Pobreza y accesibilidad a la educaciÓn en un marco de privatizaciÓn de los servicios
en África Subsahariana. Los casos de Conakry y Duala[1]

Lourdes Díaz Olvera
Lourdes.Diaz-Olvera@entpe.fr

Didier Plat
Didier.Plat@entpe.fr

Pascal Pochet
Pascal.Pochet@entpe.fr

Laboratoire d'Économie des Transports, Universidad de Lyon (Francia)

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Pobreza y accesibilidad a la educación en un marco de privatización de los servicios en África Subsahariana. Los casos de Conakry y Duala (Resumen)

El África Subsahariana se encuentra sumergida desde finales del siglo pasado en una ola de privatizaciones. En el sector educativo, ¿cuál es el impacto de las evoluciones cuantitativas y cualitativas de la oferta escolar, en particular de los niños de hogares pobres? Para tratar de contestar a esta cuestión, utilizamos un trabajo de campo de 2003 sobre la movilidad y la accesibilidad a los servicios urbanos de los urbanitas pobres de Conakry y Duala. Las dificultades de escolarización son más importantes en Conakry que en Duala pero los análisis producen dos resultados convergentes: 1) la densidad de escuelas y su alejamiento del domicilio tienen un impacto, real pero limitado, sobre la tasa de escolarización; 2) con altos costos de escolarización y problemas de solvencia de muchos hogares, los centros docentes públicos y privados son poco sustituibles entre si. En la perspectiva de la equidad en el acceso escolar, es imprescindible contar nuevamente con la implicación del Estado en el sector educativo.

Palabras clave : educación, transporte, enseñanza primaria, ciudad, África Subsahariana.

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Poverty and accessibility to education in the context of privatisation of services in Sub-Saharan Africa . The cases of Conakry and Douala (Abstract)

Sub-Saharan African countries have been experiencing since the end of the last century a privatisation process in a number of areas. What could the impact of the quantitative and qualitative evolutions of the offer of schools on schooling rates be particularly for children from poor households? We have carried out secondary analyses of empirical data collected in 2003 for a study on mobility and accessibility to urban services of the poor populations from Conakry and Douala . If schooling problems seem even more significant in Conakry than in Douala, two converging results can be pointed out: 1) the density of schools and distance to the school have a real but limited impact on schooling rates; 2) because of high schooling costs and unaffordability for a number of households, private and public are not substitutable. From the point of view of equity in access to education, these results renew the need for public intervention as regards education.

Key words : education, transport, primary education, city, Sub-Saharan Africa.

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La educación y el transporte en los procesos de desregulación

Los países del África Subsahariana se encuentran sumergidos desde finales del siglo pasado en una ola de privatizaciones que han afectado progresivamente a la totalidad de los servicios públicos. Aún cuando el número de niños que deben escolarizarse está en fuerte crecimiento, el sector de la educación no se ha visto descartado de este movimiento, aunque los ritmos y las formas difieren según los países.

Durante el período 1970-2000 hubo tres fases sucesivas en materia de logros de escolarización en los países del África Subsahariana (Lange, Zoungrana y Yaro, 2002). La primera década se caracteriza por un aumento explosivo del número de niños escolarizados que crece a un ritmo anual de aproximadamente 9 por ciento, mucho más allá del de los niños (3 por ciento). Durante la siguiente década, en la que se implentan en numerosos lugares los planes de ajuste estructural, la escolarización disminuye debido a la falta de recursos, tanto de los padres como de los Estados nacionales. Por último, desde fines de los años ochenta, se percibe un aumento de la escolarización, el cual se acelera después. Este aumento es concomitante a una mayor inversión de los financiadores internacionales en materia de educación que se fundamenta ideológicamente en la incitación a la diversificación de la oferta escolar. Así, las escuelas comunitarias y asociativas y sobre todo, las escuelas privadas vinieron a sumarse a las escuelas públicas. En 2001, Uagadugú cuenta con tantas escuelas primarias públicas como escuelas privadas (Pilon, 2002a); en 2003 en Duala, el sector público en la enseñanza primaria y secundaria[2] acoge solamente un niño escolarizado de cada dos (Institut National de la Statistique-République du Cameroun, 2005). Pero junto a esta forma de privatización “común y corriente” de la educación, en varios países aparece una privatización “larvada” (Solaux et Suchaut, 2002) ya que el sector público depende cada vez más de docentes no funcionarios (“voluntarios de la educación” en Senegal y Níger, “agentes” en Guinea, “profesores independientes” o “IVAC” en Camerún). A través de estos cambios, el crecimiento de las tasas de escolarización en el África Subsahariana ha sido notable, puesto que en 2001-2002, 62 por ciento de los niños están escolarizados en la enseñanza primaria, contra 54 por ciento en 1990-91. Sin embargo, esta evolución aún es insuficiente para poder alcanzar el objetivo del Milenio de lograr en 2015 la educación primaria completa para todos los niños (Bennel, 2002). Para ello sería necesario que todos los niños del grupo de edad correspondiente estuviesen escolarizados en 2009 (Unesco, 2007).

En particular, las diferencias de escolarización entre medio urbano y medio rural siguen siendo grandes. Las características físicas del acceso a la escuela y especialmente el alejamiento entre el centro docente y el domicilio son mencionados frecuentemente para explicar este desequilibrio. Es cierto que las situaciones de aislamiento nunca son tan graves en la ciudad como en las zonas rurales, pero en las ciudades aún persisten diferenciales de accesibilidad notables que pesan sobre la capacidad de los niños de hogares pobres y relegados en periferia, para asistir a clases. Estas desigualdades de accesibilidad pueden verse reforzadas por las dificultades de acceso a la oferta de transporte que también ha atravesado profundos cambios.

En las ciudades del África Subsahariana, el final del siglo pasado se caracterizó por un doble movimiento en el sector del transporte: por un lado, la proliferación anárquica de pequeños transportistas autónomos (que de aquí en adelante llamaremos “transportistas artesanales”) y por otro lado, la desaparición, en algunos casos de hecho y en otros por ley, de las empresas públicas de transporte colectivo cuya creación fue a menudo emblemática de la independencia de estos países. Los males que padecieron estas empresas públicas o parapúblicas fueron muy similares de una ciudad a otra: gestión y mantenimiento de los vehículos raramente controlados, política discrecional de contratación, productividad generalmente baja, falta de política sobre la flota vehicular, tarifas controladas, obligaciones de servicio público no compensadas por las subvenciones correspondientes, etc. (ISTED, 1999). A esto se añade la incapacidad del poder público para mantener en la práctica el monopolio de operación concedido inicialmente a las empresas de transporte. Por ejemplo, en Dar es Salaam (capital económica de Tanzania), las tutelas sucesivas o simultáneas de UDA (por un lado, la empresa estatal encargada de los transportes públicos a nivel nacional NTC, y por otro lado, el municipio, bajo sus distintas formas administrativas), abandonaron rápidamente la idea de ejercer su función de accionista y, sin ninguna política sobre la flota vehicular, dejaron a la empresa renovar erratiquement el parque vehicular, según se presentaban las oportunidades (Plat y Pochet, 2002). Aunque los Proyectos Sectoriales de Transporte a menudo hicieron hincapié en la necesidad de la desregulación (SITRASS, 1999), ésta se impuso progresivamente, pero más por falta de real interés por el sector y, sobre todo, de recursos, que en función de criterios ideológicos. Y de hecho se asiste a una “privatización por omisión”, sin una voluntad deliberada (Howe, 2000).

Estos cambios conllevaron al predominio del transporte artesanal, vasto e inventivo. Pero las condiciones laborales son difíciles y la relación directa entre el volumen de pasajeros transportados y la remuneración de la tripulación va en contra de la calidad de servicio (Díaz Olvera, Plat y Pochet, 2007). La seguridad vial es por lo tanto muy deficiente, especialmente en lo que respecta a los peatones y los usuarios de transportes colectivos. Los medios de transporte barato proliferan, como lo atestigua la difusión de los taxi-motos en múltiples ciudades, medias y grandes (Díaz Olvera, Plat, Pochet y Sahabana, 2007). Sin embargo, los transportes colectivos siguen representando un servicio fuera del alcance diario de los urbanitas pobres que se ven obligados a “caminar y nada más” (Diaz Olvera, Plat y Pochet, 2008). En 2000, en Duala, una vez deducidos del presupuesto hogareño la alimentación y la vivienda (incluyendo renta, agua y electricidad), en los hogares pobres les queda diariamente un monto inferior a una ida y vuelta en taxi colectivo. Con eso deben sufragar los gastos vinculados a la salud, la educación, el vestido, el mantenimiento de la vivienda y… el transporte.

Ya sea que se trate de la educación o del transporte urbano, los procesos de privatización implicaron un aumento sensible del volumen de la oferta pero en contrapartida hay un encarecimiento del precio de los servicios, lo cual deja a un lado a los urbanitas pobres, y la calidad de servicio no siempre es satisfactoria. Aunque la decisión sobre la escolarización depende principalmente de las características propias del niño y de su unidad doméstica, también cuenta el grado de adecuación cuantitativa y cualitativa entre la oferta propuesta y las necesidades de los hogares. Por medio de este estudio deseamos comprender en qué medida el contexto actual en los sectores de la educación y del transporte, caracterizado por el crecimiento cuantitativo de la oferta, pero con fuertes desequilibrios espaciales y elevado costo del servicio para los usuarios, resultante del retiro del Estado, pesa sobre la escolarización de los niños y jóvenes, y particularmente de aquéllos de hogares pobres.

Los análisis se sustentan en un trabajo de campo emprendido en 2003 en el marco del estudio Pobreza y Movilidad Urbana (SITRASS, 2004ab), sobre las condiciones de movilidad y accesibilidad a los servicios urbanos de los habitantes pobres de Conakry, capital de Guinea, y Duala, capital económica del Camerún. La metodología empleada combina los enfoques cualitativo (encuesta por entrevista personal de 30 urbanitas pobres de Duala sobre sus necesidades de desplazamiento) y cuantitativo (dos encuestas domiciliarias de 600 hogares[3] cada una, sobre los comportamientos de movilidad diaria y las dificultades de accesibilidad a las necesidades básicas, encuestas que llamaremos de aquí en adelante PMU). En el segundo apartado presentamos las condiciones de escolarización en la enseñanza primaria y secundaria en las dos ciudades: tasas de escolarización, principales problemas mencionados por los padres, características de los desplazamientos a la escuela. En el tercer apartado nos concentramos en la escolarización en la primaria en Conakry con el fin de determinar en qué medida las condiciones del acceso físico al centro docente facilitan o limitan la escolarización. Finalemente, en el cuarto y último apartado, insistimos sobre el bajo grado de sustitución entre las escuelas públicas y las escuelas privadas y sobre la necesidad de tomar en cuenta el transporte como factor de escolarización.

La ciudad de Conakry, con 1,3 millones de habitantes, se encuentra localizada en la costa atlántica del África Occidental, en una estrecha franja de terreno (generalmente de 2 a 6 km de ancho pero en algunos sitios aún más estrecha) que se extiende a lo largo de unos 30 km. Duala, que supera los 2 millones de habitantes, se localiza en el África Central, en el Golfo de Guinea, y se extiende en las dos orillas del río Wouri (figura 1). Las dos ciudades son portuarias y aunque la pobreza es más aguda en Conakry que en Duala, los problemas relativos a la localización residencial de los hogares son muy similares.

Figura 1 . Localización geográfica de Conakry y Duala

Cuando se trata de explicar los motivos del último cambio de domicilio del hogar, ser propietario de su vivienda es el objetivo evocado por la mayoría de los hogares ya que a plazo se puede reducir el rubro de la vivienda en el presupuesto del hogar. La mejora de las condiciones de accesibilidad a los distintos equipamientos urbanos sólo es mencionada por una minoría de hogares y en ese caso lo que se busca principalmente es la proximidad del lugar de trabajo. La existencia de centros docentes a proximidad del domicilio es mencionada muy raramente por los hogares como un elemento importante en la decisión de localización residencial. Pero eso no significa que los hogares no relacionen vivienda y escolarizacion. En varias ocasiones los padres argumentan que cuando se es dueño de su vivienda, los hijos pueden escolarizarse más facilmente: “Lo que es seguro, es que en tiempo normal si fuese inquilino, sería muy difícil sobre todo para los niños ir a la escuela”[4] (hombre de 43 años, dos hijos). Pero, incluso para los proprietarios, a menudo relegados en zonas periféricas informales, la escuela es cara, sobre todo si el barrio tiene un déficit de escuelas públicas, “escuelas, hay muchas, pero muchas son privadas” (mujer de 32 años, 3 hijos). Esto se refleja en las características de los traslados a la escuela y los niños pueden verse obligados a effectuar largos trayectos. Antes de examinar estas características, primero presentamos las tasas de escolarización en Conakry y Duala y enseguida los principales problemas percibidos por los padres sobre la escolarización.

Trayectorias escolares incompletas

Los cuadros 1 y 2 presentan las tasas de escolarización neta (TNE) y bruta (TBE) en la enseñanza primaria y la secundaria en Conakry y Duala, respectivamente. La TNE mide la proporción de niños escolarizados, en edad oficial de cursar un determinado nivel escolar, con respecto a la población téorica, según la edad, correspondiente a ese nivel. La TBE mide la proporción del número total de alumnos inscritos en determinado nivel escolar (sin tomar en cuenta su edad) con respecto a la población del grupo de edad que debe estar inscrita en ese nivel. La comparación de las tasas calculadas por diferentes encuestas recientes muestra una gran conformidad de la información disponible.

	Primaria		Secundaria
	TNE	TBE	TNE	TBE
EDSG-II (1999)	78,6	124,7	25,3	41,6
QUIBB (2002)	84,7	128,4	39,4	58,3
PMU (2003)	82,4	110,7	42,7	61,5

EDSG-II: Enquête Démographique et de Santé en Guinée
QUIBB: Questionnaire Intégré sur les Besoins de Base
PMU: Pobreza y Movilidad Urbana
Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 2. Tasa de escolarización neta (TNE) y bruta (TBE)
en Duala, según diferentes encuestas

CAVIE: Enquête sur le cadre de vie des populations de Yaoundé et de Douala
PMU: Pobreza y Movilidad Urbana
DHS+: Enquête Démographique et de Santé
Fuente: Elaboración propia.

Las tasas brutas son sensiblemente más altas que las tasas netas en las dos ciudades, lo cual resulta de los numerosos obstáculos que padecen los alumnos durante su trayectoria escolar, como la matriculación tardía, el abandono temporal, y sobre todo, la repetición de curso[5]. Por ejemplo, en Conakry, más de la mitad de los niños de 14 años aún está escolarizada en la enseñanza primaria, lo cual representa un retraso de cuando menos dos años con respecto a una trayectoria “normal”. Tal como lo muestran las tasas de escolarizacion, la situación de los alumnos es mucho más desfavorable en Conakry que en Duala. Las divergencias surgen en la enseñanza primaria, con aproximadamente 10 puntos porcentuales de diferencia entre las dos ciudades, y se amplían sensiblemente en la secundaria, aunque el diferencial parece reducirse entre la encuesta más antigua y la más reciente.

Las dos ciudades difieren también en cuanto a la importancia de la enseñanza privada. Aún cuando el sector privado estuvo prohibido en Guinea hasta mediados de los ochenta, en Conakry el sector público acoge sólo dos de cada cinco alumnos en la primaria y casi nueve de cada diez en la enseñanza secundaria. La situación está más equilibrada en Duala, en donde alrededor de un alumno de cada dos está escolarizado en el sector público, una proporción un poco más elevada en la primaria, un poco más baja en la secundaria. Las dos ciudades también presentan evoluciones divergentes del reparto sector público-sector privado. Mientras que durante los últimos años, el cociente público/privado no muestra una evolución particular en Duala, al menos en cuanto a la enseñanza primaria, en Guinea[6] los alumnos son cada vez más numerosos en la matrícula de las escuelas privadas: de 5 por ciento en 1994 aumentaron a 20 por ciento diez años después.

Sin embargo, el costo de la escolarización[7] es una carga en el presupuesto del hogar. En Duala, en 2002-2003, el gasto anual medio por alumno asciende a 40 000 FCFA[8], incluyendo enseñanza primaria y secundaria, sector público y privado (Institut National de la Statistique-République du Cameroun, 2005). Este monto puede compararse con el ingreso mediano de la población activa ocupada, 700 000 FCFA anuales. En un contexto de mayor pobreza y con un sector privado más importante, como acabamos de ver, la carga de la escolarización en el presupuesto del hogar es proporcionalemente más elevada en Conakry, según lo muestra la encuesta ESDG-II de 1999: 43 000 FG[9] en el sector público y 156 000 FG en el privado, y de esta última cantidad, casi 100 000 FG son gastos de inscripción y colegiatura, que pueden compararse con el ingreso mediano de 480 000 FG anuales. Sin embargo, un análisis más desagregado de estos datos muestra la existencia de cuando menos dos categorías de escuelas privadas. En el primer grupo, la escolarización de un alumno cuesta en promedio 71 000 FG anualmente, y la mitad corresponde a gastos de inscripción y colegiatura. En el segundo grupo, el costo anual sobrepasa 250 000 FG, de los cuales los dos tercios son gastos de inscripción y colegiatura. La coexistencia en el sector privado de dos subsectores, uno orientado hacia los hogares pobres y ofreciendo probablemente una mala calidad de servicio[10], y otro más elitista proponiendo mejores condiciones de estudio, se observa también en Douala: “el barrio tiene escuela pública y escuelas privadas, que cuestan entre 700 y 25 000 [FCFA mensuales]” (hombre de 26 años, dos hijos); “sí, hay escuelas; sí, en cantidad suficiente. Hay escuelas, es cierto que hay gente que se desplaza para ir a la escuela en el centro pero eso depende… eso depende de la calidad de educación que se pide...” (hombre de 26 años) y en otras ciudades (véase por ejemplo Pilon, 2002b, para Uagadugú).

La variedad de la oferta del sector privado manifiesta su capacidad de adaptación a las diferentes posibilidades de los hogares, pero con costos que siguen siendo de cualquier manera sensiblemente superiores a los del sector público. De hecho, el costo representa la primera desventaja de las escuelas privadas, según las declaraciones de los padres de familia.

Le encuesta PMU recaba información sobre los problemas que deben afrontar los hogares usuarios de los servicios educativos en escuelas públicas y privadas[11] (figura 2). A partir de un cuestionario común a ambas ciudades analizadas, se pueden jerarquizar los problemas de acceso a los establecimientos escolares (alejamiento, dificultades en los trayectos domicilio-escuela) con respecto a los problemas inherentes a la escuela (costo de escolarización y calidad de servicio, principalmente), según el tipo de escuela (pública o privada).

Como lo indica la baja proporción de hogares que declaran no tener ningún problema, la situación es más grave en Conakry que en Duala, lo que puede relacionarse tanto con las características de la oferta educativa en Conakry como con su elevada demografía y la pobreza de la población. Dos problemas principales resaltan de las respuestas de los hogares: la calidad de servicio en el sector público (plazas insuficientes, aulas atestadas, falta de personal, falta de matérial de enseñanza, etc.) que concierne 70 por ciento de los hogares de Conakry y 50 por ciento de los de Douala; y el costo de la educación en el sector privado, que afecta también a 70 por ciento y 50 por ciento de los hogares de Conakry y Duala, respectivamente. En un contexto de racionamiento de la oferta escolar pública, el recurso al sector privado tropieza con la dificultad financiera, sobre todo que el mismo obstáculo se presenta para al uso de otros servicios colectivos, como lo declara un habitante (47 años, 5 hijos) refiriéndose a la educación y la salud: “en el barrio no hay escuela pública. Mis niños van a la escuela en el otro barrio pero siempre cerca. Mi barrio tiene dos centros de salud, uno que es desconocido cuando digo desconocido quiero decir que no es público […]. ¿La distancia con relación al domicilio? ¡la escuela está cerca, pero mis hijos no van allí porque se paga! Mis hijos van a la escuela pública, es allí donde es menos caro y el centro de salud, el centro de salud está junto, pero allí no pueden atenderlo si no tiene usted dinero”.

La accesibilidad física hacia los centros docentes representa también un obstáculo pero de segundo orden puesto que según el nivel y el tipo de escuela, se le menciona como un obstáculo para una proporción hogares variando entre “solamente” uno de cada seis y uno de cada dos en Conakry, y entre uno de cada seis y uno de cada tres en Duala. Pero eso no le resta realidad a los problemas de accesibilidad: “Sí, Mabanda cuenta con muchas escuelas, sí [hay] escuelas privadas, de hecho la mayoría de las escuelas son privadas. Una vez, me dijeron que había una escuela pública lejos, al fondo, hacia la fábrica que se llama ALPICAM, nunca he ido por allá abajo, además ese lugar está muy lejos” (hombre de 43 años, 6 hijos). Las dificultades de acceso se agravan para las secundarias y bachilleratos públicos, poco diseminados en ambas ciudades y requiriendo tiempos de traslado a menudo elevados. A causa del contexto de desregulación del transporte colectivo, la cuestión del costo monetario vuelve inevitablemente: “vea usted un poco, como mis hijos están en el bachillerato, tienen problemas porque su liceo está lejos. No hay transporte, si hubiese transporte, los llevarían a cualquier precio entonces [habría] que proponer una cantidad un poco elevada, entre la tarifa normal y [una cantidad] superior, después [habría que negociar el precio]… ” (hombre de 47 años, 5 hijos).

Estas cifras representan valores medios para la población total. El tomar en cuenta el nivel de vida del hogar permite entrever lógicas y dificultades ligeramente diferentes según el ingreso, sin que la jerarquía de los factores limitando la escolarización se vea modificada. En particular, aunque el coste del acceso a la educación es un problema padecido en gran medida por toda la población, principalmente cuando la educación se efectúa en el sector privado, los hogares más pobres son, sin sorpresa alguna, más sensibles que los demás a los obstáculos financieros.

En las dos ciudades, la caminata es el medio de transporte dominante para ir a la escuela primaria y los transportes colectivos captan casi todo el resto de los traslados (cuadro 3). Se recurre a los medios de transporte mecanizados (principalmente medios motorizados) cuando los traslados son largos: en Duala la duración media es de más de 20 minutos y en Conakry de más de media hora. Pero la caminata también puede utilizarse para recorrer distancias relativamente grandes. Si el tiempo mediano es de 10 minutos en Conakry y 15 minutos en Duala, en las dos ciudades un niño de cada ocho camina cuando menos media hora para llegar a su escuela.

Cuadro 3. Características de los trayectos domicilio-escuela de enseñanza primaria

Fuente: Elaboración propia, encuesta PMU 2003.

En la enseñanza secundaria, debido a la menor densidad de escuelas, la proporción de la caminata se reduce significativamente pero aún así sigue siendo el primer medio de transporte para ir a la secundaria o al bachillerato (cuadro 4). El tiempo de acceso al centro docente aumenta para todos los medios de transporte, pero sobre todo para la caminata: la duración mediana pasa a 18 minutos en Conakry y a 20 minutos en Duala; un joven de cada tres en Duala, un poco menos en Conakry, camina cuando menos media hora para llegar a su escuela. El aumento de los tiempos de desplazamiento en la enseñanza secundaria, más patente para la caminata que para el transporte colectivo, traduce las dificultades financieras de una buena parte de los jóvenes para llegar a la escuela.

Cuadro 4. Características de los trayectos domicilio-escuela de enseñanza secundaria

	Conakry	Duala
Alumnos matriculados fuera del barrio de residencia (%)	89	74
Trayectos a pie (%)	57	66
Duración media de los trayectos a pie (min)	21	23
Trayectos en transporte colectivo (%)	41	23
Duración media de los trayectos en transporte colectivo (min)	39	25

Fuente: Elaboración propia, encuesta PMU 2003.

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