O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NUMA CIDADE DO NORDESTE DO BRASIL: DILEMAS E POSSIBILIDADES

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O orçamento participativo numa cidade do nordeste do Brasil: dilemas e possibilidades (Resumo)

O debate que circunda o redimensionamento das instituições democráticas contemporâneas sinaliza para a redefinição das relações entre Estado e sociedade. Neste sentido, são preconizados novos paradigmas de gestão pública calcados em um duplo processo, de descentralização e participação. No contexto da redemocratização da sociedade brasileira esses parâmetros foram associados à reversão do autoritarismo que ordenou o processo de produção das políticas públicas. Assim, nas últimas décadas assiste-se à implementação, no nível local, de formatos institucionais que visam à democratização da gestão pública. Este artigo apresenta reflexões iniciais de uma pesquisa sobre o Orçamento Participativo em Teresina - Piauí.

Palavras chave: governo local, democracia, gestão pública, orçamento participativo.

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The participative budget in a city of the northeast of Brazil: dilemmas and possibilities (Abstract)

The debate around institutions re-dimentioning of the current democratic institutions signalises toward the redefinition of the relationship between the state and the society. In this sense, new paradigms of public management are preconized and based on a descentralization and participation double process. Within the context of redemocartization of the brazilian State these parametres were associated with the reversion of authoritarism that commanded the “modus operandi” of public policies. Thus, in the last few decades there has been an implemetation, in the local level, of institutional formats that aim    the public management democratization. This article presents initial reflections of a survey about the Participatory Budgeting in Teresina - Piauí.

Key words: local government, democracy, public management, participative budget.

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A partir da década de 1980 o cenário brasileiro será marcado pela forte presença dos movimentos sociais urbanos, cuja agenda sinalizava para a necessidade de alteração do padrão de intervenção estatal e do perfil regressivo das políticas sociais. Tal requerimento nascia da convicção de que, naqueles anos, o recrudescimento da questão social, refletia, além da crise econômica, a ineficácia e a ineficiência das políticas sociais, sem dizer do caráter centralizado e vertical da gestão pública.

A mobilização pela democratização dos aparelhos do Estado conduz à incorporação no texto constitucional de 1988 de mecanismos de gestão participativa no processo de elaboração e controle das políticas públicas. Além disso, a Carta Magna também legitimou a descentralização das decisões políticas, com a introdução de reformas que conferiam aos governos subnacionais maior autonomia administrativa e financeira, de modo que esses entes assumissem a direção na execução das políticas públicas. Destarte, a participação e a descentralização emergem como signos da nova gestão pública, uma vez que a observância desses princípios implicaria uma administração mais transparente e eficiente porque mais sensível às demandas da população e sujeita a prestação de contas.

O tema da participação ganha, desse modo, status universal na década de 1990, pois, tornou-se princípio organizativo dos processos de deliberação, sobretudo no âmbito local (Milane, 2007). Difundem-se pelo país experiências participativas tidas como inovadoras pois surgiam com a perspectiva de horizontalização das relações entre governo e sociedade e de construção de um padrão redistributivo das políticas públicas (Souza, 2001; Boschi, 1999). Entre essas ocupa lugar destacado o orçamento participativo (OP), considerado um instrumento com grande poder de fortalecimento da democracia local na medida em que permite que aos cidadãos negociem diretamente com as autoridades a distribuição de recursos públicos, imprimindo transparência ao processo orçamentário (Wampler, 2005).

Conforme largamente destacado pela literatura, a experiência pioneira de OP remonta à gestão do Olívio Dutra (1989-1992), do Partido dos Trabalhadores (PT), em Porto Alegre (RS), que ganhou repercussão nacional e internacional, sendo aclamada por agências internacionais como exemplo da boa prática administrativa (Navarro, 2003).

Replicado em outros municípios, tornou-se uma das experiências de participação mais discutidas ao longo das duas últimas décadas. As pesquisas empíricas, em sua maioria baseadas em estudos de caso, assentam-se numa preocupação central: quais as implicações do OP no aperfeiçoamento da democracia? Altera ele as relações entre Estado e Sociedade?. Analisa-se, assim, o peso desse instrumento como esfera decisória, a qualidade da participação dos atores da sociedade civil envolvidos e os possíveis impactos redistributivos das políticas sociais. Grande parte dos estudos sobre essas experiências procurou investigar os fatores que concorrem ou dificultam o êxito das instituições participativas sob a seguinte indagação: É possível reproduzir o desenho institucional e alcançar os resultados desejáveis?

Este artigo pretende pôr em perspectiva a experiência de participação popular no orçamento de Teresina, capital do Piauí, à luz do debate teórico que circunda esse tema e das proposições políticas que justificaram a sua implantação. Compõe-se o texto de três seções, contendo a primeira uma análise da conjuntura e dos processos que suscitaram as experiências de participação a partir da década de 1990. A segunda aborda aspectos considerados relevantes nas discussões no Brasil, e a terceira analisa o caso de Teresina, buscando-se evidenciar dilemas e possibilidades de consolidação de experimentos participativos em um contexto ainda profundamente arraigado pelo modo tradicional de fazer política.

Descentralização, participação e os novos formatos de gestão pública

O fim do regime militar (1964-1984), os efeitos da crise social e o alto deficit de cidadania colocaram como imperativo na agenda pública brasileira a necessidade de alargamento da esfera política e seu corolário, a democracia. Derivado das lutas pela democratização do país e das práticas dos movimentos sociais urbanos, tal requerimento ancorava-se num ideal de ampliação da cidadania e de democratização da decisão pública, por meio de mecanismos participativos de gestão (Dagnino, 1994). Essas aspirações se nutriam também do debate travado nos países centrais sobre o esgotamento do modelo clássico de participação política e da necessidade de reforma do Estado. Desse modo, reivindicava-se novas formas de relação entre governo e população, entre público e privado, entre Estado e sociedade civil, apontando para a necessidade de criação de novos mecanismos de intermediação de interesses (D`Ávila Filho; Jorge; Coelho, 2004).

Colocados os temas da democratização na agenda pública, assiste-se, em fins dos anos de 1980, à emergência de iniciativas de cunho participativo. Forjadas num cenário em que determinadas capitais passaram a ser governadas por partidos de esquerda ou por coalizões de centro-esquerda, visavam essas experiências inverter a lógica autoritária da gestão pública com a instituição da participação popular na produção e no controle da execução das políticas públicas (Tatagiba, 2002, Fernandes, 2004).

As demandas políticas que alicerçaram as lutas sociais dos anos de 1970 e 1980 e o conteúdo normativo daquelas experiências reverberaram na Constituição Federal (Brasil, 1988), com a inscrição, na base do processo decisório, dos princípios da descentralização e da participação da sociedade civil. Assim, se as formas participativas do final dos anos de 1980 estavam associadas ao PT, na década de 1990 se ampliam a administrações de matizes ideológicos os mais distintos. Destarte, governos locais se destacaram, pela adoção de novos modelos de planejamento e intervenção urbana, com repercussões positivas na melhoria da qualidade de vida da população (Soares e Gondim, 1998).

Simultaneamente, reproduziram-se, na academia, estudos sobre as repercussões dessas experiências na gestão pública e nas relações entre Estado e sociedade, que apontaram para certo consenso sobre o seu impacto positivo no processo de construção de uma cultura democrática brasileira, centrado em três aspectos: a confrontação tanto das concepções elitistas de democracia quanto das tecnocráticas e autoritárias sobre a natureza do processo decisório no interior do Estado; o reconhecimento do outro como portador de direitos e da legitimidade do conflito, elementos inerentes a democracia e a cidadania; a instauração de canais de publicização das reivindicações e dos direitos de cidadania (Dagnino, 2002).

Nos desdobramentos dos estudos de caso, Tatagiba (2002) explorando o potencial deliberativo dos conselhos gestores, enfatizou-lhe o caráter inovador por permitirem que setores tradicionalmente excluídos possam influenciar no processo de produção das políticas públicas. Já Avritzer (2002), por referência à noção de esfera pública de Habermas (1997), vislumbrou no OP um espaço que potencializa a deliberação pública, em virtude da capacidade de criar mais eficiência administrativa e maior equidade. Nessa mesma chave argumentativa, Azevedo e Anastásia (2002, p. 89) afirmam que a criação de arenas públicas de negociação, como o OP, é um ganho para o fortalecimento da cidadania, pois têm o mérito de “[...] combinar as características democráticas e progressistas com sua capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas tradicionais”.

Boschi (1999), utilizando-se dos conceitos de accountability[1], governança[2] e capital social[3] (Putnam, 2000), compara experiências de Belo Horizonte e Salvador e conclui que a possibilidade de se institucionalizar práticas de governança está diretamente relacionada à capacidade de esses arranjos institucionais neutralizarem os métodos clientelistas. Tal efeito se vincularia à geração de capital social, “[...] com a instauração de práticas e estruturas horizontais que reduzem o impacto de relações assimétricas extremamente desiguais” (Boschi, 1999, p. 16). Ou seja, práticas de governança têm tanto maior chance de êxito quanto mais forte for o Estado e a própria sociedade civil, posto que, diante de dificuldades de sua generalização, correm o risco de se tornarem alternativas fadadas ao insucesso.

Por outro lado, as pesquisas identificam limites na consolidação desses formatos participativos e de sua eficácia como mecanismo redistributivo. Avritzer (2002) destaca dois deles: baixo grau de democratização na relação entre os próprios atores sociais e incapacidade de estender o OP para áreas sociais nas quais estão em jogo alternativas de políticas públicas. Afirma que, em geral, o OP se concentra na distribuição de recursos materiais, distanciando-se de um conjunto de políticas sociais que requer decisão democrática em nível local.

Orçamento Participativo: breve excurso teórico

O fato de o OP demarcar um novo capítulo na prática de elaboração do orçamento público redundou em que tal arranjo institucional fosse objeto de numerosas pesquisas para avaliar-lhe o desempenho no que respeita à democratização da gestão pública e à promoção de padrões distributivos no campo das políticas públicas. Conforme assinala Boschi (1999), não existe uma teoria que ilumine a análise de um mecanismo da natureza do OP, daí que a maioria dos estudos se referencia nas experiências que se singularizam devido à projeção alcançada, como é o caso de Porto Alegre e Belo Horizonte[4], que se tornaram paradigmáticos tanto para sua replicação quanto para os questionamentos teóricos.

Parte considerável dessa produção teórica se preocupou em analisar os fatores que contribuíram para a implantação de uma experiência que buscava inverter uma prática que é prerrogativa do legislativo, a de deliberar sobre o orçamento público. Mas outros questionamentos se inclinaram para a análise dos elementos que concorreram para o sucesso de Porto Alegre e as chances de sua generalização em contextos socioeconômicos e políticos diversos e tão desiguais. Tal êxito estaria relacionado à tradição associativa da cidade, a uma presença de um partido de esquerda, ao desenho institucional ou à capacidade administrativa e financeira do município? Todos esses questionamentos permearam o escopo teórico de diversas análises (Avrtizer, 2002, 2003; Boschi, 1999; Azevedo; Anastasia, 2002), que, mesmo sob ângulos diferenciados, convergiram para o mesmo ponto: nenhuma variável isolada é suficiente para explicar o êxito de uma experiência, pois os resultados dependem dos contextos em que se circunscrevem as suas trajetórias.

Estudos de casos apreciados por Avritzer (2003) revelaram que as experiências do OP guardam especificidades muito particulares, em que elementos locais, regionais ou mesmo de escala jogam papel determinante na forma e na sua consolidação. Desse estudo, Avritzer (2003) concluiu que quatro variáveis são favoráveis ao desempenho dessa instituição participativa – desenho institucional, infraestrutura associativa, vontade política das autoridades competentes e capacidade financeira do município. Assevera, no entanto, que dificilmente podem ser generalizadas para todos os contextos.

No caso de Porto Alegre, de acordo com Wampler (2005), o sólido vínculo de Olívio Dutra com os movimentos sociais e o caráter progressista da coalizão política que o elegeu foram fundamentais para a implementação de um instrumento de gestão compartilhada do fundo público nos moldes do OP, constituindo-se a vontade política do governante um fator importante na sua implementação. Já Avritzer (2003) ressalta como elementos importantes nesse processo a complexa engenharia de participação social envolvida na elaboração do orçamento e a tradição associativa, enquanto Marqueti (2003) enfatiza o aumento da capacidade administrativa e financeira do município.

Com relação às potencialidades contidas no desenho institucional do OP, Boschi (1999) assinala que características da engenharia institucional tiveram implicações significativas no êxito obtido pela experiência de Belo Horizonte. Destaca a criação de mecanismos institucionais, que permitiram que as comunidades interferissem diretamente na definição de prioridades de investimentos e na escolha das lideranças aptas a representá-las no momento da seleção das propostas.

Avritzer (2002, p. 19) concorda que o desenho institucional é fundamental na dinâmica da gestão pública local, mas considera que “[...] a preexistência de práticas participativas na sociedade civil aumenta as possibilidades de sucesso dos arranjos participativos introduzidos pelas administrações públicas em âmbito local”. Subjacente a essa proposição está a ideia de que contextos caracterizados por uma forte tradição associativa tendem a apresentar maiores chances de êxito na realização do OP, ao passo que os carentes de dinamismo associativo apresentam um baixo potencial para obtenção de resultados positivos. Assim, numa realidade em que há estreita articulação entre a sociedade civil e os agentes governamentais, o OP tende a diluir as práticas clientelísticas. Por conseguinte, um dos méritos do OP reside no “[...] grande potencial educativo, significando ganhos em várias dimensões da cidadania” (Azevedo; Mares Guia, 2001, p. 190).

Marquetti (2003), por seu turno, postula que o OP também encerra o potencial de impactar as condições concretas de vida dos segmentos pauperizados, uma vez que dispõe da capacidade de canalizar os investimentos públicos para as regiões com altos índices de pobreza e carência no provimento de obras e serviços. Tal inferência resultou de estudo do autor sobre o caso de Porto Alegre, no qual constatou que o nível dos recursos investidos se deu na razão direta do grau de pobreza da região, donde concluiu que a implementação de uma instância participativa no processo de confecção da peça orçamentária imprimiu critérios de justiça social na alocação das verbas públicas.

A despeito das apreciações positivas, os mecanismos de gestão democrática também têm suscitado investigações que apontam para o caráter dúbio da participação social. Costa (2006) referindo-se à supervalorização das virtudes desses arranjos participativos declara que as apreensões acríticas negligenciam os obstáculos que cercam a questão da inclusão da população nas arenas decisórias. São entraves sociais, políticos, culturais e econômicos que constrangem o potencial democrático das instituições participativas ao interferirem na capacidade de mobilização e no comprometimento ético-político dos atores sociais. As armadilhas da participação também são pontuadas por Milani (2006), ao analisar experiências de gestões descentralizadas na Bahia. Na sua compreensão, a convivência com uma cultura política eivada de práticas clientelísticas, associada à forte influência do mandonismo, tem gerado sérias limitações para a consolidação de esferas participativas. Além disso, obstáculos de ordem socioeconômica e política, entram na conta dos percalços que agem contra a efetivação dos espaços democráticos no contexto baiano.

Outro ponto de constrição refere-se à sustentabilidade fiscal dessas iniciativas num contexto em que a responsabilidade administrativa e financeira pelas políticas públicas deslocou-se para a gestão local. Essa tendência esteve inscrita na realização de um novo pacto federativo entre as instâncias de governo que resultou na elevação dos estados e municípios ao status de entes federativos (Arretche, 2002). Desta feita, o governo local passa a ser o responsável direto pelo planejamento e execução das políticas públicas. Tal reconfiguração das relações intergovernamentais exigiu uma reforma tributária orientada para ampliar as fontes de receita dos municípios, a fim de capacitá-los para assumir os novos encargos que lhe foram atribuídos. A reforma redirecionava a partilha do bolo tributário, com o aumento dos recursos repassados às unidades subnacionais. Para operacionalizar essa descentralização financeira foi instituído, pela Constituição de 1998, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), dispositivo que visou ampliar o fluxo das transferências de verbas do nível federal para os governos locais.

Contudo, em que pesem as prescrições constitucionais que delegaram maior autonomia financeira aos governos locais, estudiosos têm sido enfáticos ao demonstrar que, mesmo com a ampliação da base tributária, os municípios de menor dinamismo econômico enfrentam um sério constrangimento no que se refere à dificuldade de arrecadar a quantidade de recursos necessária para arcar com os custos de operacionalização das competências trazidas pela descentralização das políticas públicas. Tal fragilidade fiscal e orçamentária compromete a qualidade e a sustentabilidade dessas políticas.

Cumpre destacar que a capacidade de investimento do governo é apontada pela literatura como um dos elementos cruciais no desempenho do OP, tanto que Marquetti (2003) assinala que o saneamento fiscal empreendido por Olívio Dutra na prefeitura de Porto Alegre ampliou as possibilidades de sustentação do OP à medida que resultou no aumento da capacidade de investimento do município, o que, por sua vez, viabilizou a canalização de um volume significativo de recursos a serem aplicados nas obras selecionadas pela população. Por outro lado, Marquetti (2003) observa que a experiência da capital gaúcha sinalizou para uma gestão mais equitativa e racional do erário à medida que favoreceu a canalização de recursos para as regiões da cidade reconhecidamente mais pobres e repercutiu na ampliação da oferta de bens e serviços públicos.

Nesses e outros estudos sobre o OP, pode-se depreender que tal mecanismo envolve uma complexidade de fatores de natureza institucional, cultural, social, política, administrativa e econômica que informam as peculiaridades de cada experiência e os elementos que concorrem para os seus resultados em contextos distintos. E como assinala Teixeira (2003), um instrumento como o OP não encontrará nunca as mesmas condições para ser reproduzido o seu formato original.

A experiência de gestão participativa do orçamento público de Teresina - Piauí

Teresina, capital do Piauí, ocupa uma área de 1.756 km² e, apesar de se constituir historicamente como um polo aglutinador de populações migrantes, apresentava, em 2000, baixa densidade demográfica (407,4 hab./km²), comparativamente a outras capitais nordestinas, como Fortaleza (6.814 hab./km²) e São Luís (1.043,3 hab./km²). Pela condição de centro político-administrativo, desde a década de 1940, cresce a taxas elevadas e superiores às do estado. Em 1960 já registrava um incremento demográfico de 4,63%, com ápice em 1980, quando ostenta 5,53%. Nos anos de 1980 ainda assiste a uma urbanização acelerada, mas já com queda considerável no índice de crescimento, que se reduz para 4,28%, em 1991. Tal dado sinalizava para uma espiral descendente, confirmada pelos indicadores de 2000 (1,99%) e 2007 (1,30%) e expressava uma tendência para baixo também em âmbito estadual, regional e nacional. Em 2007, contava a cidade com uma população de 779.939 habitantes, com taxa de urbanização de 94,26% (IBGE apud Lima, 2010).

Seguindo a dinâmica estadual, a economia teresinense está baseada no setor de serviços, com forte presença do setor público. Em 2005, apresentou um PIB de apenas R$ 5.245.724, o que lhe conferiu a 20ª posição entre as capitais brasileiras e 7ª entre as do Nordeste. No PIB per capita exibiu situação igualmente desconfortável: último lugar entre as capitais nordestinas, com R$ 6.650. Os números relativos à renda só adensam o quadro de vulnerabilidade em que vive grande parte da população teresinense: conforme dados censitários de 2000 (IBGE, 2000), entre as pessoas ocupadas por classe de renda, 36,2 por cento se encontravam na faixa de até um salário-mínimo e 27,0 por cento na de mais de um a dois, valendo, pois, dizer que, no total, 63,2 por centorecebiam até dois salários mínimos.

Tais dados apontam para uma cidade que cresceu vertiginosamente em quatro décadas seguidas, sem dispor de capacidade de responder aos requerimentos desse processo, redundando em elevados níveis de pobreza e enormes desigualdades retratadas na quantidade de residentes em assentamentos precários (vilas e favelas), estimadas por Marques et. al. (2008) em 127.270, aproximadamente 19% da população urbana do município.

A experiência de OP surge em 1997 quando Teresina, assim como inúmeros municípios brasileiros, em cumprimento às exigências constitucionais se empenhava em criar os conselhos gestores de políticas públicas, processo que se inicia na gestão de Wall Ferraz (1993-1996) e se consolida no governo de Firmino Filho (1997-2000), ambos do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). O Orçamento Popular (OP) nasce, portanto, com uma particularidade: não deriva de um governo do PT, mas de um partido de centro, o que era inusitado porque até aquele momento a maioria dos casos de OP se concentrava em municípios governados por partidos do espectro da esquerda e nas regiões Sul e Sudeste.

Tendo construído o mandato de 1997 a 2000 sob o ideário da participação e ancorado em programas de impacto como o OP, Firmino Filho foi reeleito para o segundo (2001-2004), contribuindo ainda para a eleição de seu sucessor, o atual prefeito Silvio Mendes (2005-2008), o que vem garantindo a manutenção desse mecanismo na agenda local. Não obstante sua permanência e o reconhecimento da população, a trajetória do OP tem sido marcada por baixos investimentos e redundado em resultados poucos expressivos para a democratização na distribuição dos recursos na cidade.

O Orçamento Popular e a perspectiva de democratização da gestão local

O prefeito de Teresina instituiu o OP, em 1997, criando a Comissão do Orçamento Popular (COP) e estabelecendo sua sistemática de elaboração. Definiu também que a participação da sociedade civil se efetivaria por meio de “[...] entidades representativas da sociedade e de cidadãos teresinenses organizados” (Teresina, 1997, p. 1), abrindo, assim, a possibilidade de o cidadão comum não vinculado a nenhuma entidade associativa participar do processo, desde que subscrevesse uma proposta com, no mínimo, duzentas pessoas com mais de 16 anos. Implantado como uma novidade, o OP gerou muita expectativa na comunidade local, sobretudo nos movimentos sociais, uma vez que essas experiências ainda tinham uma imagem fortemente associada ao PT. O OP ocupará lugar de destaque no governo de Firmino Filho, ficando sob a tutela da Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLAN).

Mas, em que pese o esforço da administração, a experiência inicial se acompanhou de um desenho muito limitado, no sentido de conferir capacidade decisória à população, pois, além de conceber apenas uma etapa com a participação das comunidades (seminários zonais), restringiu a representação da sociedade civil na COP, que tinha a prerrogativa de deliberar sobre a peça final a ser incorporada no plano orçamentário municipal. Na COP, a representação da sociedade civil era de somente dois membros, indicados pelas principais Federações de Associações de Moradores, sendo os demais representantes do poder municipal (quatro dirigentes de órgãos) e um da Câmara Municipal. Ademais, no Decreto de criação do OP, não se estabeleceu o percentual de recursos a ser destinados à decisão popular, o que evidenciava a indecisão do gestor quanto ao grau de compromisso que assumiria na execução do programa e a possibilidade de se lograr baixos resultados num cenário de fragilidade financeira ou de recursos limitados das receitas de investimento para deliberação via OP.

A experiência teresinense nasce com um desenho radicalmente distinto do de Porto Alegre no que respeita às esferas de deliberação, já que na capital gaúcha compreendia assembleias locais, assembleias temáticas e do Conselho do OP (Avritzer, 2002).

Como se trata de um programa de livre iniciativa do prefeito e segue apenas diretrizes gerais, a experiência local foi sofrendo adaptações segundo as avaliações da própria administração e os representantes da sociedade civil. As alterações mais substantivas se deram na estrutura de funcionamento, marcada por uma dinâmica de ampliação e redução de etapas e pelo aumento do número de representantes da sociedade civil na COP. Os primeiros ajustes iniciaram-se na segunda edição, em 1998, o que demonstrava o interesse da administração em consolidar o programa. Entre as mudanças mais substantivas destaca-se a introdução de duas novas etapas (assembleias zonais e reuniões temáticas) antes dos fóruns zonais, com a finalidade de ampliar os espaços de discussão dos problemas e das demandas das comunidades. Igualmente importante foi a criação dos agentes do OP, responsáveis pela mobilização das comunidades para as discussões nas reuniões temáticas, além da instituição dos delegados zonais, que representariam as regiões na COP (Teresina, 1998).

Assim, na segunda fase a dinâmica se iniciava com as assembleias zonais, nas quais se apresentava um balanço das realizações anteriores e a sistemática operacional do ano em curso e se procedia à eleição dos agentes do OP. Nas reuniões temáticas, debatiam-se com a população doze temas tidos como áreas críticas do planejamento urbano[5]. Os fóruns zonais, por sua vez, destinavam-se à discussão das propostas e definição de prioridades, selecionadas entre as temáticas referidas e à eleição dos delegados zonais (Teresina, 1998).

Conforme Pitanga (2006), as adaptações iniciais respondiam a uma necessidade de tornar mais racional e eficiente o processo, uma vez que se constataram muitas deficiências no ano de implantação. No entanto, não se pode deixar de considerar que tais medidas atendiam às críticas ao formato restrito da participação que presidiu a primeira edição. A ideia dos delegados zonais incidia diretamente na representação da sociedade civil na instância por excelência de decisão, a COP, que contrabalançou a sobrerrepresentação do executivo.

Em 2000, ocorre nova alteração na metodologia do OP, quando se dá a substituição das assembleias zonais pelas de bairro, para eleger representantes das comunidades (um por bairro), e a introdução de uma nova etapa, as assembleias para eleição de delegados da COP, verificando-se, assim, a ampliação do quantitativo da representação popular, de 27 para 37 membros (TERESINA, 2000). As assembleias por bairros se apresentavam como algo positivo, já que aproximavam as esferas de decisão da população, o que podia conferir melhor qualidade à participação, embora tal desenho exigisse uma engenharia mais complexa (mobilização de mais pessoal técnico e mais recursos de logística). Mas, no ano seguinte (2001), verifica-se um recuo, com a simplificação do desenho: eliminam-se as assembleias por bairro e reinstituem-se as regionais. Outra alteração que incidia na participação foi a vinculação do postulante à função de delegado a uma entidade formal cadastrada na SEMPLAN, o que tirava do cidadão comum a condição legítima de representar sua comunidade ou região nas instâncias de maior grau de decisão - Fóruns Zonais e COP. Assim, após varias reformulações, a estrutura operacional do OP se restringiu a três etapas: assembleias para eleição de representantes de entidades nas regionais, fóruns para eleição de delegados e proposta por região (zona) e instalação da COP.

Os ajustes operacionais ilustram um esforço do gabinete municipal em rever a forma de inserção da sociedade na elaboração do OP, mas nem todas as alterações promovidas redundaram no aperfeiçoamento do pressuposto democrático do programa. Mencione-se apenas o caso da supressão das reuniões temáticas, uma esfera de participação que, apesar de não imbuída de caráter deliberativo, representava um locus abrangente de discussão do planejamento da cidade, dado que, em tese, congregava diversos atores sociais. Ademais, apesar de as modificações ampliarem a representatividade da sociedade civil na COP, a participação efetiva da grande maioria estava limitada, já que os demais espaços de discussão não tinham poder deliberativo.

Balanço dos resultados do Orçamento Popular de Teresina

Como já discutido, a literatura demonstra que a capacidade administrativa e de investimento do município é um dos elementos primordiais para o desempenho do OP. Mas, apontam os estudos que, na maioria dos casos, a restrição orçamentária tem sido uma variável constante, mesmo em casos como os de Porto Alegre e Belo Horizonte. Silva (2003, p. 167) afirma que, nos primeiros anos do OP em Porto Alegre, o governo foi fortemente questionado “[...] sobre o sentido da participação na discussão orçamentária, uma vez que praticamente nada do que havia sido demandado no ano anterior havia sido efetivado”. Do mesmo modo, Anastasia e Azevedo (2002) destacam que em Belo Horizonte, o percentual e as verbas no primeiro ano de sua implementação foram relativamente baixos para o porte da cidade. 

Tais limites vêm se observando na experiência de Teresina, já que anualmente são disponibilizados apenas 3% dos recursos de investimentos para o OP, o que se mostra insuficiente para garantir a participação efetiva da sociedade na deliberação sobre as verbas municipais, até mesmo para atender a agenda de obras aprovadas anualmente. Os dados da pesquisa mostram que, no período de 1998 a 2008 investiram-se R$ 81.818.440,75 (85,27% na zona urbana e 14,73% na rural), um montante aquém das necessidades de uma cidade com elevados índices de pobreza. Evidenciam também uma redução progressiva dos percentuais de recursos disponibilizados para a decisão popular, o que leva a se inferir que a experiência se distancia do pressuposto de assegurar uma distribuição equitativa dos recursos públicos.

Com baixo volume de investimentos, as áreas mais vulneráveis foram as que mais se mobilizaram para inserir suas demandas no OP. Na distribuição espacial dos recursos na zona urbana, 66,1% foram alocados nas regiões de maior concentração de populações pobres: Norte (24,99%), Sul (21,77%) e Sudeste (19,33%). As zonas Leste e Centro, que concentram pessoas de alto padrão econômico, obtiveram 27,27% e 6,64%, respectivamente. O elevado índice da Leste explica-se por esta zona abrigar, em contraste, grande quantidade de assentamentos precários, em sua periferia.

Depreende-se que os resultados obtidos são bastante regressivos, uma vez que, ao contrário de uma ampliação gradual na capacidade de materialização das demandas aprovadas, verifica-se, ao longo dos anos, uma redução dos investimentos, o que transforma as esferas de elaboração do OP em espaços de disputas acirradas por parcos recursos. Em face disso, constatou-se uma desproporcionalidade na distribuição dos investimentos por bairros, configurando uma realidade em que a um maior volume de recursos nem sempre corresponde maior grau de vulnerabilidade social, dado que pode relacionar-se à ausência de critérios objetivos para a referida distribuição, ao capital social de cada comunidade ou à interferência de agentes externos (vereadores, agentes da prefeitura e outros) na mobilização e decisão.

Com poucos recursos disputados, verifica-se uma tendência de gastos em obras de pequeno porte: mais da metade (50,39%) foi aplicado em recuperação ou construção de calçamento e canteiro central, seguindo-se, na segunda e terceira posições, as ações em habitação (19,15%) e em construção ou recuperação de equipamentos públicos (13,88%).

Da análise exposta, pode-se concluir que a ausência de incentivos orçamentários e um elevado grau de inadimplência referente à materialização das propostas tendem à diluição das expectativas da população quanto ao seu poder de influência nas decisões governamentais. Como assinala Wampler (2003), a capacidade de investimento é um dos fatores cruciais para a sustentabilidade do programa, haja vista que a população precisa de ter garantias de que o OP é de fato uma instituição democrática em que as decisões acordadas em deliberação popular se vejam honradas pelos gestores. Por outro lado, se as expectativas são constantemente frustradas, devido à morosidade na execução das propostas ou mesmo de seu indeferimento, a população passa a intuir que o programa representa somente mais uma estratégia demagógica de que o governo lança mão para arregimentar eleitores sem, no entanto, conferir legitimidade às suas reivindicações.

Conclusão

A pesquisa permite assegurar que o OP tem o mérito de propiciar condições para as comunidades influírem na gestão do gasto público. Nesse sentido, possui um pronunciado valor político, dado que incorpora a participação popular em um mecanismo de gestão urbana tradicionalmente sob a chancela da burocracia governamental. 

No que concerne à qualidade da participação, constatou-se que características do formato do programa agem no sentido de restringir a atuação do cidadão comum no processo de tomada de decisão. A simplificação das esferas de discussão e a vinculação do candidato à função de delegado do OP a uma entidade cadastrada no órgão gestor são exemplo disso.

Quanto à capacidade de transferir recursos das regiões com elevado padrão socioeconômicos para as áreas menos beneficiadas com serviços públicos, o estudo constata que o OP tem se refletido, de forma residual, na melhoria das condições de vida das populações de baixa renda, haja vista os parcos níveis de investimentos. Aliás, em que pese o descompasso entre os resultados do OP e as expectativas que cercam as iniciativas de gestão participativa, não se pode negligenciar o seu potencial como veículo de negociação direta entre a população e os agentes governamentais. Dessa forma, aponta-se como condição sine qua non para o aperfeiçoamento do programa uma atuação conjunta entre governo e sociedade para contornar os limites que se interpõem na consolidação de seus pressupostos.

 

Notas