Julio Vinuesa Angulo
Departamento de Geografía
Universidad Autónoma de Madrid
julio.vinuesa@uam.es

La vivienda vacía en España: un despilfarro social y territorial insostenible (Resumen)

La vivienda como espacio privado necesario para satisfacer el derecho básico de los ciudadanos a disponer de un alojamiento digno y adecuado, es el principal configurador del espacio urbano y el primer consumidor de territorio, pero su relevancia se focaliza en su carácter de activo económico.

Según el Censo de Población y de Vivienda de 2001, en España había 3,1 millones de viviendas vacías. Hay 1,5 viviendas por hogar, se construyen más de las viviendas necesarias, no se utilizan muchas de las existentes y empeoran las condiciones de acceso a la vivienda.

Para cambiar esta situación es imprescindible avanzar en el conocimiento de la utilización del parque de vivienda. Hay que vincular el uso ineficiente del espacio residencial, contrario a la función social de la propiedad, con la persistencia del “problema de la vivienda” y, sobre todo, con la necesidad de cambiar un modelo urbanizador insostenible y unas políticas de vivienda ineficaces. (152)

Palabras clave: España, urbanismo, vivienda, política de vivienda.

Empty houses in Spain : an unsustainable social and territorial waste (Abstract)

The dwelling, as a private space necessary to satisfy the basic right of the citizens to have decent and suitable accommodation, is the main configuring element of urban space and the prime consumer of territory. However, its relevance is focalised on its nature as a financial asset.

According to the Population and Housing Census of 2001, there were 3.1 million empty dwellings in Spain . There are 1.5 dwellings per family unit; more dwellings than necessary are built; many of the already existing ones are not being used, and the difficulties of getting a home are increasing.

To change this situation it is essential to obtain more data on the use made of dwellings. Inefficient use of residential space, contrary to the social function of property ownership, has to be linked to the persistence of the “housing problem” and, more importantly, to the need to change an unsustainable development planning model and inefficient housing policies.

Key words : Spain , development planning, home, unoccupied dwelling, housing policy.

Es un fenómeno que hay que vincular con la pervivencia del “problema de la vivienda” que, como es sabido, se constata con los desajustes entre la necesidad de alojamiento y la disponibilidad de viviendas dignas y adecuadas y se expresa mediante la cuantificación y la caracterización de los hogares con necesidades no satisfechas, normalmente por no tener la capacidad de renta suficiente para superar las exigencias que impone el mercado. Pues bien, la gravedad de esos desajustes en términos de conflictividad social y política, en connivencia con los importantes intereses económicos del sector inmobiliario, ha contribuido a que tradicionalmente se tienda a la simplificación de ese proceso de desequilibrios entre oferta y demanda. Al menos durante los últimos sesenta años, y especialmente en los periodos en los que se agudizan las dificultades, todo tiende a concretarse en simples impulsos en favor del incremento de la construcción (véase al respecto Rodríguez, R., 2004). Se han producido importantes cambios políticos y culturales, pero permanece el escaso predicamento de las propuestas en favor de la racionalidad exigible a los procesos de desarrollo urbanístico y territorial[2].

La construcción de viviendas se sigue valorando fundamentalmente como un síntoma de dinamismo económico. La idea de “la construcción como motor de la economía” y la vinculación del crecimiento del espacio urbano con el progreso y la prosperidad económica son argumentos que inducen a pensar en la conveniencia de un aumento de la construcción sin límites, al margen de que las viviendas sean o no necesarias o del uso que se les vaya a dar o, incluso, de que vayan o no a tener algún uso alguna vez.

Una rápida mirada sobre la reciente dinámica inmobiliaria pondrá de manifiesto la absoluta primacía de los criterios económicos. Cuando, durante la segunda mitad de 2007 se confirma el cambio de ciclo inmobiliario, en los medios de comunicación[3] se destaca la negativa incidencia que la reducción de la actividad constructora y el “enfriamiento” del mercado van a tener sobre la marcha de la economía, en especial sobre el aumento del paro y la desaceleración del crecimiento.

Es evidente que el último boom inmobiliario, caracterizado tanto por el enorme número de viviendas construidas como por la intensa subida de los precios, ha tenido consecuencias económicas positivas para la mayor parte de la sociedad (no hay que olvidar que cerca del 85 por ciento de los hogares españoles son propietarios de vivienda). Según Marcos, Carpintero y Naredo (2005, p. 11), el patrimonio inmobiliario en vivienda tenía en 1995 un valor de 1,3 billones de euros y en 2004 alcanzaba los 3,5 billones, incremento resultante del crecimiento de la superficie construida (10 por ciento) y del aumento del precio (90 por ciento). Además de la importancia que tal revalorización pueda tener en términos reales para cada uno de los patrimonios familiares, lo cierto es que tiene un enorme valor simbólico como referencia en las estrategias de ahorro y de inversión de los hogares, siendo el principal alimentador de la marcada preferencia de lo hogares españoles por la inversión inmobiliaria[4], dada su solidez y su contrastada tendencia alcista a medio y largo plazo.

También las arcas públicas están muy directamente condicionadas por la dinámica inmobiliaria, con la incidencia que ello puede tener sobre la toma de decisiones urbanísticas. Por ejemplo, como consecuencia del aumento de actividad y del incremento de los precios, en el 2005 los ayuntamientos recaudaron 6.096 millones de euros, frente a los 4.002 ingresados en el año 2000[5]. El 9,5 por ciento de la recaudación total del Estado (Gobierno Central, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos) procede de transacciones inmobiliarias y un 22 por ciento de los recursos de las corporaciones locales están directamente vinculados a dichas actividades[6]. Así, el fin del boom inmobiliario supone un revés económico para las arcas públicas, que los ayuntamientos tratarían de contrarrestar con subidas prácticamente generalizadas en los impuestos relacionados con la vivienda y la construcción. En 35 de las 52 capitales de provincia españolas han incrementado el IBI en el presente ejercicio a través de la revisión del valor catastral de los inmuebles y con la subida de tipos impositivos del tributo[7].

Otro dato, de gran relevancia a la hora de valorar la importancia de la dimensión económica del sector inmobiliario, procede de las estimaciones efectuadas por el Colectivo de Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA), según las cuales “las empresas constructoras e inmobiliarias evadieron 8.600 millones de euros en 2006”[8]. Es evidente que los mayores beneficios económicos siguen quedando ocultos en las plusvalías obtenidas por el incremento del valor de los terrenos como consecuencia del proceso urbanizador, y al margen de que las viviendas que se construyan sean o no necesarias.

Las magnitudes económicas del sector inmobiliario ayudan a entender que quede sistemáticamente en la sombra cualquiera otra consideración sobre la necesidad de aplicar criterios de racionalidad y sostenibilidad territorial a la dinámica inmobiliaria, como por ejemplo, anteponer a los nuevos desarrollos la puesta en valor del parque existente, garantizando una utilización más eficiente y acorde con la función social de la propiedad (véase Rullán, O y Artigues, A., 2007;

Impera la idea de que debe prevalecer el derecho a los beneficios económicos del desarrollo residencial, por encima del necesario control sobre los consumos excesivos de territorio y de los recursos naturales y de la degradación del paisaje. Se actúa queriendo ignorar que un desarrollo espacial residencial incontrolado, superior a las necesidades de alojamiento, es insostenible. Como tantas veces ocurre, el necesario cambio de mentalidad exige un mayor conocimiento: en este caso de la realidad inmobiliaria y en concreto de la dinámica del parque residencial, de sus características, de su utilización y de las consecuencias que de todo ello se derivan. La falta de información y de sabiduría sobre el fenómeno, que quedará constatada a continuación, es el primer obstáculo para abandonar una situación en la que, a pesar de las disposiciones legales o las declaraciones programáticas[9], las acciones para imponer racionalidad en el uso de los recursos territoriales se ven sistemáticamente postergadas con el argumento de la expansión económica o por el aplastante peso de las oportunidades de rentabilidad inmediata (véase Alonso, et al, 2007).

Graves deficiencias de la  información sobre el parque de vivienda

Convivimos con un inaceptable déficit de información sobre el parque de vivienda existente en España. Son especialmente llamativas las carencias en la información sobre el montante y la evolución de las cifras de vivienda, construcción y suelo, como el hecho de que según distintas fuentes haya una diferencia de unas 600.000 viviendas en las cifras de las promovidas entre 2004 y 2006, aunque sin duda son mayores las desviaciones de otras informaciones, por ejemplo las relativas a los precios, generalmente inflados con objetos de provocar al recalentamiento del mercado[10]. El Censo de Vivienda, que por su carácter y por su trayectoria habría de ser considerado como una fuente muy fiable, adolece de una primera deficiencia al ser el reflejo de la realidad en un momento determinado (1.11.2001, para el último realizado), que enseguida queda desfigurada por los cambios sociales y por la fuerte dinámica del sector inmobiliario. Pero, además y sobre todo, el procedimiento de la obtención de la información se muestra especialmente inadecuado cuando las viviendas no están habitadas, como se explicará más adelante.

Dificultades para la clasificación de las viviendas por usos

El problema de desinformación comienza por las dificultades no superadas para establecer conceptos claros sobre la vivienda. El único documento estadístico oficial que aborda la compleja tarea de clasificar las viviendas en función de su uso, se guía fundamentalmente por criterios operativos. El Instituto Nacional de Estadística (INE, 2001) establece varias “clases de viviendas”, según las definiciones que se transcriben a continuación y que adolecen, como puede apreciarse, de importantes faltas de concreción:

“Vivienda principal: una vivienda familiar se considera principal cuando es utilizada toda o la mayor parte del año como residencia habitual de una o más personas.”. El resto de las viviendas serán, por diferencia con respecto al total, viviendas no principales  y a su vez se clasifican en:

”Viviendas secundarias: se trata de una vivienda familiar que suele utilizar alguno de los miembros del hogar de forma temporal o esporádica (en vacaciones, fines de semana, trabajos temporales etc.), durante un mínimo de 15 días a lo largo del año, y que no constituye residencia habitual de ninguna persona.”

“Vivienda desocupada: Una vivienda familiar se considera desocupada o vacía cuando no es la residencia habitual de ninguna persona ni es utilizada de forma estacional, periódica o esporádica por nadie. Se trata de viviendas deshabitadas, disponibles para venta o alquiler o, simplemente, abandonadas.”

“Otro tipo: por ejemplo, las destinadas a alquileres sucesivos de corta duración usadas de manera continuada y no estacional (por lo que no deben considerarse secundarias) pero que tampoco constituyen la residencia habitual de alguna persona.”

Insuficiencia de la información

Como ya se ha señalado, el censo proporciona una imagen fija, mientras que la utilización que se hace de las viviendas es una circunstancia sujeta a cambios no siempre previsibles en sus motivaciones ni en su frecuencia. La idea de vivienda desocupada o vacía hace referencia a una situación temporal y por tanto cambiante que conduce al concepto de flujos o número de viviendas que pasan a estar vacías o que dejan de estarlo a lo largo de un determinado periodo de tiempo. Además del análisis del stock de viviendas que están desocupadas en un momento dado, el estudio de las causas de desocupación y las características de esas viviendas son un paso necesario para diagnosticar sobre el fenómeno. La intensidad de flujos de ocupación y desocupación de viviendas y el tiempo que permanecen vacías los distintos tipos de vivienda son otras dimensiones imprescindibles.

Pero la información actualmente existente no permite hacer este tipo de análisis, ni siquiera en términos de aproximación a la realidad: no obstante, a continuación se intenta un análisis de la evolución y la distribución por ámbitos geográficos de los distintos tipos de vivienda según sus usos y algunas de sus características más relevantes. Más que para avanzar en el conocimiento del fenómeno de la vivienda desocupada servirá para subrayar la denuncia de las deficiencias estructurales de conocimiento sobre las que se asientan las políticas urbanísticas y de vivienda.

Constatación de la inconsistencia de la información sobre viviendas vacías

Además de las inconcreciones de las anteriores definiciones, el procedimiento censal para la obtención de información sobre ciertos aspectos de la vivienda, muy especialmente su utilización, obliga a dudar de la fiabilidad de los datos, ya que en la mayor parte de las viviendas no principales la clasificación es resultado de deducciones arriesgadas de los agentes censales[11], al no haber un hogar residente que facilite la información sobre el uso real que se hace de la vivienda. Las series estadísticas recientemente creadas por el Ministerio de Vivienda (2007) incorporan estimaciones indirectas sobre la evolución del parque residencial. Las viviendas no principales son estimadas por compensación, mediante un alambicado procedimiento que, partiendo del Censo de 2001, añade las viviendas construidas, resta la demolidas y obtiene las diferencias con respecto a los crecimientos del número de hogares deducidos de la EPA. El exceso de viviendas se computa como viviendas no principales[12].

El fenómeno de las viviendas vacías se concreta, en términos estrictamente estadísticos, en la existencia de proporciones excesivamente elevadas. Como ocurre con otros mercados, se considera razonable y conveniente que exista un stock técnico (entre 3 y 5 por ciento) de viviendas desocupadas que facilite un más ágil funcionamiento de mercado[13]. Pero según el Censo de 2001 (cuadro 1) en España había 6,7 millones de viviendas no principales, de las que 3,1 millones (14,8 por ciento del total de las viviendas familiares), eran viviendas vacías. La información estadística existente revela una situación anómala, con proporciones que, según los ámbitos provinciales, pueden multiplicar varias veces el stock técnico deseable.

Al observar la evolución entre las diferentes clases de vivienda durante el intercenso 1991-2001 (cuadro 1), se aprecia que el stock de las viviendas vacías es el que experimenta un mayor incremento en términos absolutos y relativos. Del aumento registrado en el total del parque, una de cada tres viviendas son no principales y una de cada seis son viviendas vacías. Dicho en otros términos, durante el decenio el parque de viviendas no principales aumentó en 1,3 millones de las que, prácticamente, la mitad son viviendas vacías. El ritmo de crecimiento de 2,16 por ciento anual acumulativo indica que estaríamos ante un proceso de un enorme dinamismo, mucho más rápido que el crecimiento del conjunto del parque (1,87 por ciento) y que el crecimiento del número de hogares (1,71 por ciento).

Cuadro 1. Evolución del parque de viviendas por clases. 1991-2001

Los datos del Ministerio de Vivienda (cuadro 2) indican que entre 2001 y 2006 se ha producido un incremento de 655.568 viviendas no principales, con una ligera reducción de la proporción y, especialmente, de su dinámica, lo que, sin olvidar el riesgo de combinar series, podría apuntar un ligero cambio de tendencia con respecto al decenio anterior

Cuadro 2. Evolución del parque de viviendas por clases. 2001-2006

Además de observar los cambios que se han producido entre dos stock de viviendas correspondientes a dos momentos diferentes, sería necesario determinar la dimensión de los flujos que intervienen como componentes de la dinámica del parque: flujos de viviendas construidas, derribadas o que cambian de uso. El estudio de esos flujos será necesario para profundizar en la naturaleza de los cambios y en el análisis del fenómeno de la vivienda desocupada, pero también permite hacer comprobaciones sobre la consistencia de la información estadística manejada. Por ejemplo, el número total de viviendas en 2001 (V₂₀₀₁) debería coincidir con el resultado de sumar al stock de 1991 (V₁₉₉₁) el flujo de las viviendas construidas durante el periodo (VC_1991,2001), restar el de las derribadas (VD_1991,2001) y añadir el saldo neto resultante de los posibles cambios de uso entre viviendas y locales (SNVCU_1991,2001).

V₂₀₀₁ = V₁₉₉₁ + VC_{1991, 2001} – VD_{1991, 2001} + SNVCU_{1991, 2001}

El Censo de 2001 ofrece información sobre las viviendas construidas ente 1991 y 2001 y, por tanto, permite estimar por compensación el saldo neto resultante de los flujos de las viviendas derribadas y de las que pasan a ser local de negocio o viceversa:

El método de compensación nos indica que, de acuerdo con la información censal disponible, el saldo neto estimado por cambio de uso menos las viviendas derribadas es de +423.646 viviendas, lo que representa el 11,4 por ciento del crecimiento observado. A partir de la Estimación del Parque de Viviendas (Ministerio de Vivienda, 2007) se deduce que durante el periodo 2002 a 2006 la tasa media de viviendas demolidas en España es del 2,17 ‰ anual. Si se aplica la misma tasa al intercenso 1991-2001, el número de viviendas demolidas habría sido de 441.038 por lo que el flujo neto por cambio de uso tendría que haber sido de +864.683, dato que no resulta verosímil y que invita a pensar en graves desajustes en las otras cifras manejadas, especialmente en los recuentos de 1991 y de 2001.

Lógicamente, aún serán mayores las dificultades para el estudio de la evolución de las distintas clases de viviendas (principal, no principal, vacía, secundaria y otro tipo). En este caso habría que tener en cuenta además el saldo neto resultante de los flujos por pasar de una clase a otra (SNVCC).

Por ejemplo para la Vivienda Vacía (VV) durante el intercenso 1991-2001.

VV₂₀₀₁ = VV₁₉₉₁ + VVC_1991,2001 – VVD_1991,2001 + SNVVCU_1991,2001 +SNVVCC_1991,2001

Los datos del cuadro 3 obligan también a pensar que los flujos y saldos estimados están fuertemente condicionados por los cambios de criterios en las clasificaciones censales y, en todo caso, por la dificultad para aplicar unos conceptos no suficientemente definidos a una realidad muy compleja y esquiva.

Cuadro 3. Comparación de los flujos por clases de vivienda en el intercenso 1991-2001.

Tras todos estos datos es razonable reconocer la existencia de una proporción de viviendas no principales y, especialmente, de viviendas vacías muy por encima de lo técnicamente razonable, pero no es posible extraer conclusiones sólidas sobre la dinámica de las diferentes clases de viviendas y sus componentes ante la evidencia de inconsistencia de la información disponible, que sin duda aumentará cuando haya que referir el análisis a ámbitos espaciales más concretos.

Distribución territorial de las viviendas no principales

La distribución por Comunidades Autónomas de las viviendas vacías (figura 1) permite apreciar una cierta homogeneidad territorial en la persistencia generalizada del fenómeno, sólo los cambios de criterio a la hora de clasificar estas viviendas, producen algunas tendencias regresivas, como en el caso del País Vasco. Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana y la Comunidad de Madrid concentran el 56,7 por ciento del parque de viviendas y el 56,4 por ciento de las viviendas desocupadas.

El análisis por provincias permite constatar el mayor volumen de los parques de vivienda secundaria y vacía en Madrid, Barcelona y a lo largo de todo el litoral mediterráneo, en el que destacan, en consonancia con su mayor tamaño demográfico, Valencia, Alicante y Málaga. La distribución provincial de los porcentajes en que se distribuyen las distintas clases de vivienda (cuadro 4) indica una alta homogeneidad de la presencia de las viviendas vacías, mientras que las viviendas secundarias reflejan una dispersión de valores mucho mayor. De ello podría deducirse que mientras que la presencia de éstas está vinculada a unas circunstancias territoriales específicas, la de las viviendas vacías responde a factores diversos que pueden tener efectos complementarios.

Cuadro 4. Dispersión de los valores porcentuales de las clases de viviendas por provincias. 2001.

Así, los porcentajes de las viviendas vacías en cada provincia, como expresión de la presencia o relevancia relativa del fenómeno, reflejan una realidad diversa: las provincias gallegas, extremeñas, las de Andalucía oriental, junto con Soria y León presentan los valores máximos, por encima del 16,0 por ciento. En el polo opuesto están las provincias vascas, Guadalajara, Teruel, Burgos, Cuenca, Madrid, Girona, Ávila y Cantabria con porcentajes inferiores al 13 por ciento. Tanto en uno como en otro grupo, hay situaciones de homogeneidad y radical diversidad territorial, lo que viene a confirmar la existencia de factores causales diversos.

El fenómeno de las viviendas vacías, tal como puede deducirse de los cocientes de localización del cuadro 5, refleja una mayor concentración en los municipios de tamaño intermedio, pero dentro de una distribución más homogénea que la de las otras clases de viviendas. Estos datos no reflejan que en 2001 existiese concentración en las capitales de provincia ni en sus coronas o municipios circundantes.

Cuadro 5. Cocientes de localización de las clases de viviendas por usos según zonas. 2001.

Búsqueda de factores vinculables a la existencia de viviendas vacías

Sin que ello suponga olvidar lo ya dicho sobre su la fiabilidad, la información censal de las características de las viviendas y de los edificios permite indagar sobre algunas de las posibles relaciones causales, explicativas, en su caso, del fenómeno de la vivienda desocupada. Entre las posibilidades que ofrece la información disponible, el estado de conservación de los edificios, la fecha de construcción, la dinámica del parque residencial y el nivel de los precios medios de la vivienda son aspectos vinculables a los modos de utilización del parque.

La proporción de viviendas vacías con deficiencias en su estado de conservación llega al 18 por ciento mientras que sólo es del 8,7 entre las viviendas principales, pero el coeficiente de correlación de la proporción de viviendas en estado ruinoso, malo o deficiente con el porcentaje de viviendas vacías en el conjunto de las provincias españolas, es de +0,416, lo que no puede considerarse como suficientemente expresivo de una relación causal clara.

El cuadro 6 muestra que la presencia de viviendas vacías se hace notablemente más intensa entre las más antiguas, probablemente por razones de calidad o inadecuación, y levemente entre las más modernas, en cuyo caso habrá que buscar las causas en los desfases de la primera ocupación. Pero cuando se quiere analizar esta relación al nivel de los ámbitos provinciales los resultados obtenidos no son tan concluyentes. Aunque en la mayor parte de las provincias la edad media del parque desocupado es varios años mayor que la del conjunto de viviendas, hay una importante dispersión entre las edades medias de los parques provinciales de viviendas vacías, los más antiguos son el de Soria y Teruel con una edad media próxima a los 60 años, mientras que el de Málaga está por debajo de los 30. El cálculo de los coeficientes de correlación de los porcentajes provinciales de viviendas vacías con los porcentajes de viviendas construidas antes de 1961 (r = -0,09), por una parte, y con la proporción de las construidas en el último decenio (r = +0,21), por otra, no permiten constatar ninguna relación causal entre la antigüedad y la desocupación del parque.

Cuadro 6. Porcentajes de las viviendas por clases y periodos de construcción. 2001.

Los altos porcentajes de las viviendas vacías construidas antes de 1961, coinciden con la situación de despoblamiento en un nutrido grupo de provincias interiores, mientras que las proporciones de las construidas después de 1991, son mayores en las provincias de mayor dinamismo urbano y residencial: grandes ciudades y sus áreas de expansión junto con las franjas litorales. El resultado de la correlación entre la dinámica reciente del parque residencial y la proporción de viviendas vacías (r = +0,63), sin ser contundente, sí parece indicar una relación causal, digna de tenerse en consideración. Entre las provincias más dinámicas, junto a algunas con mayor desarrollo turístico y de segunda residencia (Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Castellón, Cádiz, Huelva), aparecen también otras con realidades absolutamente distintas (Cáceres, Badajoz, Valladolid o Ciudad Real). Entre las que presentan crecimientos negativos del parque de viviendas vacías, junto a las provincias vascas, donde se modificó el concepto de vivienda vacía, predominan las que podrían caracterizarse por vivir situaciones de fuerte despoblamiento. Tal es el caso de Burgos, Teruel, Soria, Orense, Zamora o Guadalajara, que además vive un fuerte dinamismo urbanizador por ser expansión residencial de Madrid.

El precio, como en cualquier otro mercado, ha de ser un factor de la máxima relevancia y, por consiguiente, cabe suponer que podría estar actuando sobre el fenómeno de las viviendas vacías. En este caso la correlación entre los valores provinciales de los precios medios de la vivienda libre entre 1996 y 2001 y la proporción de las viviendas vacías presenta una correlación negativa de significación media (r = -0,558) que viene a indicar que cuanto mayor es el precio medio de las viviendas menor es la proporción de parque desocupado. No debería incurrirse en el error de tomar el precio como la variable explicada y deducir entonces que, de acuerdo con la lógica del funcionamiento de otros mercados, la mayor proporción de viviendas vacías (oferta) supone unos menores precios. Es bien sabido que en el mercado de vivienda no sucede necesariamente así (véase Rullán y Artigue, 2007). Hay que recordar que no es equivalente vivienda vacía a vivienda ofertada y que existen importantes diferencias entre los precios de unas y otras provincias como consecuencia de sus respectivas rentas de localización y expectativas de revalorización. El precio medio de vivienda libre por m² para el periodo 1996-2001, calculado a partir de los datos del Ministerio de Vivienda, arroja unas diferencias de tres a uno, entre los 1.210 €/m² de Álava y los 432 €/m² de Jaén[14].

Es necesario de profundizar en el conocimiento del fenómeno de la vivienda vacía

En los últimos años han sido varias las iniciativas políticas dirigidas a combatir las situaciones de desocupación de las viviendas[15]. Son medidas que tienen sus referencias en otras ya aplicadas en distintos países europeos, pero han suscitado un importante rechazo en la opinión pública y provocan serias dudas sobre sus fundamentos jurídicos[16] y sobre su aplicabilidad (Marín y Milá, 2007). La falta de conocimiento riguroso de la realidad nuevamente sitúa estas medidas en la tradición de iniciativas políticas urbanísticas y de vivienda, mal fundamentadas y, por consiguiente, poco consistentes, poco eficaces y con escasas posibilidades de consolidarse o perdurar en el tiempo[17].

Por obvio que parezca hay que insistir en la necesidad de disponer de datos precisos y actualizados de las viviendas existentes, convenientemente clasificadas en razón de sus características fundamentales y de sus condiciones de uso. Pero los estudios sobre las necesidades de vivienda y sobre parque existente han de efectuarse con una escrupulosa valoración de su dimensión temporal y territorial (Vinuesa, 2005). Es decir, han de estar referidos a los periodos y a los ámbitos concretos en los que se sustancian los problemas. En las valoraciones efectuadas más arriba se han puesto de manifiesto las deficiencias de la información y que los ámbitos provinciales no son una unidad territorial adecuada para este tipo de análisis.

Es pues imprescindible avanzar en el conocimiento de las causas de desocupación de las viviendas. La existencia de viviendas desocupadas, por encima del stock técnico necesario para un funcionamiento fluido del mercado, puede responder a motivos muy diferentes y configura situaciones muy diversas que requieren tratamientos específicos en cada ámbito en el contexto de las políticas de vivienda y de ordenación y utilización racional del territorio. La desocupación puede producirse por deficiencias de habitabilidad, por decisión de los propietarios que deciden renunciar a obtener una renta por temor a los posibles riegos del arrendamientos o, simplemente, porque hay un exceso de viviendas, como consecuencia de despoblamiento o porque se construyen más viviendas de las necesarias. Puede también ocurrir que, dentro de una estrategia previsora, la compra, para sí o para los hijos, se anticipe varios años a la necesidad de alojamiento, y que al mantenerse esas viviendas vacías durante varios años por la aversión social a alquilar, se eleve de forma permanente, y en cierta medida engañosa, la proporción de desocupadas. También hay una parte importante de la demanda, especialmente en los mercados más dinámicos, para la que la vivienda, más que un bien de uso (alojamiento) es una inversión[18].

Hay que clasificar las viviendas familiares de uso no permanente en razón de las causas o motivaciones que explican su modelo de utilización y en relación con el ámbito socio-urbanístico en el que se localizan. Son realidades absolutamente distintas la desocupación permanente de una vivienda en una urbanización de segunda residencia y la de una vivienda situada en un casco urbano en el que existe una fuerte demanda de alojamiento. Son situaciones diferentes ante las que no caben en modo alguno el mismo tipo de respuestas.

Hay que trasmitir a la sociedad que el uso del derecho de propiedad no puede suponer perjuicios para otros derechos individuales (derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, por ejemplo) ni suponer menoscabo de otros derechos colectivos como el uso racional del espacio urbano y de los recursos del territorio. Se trata de un paso necesario antes de intentar tipificar las situaciones en las que el mantenimiento de viviendas vacías o la construcción de viviendas innecesarias puedan suponer una flagrante vulneración del principio de la función social de la propiedad, como requisito previo para plantearse la aplicación de medidas correctoras o preventivas en los ámbitos específicos en que se produzcan.

Hay que superar un error permanente desde hace medio siglo en la política de vivienda española y que vuelve a aparecer en la mayor parte de las iniciativas de intervención pública para combatir el fenómeno de la vivienda vacía: se fija como objetivo efectista el tratamiento coyuntural de algunos síntomas, pero se elude abordar la corrección de las causas.

Poner en valor el parque residencial existente en las ciudades

Parece obligado preguntarse y encontrar las respuestas precisas a por qué algunos propietarios, cualquiera que sea su condición o su circunstancia, renuncian a percibir una renta con un claro perjuicio para su propia economía y para la sociedad. Una simple estimación grosso modo permite dimensionar el despilfarro económico directo por la no utilización de las viviendas vacías en unos 5.300 millones de euros anuales[19], una cifra equivalente al 83 por ciento el presupuesto del Plan de Vivienda para 2007. Habría que valorar también el consecuente abaratamiento del alquiler que se produciría con la incorporación de estas viviendas al mercado, sus efectos sobre la economía y, muy especialmente, sobre la estructura del mercado de vivienda, que podría, por fin, ver incrementada la oferta accesible de viviendas en alquiler.

En el futuro, la política de vivienda deberá establecer entre sus objetivos prioritarios optimizar el uso del parque existente, con actuaciones dirigidas a poner en valor los espacios urbanos y los parques residenciales que viven procesos de abandono por sus deficiencias, a pesar de ofrecer grandes oportunidades económicas y sociales por su centralidad[20]. La dinámica temporal del parque inmobiliario actual en la mayoría de las áreas urbanas exigirá en los dos próximos decenios una intensificación de las necesidades de rehabilitación de las viviendas construidas entre 1950 y 1970. Por su parte, la prospectiva demográfica anuncia un progresivo crecimiento de los flujos de viviendas que van a quedar vacantes por desaparición de los hogares (Vinuesa, 2006). Es imperativo elaborar estudios a nivel local que permitan implementar estrategias de actualización permanente del espacio residencial. La adecuada gestión de las plusvalías generadas por la recuperación de estas áreas, con criterios de equidad y rentabilidad económica, serán la clave en este reto crucial para el desarrollo urbano de los próximos decenios.

El desarrollo urbano no puede seguir en manos de la vivienda-inversión

La renovación y rehabilitación del parque residencial de los espacios urbanos consolidados forman también parte de la estrategia para frenar la expansión espacial y los incontrolados “consumos-despilfarros” de territorio que vienen caracterizando el modelo urbanizador español. Por razones de sostenibilidad, los planes territoriales y urbanísticos deberían anteponer la renovación y la puesta en uso del parque de viviendas vacías, a los nuevos desarrollos.

La normativa urbanística tendría que diferenciar, desde el planeamiento, el uso de “vivienda permanente” de aquellos otros en los que el desarrollo urbano se produce para atender demandas de viviendas de uso estacional. Igual que debería diferenciarse en su diseño y en sus equipamientos una zona de residencia permanente de otra construida para vivienda de temporada; las viviendas de una y otra podrían tener consideraciones diferentes a efectos fiscales y de otro tipo.

Casi como norma, en las zonas de expansión de las áreas urbanas la cantidad de viviendas construidas supera ampliamente la previsible demanda endógena. Tras ello están estrategias de desarrollo inmobiliario con las que se busca capturar a la oferta de otros ámbitos en una pugna en la que no todos podrán ganar. El planeamiento municipal, imbuido de principios de competitividad y sin la necesaria concertación territorial, viene propiciando desarrollos residenciales, generalmente excesivos para la demanda actual y futura. La ausencia de racionalidad de este modelo en cuanto al uso de los recursos y del territorio, tiene una lógica aplastante desde una perspectiva económica. Todos quieren ganar la carrera de apropiarse de las ingentes plusvalías que, especialmente en las fases alcistas, genera la urbanización.

El desarrollo residencial está gobernado por intereses económicos. La demanda de viviendas, los precios del mercado, dependen más de la coyuntura económica que de las necesidades de alojamiento. Se ha estimado que el 40 por ciento de la demanda de los últimos años ha sido por inversores[21], pero, como ya se ha dicho (ver nota 3), la idea de inversión está presente inevitablemente en toda la demanda, incluida la que necesita satisfacer su necesidad de alojamiento. Es una realidad que exige profundos cambios en la estructura económica y cambios culturales que pongan al territorio en el lugar de la escala de valores que le corresponde. Será difícil cambiar mientras la vivienda, y en consecuencia el espacio urbano y el territorio, sean el producto financiero preferido por la sociedad española[22], el objeto de deseo de las apetencias de enriquecimiento fácil.

Frente a esta situación, que en sus fundamentos y estructuras es básicamente inmutable a lo largo de los últimos sesenta años, puede resultar ingenuo insistir en que el desarrollo urbano, el uso del territorio, debe conducirse con criterios de racionalidad y de sostenibilidad, a través de los instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico. Son necesarios los planteamientos que restaura la Ley del suelo de 2007 (ver nota 8) o los que incorpora el proyecto de ley de derecho a la vivienda de Andalucía, al señalar que el planeamiento urbanístico municipal es el instrumento normativo que debe concretar las necesidades de vivienda de calidad digna y adecuada para sus vecinos, al definir la ordenación urbanística del municipio, de acuerdo con sus características y los procesos de ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles a medio plazo. Pero para ello, para que prevalezca la racionalidad y la ética de la sostenibilidad sobre el brillo deslumbrante de las rentabilidades inmediatas, hace falta un mayor bagaje cultural y técnico[23] que ayuden a que prevalezca la voluntad política de implantar en la práctica dichos principios.

Bibliografía

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