Scripta Nova |
PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO: MESORREGIÕES, RIDES E CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Pacto Federativo Brasileiro: mesorregiões, RIDEs e consórcios públicos (Resumo)
A sociedade brasileira está empenhada em aprimorar o desenho do seu pacto federativo que, apesar de reconhecer a autonomia plena dos entes federativos, ainda é competitivo e assimétrico. O federalismo triádico brasileiro enfatiza a hegemonia do poder Executivo e da União, os usos (elitista e corporativo) dos arranjos territoriais inovadores e operacionaliza, através da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), os conceitos inovadores: “complexo geoeconômico”, “mesorregião diferenciada”, “região integrada de desenvolvimento” e “consórcio público”. Este texto avalia a efetividade de alguns instrumentos orientados ao desenvolvimento regional do Brasil. O federalismo cooperativo pode otimizar investimentos no território nacional e a inclusão socioeconômica dos agentes via desenvolvimento regional endógeno, ações integradas e políticas públicas orientadas à melhoria do capital social, gestão participativa, mobilização e articulação entre as instituições e a sociedade civil.
Palavras chave: federalismo triádico, desenvolvimento regional, desenvolvimento territorial, neodecisionismo.Brazilian Federative Pact: meso-regions, RIDEs and public consortiums (Abstract)
Brazilian society is committed to improve the design of its federative pact that, despite of recognize the full autonomy of federative beings, is still competitive and asymmetric. Brazilian triadic federalism emphasizes the hegemony of the Executive power and the Union, the uses (elitist and corporative) of the innovative territorial arrangements and operates, through the National Policy for Regional Development (PNDR), the innovative concepts, such as: "geo-economic complex”, "differentiated meso-region”, "integrated region of development” and “public consortium”. This paper aims evaluate the effectiveness of some tools oriented to Brazilian regional development. The cooperative federalism can optimize investments on national territory and the social and economic inclusion of the agents via endogenous regional development – the integrated actions and public policies oriented to the improvement of the social capital, participatory management, mobilization and co-ordination between institutions and civil society.
Key words: triadic federalism, regional development, territorial development, neodecisionism.O retorno da categoria território e da questão regional ao rol das prioridades governamentais brasileiras evidenciam duas prioridades. A primeira delas se refere ao ajuste do atual pacto federativo e seu respectivo desenho constitucional à realidade vivida pelas camadas basilares do povo brasileiro. Outro desafio é buscar o aperfeiçoamento do Estado, responsável por promover o federalismo cooperativo alicerçado nas relações horizontais, na gestão regional e na interação entre os diferentes entes federativos, responsáveis pela otimização dos investimentos no território nacional e promover a inclusão social do coletivo de agentes através do desenvolvimento regional endógeno constituído por ações integradas e políticas públicas voltadas para a formação do capital social, gestão social participativa, mobilização e articulação de instituições governamentais, iniciativa privada e sociedade civil organizada (Ferreira, 2002).
Políticas públicas são sistemas constituídos por cursos de ação (ou de “não-ação”), medidas regulatórias, leis, priorização de fundos temáticos. Fundamentadas nas constituições, atos legislativos e decisões judiciais, e promulgadas por entidades governamentais ou seus representantes, elas visam atender determinados conjuntos de interesses. Sua formulação é um processo complexo e multifacetado, pois abrange a participação de grande quantidade de indivíduos e grupos de interesses que, competindo e/ou colaborando mutuamente, procuram mobilizar potenciais aliados quanto a um determinado tema a fim de influenciar os elaboradores de políticas através da defesa pública de suas posições, dos grupos de pressão política, do clientelismo político e da advocacy – a defesa de uma região junto às diferentes instâncias político-administrativas, por meio de fóruns e conselhos regionais de desenvolvimento (Bandeira, 2006).
As políticas públicas territoriais são processos de manipulação deliberada do território visando-se alterar os parâmetros socioeconômicos mediante a criação de condições territoriais capazes de incrementar os retornos de escala, conjugando enfoques estratégicos e formas de atuação e de intervenção sobre o território conformando-o aos interesses que controlam o poder político (Endlich, 2009). Elas abrangem atividades inerentes a uma determinada concepção do espaço nacional, estratégias de intervenção na estrutura territorial e mecanismos que viabilizam as políticas de desenvolvimento territorial, isto é, ordenamento territorial. Seu êxito depende das atividades econômicas e da interação entre os diversos agentes sociais. Buscam identificar problemas específicos aos espaços regionais e a atuação integrada entre as diversas esferas da administração pública a fim de viabilizar a participação dos agentes locais e regionais capazes de monitorar e avaliar as ações; fomentar parcerias entre setores governamentais, sociedade civil e iniciativa privada com abrangência mesorregional e oportunizar melhor avaliação das intervenções.
Este artigo procura avaliar a efetividade de alguns instrumentos usados no Brasil visando-se o desenvolvimento regional – processo localizado de mudança social sustentável que, envolvendo transformações econômicas, políticas e sociais objetivando-se o progresso de uma comunidade que vive em uma determinada região – que exige a interação entre os agentes (corporativos, individuais e coletivos) considerando-se o ethos, a regionalidade, a capacidade articulatória e institucional, os procedimentos, a cultura competitiva ou cooperativa, os recursos e o entorno (Theys, 2002, Morales, 1983).
O desenvolvimento regional considera os desafios socioambientais e a sustentabilidade do desenvolvimento contemporâneo segundo três cenários. O cenário contextual caracterizado pela abertura interna fomentada pela descentralização política e abertura econômica impelida pela globalização; o estratégico, marcado por novas configurações regionais, formas de gestão regional e critérios que procuram reduzir a dependência e aumentar a eficiência do governo; o político, constituído pela modernização do Estado que procura efetivar a condução política da região e promover a “animação regional” ao catalisar os agentes individuais e exercer suas funções informacionais estatais fundamentadas na coleta, processamento e reestruturação dos fluxos que circulam no entorno dos agentes responsáveis pelo desenvolvimento de uma região (Boisier, 1996, p.130). Tais funções, facilitadas pela revolução técnico-científica e pela transferência das responsabilidades do Estado regulador para a sociedade civil facilitaram, ocasionaram a descentralização privatizante e a emergência de organizações territorializadas que, inseridas na sociedade civil, demandam maior autonomia gerando regiões “quase-Estado e quase-empresa”.
O planejamento do desenvolvimento regional é uma atividade social que deve ser compartida entre Estado e Região que, enquanto “ente social”, é uma comunidade politicamente relevante, multifacetada, contraditória e difusa, localmente específica e diferenciada, capaz de articular e mobilizar os agentes locais para facilitar ações e políticas de desenvolvimento que dinamizem o seu potencial endógeno (Boisier, 1995), isto é, capaz de articular e mobilizar os atores locais para facilitar ações e políticas de desenvolvimento que dinamizem o seu potencial endógeno. Isso implica na necessidade de uma coalizão de atores regionais engajados em ações de advocacy bem como a relevância de uma política regional, o conjunto de ações públicas deliberadas e promovidas pelo Estado visando-se promover o desenvolvimento em um dado espaço geográfico a fim de assegurar a sua inserção equitativo-participativa no contexto dos mercados doméstico e internacional.
A espacialização das desigualdades sociais ultrapassa a dimensão socioeconômica orientada pelo acesso diferenciado dos cidadãos aos bens (serviços) públicos e abrange a dimensão política inerente ao exercício do poder e às formas de articulação coletiva que definem as estratégias de participação dos cidadãos nos processos decisórios e nas formas pelas quais eles usam do território revelando os movimentos de fundo da sociedade.
A discussão focaliza três mecanismos que, derivados do atual pacto federativo brasileiro, prentendem facilitar a interação articulada dos entes governamentais (União, Unidades Federativas e Municípios) no sentido de executarem e gerenciarem cooperativamente serviços públicos e ações inerentes às políticas sociais sistêmicas.
O primeiro deles, os consórcios públicos, apresenta uma tripla definição: 1) são entidades que, destituídas de poder político e de base tributária própria, restringem-se às competências delegadas pelos entes federados que o constituíram; 2) são instrumentos para a gestão cooperativa e de coordenação federativa multiescalar focados no planejamento, regulação e fiscalização dos serviços públicos; 3) agentes do desenvolvimento regional que, amplificando a efetividade das políticas públicas e dos recursos, facilitam a ação cooperada e ampliam a sua racionalidade executiva em diversas áreas (Cunha, 2004).
Os consórcios públicos intermunicipais podem alavancar políticas transversais e territoriais, impulsionar a execução efetiva de políticas públicas mediante parcerias entre diferentes entes governamentais e iniciativa privada, superar a insegurança jurídica dos arranjos cooperativos; dirimir conflitos e contenciosos (verticais ou horizontais) federativos decorrentes da definição, compartilhamento e gestão de responsabilidades acerca dos serviços públicos e das ações referentes às atribuições compartilhadas por diferentes entes federativos nas regiões metropolitanas; criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios; e efetivar a política de desenvolvimento regional.
Para coibir o surgimento de contenciosos federativos, os consórcios públicos celebrados entre a União e municípios devem contar com a participação das respectivas Unidades Federativas constituiindo uma contiguidade territorial entre os municípios consorciados. Os consórcios devem respeitar: a) a autonomia e as competências dos entes federativos assegurando-lhes a adesão voluntária e a necessidade da chancela de entidades públicas, cujas ações caracterizam-se pela transversabilidade das políticas públicas; b) multiescalariedade na atuação territorial das instâncias governamentais; c) regras de gestão pública e as esferas de responsabilidade fiscal, a aplicabilidade aos diferentes serviços, às políticas públicas e aos arranjos institucionais.
O segundo instrumento, a mesorregião diferenciada, refere-se ao complexo geoeconômico (social e ambiental) de extensão contínua, ou seja, a sub-região dotada de características identitárias subnacionais engendrada por características comuns, mercados independentes e outras dinâmicas. Localizadas na confluência entre duas ou mais unidades federativas ou na faixa de fronteiras, as mesorregiões diferenciadas são espaços geográficos priorizados nas ações integradas de desenvolvimento, pois apresentam graves carências socioeconômicas, institucionais e de dinamismo econômico, conflitos fundiários e problemas ambientais no âmbito nacional e internacional. Portanto, necessitam de incentivos econômicos e financeiros para a implementação de atividades produtivas e estratégicas objetivando-se a cooperação intermunicipal e federativa (Vieira, 2002; Ferreira, 2002).
Finalmente, as regiões integradas de desenvolvimento (RIDEs) são arranjos político-institucionais que procura facilitar a interação multiescalar e multidimensional entre os diversos entes federativos na condução dos problemas relacionados às desigualdades regionais em espaços geográficos delimitados, dotados de identidade territorial e constituídos por territórios municipais contíguos.
Por ressaltarem o federalismo e a proximidade (contigüidade), laços identitários e de pertencimento que configuram um território, a criação de uma RIDE depende da prévia identificação dos seus limites territoriais e da interação entre os agentes de desenvolvimento de diversas esferas governamentais (federal, estadual, municipal), iniciativa privada e sociedade civil que, reunidas em um mesmo fórum que, discutam seus conflitos, negociem e deliberem coletivamente as estratégias para o desenvolvimento territorial daquele espaço.
Os procedimentos metodológicos envolvem prospecção bibliográfica, levantamento e análise de dados estatísticos e pesquisa de campo no espaço geográfico constituído pelos municípios Petrolina Lagoa Grande, Orocó, Santa Maria da Boa Vista (Pernambuco) e Juazeiro, Casa Nova, Sobradinho, Curaçá (Bahia), localizados na confluencia entre os estados de Pernambuco e Bahia, constituindo uma área de 33,8 mil km2, onde vivem 730 mil habitantes. Localizada no pleno Semiárido nordestino brasileiro no baixo-médio do Vale do rio São Francisco, a 700 km de Recife e 500 km de Salvador, a área se destaca pelo conglomerado urbano Juazeiro-Petrolina ao redor do qual instituiu-se, em 2001, a Região Administrativa Integrada de Desenvolvimento do Pólo Petrolina e Juazeiro, ou RIDE Petrolina-Juazeiro, que permite à União firmar convênios com os estados de Pernambuco e Bahia, e os referidos municípios.
Eleita como área-amostra, a RIDE Petrolina-Juazeiro articula-se ao mercado internacional e se destaca por atividades relacionadas à pela fruticultura irrigada, vitivinicultura, ovinocultura, caprinocultura e enoturismo. Trata-se de uma das áreas mais dinâmicas daquelas Unidades Federativas, a despeito de ser classificada pela Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR), ligada ao Ministério da Integração Nacional (MIN), como uma sub-região “estagnada”, ou seja, um espaço geográfico constituído por microrregiões caracterizados por médio rendimento domiciliar, baixo crescimento econômico-produtivo e considerável estrutura econômica territorial, distribuem-se pelo território nacional e evidenciam estagnação econômica e baixos indicadores de crescimento. Juntamente com as sub-regiões de “baixa renda” – microrregiões caracterizadas pelo baixo rendimento domiciliar, exíguo dinamismo econômico e problemas que evidenciam desequilíbrios e vulnerabilidades inter-regionais e intrarregionais, quanto à exclusão social, pobreza e estagnação econômica - são os principais alvos das ações da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) que, operando em escala mesorregional, enfatiza as peculiaridades regionais a fim de reduzir as deseigualdades regionais usando políticas compensatórias e de cinco programas operacionais.
Assume-se como hipótese de trabalho que as dificuldades para a operacionalização das mesorregiões diferenciadas e das regiões integradas de desenvolvimento podem ser superadas pela utilização dos consórcios públicos intermunicipais.
Espaço geográfico e desenvolvimento
O espaço geográfico é a expressão espaçotemporal das lógicas complexas e dinâmicas pelas quais a sociedade humana se ordena ao interagir com o seu entorno que é moldado por relações sociais e sistemas técnico (dispositivos produtivos). É o conjunto indissociável do sistema de objetos e do sistema de ações.
A ação é a execução de um ato, o comportamento orientado para atingir objetivos específicos, projetados, deliberados. Deslocamento visível do ser no espaço, criando uma modificação do meio, da situação, a ação é um processo pelo qual um agente altera alguma coisa. Ao exercerem a ação, isto é, ao interagirem através do trabalho, sobre si mesmos, sobre os outros, sobre as coisas da realidade biofísica (o planeta Terra), os homens modificam a natureza e se modificam. Criam o mundo. Subordinada às normas e regras, a ação determina a práxis (Santos, 1996, p. 63-64).
A economia globalizada, estágio supremo da internacionalização e da ampliação, em todos os lugares e em graus diferenciados, do sistema-Mundo e o meio técnico-científico-informacional enfatizam a busca pela competitividade (Santos, 1996). A relevância do território, a debilidade jurídica das técnicas de intervenção e a complexidade inerente à atividade de planejamento levam à necessidade de estratégias de planejamento territorial, articuladas e fundamentadas em instrumentos flexíveis e facultativos (Dasí, 2004).
A imprescindível apropriação dos processos que configura o contexto atual expõe as contradições inerentes ao capitalismo: excessiva liquidez; elevação das taxas inflacionárias e do preço do dinheiro, superacumulação e mobilidade irrestrita do capital, desemprego estrutural, superprodução, impossibilidade estrutural que impedem a melhoria das condições laborais e a paralisação do processo produtivo, acirrada competição por mercados econômicos e políticos, explosiva situação dos países centrais e a luta dos países subdesenvolvidos pela independência econômica (Egler, 2009).
Configurando um mundo da produção e do consumo – globalizado e pontual – caracterizado pela competição entre os “diversos capitalismos” no qual os países subdesenvolvidos replicam acriticamente experiências que, empreendidas nos países desenvolvidos, combinam efetividade e elevados níveis de emprego, a economia globalizada tem suas demandas supridas por regiões que reestruturam suas bases locais de produção mediante a identificação das potencialidades de seus territórios e a criação de novas formas produtivas adequadas aos crescentes desafios impostos pela globalização (Caldas, 2006), o que implica na necessidade de intervenções nas áreas menos desenvolvidas ou ameaçadas de perderem suas vantagens relativas e de articulação entre diferentes estratégias territoriais fundamentadas em instrumentos flexíveis e facultativos (Dasí, 2004).
A globalização se fundamenta na evolução informacional que altera os padrões concorrenciais, subordinando todos os países ao condicionar a localização dos agentes e definir suas ações (Santos; Silveira, 2001; Mendez, 1998) e, ao impor a competitividade dos lugares, favorece o capital internacional ávido por crescente capacitação dos agentes locais, fortalecimento das institucionalidades, estruturação, modernização e diversificação das atividades econômicas, implementação de iniciativas inovadoras e associativas capazes de viabilizar o ideal de futuro comum de uma coletividade.
Quando geograficizadas, as inovações definem a competitividade territorial, isto é, a competência do coletivo de agentes de um território em implementar estratégias que permitam a adaptação de uma economia territorializada às condições mercadológicas e conjunturais conservando, melhorando ou consolidando, ao longo do tempo, o padrão de vida de seus habitantes e sua posição em relação às demais unidades territoriais (Storper, 1997). O contexto da globalização exige crescente competitividade territorial e implica na necessidade de se investir nas áreas menos desenvolvidas e naquelas que possam perder sua vantagem relativa em decorrência da falta de intervenção.
O capitalismo globalizado está calcado nas novas tecnologias infocomunicacionais baseadas na revolução técnico-científica engendrada pelos esforços das empresas que, no afã de aumentar a competitividade e os lucros operacionais, passaram a combater abertamente os direitos trabalhistas e o welfare state. Isso exigiu novos recursos territoriais específicos e se baseava na crescente endogenia da política regional, aumentando a relevância dos conceitos “proximidade” e “território”.
A competitividade de uma nação depende da capacidade inovadora, da disponibilidade de fatores produtivos necessários à competição, da existência de demanda interna para os seus produtos, da presença de fornecedores domésticos que sejam competitivos no âmbito interterritorial e da constituição, estruturação e gestão empresarial competitiva (Porter, 1993). Daí a necessária intervenção estatal que leve em consideração as ações e a influência dos atores mundiais sobre a economia interna, fatores determinantes dos modelos de desenvolvimento, ou seja, conjuntos constituídos por redes, estrutura macro-econômica, procedimentos e normas institucionais e comportamentos que reproduzem as relações sociais através de formas institucionais de organização do trabalho que, historicamente determinadas, sustentam e orientam o modo de regulação vigente a fim de assegurar a prospecção dos comportamentos no âmbito do regime de acumulação, conforme o estado das relações sociais, e o dinamismo de decisões descentralizadas sem a necessária internalização, pelos agentes econômicos, dos princípios adaptativos do “todo” sistêmico.
Estratégia territorial é o processo que visa promover a distribuição territorial das empresas globais, aumentar a competitividade das empresas locais, direcionar o planejamento territorial definindo, proativamente, os objetivos capazes de engendrar as mudanças desejadas. Ela depende da identificação e de soluções criativas das questões territoriais visando-se conciliar interesses divergentes, incentivar o comprometimento, a participação e consenso de todos mediante o debate amplo e aberto acerca das metas no longo prazo. Isso demanda constante negociação entre os diversos agentes territoriais e busca pela inclusão plenária de setores marginalizados na produção e no usufruto de seus resultados, ou seja, do desenvolvimento.
O desenvolvimento é o processo sustentado de expansão das escolhas, oportunidades e potencialidades humanas, da ampliação das liberdades individuais reais que as pessoas desfrutam e que, determinadas por fatores socioculturais, distribuem-se desigualmente pelo espaço geográfico (Sen, 2008 [1999]). Tais liberdades abrangem o crescimento da riqueza nacional e per capita, a industrialização, o avanço tecnológico e a modernização social. Trata-se, portanto, de um esforço que considera a ação social capaz de combinar concorrência e cooperação, conflito e participação, saberes locais e conhecimentos científicos e desta forma configurar um “entorno inovador” caracterizado pela articulação entre as estratégias de desenvolvimento e as especificidades culturais inerentes aos contextos territoriais (Santos, 1994; Llorens, 2001).
Diferentes acepções acerca do desenvolvimento aglutinam-se sob dois vieses:
o competitivo e o solidário. O primeiro considera-o um processo que depende das
interações temporais entre os agentes cujas articulações orientadas para o
autogoverno, enfatizam a proximidade geográfica constituindo uma “trama
produtiva” baseada em estratégias e processos que configuram o “entorno
territorial inovador”, assumindo-se que o combate à pobreza depende do
crescimento econômico e da prosperidade capazes de ensejar a expansão da oferta
de serviços públicos essenciais. O outro enfatiza a cidadania, a escala local
da ação social, as formas de produção não capitalistas, a autonomia econômica e
o uso de tecnologias adequadas mesmo sem crescimento econômico significativo,
para corrigir desequilíbrios geo-históricos ao capacitar e incrementar a
competitividade dos agentes sociais (Santos; Silveira, 2001).
O desenvolvimento é alavancado por instituições e organizações, ou interorganizações híbridas e complexas, cujas interações fortalecem politicamente a segurança econômica, fomentando a construção social dos valores e a definição das prioridades sociais.
Enfatizando a articulação estratégica dos agentes sociais, “desenvolvimento durável” é o
“(...) conjunto coordenado de processos participativos, permitindo progredir de modo contínuo na análise, no debate e no reforço de capacidades de planejamento e de mobilização de recursos econômicos, sociais e ambientais da sociedade a curto e longo prazos, cujo alcance é devido às estratégias articuladas, quando possível, e, em caso contrário, dependendo de arbitragem e conciliação” (OCDE, 2001 apud Fischer, 2007).
O conceito “desenvolvimento integrado” – “processo total, multirrelacional e que inclui todos os aspectos da vida de uma coletividade, de suas relações com o resto do mundo e de sua própria consciência” (UNESCO, apud Fischer, 2007) – evidencia a relevância da dimensão temporoespacial do desenvolvimento cuja alavancagem depende das interações institucionais e interorganizacionais que fortalecem a segurança econômica fomentando a construção social dos valores e a definição das prioridades sociopolíticas, cuja evolução é ocasionada pelo uso governamental das tecnologias infocomunicacionais que impõem mudanças ao valor público (Moore, 1995).
A governança se refere ao conjunto de estruturas, regras e relacionamentos que definem o funcionamento da sociedade, segundo um processo decisório independente que – respaldado pela abertura, participação, responsabilidade e eficácia – é efetuada por agentes não-Estado e técnicos. Ela engendra novos conhecimentos e define a exequibilidade de políticas orientadas para a competitividade de uma região, propiciando a inclusão social mediante programas sociais integrados e parcerias público-privadas engendradas pela consciência quanto à existência de uma crise generalizada e pela capacidade aglutinadora inerente aos planos e projetos estratégicos, pela flexibilidade na divisão de tarefas e pela assunção de novas responsabilidades no marco institucional e no pacto federativo (Klink, 2001; Dasí, 2004).
Pacto federativo é o acordo pelo qual grupos localizados em diferentes partes de um território conciliam suas demandas particulares adequando-as aos interesses gerais da sociedade. Trata-se de um contrato social composto por aspirações e princípios formalizados em uma Carta Magna que se impõe como lei no quotidiano no qual os cidadãos conferem ao Estado a tarefa de assegurar a convivência pacifica e o desenvolvimento. A conciliação entre interesses sociais divergentes e trade offs socioeconômicos e culturais inerentes aos processos decisórios afetam a operacionalidade governamental quanto à organização de instituições políticas nos territórios no âmbito do mundo da produção e ressalta o federalismo.
Federalismo(s) e neodecisionismo
O federalismo é um arranjo político-institucional complexo fundamentado na cooperação, no reconhecimento mútuo da integridade dos pactuantes e na copresença, em um mesmo território, de diversos poderes que procuram organizar, unificar e conciliar os objetivos e interesses divergentes a fim de controlar, acomodar e mitigar os dilemas e conflitos competenciais e conceituais ocasionados pela necessidade de unificar as diferenças constituindo uma unidade espacial, o “todo” federativo, capaz de preservar e respeitar as diversidades e assegurar a autonomia relativa de seus membros e evitar a hegemonia de um agente ou poder sobre os demais.
Caracterizado pela descentralização político-administrativa e pela democratização da gestão pública, o federalismo implica na coexistência de diversas instâncias de poder territorialmente inscritas constituindo uma parceria estabelecida e regulada por um pacto que concilia autonomia e interdependência dos parceiros, levando à criação de instituições, regras, culturas e relações intergovernamentais. Tal esforço assegura a sustentabilidade de uma soberania compartilhada possibilitando formas cooperativas e de coordenação federativa, exigindo o uso de arranjos institucionais cujas conexões internas evidenciam um tipo especial de poder entre os pactuantes (Egler; Mattos, 2003; Castro, 2005; Abrucio, 2001, p.34).
Uma federação é engendrada pela “condição federalista”, a defesa da unidade caracterizada por diversidades que configuram uma nação, e pela coexistência de especificidades locais e regionais, integridade territorial e autonomia dos entes federados, o que implica na organização administrativa, na competência tributária, na responsabilidade por determinadas políticas públicas e no poder de editar leis.
Algumas federações emergem da união de colônias ou províncias que, devido às diferenças preferem manter as suas respectivas autonomias políticas, enquanto que outras são engendradas pela desagregação de um império, cujas províncias procuram manter a sua unidade, sem abrir mão da sua autonomia relativa (Affonso, 1999, p. 66).
Definidas por redes de controle e de cooperação, as relações intergovernamentais devem evitar a desagregação, a descoordenação e a competição predatória entre os entes federativos mediante a construção de um ambiente cooperativo e pluralista (Abrucio, 2001, p.35). O dinamismo inerente a elas ocasiona mutações espaçotemporais parametrizadas pela equiparação e conciliação interorganizacional, intergovernamentalismo entre o poder Executivo e Legislativo, comportamento competitivo ou cooperativo das relações e instituições, nível de formalização na resolução das contendas, papel do governo local e institucionalização dos instrumentos de interlocução federativa: negociação de decisões e responsabilidades, conciliação dos conflitos decorrentes da jurisdição constitucional, compartilhamento de receitas, desequilíbrio fiscal horizontal, poder federal de gastos, assimetria nas políticas de desenvolvimento regional, controle dos recursos naturais e respeito à diversidade (Meekison, 2003, p.6).
Os federalismos se expressam nos desenhos constitucionais que definem as competências e a autonomia dos entes federados conforme o grau de centralização ou de democratização governamental. Hoje, 28 países federalistas organizam-se em redes que, articulando os estados federados e o poder local, isto é, o “sistema organizado de consensos da sociedade civil num espaço limitado” (Dowbor, 2008, p.21) implicando em alterações no sistema de organização da informação, no reforço da capacidade administrativa, no amplo trabalho de formação tanto na comunidade como na própria máquina administrativa, ou seja, o esforço do município sobre si mesmo.
O federalismo triádico brasileiro se destaca por ser o único a reconhecer a autonomia plena dos seus entes federativos (União, Estados e Distrito Federal, Municípios) que, articulados através de instrumentos inerentes às políticas territoriais e regionais, acompanham os movimentos do contexto socioeconômico-político. Deixando-se desvelar pelos usos do território (Cataia, 2009) e pelo poder local, o federalismo brasileiro tem sofrido mutações ocasionadas por mudanças referentes ao empoderamento local e o conceito “desenvolvimento”.
Mais que um “trunfo” limitado, cujos usos e ordenamentos condicionam as possibilidades de desenvolvimento, e principal fundamento do Estado (Ratzel, 1994), o território é o protagonista do desenvolvimento que deve, portanto, se qualificar para realizar todas as suas potencialidades, o que demanda flexibilização, transferência tecnológica, melhoria dos recursos humanos e da “imagem” do território, da criatividade local e de inovações que, engendradas pela cooperação e por acordos globais, afetam as empresas localizadas nas regiões centrais e semiperiféricas.
A decadência do nacional-desenvolvimentismo ensejou a emergência de políticas públicas orientadas à promoção do desenvolvimento endógeno focado nas necessidades, capacidades e recursos específicos aos países e localidades, adequando-os à globalização econômica por meio do “desenvolvimento local”, um novo conceito que, incorporado às atividades de planejamento territorial ressalta a economia flexível – o conjunto de programas estratégicos que, através de financiamentos, descentralização das decisões, visa mobilizar a comunidade, os recursos e as dinâmicas territoriais a fim de diversificar as atividades territorializadas – o desenvolvimento local complementa o desenvolvimento regional no âmbito de uma estratégia mais ampla, o desenvolvimento “territorial” (Veiga, 2005, 1999).
Conjunto de práticas e estratégias resultantes da combinação entre planejamento estatal vertical descendente e as propostas, ações e iniciativas endógenas, empreendidas pelos agentes locais (Sanchez, 1992; Costa; 1998), o desenvolvimento territorial envolve a interação multiescalar para fomentar a participação das organizações locais na definição de suas estratégias e expectativas ensejando a emergência de novas prioridades políticas no âmbito da ação local, a reestruturação das ações públicas, a divisão das responsabilidades e a reconfiguração dos territórios (OCDE, 1995, p.77).
O desenvolvimento territorial assume o pressuposto da existência de normas que facilitam a arbitragem de interesses divergentes entre diferentes gerações, o que engendra dilemas e contradições entre exigências econômicas, sociais e ecológicas. Ele enfatiza produtos dotados de valor cultural, novos conceitos de "qualidade" e de "produtos sadios", sustentabilidade ambiental, ética e inclusão social, influência dos fatores locais, ciência e tecnologia. Nos espaços rurais, onde os agricultores exercem papel estratégico, ele depende do constante ajuste das políticas públicas concernentes à ciência e tecnologia a fim de desenvolver a pluralidade tecnológica a partir da agricultura familiar e dos sistemas produtivos locais.
O desenvolvimento territorial visa aumentar e melhorar a produção, a distribuição de renda e o bem-estar; gerar empregos e melhorar a distribuição de renda; promover a felicidade individual e coletiva, a educação e as expressões culturais; ocupar e integrar os espaços geográficos e proteger o meio ambiente; reduzir os desequilíbrios territoriais; harmonizar as políticas aplicadas sobre um território; respeitar as diferenças territoriais e buscar a coesão territorial.
Coesão territorial é a resistência de um território ao processo entrópico e expressa o desejo de um grupo territorializado em fazer parte de uma comunidade, conferindo sentido e sentimento de pertencimento a uma unidade territorial que não se sente discriminada pela aplicação de políticas públicas nos diversos âmbitos político-administrativos (Husson, 2002, p.156-157). Reduzindo desequilíbrios, evitando padronização/homogeneização e harmonizando diversas políticas aplicadas no território, a coesão territorial extrapola as políticas compensatórias e define o projeto social do território que influencia as oportunidades competitivas e a qualidade de vida da sua população.
O atual pacto federativo brasileiro é formalizado na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) que, adotando o conceito “complexo geoeconômico” em lugar de “região”, é o referente para as políticas de desenvolvimento territorial que visam solucionar os problemas da sociedade brasileira. Ela enfatiza a capacitação dos agentes locais para a autogestão do desenvolvimento, a valorização dos recursos locais, o fomento à solidariedade e à participação de todos os agentes, a articulação entre demandas sociais e políticas públicas de desenvolvimento sustentável e equilibrado dos espaços rurais.
A Carta Magna se baseia em princípios descentralizadores transferindo para as unidades federativas as atribuições, antes exclusivas da União, como instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, mediante o agrupamento de municípios limítrofes visando-se facilitar o planejamento e a execução de funções públicas de bem comum. Reconhece a autonomia e competência dos municípios quanto à promoção do ordenamento territorial, por meio do controle do uso e parcelamento do solo urbano.
À União cabe: elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; promover ações contra inundações e secas incentivando-se a “recuperação de terras áridas” e a cooperação com os “pequenos e médios proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação”; articular ações em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando-se o desenvolvimento e a mitigação das desigualdades regionais multiescalares presentes no território nacional. Leis complementares devem definir a integração de “regiões em desenvolvimento” e a composição dos organismos regionais executores legais dos planos regionais inseridos nos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social.
Contudo, a CF/1988 não especifica os mecanismos de coordenação das relações intergovernamentais, a despeito de ressaltar a hegemonia do Executivo sobre os demais poderes e da União sobre os demais entes federativos e permitir o usufruto de privilégios pelas classes política e empresarial. Sua consolidação coincidiu com o contexto sócio-econômico-político que obrigou os territórios nacionais de diversos países subdesenvolvidos, pressionados pela estagnação econômica que assolava a economia globalizada, a intensificarem as exportações de seus produtos e adotarem acriticamente práticas, regras e normas estabelecidas exogenamente. Isso acirrou as desigualdades socioespaciais que arrasando diversas economias nacionais e substituíram a solidariedade orgânica, caracterizada pela horizontalidade e cooperação, pela empresarial, fundada na verticalidade, na interdependência contígua e na busca da competitividade territorial.
As crises econômico-financeiras dos anos 1990 acirraram as desigualdades socioespaciais arrasando diversas economias nacionais levando à substituição da solidariedade orgânica pela solidariedade empresarial e à emergência de políticas regionais que combinavam aspectos endógenos e exógenos apoiados nas vantagens ambientais comparativas para estimular nas cidades médias as manifestações de proximidade, variedade e acessibilidade (Maillat, 1998). Tais crises foram acompanhadas pela crise do planejamento federal brasileiro que se caracterizou pela ausência de uma perspectiva integradora que priorizasse os problemas regionais e capacitasse o território nacional para enfrentar os desafios impostos pela globalização, pelo crescente dinamismo inerente às escalas territoriais, emergência de formas inovadoras de integração intermunicipal e local, integração de municípios para a gestão das bacias hidrográficas, implantação dos planos diretores municipais, fortalecimento de movimentos sociais e organizações não governamentais.
A presunção de que distorções regionais podem ser solucionadas por administrações locais empoderadas e dotadas de recursos, justificava a descentralização dos Estados-nação que, refuncionalizados para atender os interesses dos agentes hegemônicos (as empresas transnacionais) do capitalismo globalizado legitimando-lhes as ações e removendo os óbices territoriais que dificultavam a circulação e a reprodução ampliada do capital. Daí a “guerra fiscal” ou “guerra entre os lugares” (Santos, 1996, p.214) nos países subdesenvolvidos que, no afã de atrair investimentos privados procuraram incrementar nos seus respectivos territórios a competitividade e a flexibilidade “espúrias” que acirraram as disparidades socioeconômicas e ambientais espacializadas (Fajnzilber, 1989; Prochnik, 1991).
A inserção do Brasil no mundo da produção e do consumo, fragmentado e pontual, deu-se com o sacrifício do “todo” nacional, isto é com a alienação de parcelas do território nacional, ocasionando o esgotamento dos padrões da ação governamental, com a esmaecimento dos órgãos de desenvolvimento regional que garantiam o fluxo regular de recursos para as regiões mais pobres e do poder regulatório do Estado que, refuncionalizado, facilitou os fluxos mercantis e financeiros, aumentou a competitividade empresarial e favoreceu a concentração oligopólica ao contrapor a lógica dos lugares incompletamente globalizados à lógica dos produtos completamente globalizados.
Apontando para a necessidade de mudanças fundamentadas em ações cooperativas entre diferentes esferas governamentais e participação ativa da sociedade, tais fatos desorganizaram o território nacional (Cataia, 2003, 2009) ensejando a emergência de novas formas de participação política e de novos usos do território que, desestabilizando o pacto federativo, engendrou problemas de governabilidade inerentes ao neodecisionismo que é
“(…) un modelo estratégico de decisión política fuertemente concentrado en la figura presidencial, un replanteo y adecuación del régimen presidencialista en el contexto de la doble transición del autoritarismo a la democracia y del estatismo económico al gobierno orientado hacia políticas de libre mercado, desregulación y activa inserción a los ritmos impuestos por el proceso de globalización capitalista” (Leiras, 2008).
No neodecisionismo a governabilidade assenta-se nas prerrogativas e na hegemonia de Poder Executivo sobre os demais poderes ao assumir o papel de reformador econômico e administrativo, de “guardião” da ordem política e constitucional (Bosoer; Leiras, 1999).
A competitividade territorial reforçou emergência do modelo neoliberal cujas repercussões territoriais evidenciaram-se no Brasil com o uso de arranjos inovadores de integração intermunicipal e local pelas elites locais e regionais; onda de privatizações, extinção das agências de desenvolvimento, enfraquecimento de diversos órgãos direcionados aos empreendimentos privados localizados na região Sudeste. Ele se evidenciou na maneira pela qual o Governo central passou a elaborar o planejamento regional e os seus planos plurianuais (PPAs), instrumentos constitucionais pelos quais o Poder Executivo estabelece suas medidas e gastos para o período de quatro anos prevendo os programas de ação instituídos ou a serem instituídos no médio prazo.
Enfatizando a inserção do País no circuito econômico mundial, o PPA 1996-1999 segmentou o território nacional em diversas parcelas, os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento (ENIDs), os “corredores de exportação” segundo uma lógica empresarial orientada à otimização do uso corporativo de diversas parcelas do território nacional mediante relações verticais que constituíram uma estrutura concêntrica para a circulação de mercadorias. Sem resultar em mudanças sociais significativas, o “Brasil em Ação” propiciou a implantação seletiva de investimentos em diferentes parcelas do território nacional reduzindo-se a um “portfólio” de investimentos que orientava as decisões locacionais corporativas objetivando-se o retorno financeiro para as empresas nacionais e estrangeiras. Isso evidenciou a reconfiguração territorial que, articulada e controlada remotamente por interesses externos (empresas transnacionais), foi reforçada pelo Governo Federal.
A interação neoliberalismo-clientelismo acelerou a fragmentação municipal que incrementou de 4189 para 5600 o numero de municípios brasileiros com a criação de pequenos e micro-municípios que, destituídos de capabilidade institucional, técnica e gerencial, são incapazes de cumprir suas obrigações constitucionais, devido às dificuldades financeiras e escalares. Em contraposição, houve uma maior integração entre os municípios para a gestão das bacias hidrográficas (os comitês de bacia), o fortalecimento de movimentos sociais e organizações não governamentais, a implantação dos planos diretores municipais.
Ordenamento e planejamento territorial no Brasil
O federalismo brasileiro ainda é assimétrico e competitivo, pois a despeito da ênfase constitucional quanto à implantação de políticas regionais mediante instrumentos constitucionais, a questão regional ainda não é uma prioridade governamental, pois as diferenças regionais não atraem a atenção da classe política brasileira.
Os desequilíbrios econômicos e desigualdades socioambientais que afetam os indicadores sociais evidenciam-se em escalas micro e mesorregionais no território brasileiro decorrem do enfraquecimento das formas tradicionais de ação regional do Governo federal mediante políticas públicas, programas e projetos; das mudanças tributárias e político-administrativas que aumentam a relevância das Unidades Federativas e Municípios e dos movimentos sociais, no vácuo deixado pelo Estado e podem ser resolvidos, ou mitigados, mediante a ordenação do território (Silva, 2002; Silva; Silva; Coelho, 2008).
O Ordenamento Territorial é a expressão territorial das políticas públicas e do “disciplinamento” dos usos do território visando-se compatibilizar os conflitos entre as diversas ações públicas e privadas que alteram dinamicamente os conteúdos do território. Sua complexidade decorre tanto da horizontalidade, transversalidade ou setorialidade, e também da diversidade de agentes territoriais que, situados em diferentes instâncias político-administrativas, condicionam as possibilidades futuras de desenvolvimento (Figueiredo, 2005, p.63).
Trata-se da atuação estratégica pública que, fundamentada em instrumentos flexíveis de caráter facultativo e negociador entre entidades regionais e locais, procurando-se fomentar no território: o empoderamento local mediante descentralização e networking; o protagonismo dos agentes quanto à elaboração e monitoramento de políticas territoriais; o desenvolvimento sustentável; a distribuição equilibrada da população, das atividades econômicas e das infra-estruturas físicas, a gestão fundada em liderança multinível; a coesão econômica e social e a competitividade equilibrada (Dasí, 2004). Daí a necessidade de se mobilizar recursos humanos e financiamentos que assegurem a coesão socioeconômica e territorial e a competitividade equilibrada do território; incrementar e melhorar a produção, o bem-estar e a “felicidade” individual e coletiva; gerar empregos e melhorar a distribuição de renda; ocupar e integrar os espaços geográficos assegurando-se a proteção ao meio ambiente; promover a educação e as expressões culturais; estimular o surgimento de “territórios-projetos” (Dasí, 2004).
Órgãos governamentais brasileiros consideram-no um instrumento de intervenção operativo-programático que permite organizar e ampliar a racionalidade espacial das ações do Estado quando da construção de políticas públicas efetivas e estratégias de investimento público-privado para um território mediante parcerias entre Estado, setor privado e iniciativas locais.
O Ordenamento Territorial deve ser considerado na sua totalidade e deve promover novas formas de governança pautadas na abertura, participação, responsabilidade, eficácia e que, demandando liderança política e compromisso político-institucional, seja capaz de assegurar a coerência e compreensibilidade das políticas de desenvolvimento territorial de maneira a reforçar a subsidiariedade e a proporcionalidade, princípios inerentes ao federalismo inerentes ao federalismo. Os agentes territoriais devem ser capazes de gerir conflitos e respeitar a “coisa pública”, o debate e o pacto.
Dependente da participação ativa dos movimentos sociais, o ordenamento territorial procura: reduzir os desequilíbrios e respeitar as diferenças territoriais; harmonizar o conjunto de políticas aplicadas sobre um território; criar condições para que os territórios alavanquem recursos humanos e financeiros; aumentar a competitividade territorial; promover a cooperação interinstitucional e interorganizacional, a concentração dos recursos e a competência entre áreas.
Fundamentada no contínuo ajuste das políticas públicas concernentes à ciência e tecnologia para desenvolver a pluralidade tecnológica a partir da agricultura familiar e dos sistemas produtivos locais, a Política de Desenvolvimento Territorial Rural Sustentável visa favorecer o “desenvolvimento sustentável” tanto na escala local onde se procura conciliar, em um mesmo território, as demandas sociais e econômicas dos usos do solo com suas funções ecoculturais, quanto na escala interterritorial que se fundamenta na cooperação interinstitucional e interorganizacional, na concentração dos recursos e na competência entre áreas. Ela valoriza os produtos referenciados territorialmente e enfatiza os fatores que viabilizem a construção de novos projetos, as implicações nas políticas públicas de geração de inovações tecnológicas e a participação ativa dos movimentos sociais.
Gestões municipais participativas, industrialização regionalmente difusa e associações de pequenos produtores evidenciam a valorização do regional e do local mediante ações territorializadas que expressam relações sociopolíticas focadas nas características identitárias e na implantação de projetos coletivos de grande repercussão (Silva, 2003).
A operacionalização do conceito “complexo geoeconômico e social” deu-se, em 1998, com a instituição da RIDE Distrito Federal e Entorno enquanto que a criação do MIN, em 1999, evidenciou o reconhecimento da responsabilidade do Estado-nacional quanto à formulação de políticas, readequação dos instrumentos institucionais e modernização dos modelos de gestão capazes de estimular a mobilização e articulação de instituições e de agentes locais (Ferreira, 2002).
A valorização das escalas mesorregional e microrregional permitiu a atuação governamental e a identificação de diferentes espaços que compartilham problemas comuns e são dotados de características identitárias próprias sem que houvesse necessidade de se abandonar a visão macrorregional legada pelo nacional-desenvolvimentismo juntamente com seus problemas: desigualdades socioeconômicas (inter e intra) regionais, deficiente interação das instâncias superiores, necessidade de se planejar o desenvolvimento regional em meso e micro-escalas e competição horizontal intermunicipal e interestadual e precária participação popular no planejamento e avaliação das políticas públicas.
O PPA 2000-2003, ou “Avança Brasil”, identificou e delimitou treze espaços sub-regionais, as mesorregiões diferenciadas, a partir dos quais foram criados os Programas de Desenvolvimento Integrado e Sustentável de Mesorregiões Diferenciadas que, respeitando as potencialidade e vulnerabilidades de cada uma, buscando fortalecer a base socioeconômica (local e regional) mediante a diversificação da base produtiva, adensamento das cadeias produtivas, geração de emprego e renda, manejo sustentável dos recursos naturais e do fomento às trajetórias endógenas de desenvolvimento mediante o uso de bases territorializadas em escala intermediária enfatizando-se as identidades territoriais e a articulação intergovernamental para ações potencialmente dinamizadoras promovidas pelo Governo Federal em parceria com os governos estaduais (e distrital) e municipais.
Um dos programas da PNDR, o Programa de Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (PROMESO) visa fomentar, em diversos espaços do território nacional, a governança na gestão territorial mediante planos, pactos e redes de cooperação e se fundamenta na proximidade territorial para mitigar os conflitos. Procura orientar a ação integrada do Governo federal em escalas sub-regionais, identificar demandas, solucionar dificuldades inerentes à “problemática regional” e à coordenação multiescalar e multidimensional entre agentes territoriais e superar os desequilíbrios regionais por meio da capacitação das regiões e do fomento às parcerias entre os agentes econômicos e instituições.
No âmbito do PROMESO, as RIDEs procuram facilitar a articulação e convergência das políticas públicas, ações do governo (no âmbito federal, estadual e municipal) e sociedade civil organizada e legitimamente representada possibilitando o planejamento do desenvolvimento socioeconômico e a discussão de problemas que afetam aos municípios constituintes. Elas se fundamentam na cooperação entre os agentes políticos e na governança, conceitos ainda não incorporados à cultura da administração pública brasileira.
A implantação das RIDEs intensifica a ruptura das alianças regionais e reforça o poder local, devido à sua flexibilidade que assegura maior imunidade à ingerência e aos conflitos locais além de facilitar a articulação entre os agentes, promover a identidade espacial, possibilitar parcerias público-privadas. Elas viabilizam o acesso das unidades federativas endividadas aos recursos federais a partir de propostas que otimizam e diversificam alternativas de financiamento das ações públicas nas regiões mais carentes. Seus objetivos, entretanto, distanciam-se da imprescindível participação dos agentes sociais. São, portanto, uma reinvenção dos tradicionais pactos oligárquicos direcionados às áreas menos desenvolvidas do país e marcados pelo aporte de recursos públicos sem a devida transformação dos espaços produtivos (Egler; Mattos, 2003). Por não lograrem fomentar a participação dos agentes sociais, as RIDEs são uma reinvenção dos tradicionais pactos oligárquicos direcionados às áreas menos desenvolvidas do país, marcadas pelo aporte de recursos públicos sem a devida transformação dos espaços produtivos.
Procurando incentivar o desenvolvimento, reduzir as desigualdades econômicas e sociais da região e participar aprovação e supervisão de iniciativas governamentais, na busca da integração dos serviços públicos e unificação de tarifas de energia elétrica e telefonia, a RIDE Petrolina-Juazeiro dispõem de programas e projetos que, articulados aos planos regionais de desenvolvimento, enfatizam: o combate às causas de pobreza e da marginalização; o uso, parcelamento e ocupação do solo; a produção agropecuária e o abastecimento alimentar; infraestruturas de transporte e sistema viário; geração de empregos e capacitação profissional, educação e cultura; saúde e assistência social; serviços de saneamento básico, telecomunicações, segurança pública e turismo; proteção ambiental e controle da poluição; aproveitamento de recursos hídricos e minerais; habitação popular.
Considerações finais
O Brasil procura substituir o federalismo competitivo pelo federalismo cooperativo, fundado nas ligações horizontais na gestão regional e na interação dos entes federativos visando-se otimizar os resultados dos investimentos e esforços em um dado território. Daí a necessidade de se promover a inclusão social do coletivo de agentes, mediante a ação integrada das políticas públicas que visem a formação de capital social, a gestão social participativa, a mobilização e articulação de instituições e de agentes da sociedade civil organizada, fatores essenciais para desenvolvimento regional endógeno (Ferreira, 2002).
A consolidação do PROMESO tem enfrentado sérias dificuldades. Primeiramente, abrange áreas de baixo desenvolvimento onde a deficiente capacitação dos executores das ações dificulta a consecução das metas e a consolidação e dispersão das informações, o que limita a possibilidade de adoção de um modelo de desenvolvimento adaptável às diferentes realidades regionais. Em segundo lugar, o contingenciamento orçamentário e a morosidade na liberação de recursos ocasionam a descontinuidade na execução dos projetos. Além disso, o atraso na prestação de contas dos entes federativos dificulta a avaliação dos resultados. Isso leva à descontinuidade do apoio ao segmento produtivo e aos projetos elaborados mediante a celebração de novos convênios, o que compromete a estruturação de alguns arranjos produtivos.
A despeito do estabelecimento de parcerias que minimizam os contingenciamentos orçamentários e financeiros, além de reduzir os riscos decorrentes de planejamentos inadequados, ainda é imprescindível o estabelecimento de mecanismos que assegurem o fluxo financeiro. A aplicação dos recursos referentes às ações de financiamento está desarticulada das ações realizadas nos espaços prioritários fazendo com que os impactos quanto aos objetivos do Programa sejam insignificantes.
Sem corpo técnico permanente e qualificado para o desenvolvimento regional e monitoramento das mesorregiões, o MIN opera com recursos descentralizados por meio de entidades vinculadas com desempenho deficiente. Por outro lado, a diversificação de parceiros atuantes nos subespaços é um aspecto positivo para o desenvolvimento de projetos regionais.
O ambiente competitivo dificulta o uso dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação que possibilitam a interação articulada dos entes governamentais no sentido de executarem e gerenciarem cooperativamente serviços públicos e ações inerentes às políticas sociais sistêmicas e de desenvolvimento urbano e regional.
Operando com recursos descentralizados, através de entidades vinculadas e ineficientes, o MIN demanda de um corpo técnico e gerencial permanente, especificamente qualificado para o desenvolvimento regional e monitoramento das mesorregiões, além de uma sistemática que permita a obtenção e tratamento, em tempo real, de informações confiáveis. As áreas de baixo desenvolvimento caracterizadas pela deficiente capacitação dos executores das ações dificultam a consecução das metas e a consolidação das informações limitando a possibilidade de adoção de um modelo de desenvolvimento adaptável às diferentes realidades regionais. Os atrasos na prestação de contas dos entes federativos dificultam a avaliação dos resultados, levando à descontinuidade do apoio ao segmento produtivo e aos projetos elaborados mediante a celebração de novos convênios, o que acaba comprometendo a estruturação dos arranjos produtivos.
A PNDR demanda mecanismos que assegurem o fluxo e a aplicação dos recursos financeiros cujas ações estão desarticuladas das ações realizadas nos espaços prioritários levando à ineficácia das mesmas quanto à consecução dos objetivos propostos. Finalmente, a diversificação dos parceiros atuantes nos subespaços pode facilitar o estabelecimento de parcerias capazes de reduzir os contingenciamentos orçamentários (e financeiros) e a morosidade na liberação de recursos ocasionando a descontinuidade na implementação de projetos regionais e programas de ação, reduzindo os riscos decorrentes de planejamentos inadequados.
Desenhadas para facilitar a articulação das políticas públicas, ações governamentais e da sociedade civil organizada e legitimamente representada, as RIDEs possibilitam o planejamento do desenvolvimento socioeconômico e a discussão de problemas que afetam aos municípios constituintes.
Fundamentam-se na cooperação entre os agentes políticos e na governança, conceitos ainda não incorporados à cultura da administração pública brasileira. A centralização e a supremacia da União sobre os demais entes federativos e o clientelismo político fomentam o paternalismo estatal, enquanto que a excessiva normatização leva à multiplicidade e ao desgaste das entidades governamentais e de tais institucionalidades e à superposição de atribuições que dificultam os processos de negociação e de coordenação das ações.
A RIDE Petrolina-Juazeiro, objeto desse estudo, ainda é uma possibilidade incompletamente realizada, pois sua implantação defronta-se com diversos problemas ainda insolúveis.
Bibliografía
ABRUCIO, L.F. Redes Federativas no Brasil: cooperação intermunicipal no Grande ABC. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer (Série Pesquisas, n.24), 2001.
AFFONSO, R.B.A. A crise da federação. Conferencia proferida em Seminário do PSB. In A crise econômica e a crise da federação. Brasília: Comissão Executiva Nacional do PSB, 1999.
BANDEIRA, P.S. Institucionalização de regiões no Brasil. Ciência e Cultura, vol.58, nº1, Jan./Mar 2006.
BOISIER, S. Centralización y descentralización territorial en el proceso decisorio del sector publico. Santiago do Chile: ILPES/CEPAL (Documento CPRD-95), 1995, p. 47-48.
BOISIER, S. Em busca do esquivo desenvolvimento regional: entre a caixa preta e o projeto político. Planejamento e Políticas Públicas, n.13, p. 111-143, jun/ 1996. [Em linha]. <http://www.fag.edu.br/>. [01 de março de 2010].
BOSOER, F.; LEIRAS, S. Posguerra fría, “neodecisionismo” y nueva fase de capitalismo: el alegato del Príncipe-gobernante en el escenario global de los '90. In BORON, A. A.; GAMBINA, J.; MINSBURG, N. (orgs.). Tiempos violentos; Neoliberalismo, globalizacion y desigualdad en America Latina. Buenos Aires: CLACSO - EUDEBA, 1999, p. 172.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Salvador: EGBA, 1988.
CASTRO, I.E. Geografia e Poder: Territórios, escalas de ação e instituições. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005.
CATAIA, M. A alienação do território. In SOUZA, M.A. Território brasileiro: usos e abusos. Campinas: Territorial, 2003, p. 397-407.
CATAIA, M.A. Palestra proferida no VIII Encontro com o pensamento de Milton Santos. I Encontro Internacional com o pensamento de Milton Santos. Natal: UFRN, 2009.
COSTA, W.M. O Estado e as políticas territoriais no Brasil. São Paulo: Contexto, 1988.
CUNHA, R.E. Federalismo e relações intergovernamentais: os consórcios públicos como instrumento de cooperação federativa. IX Congreso Internacional del CLAD sobre lãs Reformas Del Estado y de La Administración Pública, Madrid, España, 2-5 Nov/2004.
DASÍ, J. F. La Estratégia Territorial Europea para el futuro. In DASÍ, J. F.; GONZALES, J. R. (orgs). Ordenación del territorio y desarrollo territorial. Somonte/Cenero: Ediciones Trea, 2004.
DOWBOR, L. O que é poder local? São Paulo: Brasiliense, 2008 [1994].
EGLER, C.A. Crise e integração regional na America do Sul. In MENDONÇA, F., LOWEN-SAHR, C.L., SILVA, M. (orgs.). Espaço e Tempo: complexidade e desafios do pensar e do fazer geográfico. Curitiba: ANPEGE/ADENAMAN, 2009, p. 661-673.
EGLER, C.A.; MATTOS, M. Federalismo e gestão do território: as regiões integradas de desenvolvimento. In Anais do V Encontro Nacional da ANPEGE. Florianópolis: ANPEGE, 2003, p. 426-434.
ENDLICH, A.M. Centralização, concentração e primazia na política urbana. In MENDONÇA, F., LOWEN-SAHR, C.L.; SILVA, M. (orgs.). Espaço e Tempo: Complexidade e desafios do pensar e do fazer geográfico. Curitiba: ADEMADAN, 2009, p. 406-421.
FAJNZILBER, F. Sobre la impostergable transformación productiva de América Latina. Revista Pensamiento Iberoamericano, nº 16, jul./dez, 1989.
FERREIRA, H.V.C. Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável de Mesorregiões: uma experiência inovadora de desenvolvimento regional do governo brasileiro. In Anais do VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. [Em linha]. Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002, <http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/>, [28 de janeiro de 2010].
FIGUEIREDO, A. H. O que é ordenamento territorial. In Para pensar uma política nacional de ordenamento territorial: Anais da Oficina sobre a Política Nacional de Ordenamento Territorial. Brasília, 13-14 de novembro de 2003/MIN/SDR. Brasília: MIN, 2005.
FISCHER, T. Poderes locais, desenvolvimento e gestão – introdução a uma agenda. In FISCHER, T. (org.). Gestão do desenvolvimento e poderes locais. São Paulo: Casa da Qualidade/PDGS, 2007, p. 12-32.
HUSSON, C. L’Europe sans territoire: Essai sur le concept de cohésion territoriale. París: DATAR-Éditions de l’aube, 2002.
KLINK, J.J. A cidade-região: regionalismo e reestruturação no grande ABC paulista. Rio de Janeiro: DP&A, 2001.
KRELL, A. O Município no Brasil e na Alemanha. Direito e Administração Pública comparados. São Paulo: Oficina Municipal, 2003.
LEIRAS, S.C. Liderazgo Político: estilo (neo) populista, estrategia (neo) decisionista. Hacia un modelo de interpretación en contexto democrático. Revista Ecuador Debate, 01/06/2008. [En línea]. <http://www.lahora.com.ec/>. [01 de março de 2010].
MAILLAT, D. Inovative milieux and new generation of regional policies. Entrepeneurship and development, v. 10, Issue 1, January 1998, p. 1-16.
MEEKISON, J.P. Introdução. In MEEKISON, J.P. Relações Intergovernamentais em países federais. Otawa: Fórum das Federações, 2003, p.1-13.
MENDEZ, R. Innovación tecnológica y reorganización del espacio industrial: una propuesta metodológica. Revista Eure, v. 24, n. 73, diciembre. 1998, p. 31-54.
MORALES, M. Estado e desenvolvimento regional. BECKER, B. et al. (orgs.). Abordagens Políticas da Espacialidade. Rio de Janeiro: UFRJ, 1983.
MOORE, M.H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press, 1995.
OCDE. Local response to Industrial Restructuring in Austria. Paris: OCDE, 1995.
PORTER, M.E. Vantagem competitiva das nações. Rio de Janeiro: Campus, 1993.
PROCHNIK. V. Flexibilidade espúria: modernização técnica com desigualdade social na indústria brasileira de calçados. Rio de Janeiro: UFRJ/FEA, 1991.
RUCKERT, A.A. A Política Nacional de Ordenamento Territorial, Brasil: Uma política territorial contemporânea. Scripta Nova. Revista Eletronica de Geografia y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, vol. XI, n. 245 (66), 2007. <http://www.raco.cat/index.php/ScriptaNova/article/>, [08 de março de 2010].
SANCHEZ, J-E. Geografia Política. Madrid: Editorial Síntesis, 1992.
SANTOS, M. A natureza do espaço. São Paulo: Hucitec, 1996.
SANTOS, M.; SILVEIRA, M.L. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001.
SEN, A. K. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2008 [1999].
SILVA, S.C.B.M. O problema regional brasileiro: velhas e novas questões. In SILVA. S. C. B.M.; SILVA, B.C.N. Estudos sobre globalização, territórios e Bahia. Salvador: UFBA, Mestrado em Geografia, Departamento de Geografia, 2003, p. 49-64.
SILVA, S.B.M.; SILVA, B.-C. N., COELHO, A. S. Desequilíbrios e desigualdades regionais no Brasil e nos estados brasileiros. João Pessoa: Ed. Grafset, 2008.
STORPER, M. The Regional World. New York: The Guilford Press, 1997.
THEYS, J. L’approche territoriale du "développement durable", condition d’une prise en compte de sa dimension sociale”. Développement durable et territoire. [En ligne]. Dossier 1: Approches territoriales du Développement Durable, mis en ligne le 23 septembre 2002. <http://developpementdurable.revues.org/>. [12 de dezembro de 2008].
VIEIRA, R.O.C. Os Programas de desenvolvimento integrado e sustentável das mesorregiões diferenciadas: a materialização de um novo paradigma no desenvolvimento regional brasileiro. In Anais do VII de Congreso Internacional del CLAD sobre La reforma Del Estado y de La Administracion Publica. [Em linha]. Lisboa, 8-11, out, 2002. <http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/>. [03 de março de 2010].
© Copyright Reinaldo
Santos Andrade, 2010.
© Copyright Scripta Nova,
2010.
Ficha bibliográfica:
| Volver al índice de Scripta Nova número 331 | |
 |
|
| Índice de Scripta Nova | |