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Índice de Scripta Nova

Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. XII, núm. 270 (148), 1 de agosto de 2008
[Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

LA DIFÍCIL TRANSICIÓN HACIA LA PREVENCIÓN: UNA VISIÓN DESDE EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS SOBRE EL RECICLAJE DE RESIDUOS URBANOS

Mª Àngels Alió
Universidad de Barcelona
alio@ub.edu

La difícil transición hacia la prevención: una visión desde el análisis de las políticas sobre el reciclaje de residuos urbanos (Resumen)

El articulo trata del proceso de transición hacia la prevención de la contaminación, tomado a las políticas locales sobre residuos domésticos como tema central. En la primera parte se plantean las características y las tendencias principales de dicha política, destacándose el papel del reciclaje y de la recuperación de residuos. Estas dos actividades son tomadas como indicadores del estado actual de la prevención en el mundo occidental, lo que permite aflorar las contradicciones y las diferencias de aplicación. La segunda y la tercera parte tratan sobre los diferentes niveles de reciclaje en los municipios de unas regiones urbanas consideradas como representativas. Concretamente, se estudian dos regiones urbanas de Estados Unidos, mientras que para Europa se estudia el caso Cataluña (España). La última parte del artículo está dedicada  a las conclusiones más relevantes que se pueden extraer de este trabajo. 

Palabras clave: reciclaje, prevención de la contaminación, transición ambiental, residuos urbanos, política medioambiental municipal.

The difficult transition towards the prevention: the analysis of the household waste recycling policies and its approach (Abstract)

This paper deals with the process of the transition towards the prevention of the contamination, the local policies about domestic waste being its thematic core. In the first part we introduce the characteristics and the principal tendencies of the above mentioned policies, emphasizing the problem of recycling and the recovery of waste. These two activities have been taken as indicators of the current state of the prevention in the western world, which gives us the opportunity to encounter the contradictions and differences of such application. The second and the third parts deal with the different levels of recycling in those regional municipalities which are considered representative. Concretely, two urban regions in the United States of America are being studied, meanwhile in Europe the study turns to the case of Catalonia (Spain). The final part of this paper is dedicated to the more relevant conclusions which can be drawn from this work. 

Key words: recycling, pollution prevention, environmental transition, household wastes, environmental urban policies.

La difícil transició cap a la prevenció: una visió des de la anàlisi de la política del reciclatge del residus urbans (Resum)

L’article tracta del procés de transició cap a la prevenció de la contaminació, prenent a les polítiques locals sobre residus domèstics como a tema central. A la primera part es plantegen les característiques i les tendències principals d’aquesta política, destacant-se el paper del reciclatge i de la recuperació de residus. Aquestes dues activitats hi són considerades com indicadors del estat actual de la prevenció en el mon occidental, cosa que mostra les contradiccions i les diferencies de la seva aplicació. La segona i la tercera part tracten sobre els diferents nivells de reciclatge en els municipis d’una sèrie de regions urbanes que poden ser agafades com exemples del estat actual de la prevenció en països amb nivells baixos i mitjans de reciclatge. Concretament, s’ estudien dos regions urbanes dels Estats Units, i per a Europa es presenta el cas de Catalunya. La part final del article està dedicada  a les conclusions més rellevants que es poden extreure d’aquest treball. 

Paraules clau: reciclatge, prevenció de la contaminació, transició ambiental, residus urbans, política mediambiental municipal.

Este artículo es una aportación al análisis de la llamada transición medioambiental partiendo de la base que el reciclaje puede ser un buen indicador del cambio de las políticas medioambientales hacia la prevención. También pretende mostrar como este proceso de cambio es un proceso lento, fragmentado y difícil, y que se concreta en el espacio de manera desigual, incluso entre pueblos y ciudades de un mismo entorno geográfico.

En relación a la contaminación, la transición ambiental se define como el proceso de cambio desde una sociedad generadora de crecientes cantidades de residuos y contaminantes a otra sociedad que ha introducido modificaciones importantes en los sistemas económico-cultural y territorial con el objetivo de prevenir la generación de dichos contaminantes. Hace ya décadas que distintas voces, procedentes de múltiples campos científicos y sectores sociales, se han dedicado a describir y promover este tipo de cambios. Valga tan sólo citar tres de estas personalidades: L. Mumford (1954[1]) que planteó la posible y necesaria transformación tecnológica para reducir los efectos de la contaminación industrial; a R. Carson (1964[2]) que dio marco científico al movimiento ciudadano de los años sesenta contra la utilización de los organoclorados en las prácticas agrícolas suecas y norteamericanas; y a B. Commoner (1990[3]), que en los ochenta definió las bases del núcleo conceptual de la prevención de la contaminación. También, a lo largo de estos años se han ido ensayando y promoviendo distintas estrategias y posibilidades de intervención, habiendo cristalizado en las distintas escalas a través de figuras legislativas y de planeamiento. Las cuales, junto al cuerpo sistemático de conocimientos que existen actualmente entorno a la idea de la prevención, constituyen el núcleo de los que puede ser considerado como un nuevo modelo de política medioambiental sobre la contaminación. Este modelo preventivo tiene su correspondencia en el desarrollo del paradigma que, como ya tuvimos la oportunidad de explicar (Alió 2002), ha sido definido por la complejidad y la dimensión ética y social de los problemas ambientales (Leff 2000  y Funtowicz 1997). Este proceso de formación de nuevos planteamientos, unido a la formulación de propuestas y normativas locales e internacionales, confiere por tanto al planteamiento de la prevención condiciones de viabilidad frente al modelo dominante de gestión finalista de la contaminación centrado, en cambio, en la implantación de medidas de tratamiento y gestión de los contaminantes una vez éstos han sido ya generados. 

Ahora bien la transición hacia una sociedad más responsable de las consecuencias sociales y medioambientales de la contaminación, y que empieza a aplicar medidas para generar menos residuos, no es un proceso que esté ya en marcha de manera inequívoca. La realidad contemporánea revela que las medidas preventivas introducidas hasta ahora, aun siendo numerosas y algunas de ellos importantes, distan todavía de ser mayoritarias.  Más aún, muchas de ellas se encuentran con resistencias y obstáculos muy poderosos vinculados a determinados segmentos del sistema económico interesado en preservar procesos de producción y consumo que perpetuan el crecimiento de la producción de residuos y que tienen influencia en el mismo sistema de gestión medioambiental.

Las páginas que siguen presentan, en primer lugar, una panorámica sobre el papel del reciclaje dentro del modelo de la prevención y sobre sus diferentes niveles de implantación en una serie de países occidentales. La segunda parte del artículo se centra en el reciclaje de los residuos urbanos en dos entornos geográficos diferentes, el de dos regiones urbanas norteamericanas y el de la región urbana de Barcelona[4], los cuales pueden ser considerados como ejemplos del estado actual de la política medioambiental en el mundo occidental en el ámbito de la gestión de los residuos urbanos.

La prevención y el reciclaje en la transición medioambiental 

Aún cuando el enfoque de la prevención emerge en los años sesenta, no es hasta la década de 1980 cuando empiezan a producirse de manera clara y sistemática toda una serie de intervenciones que va a conformarse lo que se conoce como modelo preventivo. Fundamentalmente, la prevención empieza con dos estrategias diferentes. La primera, la prohibición, es decir, deben dejar de utilizarse substancias y procesos cuyos efectos en la contaminación del entorno no van a poder ser resueltos con los métodos convencionales de control; la prohibición del DDT y las medidas llevadas a cabo en Suecia y la antigua Alemania Occidental para frenar la llegada de contaminantes al mar Báltico (Jordan y O’Riordan 1998) fueron dos de las primeras medidas que se produjeron en este sentido. La segunda, la recuperación del reciclaje como instrumento de retorno de los residuos al interior del sistema productivo, evitando de este modo su incorporación dentro de los ecosistemas naturales.

Poco a poco, a estos dos planteamientos le fueron sucediendo otras iniciativas en otros ámbitos de la política medioambiental hasta llegar a conformar lo que actualmente se entiende como modelo preventivo (Alió 1999), que se propone con una clara vocación alternativa al modelo dominante de control de los residuos en el punto final de gestión. De esta manera la hipótesis de futuro de la nueva política medioambiental supone la substitución de este modelo finalista por la prevención, en un proceso semejante a como, en su momento, el mismo modelo finalista pasó a imponerse sobre las prácticas tradicionales.

Sin embargo, el proceso de substitución de un modelo por otro no consiste exclusivamente en la substitución tecnológica sino que también comporta cambios sociales, económicos y culturales.  E. García (2004) diferencia entre lo que es la modernización ecológica, entendida como introducción de innovaciones  para renovar las tecnologías tradicionales contaminantes, y el proceso complejo de cambio en el sistema cultural, social y económico que seria, en suma, el que posibilitaría la transición a una sociedad menos insostenible (Jackson 2007). Por tanto, la relación entre las innovaciones tecnológicas en el sector de la industria y del reciclaje por un lado, y el consumo, los comportamientos y las mentalidades medioambientales de la población del otro, es un tema crucial en el estudio sobre la forma en que actualmente se está llevando a cabo la transición ambiental.

El modelo de la prevención

El modelo preventivo de gestión de residuos domésticos, tal como se ha ido configurando hasta el momento, ha sido definido muchas veces como modelo alternativo al modelo finalista convencional, del que lo separan no sólo los nuevos instrumentos que propone sino también el enfoque general. El modelo propugna que la política sobre la contaminación, y los residuos en particular, debe centrarse en los procesos de producción, distribución y consumo a fin de evitar la generación de contaminantes durante las distintas fases económicas.  Precisamente por este motivo es por lo que se habla de la prevención, abriéndose la posibilidad de transformar los factores sociales, culturales y económicos en ejes prioritarios de la política ambiental, y trascendiendo los enfoques unidireccionales de las tecnologías medioambientales. Se trata, por consiguiente, de una perspectiva diferente que destaca la importancia y las interrelaciones de toda una serie de factores, incluidos las de orden cultural y ético, y que apunta a la necesidad de introducir cambios en profundidad en el sistema económico y social.

Sucintamente, la gestión preventiva de la contaminación está compuesta por una amplia variedad de instrumentos legislativos, tecnológicos y de gestión que se concretan en iniciativas de distinto tipo orientadas a la reducción en origen de la contaminación, es decir durante los procesos de extracción, elaboración y distribución de los productos. Cuando la reducción en origen no es posible, el modelo considera instrumentos orientados a la reutilización y al reciclaje de los residuos que no han podido dejar de ser generados previamente. Conjuntamente, todos ellos conforman un conjunto de gran heterogeneidad que trasciende al núcleo clásico de la política medioambiental y se proyecta al conjunto de la sociedad a través de la educación ambiental, la implicación ciudadana y la responsabilidad profesional entre otros instrumentos, con la finalidad de cambiar actividades empresariales y comportamientos de la población especialmente relacionados con la generación de residuos y la contaminación en general. Una distinción básica de estos instrumentos es la que distingue entre los que son propiamente tecnológicos y los que son de carácter social. Pudiendo diferenciarse, asimismo, entre los de obligado cumplimiento, como son las prohibiciones y las penalizaciones económicas en forma de tasas o impuestos para frenar la utilización o el acceso a determinados productos o servicios, y que se están aplicando actualmente de manera creciente en muchos campos (Puig Ventosa 2004), y los de tipo indicativo, entendidos éstos como consejos, recomendaciones a determinados segmentos empresariales o de la población (Alió 1999).

El modelo preventivo se distingue, por tanto, del modelo finalista convencional, que se centra exclusivamente en intervenciones sobre los contaminantes y los residuos una vez éstos ya han sido producidos, con el objetivo de controlar su paso al ecosistema reduciendo, en la medida de lo posible, su toxicidad. Una buena aplicación del modelo finalista comporta disponer de un amplio y complejo conjunto de tecnologías destinadas a recibir los residuos. Dichas tecnologías (las incineradoras, las depuradoras, las plantas de valorización e inertización, y los vertederos, también denominados depósitos controlados) constituyen un verdadero sistema en el que todos y cada uno de sus componentes se relacionan entre si a través de los residuos que ellas mismas generan y de las funciones que desempeñan, que son a su vez determinadas por una legislación progresivamente más compleja y potente.

No vamos a entrar ahora en los problemas del modelo finalista[5]. Conviene hablar, sin embargo, de las limitaciones con las que se encuentra actualmente la prevención por cuanto ésta necesita avanzar complementándose en interacción entre los dos tipos de medidas anteriormente descritas: las clásicas medidas medioambientales y las sociales y culturales. Efectivamente, se ha dado el caso de países donde la introducción de medidas para la reducción en origen de determinadas substancias tóxicas y peligrosas dio lugar a su substitución por otras substancias tóxicas y peligrosas que no habían sido consideradas en su momento (Alió 1999). Debiendo buscarse las razones de este nuevo problema en la ausencia de la coordinación de las medidas de substitución de las tecnologías con un programa de prevención de mayor alcance que incluyera campañas de educación ambiental y de responsabilización ética entre la población y los trabajadores. Otras de las razones que obstaculizan el avance de la prevención en origen estriba en el hecho que las campañas de educación ambiental destinadas a promover la responsabilidad y la reducción de determinados productos implican directamente al centro del sistema económico, que tiene precisamente en el consumo desenfrenado y poco consciente una de las bases de su crecimiento. Por consiguiente, aún cuando el modelo preventivo presenta ventajas para el sistema económico, por lo que supone de reducción de riesgos y catástrofes, está siendo visto así mismo como una amenaza por parte de determinados sectores económicos; éstos ven en él un posible freno al crecimiento del consumo, así como también para las expectativas de expansión de los subsectores industriales y de servicios implicados en el sistema finalista de plantas de tratamiento de residuos, beneficiadas por la continuidad de la tendencia de crecimiento de residuos.

Reciclaje y modernización ecológica en la transición ambiental

La noción de la transición ambiental empezó a cobrar relieve desde el momento en que las denominadas tecnologías limpias permitieron vislumbrar la reducción importante de los impactos medioambientales procedentes de la industria (Meadows 1992). Sin embargo, la idea de la transición ambiental como modernización tecnológica se encontró muy pronto superada por las contradicciones y conflictos que comportaba la no consideración de las implicaciones sociales de la misma substitución de tecnologías. Como se ha explicado antes, el modelo preventivo persigue interactuar en esta doble dimensión tecnológica y social de los problemas de la contaminación proponiendo y sistematizando un sistema complejo de intervenciones que comprende distintas escalas y actores, pero que encuentra muchas dificultades para ser aplicado en profundidad, especialmente si se tiene en cuenta que el crecimiento del consumo es uno de los requisitos del mantenimiento del sistema económico.

En este contexto, el reciclaje cumple funciones muy importantes en el proceso de modernización medioambiental de la industria, facilitando el ahorro de materias primeras y energía, y por tanto también de las emisiones y residuos. Al tiempo que permite a la sociedad atenuar sus contradicciones medioambientales sin haber de  modificar el modelo dominante de consumo.

Con todo, el éxito creciente del reciclaje no exime de la aparición de una serie de contradicciones, algunas de ellas muy importantes. Uno de los inconvenientes de usar el reciclaje radica precisamente en su misma bondad económica, que permite obtener materias primas a bajo costo a partir de los desechos pero que, en cambio, no facilita por si mismo el desarrollo de prácticas de contención del consumo ni tampoco la innovación en la generación de substituciones y modificaciones tecnológicas durante los procesos de producción y distribución de los productos. De manera tal que, si la administración no actúa promoviendo otras medidas preventivas complementarias (la reutilización y la reducción en origen) el reciclaje puede comportarse como un instrumento pantalla que enmascara la falta de intervención en los otros frentes preventivos, incluida la promoción del consumo responsable. Pero también hay otros problemas asociados a esta tendencia al uso indiscriminado del reciclaje. Entre ellos, y especialmente importante, está el hecho de que no todos los productos puedan ser reciclados sin contrapartidas ecológicas importantes, por ejemplo, determinados plásticos, las pilas y otros productos electrónicos.

El reciclaje como indicador del avance de la prevención. Desarrollo, ventajas y problemas 

Las estadísticas sobre el reciclaje proceden de los datos sobre los residuos que han sido objeto de algún tipo de recogida selectiva, destinada a reintroducirlos dentro de los circuitos productivos. En este sentido, después de los datos sobre producción global de residuos, los datos sobre reciclaje acostumbran a ser muy comunes. Ello confiere al reciclaje la posibilidad de ser utilizados como indicador de la introducción y del avance del modelo preventivo en las distintas escalas, ya sean locales o regionales.

En general, se considera que bajas cifras de reciclaje se corresponden con sociedades que han avanzado poco, o muy poco, en la transición hacia la prevención, al tiempo que altas cifras de reciclaje se corresponden con poblaciones que no sólo reciclan mucho sino que también están avanzando sustancialmente en el modelo preventivo, con el acompañamiento de las medidas complementarias a las que ya se ha referido antes.

En relación a los residuos domésticos B. Commoner (1990) sostenía que era fácil llegar al 15 por ciento de su reciclaje, puesto que el sistema industrial disponía de una tradición que le permitía absorber determinadas fracciones y cantidades de residuos, especialmente la chatarra, el vidrio y el papel. Según este autor, lo difícil era superar estos niveles, ya que para ello se necesitaba modificar los sistemas de recogida, de separación domiciliaria y de cambio de las mentalidades de la población, con las consiguientes implicaciones en las empresas concesionarias de los servicios municipales de gestión de la recogida y de tratamiento de los residuos. Tomando como referencia los resultados sobre experiencias de reciclaje en ciudades norteamericanas y que el mismo Commoner había ayudado a introducir, se calcula que con este conjunto de cambios se podía llegar a reciclar aproximadamente el 90 por ciento de los residuos domésticos. Sin embargo, una medida clave para este logro consistía en separar la fracción orgánica de la inorgánica, especialmente cuando se trataba de conseguir cifras de reciclaje superiores al 30-40 por ciento. Lo que sitúa a la fracción orgánica, que supone entre el 40 y el 60 por ciento del total, como uno de los ejes centrales de la política local de gestión de los residuos urbanos. 

La diferencia entre estas tres categorías de municipios (los que están en niveles muy bajos de reciclaje, los que se encuentran en situación intermedia y los que han alcanzado porcentajes relativamente altos) es consecuencia de una situación de cambio o de transición que todavía se encuentra con fuertes obstáculos, asociados muchas veces a los sectores financieros e industriales vinculados al modelo finalista. En este contexto, puede afirmarse que los municipios con niveles bajos de reciclaje están más extendidos en países que han avanzado muy poco en la prevención y en los que predomina todavía la gestión fundamentalmente finalista. En cambio, los pueblos y ciudades con altas cifras de reciclaje corresponden a países con más experiencia en el tratamiento preventivo.  Ahora bien, entre ambos extremos se encuentra una amplia franja que comprenden situaciones a veces muy distintas, pero que se corresponden, en suma, a los distintos niveles de avance del modelo de la prevención y de la permanencia o retroceso del modelo finalista. Como se verá más adelante, los datos sobre los porcentajes de reciclaje y de reutilización de los municipios de las regiones norteamericanas y del área metropolitana de Barcelona corresponden a esta caracterización intermedia.

Relativamente distinto es el caso de los países en desarrollo, donde el reciclaje se sustenta en colectivos de trabajadores vinculados a la economía sumergida, y que realizan la recogida selectiva. Dichos colectivos de trabajadores, que se asemejan a los históricos traperos de las ciudades occidentales, se encuentran actualmente en una encrucijada entre la opción finalista, encabezada por los grandes monopolios de la incineración, y la de la prevención, que identifica esta tradición de los baraderos, los catadores y otros nombres con los que se identifican los trabajadores de las recogidas selectivas, como un factor importante de difusión (Tangri 2003).  

Ahora bien, aún a pesar de la difusión del reciclaje y a su estandarización estadística, hay que contar con  algunos inconvenientes a la hora de utilizar exclusivamente los porcentajes de reciclaje como indicadores del avance del sistema preventivo. Uno de ellos es el ya citado efecto pantalla del reciclaje que, si no media una interpretación más detallada, en determinadas situaciones puede estar enmascarando tendencias de crecimiento irresponsable del consumo. De la misma manera que también hay que considerar otros aspectos conceptuales y de nomenclatura que han surgido recientemente desde el momento en que en determinados estados se permite una clasificación de los sistemas de gestión de residuos que equipara el reciclaje con otras prácticas que, de hecho, no son iguales.

Actualmente pueden distinguirse dos corrientes en la utilización del concepto de reciclaje. En primer lugar, la que comprende el reciclado de los residuos procedentes de productos, bienes o materiales con amplia tradición en el mundo occidental -el papel, la chatarra y el vidrio principalmente- sobre los cuales ya existía una sólida experiencia, habiendo dado lugar a innovaciones en la prevención en origen durante el proceso industrial del mismo reciclado. Este puede ser el caso de legislaciones más restrictivas o también, en algunos países, de prohibiciones en el uso de determinados materiales que pueden causar impactos importantes en las operaciones de reciclado. Dentro de este mismo planteamiento se encuentra el tratamiento que debe efectuarse en los residuos de objetos o materiales de los que no se puede prescindir. La fracción orgánica procedente de la manipulación de alimentos constituye, en este sentido, uno de los ejes emblemáticos del modelo preventivo, en el que confluye la necesidad de articular medidas tecnológicas –que se concretan en el proceso posterior del compostaje- y sociales, destinadas a facilitar la implicación de la población en la separación domiciliaria y las recogidas selectivas (Alió 1999).

En segundo lugar, se distinguen en cambio, las prácticas de gestión de residuos que gravitan en torno al concepto de valorización. Concepto que se emplea para designar acciones y tecnologías destinadas a la manipulación de residuos, tanto industriales como procedentes de los servicios y el consumo, para aprovecharlos como fuente energética y otros usos, en los que el residuo pierde su capacidad de transformarse en materia prima susceptible de ser utilizada de nuevo. Cuando en el reciclaje dicha capacidad de reutilización como materia primera se mantiene repetidas veces. La utilización de los residuos como combustibles alternativos es una de las modalidades más frecuentes de la valoración, lo que explica su éxito por parte de las empresas asociadas a la incineración y otros sectores industriales dependientes de altos consumos de combustibles. 

Entre el compostaje y la valoración, existe, por tanto, una brecha que separa dos planteamientos bien distintos del reaprovechamiento de los residuos: En el primer caso, el retorno a los sistemas naturales en condiciones asimilables por el ecosistema en el primer caso y, en el segundo, la reintroducción por una sola vez en el sistema productivo sin considerar los impactos medioambientales que pueda ocasionar. En detrimento de esta contradicción la legislación de algunos países aumenta la confusión que se establece entre las mismas, aceptando la valorización como modalidad del reciclaje, y legitimando su corrección desde el punto de vista legal. En un intento por buscar denominaciones que permitan soslayar estas contradicciones, sin dañar los conflictos de intereses asociados a los sectores productivos vinculados a la valorización, la legislación europea utiliza el concepto de recuperación de residuos. Concepto que permite resaltar el único rasgo común que subyace en los dos tipos de prácticas: evitar el destino final de los residuos en los vertederos. Pero que permite además la consideración como valorización de la incineración con recuperación energética. De este modo, en el marco de una situación contradictoria que engloba tanto buenas como malas prácticas ecológicas, este concepto de recuperación  está empezando a servir de denominación clasificatoria en los sistemas estadísticos, incluidos los censos de residuos de los estados[6].

Panorámica general sobre la implantación del reciclaje en el mundo occidental 

Aún y considerando estas desviaciones sobre el reciclaje, el análisis de las estadísticas estatales sobre la proporción de residuos que son desviados hacia el reciclaje o hacia la recuperación en general permite continuar manteniendo el esquema de clasificación según los distintos niveles de desarrollo de la prevención. En el mundo occidental, donde el sistema estadístico de recogida de datos sigue pautas homogéneas, el análisis de estos datos permite la comparación entre los diferentes estados y el seguimiento de tendencias. 

En el ámbito de la Unión Europea occidental (Cuadro 1) las diferencias en el reciclado entre estados en el 2000 oscilaban entre máximos de hasta el 50 por ciento y mínimos por debajo del 10 por ciento. Tres años más tarde, tomando como referencia los datos proporcionados por la Agencia Medioambiental Europea, se observa que dichas diferencias se habían acentuado todavía más, debido al hecho de que países como Austria, Alemania, Holanda o Italia habían intensificado sus programas de recuperación de residuos en base al reciclaje y al compostaje, al tiempo que otros estados, por ejemplo España, experimentaban aumentos muy débiles, o que incluso sufrían un retroceso, como en el caso de Gran Bretaña. Por su parte, Finlandia y Dinamarca han seguido aumentando los volúmenes de reciclado y compostaje, con práctica reales de prevención que día a día van en aumento, aunque, en concordancia con lo que se ha dicho antes sobre la confusión conceptual con la valorización, las cifras oficiales de estos países también incluyen la incineración con recuperación energética.  

 

Cuadro 1. Distribución y evolución del reciclaje y la recuperación de residuos domésticos en una selección de países

Unión Europea

2000*
Reciclaje (%)

2003*
Recuperación + reciclaje (%)

Austria

50

70

Alemania

48

70

Holanda

46

72

Dinamarca

31

98

Finlandia

30

48

España

20

22[7]

Italia

13

43

Gran Bretaña

8

2

Irlanda

3

7

Norteamérica

2000**
Reciclaje (%)

2006**
Reciclaje + compostaje (%)

Estados Unidos

29

32

Canadá

19

27

Fuentes: *Elaboración propia a partir de Union European Agency 2003 y 2007. **Elaboración propia a partir de United Status Census Bureau. 2006 y Canada’s National Statistical Agency 2000 y 2007.

 

Por otra parte, la media española debería tomarse con ciertas precauciones puesto que si bien los datos sobre reciclaje de papel, cartón y vidrio se encuentran por encima del 50 por ciento, las cifras medias de recogidas selectivas domésticas, que también son un indicador a considerar de manera complementaria, se situaban tan sólo en el 8,43 por ciento en 2003.  Puede ser interesante acercarse al análisis de la distribución interna de las cifras de reciclaje a través de los datos disponibles sobre recogidas selectivas para el mismo año en las Comunidades Autónomas4 (Cuadro 2).

 

Cuadro 2. Niveles de implantación de las recogidas selectivas urbanas en las Comunidades Autónomas, España 2003

Comunidad Autónoma

Recogida Selectiva (%)

Comunidad Autónoma

Recogida Selectiva (%)

País Vasco

17,31

Galicia

7,72

Navarra

16,37

Valencia

6,92

Cantabria

15,74

Castilla y León

6,11

Catalunya

11,41

Castilla-La Mancha

5,50

Madrid

11,41

Murcia

5,07

Aragón

10,20

Andalucía

5,04

La Rioja

9,11

Extremadura

2,64

Asturias

8,09

Canarias

2,99

Baleares

8,01

Media estatal

8,43

Fuente: GreenPeace 2006.

 

El análisis de estas cifras muestra que también en el interior de los estados existen diferencias en la implantación de medidas destinadas a hacer más fácil el reciclaje. Diferencias que para un estado, con niveles todavía bajos de recuperación, en 2003 se situaban por encima de los 10 puntos, siendo el País Vasco, Navarra y Cantabria las comunidades que estaban más avanzadas.  

Estas mismas tendencias desiguales de distribución se encuentran al otro lado del Atlántico. Así, cuando se comparan los resultados entre Estados Unidos y Canadá, se observa que sus respectivas medias estatales también presentan diferencias relativamente importantes (Cuadro 1), debiendo destacarse, además, grandes diferencias internas dentro de los dos paises. Valga  el ejemplo del Canadá (Cuadro 3)  donde  las cifras que proporciona su Agencia Nacional de Estadística para el año 2006 denotan la presencia de grandes desigualdades en el grado de implantación del reciclaje, que oscilan desde el 45 hasta el 15 por ciento dependiendo de los estados. 

 

Cuadro 3. Distribución del reciclaje en Canadá (2006)

Estados federales

Reciclaje 2006 (%)

Nova Scotia British Columbia

45.1

Columbia

37.7

Ontario

29.9

Alberta

27.7

New Brunswick

22.8

Quebec

19.4

Manitoba

15.1

Saskatchewan

15.2

Fuente: Canada’s National Statistical Agency 2007. 

 

Una vez comprobada la existencia de importantes diferencias en la introducción de la prevención en la escala regional y de los estados, cabe preguntarse, por consiguiente, sobre los factores que condicionan estos comportamientos diferenciales.

La respuesta a esta pregunta sobrepasa los objetivos de este artículo, ya que requiere, al menos, trabajar en dos sentidos. Por un lado, el análisis de las relaciones entre el desarrollo tecnológico y el legislativo y la relación entre éste y los cambios culturales y de comportamiento que la sociedad está demandando. Este tipo de análisis es el que permitiría explicar los niveles más altos de reciclaje y recuperación de algunos estados. Por el otro, el estudio de lo que está sucediendo en la escala local, que parece ser un campo de estudio especialmente fructífero para entender los procesos de introducción de medidas preventivas que distan todavía de ser mayoritarias, coexistiendo a veces con instrumentos de gestión finalista.

La dimensión local de la prevención en origen

A finales de la décadas de 1970 y principios de los ochenta, en plena fase expansiva del modelo de sociedad de consumo, surgieron en los países más industrializados movilizaciones ciudadanas contra las plantas de tratamiento finalista de los residuos, fundamentalmente los vertederos y las incineradoras. Este movimiento, que empezó como iniciativas vecinales de oposición local a las incineradoras y los vertederos, auspició, sin embargo, el nacimiento de un proceso social propositivo y de autorreflexión que todavía perdura y que ha promovido la difusión de alternativas al crecimiento indiscriminado de residuos y contaminantes. De este modo, de manera semejante a como en los años ochenta las presiones de toda una serie de sectores ciudadanos habían conseguido promover medidas de prevención de la contaminación atmosférica y la generación de la lluvia ácida (Jordan y Riordan 1998), el movimiento contra el modelo finalista, articulado en una extensa red ciudadana global de base local que continua activo en la actualidad, abrió el camino hacia la prevención de los residuos urbanos. 

Estas movilizaciones forman parte de una de las corrientes de desarrollo del ecologismo moderno y constituyen uno de los elementos distintivos de un proceso sociológico más amplio de formación de nuevos movimientos ciudadanos en el ámbito de las democracias occidentales (Alió y Jori 2007). El cual se está reproduciendo actualmente en países en vías de desarrollo  donde la penetración del sistema tecnológico-industrial y el crecimiento de la sociedad urbana están favoreciendo incrementos exponenciales del binomio consumo-residuos. Valga como ejemplo de esta difusión y articulación en la escala global, la efervescencia de los movimientos antiincineración de residuos en las grandes ciudades de los países en desarrollo, como es el caso de la Argentina, México o Tailandia, que forman parte de una red global denominada Movimiento para el Residuo Cero, el cual como se verá más adelante, tuvo sus inicios en la ciudad de San Francisco a finales de los ochenta.[8]

No obstante, la administración local no tiene competencias suficientes para legislar en profundidad en la línea de la prevención, especialmente cuando se trata de aplicar medidas de obligado cumplimiento relacionadas con la prohibición. Por este motivo debe poner el énfasis en la gestión de los residuos, es decir las recogidas selectivas,  el reciclaje y el compostaje, que van siendo reforzadas de manera creciente por los municipios más sensibilizados por medidas de tipo indicativo, como es el caso de los impuestos municipales,  así como educativas y culturales. Las cuales, como se ha comentado anteriormente, persiguen la implicación de la población y las empresas locales. Por ejemplo, un proyecto reciente llevado a cabo en la capital donostiarra ha demostrado que las familias pueden reducir sus residuos domésticos en torno al 20 por ciento cambiando sólo determinadas pautas de consumo[9]. Como ésta se podrían citar otras muchas iniciativas pero, en cualquier caso, la política y la administración local no tienen suficiente capacidad para contrarrestar las dinámicas globales del crecimiento del consumo y de emisión de contaminantes del actual sistema económico-tecnológico. Por lo que es necesario el soporte de medidas legislativas de orden superior, fundamentalmente la estatal y la regional.

En resumen, puede afirmarse que se da una situación en la que el modelo preventivo se ha desarrollado, incluso consolidado, en la escala local. Pero como se verá más adelante, al tratar el caso de municipios concretos, dependiendo muchas veces de sus propias fuerzas y a menudo en conflicto con las estructuras económico-tecnológicas del sistema finalista, muy bien articulado con los niveles superiores del poder en las escalas intermedias de la política regional. Las páginas que siguen muestran la situación de la política preventiva en municipios de dos entornos estatales que todavía han desarrollado poco en la prevención, aún cuando, sobre todo en el caso norteamericano han avanzado mucho en el reciclaje. Esta situación queda recogida por un lado, en las medias de conjunto de los estados, y por el otro, en las diferencias internas de los resultados municipales, y que expresan la realidad de un determinado número de pueblos y ciudades que aplican medidas intensivas de prevención, fundamentalmente recogidas selectivas y de reciclaje de residuos, que también incluyen el compostaje. Lo que les hace destacarse de los otros municipios, con resultados mucho más bajos de recuperación.

El reciclaje en las áreas metropolitanas de Norteamérica. El caso de Illinois y de la región urbana de Cleveland 

Estados Unidos es uno de los países donde el reciclaje es la principal  estrategia de recuperación aunque, como ya se ha visto anteriormente, sus promedios estatales no sean demasiado altos. Pero concentra numerosas iniciativas, ocupando una posición mundial de liderazgo en el reciclaje, habiéndose constituido en un ejemplo sobre la posibilidad de continuar manteniendo los actuales niveles de crecimiento del consumo porque el reciclaje resuelve los problemas ambientales del incremento en la producción de residuos de todo tipo. 

Al mismo tiempo, Estados Unidos también es uno de los países pioneros en manifestaciones y movilizaciones ciudadanas a favor de la reducción en origen y en contra de la aplicación de tecnologías finalistas. Vale la pena recordar que es precisamente ahí donde las movilizaciones ciudadanas contra la incineración generaron la posibilidad de una nueva mirada sobre las tecnologías del reciclaje y, como ya señaló B. Commoner (1992), su utilización como estrategia alternativa a los tratamientos finalistas.  En relación con ello puede ser conveniente señalar que la ciudad de San Francisco, con niveles de reciclaje del 63 por ciento[10], está liderando el movimiento mundial Residuos Cero del que ya se ha hablado antes[11]. Esta dimensión de la implicación local en torno a la gestión de los residuos se corresponde con un movimiento urbano amplio que promueve la implicación ciudadana y que se corresponde con altos niveles de recuperación y compostaje de muchas otras ciudades, como Portland, con  porcentajes, sólo para el compostaje, entre el 35 y el 40 por ciento[12].  

Tendencias diferenciales de distribución regional en Norteamérica: los casos de Cuyahoga County e Illinois 

No obstante, ya se ha visto que el promedio de reciclaje de Estados Unidos (Cuadro 1) es solo relativamente más alto que el español y también, como se verá después, que el catalán, por detrás de estados europeos como Holanda o Alemania. Ello puede explicarse por el hecho de que Estados Unidos es también uno de los países donde el sector empresarial del tratamiento finalista está más desarrollado, con interrelaciones en todo el mundo. Y lo mismo puede decirse para las empresas de gestión y recogida, que tienen precisamente en las grandes ciudades norteamericanas un amplio mercado. 

Por este motivo, y también porque Estados Unidos forma parte del grupo de estados intermedios que todavía no han profundizado en la prevención en origen propiamente dicha, pareció que podría ser útil realizar una aproximación a los comportamientos municipales dentro de algunas regiones urbanas norteamericanas, con el objetivo de conocer más en detalle el alcance de la difusión del modelo preventivo en el ámbito local.

A continuación se muestran los resultados de esta aproximación a los resultados del reciclaje en dos zonas del norte de Estados Unidos: el área metropolitana de Cleveland y el estado de Illinois. La selección de estas dos zonas obedece a dos razones: la primera porqué parecía que sus estructuras territoriales presentaban ciertas semejanzas con la realidad catalana; y la segunda porqué ya se disponía de información sobre determinados aspectos de la gestión de los residuos en estas áreas, especialmente en el caso de Illinois, que ya se había tenido la oportunidad de conocer a través del trabajo de C. H. Colten (1990), el cual permitió en su momento el inicio de comparaciones entre distintas zonas geográficas (Alió y  Bru 1994).

Concretamente, para el caso de la pequeña área metropolitana organizada en torno a Cleveland (Cuyahoga County), una ciudad media de poco más de 500.000 habitantes, se han estudiado los datos municipales actualizados en 2006[13]. En cambio, para el caso de Illinois, no se ha podido disponer de información actualizada para todos los municipios, por lo que ha sido necesario recurrir a los datos de 2003, recogidos en la única fuente disponible de manera homogénea para todas las demarcaciones municipales. También se han estudiado los datos municipales de reciclaje del estado de Illinois, cuyas respectivas cifras sólo han podido ser consultadas para el año 2003. Aunque para el caso de Chicago se ha conseguido abundante y relativamente actualizada información hasta 2006[14].

Lo primero que hay que destacar de estos datos es que la tendencia diferencial a la que hemos venido refiriéndonos se confirma en estas dos zonas, debiendo destacarse además que las dos ciudades principales de sus respectivos sistemas urbanos tienen niveles muy bajos recuperación (Cuadro 4). Con lo que hay que buscar en los niveles medios y más bajos de la jerarquía urbana para encontrar los municipios con resultados más altos de recuperación. Concretamente, y para el área de metropolitana de Cleveland, con una media de reciclaje del orden de casi el 25 por ciento, puede observarse que los resultados  desagregados por municipios oscilan desde un máximo del 70 por ciento hasta un mínimo del 5’5 por ciento de reciclaje.

 

Cuadro 4. Reciclaje de Residuos domésticos (%) en una selección de municipios de la región metropolitana de Cleveland (Cuyahoga County) y del estado de Illinois

Cuyahoga County. Selección de municipios. 2006

Beachwood

Hunting Valley

Mayfeld

Lakewood

Fairview Park

Euclid

Maple Heights

Cleveland

60’28

49,16

41,33

39’82

36,51

15,88

11,83

9,79

Media de recuperación de residuos en Cuyahoga County: 24’94

Illinois. Selección de municipios. 2003

De Kalb

Christian

Hill

Kankakee

Coles

Du Page

Fayette

Chicago

49,2

43,8

35,1

35,7

10,0

10

9,1

57,7 (10,0)

Media de recuperación de residuos en Illinois: 37

Fuentes: Elaboración propia a partir de Cuyahoga Solid Waste District. Annual Report 2006. y del Environmental Protection Agency. Nonhazardous Solid Waste Management and Landfill Capacity in Illinois. Para la ciudad de Chicago se dispone de una segunda fuente, el informe de Chicago Recycling Coalition con datos actualizados en 2006, y que es de donde procede la cifra del 10 por ciento.

 

Se trata de una gran diferencia, que revela la diversidad de situaciones locales que pueden darse en un mismo entorno metropolitano. Concretamente 35 municipios del total de los 59 que integran el área de Cuyahoga County, tenían resultados de reciclaje por encima de la media del área metropolitana.

Seria conveniente disponer de más información que permitiera contrastar la existencia de este mismo patrón diferencial en otras regiones urbanas norteamericanas. Por el momento, y en base a los datos disponibles para las demarcaciones municipales del estado de Illinois, puede observarse como también se confirma la misma tendencia. Ello es particularmente interesante si se considera que, por lo general, el tamaño de los núcleos de población en Illinois es mayor que en los del área metropolitana de Cleveland. Lo que vendría a reforzar lo que ya se ha comentado sobre el papel de determinadas ciudades medianas en el desarrollo de la política del reciclaje y la prevención, así como el hecho de que el avance del reciclaje no va asociado necesariamente a ciudades y municipios pequeños.

Efectivamente, aun cuando con una media del reciclaje relativamente más alta que en Cuyahoga County -el 37 por ciento-  también en Illinois se encuentra el mismo patrón de distribuciones diferenciadas. Aunque en este caso, al tratarse de un área más grande y con una estructura consolidada de sistema regional urbano, queda más claro el papel de algunas ciudades medias, como la misma De Kalb, con niveles  comparativamente altos de reciclaje. Otro rasgo del patrón de distribuciones de Illinois que conviene resaltar es que algo más de la tercera parte de sus municipios alcanzan niveles muy bajos de reciclaje, con porcentajes por debajo del 10 por ciento de residuos destinados a reciclaje, mientras que sólo 8 están por encima de la media del  estado. Si consideramos además que los datos estadísticos sobre la ciudad de Chicago pueden ser contrastados con otras fuentes que inducen a considerar con reservas los altos porcentajes de 2003, resultaría que quizás, probablemente, la media estatal descendería notablemente a causa del peso ejercido por el alto volumen de residuos de Chicago considerados erróneamente como reciclados por las estadísticas.

En este punto cabe volver a lo que se explicó en apartados anteriores sobre la valorización, puesto que según Chicago Recycling Coalition, durante los años estudiados, las estadísticas municipales consideraban como reciclaje una serie de prácticas de tratamiento de los residuos orgánicos que podrían ser definidas como de valorización. Dichas prácticas consistían en mezclar los residuos orgánicos con otros tipos de residuos urbanos, para después ser triturados conjuntamente con el objetivo de obtener un producto que pudiera ser utilizado como capa de sellado de los vertederos de la ciudad y también para poder trasladarlos a otros estados[15]. Recuérdese que los residuos orgánicos pueden suponer entre el 40 y el 60 por ciento del total de los residuos urbanos, proporción que si se resta del 57’7 por ciento de reciclaje calculado para 2003, puede traducirse en una cifra de reciclaje realmente muy baja. Como es el 10 por ciento estimado por la Coalición para el Reciclaje de Chicago.

Para finalizar este apartado quizás cabria hacer alusión al caso de otras grandes ciudades norteamericanas, como la misma San Francisco -de la que ya se ha hablado antes, donde los altos resultados en recuperación y reciclaje inducen a pensar que existe un segundo modelo de grandes ciudades en las que el modelo de la prevención ya se ha incorporado claramente dentro de la gestión medioambiental municipal. Por lo que cabria preguntarse también por los procesos que han llevado a uno u otro modelo. En este sentido, el breve esbozo histórico del proceso reciente de desarrollo de la política de gestión de los residuos municipales de Chicago puede aportar algunos aspectos claves de lo que está ocurriendo en  ciudades donde todavía no se ha producido de manera clara el cambio hacia la prevención.

Breve cronología sobre la transición al reciclaje en la ciudad de Chicago 

El enlace entre el periodo industrial de la investigación anteriormente citada de C.H. Colten (1990) y la actualidad de la política sobre gestión de residuos de Chicago ha sido posible a partir de los sucesivos informes de la asociación Chicago Recycling Coalition[16], que ofrecen detallada información tanto sobre los intentos por llevar a cabo un programa de recogida selectiva de la fracción orgánica de la ciudad como sobre las características y resultados del programa de reciclaje implantado finalmente.

En base a estos informes se puede elaborar una cronología del proceso de implantación del reciclaje de esta ciudad, cuyos inicios se remontan a principios de los setenta, cuando debieron clausurarse los tres viejos incineradores que estaban todavía en funcionamiento y la administración local se encontró ante la necesidad de platearse las estrategias de su substitución. Antes que adoptar cambios en profundidad que permitieran iniciar programas de prevención, se decidió continuar con el modelo finalista con la implantación, en 1971, de un nuevo gran incinerador en substitución de los antiguos y que estuvo tratando aproximadamente el 20 por ciento de los residuos domésticos durante los siguientes veinticinco años. Sin embargo, en los años ochenta ya había empezado la crisis del modelo finalista, puesto que mientras la administración de la ciudad reorganizaba y consolidaba las normativas e instrumentos finalistas, incluidos los vertederos que estaban entonces en funcionamiento, se iba consolidando el movimiento ciudadano para el reciclaje en base a la constitución de la red de la misma Chicago Recycling Coalition.

De este modo se consiguió generar una fuerte sensibilización en torno al reciclaje, que cristalizó en 1986 con la primera normativa del estado de Illinois, la cual reglamentaba el reciclaje como la actividad prioritaria de tratamiento de los residuos, explícitamente por delante del vertido en depósitos controlados. Se trataba, por tanto, de un primer paso importante hacia la prevención. Siguiendo esta normativa la administración de Chicago empezó un programa piloto de recogida selectiva de vidrio y metal en determinados sectores de la ciudad, pero que fue abandonado poco después alegando su escaso éxito y problemas graves de funcionamiento. Este primer proyecto fue substituido por un nuevo programa oficial, el Blue Bag Program, todavía vigente en el 2005, que regulaba la recogida conjunta de la fracción inorgánica y orgánica de los residuos domésticos y establecía un sistema de servicios municipales, transferidos a empresas privadas encargadas de la separación de las distintas fracciones para su traslado a las correspondientes instalaciones, ya fueran vertederos, incineradoras, plantas de valorización o de reciclaje. Ello condicionó el desarrollo de uno de los programas de recogida de residuos de coste más elevado de los Estados Unidos (Figura 1). Sus resultados serian luego seriamente cuestionados ya que las cifras reales de reciclaje al final de proceso de recogida-separación en las correspondientes instalaciones se situaban más cerca del 10 por ciento comentado anteriormente que no del 57,7 de las estadísticas oficiales (Cuadro 4).

 

Figura 1. Costes comparados de las recogidas de residuos domésticos en algunas ciudades de Estados Unidos

Fuente: Chicago Recycling Coalition.

 

Finalmente, en el año 2005 este programa empezó a ser sustituido por otro nuevo programa piloto para promover la separación domiciliaria entre la fracción orgánica e inorgánica, tal como ya se venía realizando en otras ciudades norteamericanas desde hacía ya tiempo con altos niveles de reciclado. Con lo que establecían mejores condiciones tanto para la recogida de los residuos que debían ser reciclados como de la fracción orgánica que debía ser compostada[17].

Antes de acabar este apartado, hagamos un ensayo de recopilación de las fases que siguió la ciudad de Chicago desde que decidió emprender el paso hacia la prevención. Primero, el reconocimiento de los impactos generados por los vertederos y las incineradoras donde eran llevados los residuos de la ciudad. Seguido después por la formación del movimiento ciudadano a favor del reciclaje y las primeras normativas para favorecerlo. A continuación llega la reacción del sector empresarial vinculado a las plantas de tratamiento finalista que presionan para la introducción de una nueva generación de vertederos e incineradoras. Dichas nuevas instalaciones, con mayores necesidades de financiación, necesitaban centralizar grandes cantidades de residuos  para garantizar su rentabilidad. Esta fase comportaba sin embargo por primera vez la emergencia de contradicciones dentro de la administración municipal, a causa de que ya entonces se reconocía explícitamente la necesidad de incorporar las recogidas selectivas para aumentar las cantidades de residuos destinadas al reciclaje y al compostaje. Precisamente, en esta fase, fue cuando se descartó el proyecto que había empezado en la ciudad para dotarla de un amplio y completo sistema de recogida selectiva de la fracción orgánica y de su tratamiento como compostaje. Finalmente, se habría llegado a la fase actual, en la que las resistencias ciudadanas y el avance de la implicación de la población habrían conseguido reconducir la gestión municipal hacia un nuevo programa para facilitar el compostaje y mejorar, por consiguiente, las condiciones del reciclado. Habrá que esperar a los datos de los próximos años para conocer los resultados y el desarrollo actual del proceso.

La prevención de residuos domésticos en Cataluña

Pasamos ahora a tratar el tema de la gestión del reciclaje de los residuos urbanos en Cataluña y, en especial del área metropolitana de Barcelona. Porqué también en el caso de los municipios catalanes se constata que el modelo preventivo en las dos últimas décadas ni ha sido fácil ni se ha difundido homogéneamente en todo el territorio. Pudiendo distinguirse, además  una serie de fases en el proceso de introducción de instrumentos de prevención de los residuos. Utilizando como referencia el modelo de interpretación presentado por primera vez por F. Sandbach (1992) sobre la estructura de los procesos de substitución de la política medioambiental en el mundo occidental, y que se caracteriza por la sucesión de fases de conflicto y de consenso, puede afirmarse que la introducción del modelo preventivo en Cataluña sigue el mismo esquema (Alió 2000). Desde finales de los ochenta se caracteriza por un primer periodo de conflicto, con la movilización catalana contra la ley de tratamiento de residuos industriales que regulaba la normativa europea sobre el sistema finalista para los residuos tóxicos y peligrosos (1990), seguido de otro de consenso, en el que se introdujeron las primeras medidas preventivas catalanas que encontraron su campo inicial de expansión en los residuos urbanos (Ley Catalana de Residuos Municipales en 1993). Le siguió un nuevo periodo de estancamiento en el que se fraguaron nuevos conflictos, especialmente a partir de 1998, cuando la ley española de residuos municipales y la nueva reglamentación catalana sobre la incineración sancionaron, en la práctica la continuidad de los sistemas de tratamiento finalista. A partir de entonces se han sucedido una serie de iniciativas para reconducir la situación a nuevas etapas de consenso que, al menos por el momento y en el terreno de los residuos sólidos, todavía no han llegado a concretarse[18]. Muestra de ello es la continuidad de las tendencias de crecimiento en la producción de residuos domésticos y el hecho de que no sea  hasta 2004 cuando la relación entre producción de residuos/habitante empieza a disminuir ligeramente, quizás más en relación con el aumento reciente de población que no con el desarrollo de una buena política catalana de residuos domésticos. Tampoco los promedios de reciclaje son relativamente altos, habiéndose llegado a una media del 24 por ciento en el 2006, sólo algo más de un punto por encima de la media oficial española de 2003.  

Introducción del modelo preventivo en Cataluña y primeros pasos del modelo Residu Mínim 

Una vez finalizado el conflicto contra la ley de tratamiento de residuos industriales se sucedieron una serie de contactos entre el gobierno catalán y diferentes sectores económicos y del movimiento ecologista para introducir en la legislación instrumentos de prevención en origen de la contaminación. Fruto de esta nueva situación fue el acuerdo para experimentar en los municipios catalanes con un sistema de gestión de los residuos domésticos que posibilitara al máximo el tratamiento del reciclaje. Ello se concretó en una legislación que consolidaba las recogidas selectivas al tiempo que introducía la separación domiciliaria para los residuos orgánicos. Lo que debía generar cambios importantes tanto por lo que suponía de modificaciones en los protocolos de las empresas concesionarias del servicio, como por la necesidad de construir de plantas de compostaje y empezar un amplio programa de educación ambiental y sensibilización de la población. Este nuevo modelo de gestión fue promovido inicialmente de manera experimental con el proyecto denominado Residu Mínim siendo posteriormente adoptado por otras comarcas catalanas, donde también se obtienen bastantes buenos resultados[19],  semejantes a los de los municipios norteamericanos donde la fracción orgánica también es separada en los propios domicilios.

Concretamente, la implantación del Residu Mínim empezó en Cataluña a mediados de los noventa como programa piloto en los municipios de Torrelles de Llobregat y de Molins de Rei en el área metropolitana de Barcelona extendiéndose luego por otras zonas de Catalunya hasta llegar casi al centenar de municipios a principios de la década actual. Dichos municipios alcanzaron rápidamente una media aproximada del 30 por ciento de residuos reciclados, cifra que irá creciendo progresivamente hasta el 50-55 por ciento en algunos casos. Puede ser útil comparar las estadísticas oficiales de recuperación de los residuos de algunos de los municipios del área metropolitana  de Barcelona en 2002, año que puede ser tomado como representativo de un momento en que todavía el programa Residu Mínim era el único que estaba introduciendo la prevención en Cataluña (Figura 2).

 

Figura 2. Los dos modelos de gestión ambiental de residuos domésticos en el área metropolitana de Barcelona en 2002. Ejemplos de municipios representativos

Fuente: elaboración propia a partir de Agència de Residus de Catalunya 2002.

 

Destacando de manera clara los municipios del modelo Residu Mínim con cifras de recuperación superiores al 40 por ciento. Proporción que debería compararse con la media de la ciudad de Barcelona, que entonces se encontraba tan sólo en el 10 por ciento, y también con la del área metropolitana, que subía tan sólo hasta el 13’34 por ciento.

Así pues, la información del área metropolitana de Barcelona para estos años iniciales de la introducción del modelo preventivo muestra también la misma tendencia observada antes para las ciudades norteamericanas: La diferenciación entre municipios que siguen el sistema preventivo y los que no lo hacen. Resultando que los municipios con valores más altos de recuperación (Castellbisbal, Molins  de Rei y El Papiol en la figura 2 son los que aplican programas públicos de tratamiento y recogida que introducen estrategias preventivas, abriendo sus programas a la implicación de la población. Siendo la educación ambiental en los distintos segmentos de la población local uno de los ejes clave de sus planes, con el objetivo de difundir buenas prácticas de separación domiciliaria, explicar los impactos ambientales asociados a los tratamientos finalistas y también proporcionar información sobre consumo responsable. Finalidad que ser refuerza con actuaciones en los comercios de los municipios sobre envoltorios y prácticas de devolución y reutilización de envases.  

Lo que no ocurre en los demás municipios, que confían todavía de forma mayoritaria en la capacidad de los instrumentos técnicos. Vale la pena señalar que los municipios del entorno metropolitano que no siguen el Residu Mínim, que todavía son mayoría, utilizan un sistema de recogida basado en contenedores en la vía pública que diferencia dos tipos de recogida; el uno para la mezcla de residuos -incluida la fracción orgánica- y el otro para contenedores separados de recogida selectiva de las fracciones tradicionales del reciclaje -los envases, el metal, el papel y el vidrio-  siendo estos tres últimos los principales responsables de los buenos resultados del reciclaje en 2006 (Cuadro5). El primer tipo de contenedores, en el que se depositan mezcladas las fracciones orgánica e inorgánica, se asemeja al que ya ha sido explicado antes para Chicago, y contiene los residuos que serán posteriormente trasladados a plantas específicas de separación mecánica para ser valorizados, reciclados o ser llevados a vertedero o incinerador[20] .  Se da la circunstancia de que para Barcelona y los otros municipios que siguen el mismo sistema también se dispone de información elaborada por organizaciones ciudadanas que ayudan a contrastar la documentación oficial[21], tal como se ha visto que también ocurre en la ciudad de Chicago.

Un paso más en la recuperación de los residuos: el sistema Porta a Porta 

De hecho, desde finales de los noventa, la Entidad Metropolitana de Medio Ambiente (EMMA) del Área de Barcelona, que es el organismo encargado de la gestión de los residuos municipales, estaba entrando en un proceso de substitución del sistema finalista basado en la utilización exclusiva de la incineración y del vertedero metropolitano, que finalmente fue clausurado en 2006. La opción inicial, aparentemente más sencilla desde el punto de vista del sistema, era profundizar en la tecnología de la incineración. Efectivamente, a finales de los noventa estaban funcionando dos incineradoras, y aunque una de ellas fue clausurada recientemente, se preveía que hubiera otra ya en funcionamiento a principios del 2000 en el sector de la Zona Franca. Sin embargo las movilizaciones ciudadanas contra la incineración obligaron a un cambio por parte de la administración, la cual continua centrada en criterios finalistas pero ha reconducido parte del conflicto mejorando las condiciones para el reciclaje, especialmente del papel y del vidrio, como ya se comentado antes.   

Por otra parte, y en ausencia de medidas complementarias de soporte por parte de las administraciones de orden superior, tanto la catalana como la estatal, los municipios que ya se habían adentrado en el modelo de la prevención debieron consolidar su política sólo a partir de las competencias locales de que disponían: las recogidas selectivas, la educación ambiental y las tasas o impuestos; Algunos de éstos se vieron reforzados con la Directiva Europea de 1999 que permitía aumentar las tasas de los vertederos, lo que repercutió positivamente en una mayor predisposición al reciclaje.

Una de las formas mas interesantes para la consolidación del modelo preventivo partiendo exclusivamente de la capacidad municipal ha sido la que se conoce como modelo Porta a Porta, que también está siendo utilizado en otros países. En Cataluña empezó en 2002 en el pequeño municipio tarraconense de Riudecanyes (Aymemí 2005). Seis años más tarde el Porta a Porta se ha convertido en el tercer modelo de gestión de residuos domésticos (Figura 3), siendo utilizado por casi setenta municipios, en su mayoría medios y pequeños. El próximo paso se prevé que sea  introducirse en ciudades con experiencias piloto iniciales en barrios y pequeños sectores. 

 

Figura 3. Implantación del modelo Porta a Porta en Cataluña, 2006

Fuente: Puig Ventosa 2008.  

 

Como su nombre indica, la especificidad de dicho modelo radica en que determinadas fracciones de la basura, especialmente la fracción orgánica, pasan a ser recogidas en cada domicilio en días establecidos. Ello permite que, junto con las campañas de educación ambiental, que ya fueron introducidas por el Residu Mínim y que se mantienen en este modelo, el personal que recoge las bolsas esté capacitado para vigilar y advertir a los usuarios que no realizan adecuadamente la selección. 

Por consiguiente, las cifras actuales de recuperación según la Agencia Catalana de Residuos permiten detectar la presencia de un número apreciable de municipios cuyas cotas de recuperación se sitúan fácilmente entre el 70 y el 80 por ciento. Esta forma de gestión coexiste con la de los municipios que están utilizando el modelo Residu Mínim y también los que utilizan el modelo convencional. Valga como ejemplo el caso del Área Metropolitana de Barcelona, donde se encuentran los tres tipos de gestión (Cuadro 5) y el de la comarca del Alt Penedès, en la franja marginal metropolitana barcelonesa, donde también se da el mismo tipo de situación (Cuadro 6). 

 

Cuadro 5. Recuperación de residuos domésticos en una selección de municipios de la Entidad Metropolitana de Barcelona (%), 2006

Municipios

Sistema de recogida

Recuperación (%)

Tiana

Porta a Porta

82,13

Torrelles de Llobregat

Porta a Porta

66,72

Castellbisbal

Residu Minim

57,40

Molins  de Rei

Residu Minim

43,77

Barcelona

Contenedores

26,68

St. Cugat Vallès

Contenedores

17,90

St.Adrià Besòs

Contenedores

12,44

Entidad Metropolitana de Barcelona

27’20

Fuente: Elaboración propia a partir de: Agència de Residus de Catalunya 2006.

 

Cuadro 6. Recuperación de residuos domésticos en una selección de municipios de la comarca del Alt Penedès (%), 2006

Municipios

Sistema de recogida

Recuperación

%

St. Sadurní d’Anoia

Porta a Porta
85,92

Olérdula

Residu Minim
45,60

Sta. Margarita i Monjos

Residu Minim
39,65

St. Pere Riudebitlles

Residu Minim
39,41

Pontons

Contenedores
7,66

Olesa de Bonevalls

Contenedores
5,50

Torrelles de Foix

Contenedores
3,97

Comarca del Alt Penedès

29,53

Fuente: Elaboración propia a partir de: Agència de Residus de Catalunya 2006.

 

  

Figura 4. Los tres modelos de recogida selectiva en municipios catalanes y sus respectivos resultados

Fuente: Puig Ventosa 2008.

 

En resumen, actualmente en Cataluña, pueden identificarse tres modelos de gestión (Figura 4): el modelo convencional, con porcentajes de recuperación del orden del 20 por ciento, el Residu Mínim, con promedios entre el 30 y el 40 por ciento, y el Porta a Porta, con resultados que suben hasta el 70 y el 80 por ciento.

A modo de conclusión

Para terminar faltan tan solo algunas consideraciones finales. La primera gira en torno a la identificación de las similitudes en el comportamiento de los municipios a uno y otro lado del Atlántico. Efectivamente, tanto en el área metropolitana de Cleveland y en el estado de Illinois, como en la región metropolitana de Barcelona, se ha encontrado un mismo esquema de diferenciación entre tres grandes grupos de municipios, cuyos resultados de recuperación y reciclaje parecen corresponderse a otros tantos modelos de gestión de los residuos. Que también podría estar indicando semejanzas respecto a los obstáculos que han debido resolver, especialmente los municipios que están ya más avanzados en el proceso de la transición.

Ello podría hacer pensar en un posible modelo común de los procesos de transición. Respecto a este modelo, y en estos momentos, se podrían distinguir cuatro aspectos que, a su vez, están muy relacionados entre si: Uno, el cambio de planteamiento en la gestión ambiental, que supone la consideración de los residuos como elementos del ecosistema urbano y que por tanto no pueden ser eliminados. Antes bien, hay que intervenir sobre ellos en el doble sentido social y biológico. Lo que se traduce tanto en el desarrollo de programas para cambiar actitudes y comportamientos de la población y del proceso de consumo como en la gestión diferenciada de las fracciones orgánica e inorgánica. Lo cual, como se ha visto, se comporta como un requisito para obtener buenos resultados de reciclaje, incluido el mismo compostaje. En segundo lugar el reconocimiento de la complejidad social del proceso propiamente dicho, que trasciende la aplicación de medidas técnicas de gestión de residuos afectando aspectos importantes del sistema socioeconómico, en especial los que se refieren a los sectores de producción, distribución y consumo implicados en la generación de determinados bienes de consumo, como seria el caso de los envoltorios y otros productos superfluos. Ello lleva al tercer punto: la necesidad de disponer de legislaciones preventivas de orden supra local que, al ser de obligado cumplimiento, ayuden a impulsar las políticas locales de prevención. De hecho, los municipios que se han estudiado en este artículo corresponden a situaciones en que este tipo de legislación está poco desarrollada, lo que se traduce, precisamente, en la diversidad de resultados, más vinculada a los esfuerzos e intereses de los pueblos y ciudades con mejores resultados que no a una normativa común. Ello lleva a un último punto, relacionado con el papel de los actores sociales locales implicados en la introducción de la prevención en sus respectivos pueblos y ciudades. Puesto que, aún cuando en este artículo se ha utilizado preferentemente una metodología de corte más descriptivo y estadístico, ha aflorado de manera suficientemente clara la importancia de la presión de determinados sectores de  población implicados en la introducción de la prevención de la contaminación en la política local. Concretamente, este fenómeno ha podido ser observado en los municipios del área metropolitana que fueron los primeros en incorporar la separación domiciliaria como requisito previo de la recogida selectiva y de la introducción de medidas de prevención en origen. De la misma manera que también se ha detectado su papel como factores clave en Barcelona y Chicago en la crítica y la propuesta  de alternativas al modelo oficial.

En último lugar, y como punto aparte, puede ser interesante subrayar el tema del papel desempeñado por las capitales de los sistemas urbanos estudiados. Las cuales, como se ha podido observar, no están desempeñando un gran papel como lideres en el proceso de cambio hacia la prevención. Teniendo en cuenta, además, que son ciudades secundarias e incluso municipios más pequeños los que asumen el protagonismo del cambio. Por consiguiente, parecería que en contextos regionales como los que se han estudiado en este articulo, donde la transición está todavía en sus fases iniciales, las grandes ciudades, que son también las que generan más residuos y son también las más rentables desde el punto de vista de la gestión finalista, continúan siendo núcleos de resistencia del modelo de control. Complementariamente, podría pensarse que el modelo preventivo está introduciéndose con más facilidad en ciudades y municipios más pequeños que quizás no sufren de manera tan fuerte la presión de los monopolios empresariales finalistas, y donde los actores sociales interesados en el cambio pueden actuar con más facilidad a favor de los objetivos de la prevención en origen. Todo esto son preguntas que cabria ir respondiendo a la luz de nuevos estudios y aproximaciones. Queda también por conocer el comportamiento municipal de extensas áreas urbanas, por ejemplo, la región metropolitana de San Francisco, donde la ciudad principal ya ha realizado el cambio hacia la prevención y donde podría hablarse, por tanto, de un modelo o tendencia diferente.

 

Notas

[1] Para este artículo se ha utilizado la versión en español de 1979 del libro Técnica y Civilización de este autor.

[2] Para esta autora se 1964 se ha consultado la traducción en castellano de 1980 de su obra Silent Spring.

[3] Las obras de B.Commoner han sido traducidas al español. Para este tema en particular es muy útil su último libro En paz con el planeta, editado en Barcelona en 1992.

[4] Este artículo forma parte de un largo proyecto de investigación sobre la gestión de la contaminación en los países occidentales y que se ha basado muy especialmente en el comportamiento de los municipios catalanes. Una de las hipótesis centrales de este proyecto se refiere al papel del movimiento ciudadano y de los colectivos ecologistas en el proceso de introducción del modelo preventivo en sus pueblos y ciudades.

[5] El artículo de N. Ferrer (1992) presenta una interesante aportación al tema de la generación de dioxinas por las incineradoras así como sus impactos.

[6] Directiva XII/2004 de la Unión Europea.

[7] El informe GreenPeace 2006 revisa de manera crítica las cifras oficiales y proporciona unos resultados claramente a la baja. Véase, por ejemplo, que según esta organización la media española desciende hasta el 10 por ciento.

[8] Existe una red mundial de asociaciones y entidades implicadas en el movimiento residuos cero. Una lista para las ciudades americanas se puede encontrar en http://www.zwia.org/zwc.html.

[9] Por ejemplo, la campaña realizada en Guipúzcoa con el nombre Yo reduzco mis residuos. http://www4.gipuzkoa.net/MedioAmbiente/misresiduos/index.html.

[10] http://www.jgpress.com/archives/_free/000380.html.

[11] http://noalaincineracion.org/.

[12] http://www.oregonmetro.gov/index.cfm/go/by.web/id=22789.

[13] www.cuyahogaswd.org.

[14] Para la ciudad de Chicago se han utilizado tanto fuentes oficiales -véase Environmental Protection Agency- como ciudadanas, siendo de destacar, entre éstas, las que han sido publicadas en Internet por Chicago Reciclyng Coalition. Véase http://www.chicagorecycling.org.

[15] Chicago Reciclyng Coalition. Turning Blue into Green. How Chicago’s failed Blue Bag Program could be replaced with a True Recycling Program without breaking the bank. A white paper. 

[16] Chicago Recycling Timeline, http://www.chicagoreciclyng.org/index.php?option=com_content.

[17] Ídem nota 11.

[18] Desde hace algún tiempo se está trabajando en Cataluña en la elaboración de una nueva normativa de prevención de residuos, que tiene uno de sus ejes centrales en la prohibición de la utilización de las bolsas de plástico de un solo uso. Dicha normativa todavía no se ha concretado, aunque se han aprobado nuevas legislaciones sobre incineración de residuos que van en la dirección contraria.

[19] Para una ampliación sobre el modelo Residu Mínim y CEPA, la entidad ecologista que lo impulsó en Catalunya desde principios de los noventa, véase http://www.pangea.org/cepa/.

[20] Actualmente, se calcula que más del 50 por ciento de los residuos de estas plantas son  llevadas a vertedero o incinerador.

[21] Centre d’Ecologia i Proyectes Alternatius: Comparación entre el modelo Residuo Mínimo y el modelo Contenedor Amarillo, http://cepa.pangea.org/es/contamarillo.html.

 

Bibliografía

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Referencia bibliográfica

ALIÓ, Mª Àngels. La difícil transición hacia la prevención: una visión desde el análisis de las políticas sobre el reciclaje de residuos urbanos. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales.  Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2008, vol. XII, núm. 270 (148). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-270-148.htm> [ISSN: 1138-9788]


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