborados (a exportação de grãos e matérias-primas seria apenas uma das múltiplas atividades dos territórios rurais). Como insistentemente lembrava Milton Santos (1997), em nosso tempo, por todos os lugares a agricultura e a própria indústria são cada vez mais partes de um “sistema técnico-científico-informacional”.

A própria configuração do território nacional já denota a maior aceleração (ou “luminosidade”) promovida pelas atividades diretamente ligadas ao segmento tecnológico. De modo preciso, Bertha Becker (2005, p. 72; 76) sintetiza que o contexto da PNOT se caracteriza pela complexidade do mundo atual advinda da revolução científico-tecnológica:

A construção de uma PNOT exige o inventário razoavelmente preciso dos vetores mais ativos e do seu efetivo poder de configurar o território nacional, das redes de fluxos que funcionam em circuitos semi-autônomos em relação aos sistemas de regulação e controle governamentais, da redefinição das regiões, e das novas territorialidades e institucionalidades (Becker, 2005, p. 76).

Como ponto de partida, na fase de diagnóstico do potencial científico-tecnológico nacional para uma PNOT deveria ser considerada a distribuição espacial das universidades nacionais e regionais e dos pólos de ciência e tecnologia como difusores de inovação territorial (Ferrão, 1995; 1996; 2000), bem como a determinação dos novos vetores de ordenamento e reestruturação territoriais. Esses dados devem formar o cenário que permitirá refletir a intervenção do Estado no sentido de garantir ao conjunto do território nacional a geração de capacidade de pesquisa e desenvolvimento e seu uso produtivo. Importante lembrar aqui o Art. 218° e seu parágrafo 2º da Constituição Federal que afirma:

Art. 218° - O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas(...)

2° - A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.

Ao longo das últimas décadas o país têm ampliado o número de grupos de pesquisa de excelência que vêm executando importantes projetos de pesquisa em suas diversas frentes, apoiados pelo governo federal e por agências internacionais. Atualmente, a política de desconcentração de C&T do Ministério de Ciência e Tecnologia e de apoio aos centros de pós-graduação deveriam procurar associar-se com as possibilidades de fomento ao desenvolvimento endógeno das forças produtivas.

Importante destacar que também o CNPq lançou em 1984 o Programa de Implantação de Parques Tecnológicos, selecionando as experiências de Petrópolis (RJ), São Carlos (SP), Campina Grande (PB), Manaus (AM), Joinville (SC), Santa Maria (RS) e, mais tarde, Florianópolis (SC), articuladas em torno de universidade públicas ou centros de pesquisa mantidos pelo governo federal. E em 1998, essa instituição federal deu inicio ao Programa Nacional de Incubadoras de Empresas – PNI.

As experiências brasileiras de inovação e a PNOT

Embora iniciada no Japão, foi novamente os Estados Unidos que realizou mais plenamente uma política industrial integrada ao desenvolvimento científico-tecnológico autônomo, dinamizando a capacidade de inovação por seu território nacional. De modo geral, a inovação pode ser definida como:

(...) un processus complexe qui suppose la collaboration er l'enchaînement réussis de fonctions complémentaires: recherche, fondamentale, recherche appliquée, développement, élaboration de prototypes, investissement industriel, mise em production, commercialisation, adaptation de la production au marché (Maillat, 1997, p.21).

No Brasil, aparentemente as políticas de inovação tecnológica tendem a constituir-se em fator de construção da competitividade dos lugares e regiões no contexto da reestruturação territorial em curso. Infelizmente, as experiências desenvolvidas no país são ainda incipientes e concentradas no Centro-Sul do país e em cidades de grande e médio porte.  Há casos em que foram colocados em marcha programas federais experimentais, ainda contigenciados por questões orçamentárias e pela falta de legislação de estímulo à integração industrial. Esse é o caso do Centro de Biotecnologia da Amazônia (CBA) localizado em Manaus - um conjunto de 26 laboratórios de análises químicas, produção de extratos e processamento industrial e uma incubadora de empresas e escritórios de apoio à inovação tecnológica -, e desejável embrião de um futuro pólo regional de desenvolvimento sustentável e biotecnologia.

Na mesma perspectiva apontada até agora,  talvez esteja nascendo um “pólo microeletrônico” no Extremo-Sul, em torno do CEITEC – Centro de Excelência em Tecnologia Eletrônica Avançada, em construção em Porto Alegre, que poderá no futuro integrar-se a emergente estrutura regional de pesquisa e desenvolvimento a partir da área de informática e automação, como por exemplo, o Programa Gaúcho de Informática do RS; o Porto Alegre Tecnópole; o Tecno PUC (RS); e os pólos de informática catarinenses de Florianópolis, Blumenau e Joinville. Mas é o pólo químico-farmacêutico goiano um dos mais consolidados na atualidade; localizado no Distrito Agroindustrial de Anápolis, proporciona elevado grau de sinergia entre diversas indústrias químicas e farmacêuticas, inclusive com o desenvolvimento de novas linhas de produtos. Finalmente, o pólo aeroespacial de São José dos Campos (SP) é que movimenta os maiores volumes financeiros, com destaque para o Instituto de Tecnologia da Aeronáutica (ITA), a Embraer e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).

Além disso, deveríamos lembrar que o Ministério de Ciência e Tecnologia tem adotado uma política de desconcentração de investimentos em C&T. A implantação dos Institutos do Semi-árido e de Neurociências no Nordeste são exemplos do que o MCT denomina de “federalização dos recursos”; incluindo-se ai ainda a distribuição de Centos Vocacionais Tecnológicos nos nove estados nordestinos e no Espírito Santo. 

Conforme o Ministério da Ciência e Tecnologia no ano de 2000, das 72.000 empresas industriais no país, com 10 ou mais pessoas ocupadas, 19.000 implementaram produtos e/ou processos tecnologicamente novos ou substancialmente aprimorados.  Mais de 7.000 empresas realizaram dispêndios em atividades internas de pesquisa e desenvolvimento - P&D - ocupando mais de 20.000 técnicos de nível superior, dentre eles, quase 3.000 com pós-graduação. Em 2003, o número de empresas com 10 ou mais pessoas ocupadas cresceu 17 por cento as empresas que implementaram algum tipo de inovação e 36 por cento que realizaram dispêndios em atividades internas de P&D, enquanto que o número de técnicos de nível superior cresceu apenas 8 por cento  (http://www.mct.gov.br/estat/ascavpp/inovacao/inovacao_p3_empresas.htm).

Esses dados merecem uma análise mais apurada, pois os processo de inovação podem estar privilegiando apenas a modernização da produção já existente ao invés de criar novos produtos e serviços. A Pesquisa Industrial – Inovação Tecnológica – PINTEC, em 2001 e 2004, com dados referentes aos períodos 1998/2000 e 2001/2003 é apresentada por regiões e unidades da federação. Já devem estar disponíveis as pesquisas anunciadas para o período 2004/2005.

Uma cartografia temática da inovação tecnológica parece ainda ser incipiente no Brasil e talvez mesmo esta lacuna seja responsável, em parte, pelas nossas incompreensões do processo de transformações produtivas nas diversas regiões da federação (uma exceção são os levantamentos encontrados no site www.anprotec.org.br). Ciência e tecnologia são, fundamentalmente, os vetores mais importantes da criação de novos usos econômicos do território e suas manifestações deveriam ser apreendidas de forma sistemática. Esta deveria ser uma “tarefa de ponta” de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial.

Considerações Finais

Entre 2003 e 2006 o Ministério da Integração nacional coordenou o início dos trabalhos de construção da Política Nacional de Ordenamento Territorial. Algumas das principais ações foram aqui expostas de forma sintética, bem como análises e sugestões de nossa própria autoria. Ao contrário do que se poderia imaginar,  de que  a ausência de tal política fosse algo a fazer-se notar, o que tem-se percebido é que, com exceção de alguns seminários regionais de divulgação da proposta governamental (em Goiânia, Recife, Belém e Florianópolis) e um seminário nacional   no Congresso Nacional em novembro de 2006, a questão é fortemente desconhecida no país. Até mesmo inexistem trabalhos efetivos de articulação entre os grupos de trabalho que desenvolvem a Política Nacional de Desenvolvimento Regional e os da proposta da Política Nacional de Ordenamento Territorial no próprio âmbito do governo federal. Tal desarticulação revela-se um obstáculo à implementação destas políticas de forma combinada pois ambas  são, reconhecidamente,   interdependentes.  

Não há um debate nacional instaurado sobre a proposta da PNOT no Brasil, mesmo considerando-se os esforços dispendidos até o momento. Aparentemente a proposta ainda está restrita aos debates acadêmicos – o que por si só já é bastante importante. Ainda assim a ausência das universidades regionais nos diagnósticos por macro-regiões é notória. Cabe aqui registrar o retardamento das ações governamentais no que tange ao envio do previsto projeto de lei ao Congresso Nacional, o que está em flagrante descompasso com a conjuntura internacional no que diz respeito às diversas experiências avançadas de ordenamento territorial.  O país encontra-se, assim,  em defasagem flagrante mesmo quando comparado a algumas experiências na América do  Sul, como é o caso da Venezuela que detém uma experiência que remonta a 1976.

Assim, o processo de construção da PNOT encontra-se não apenas em atraso, mas em descompasso com os principais debates das políticas territoriais contemporâneas no cenário internacional.

Sites Visitados

www.anprotec.org.br

http://www.mct.gov.br/estat/ascavpp/inovacao/inovacao_p3_empresas.htm

http://www.iirsa.org.

www.igeo.ufrj.br/fronteiras

http://www.integracao.gov.br

http://www.dgotdu.pt