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PARTICIPACIÓN Y ABSTENCIÓN CIUDADANA EN LOS PROCESOS DE REGENERACIÓN URBANA EN LA CIUDAD DE FOGGIA
Academia de Bellas Artes de Foggia
liliana.fracasso@abafg.it
Participación y abstención ciudadana en los procesos de regeneración urbana en la ciudad de Foggia (Resumen)
La necesidad de incrementar la participación ciudadana en los programas complejos de regeneración urbana se configura en la ciudad de Foggia como una obligación, que toma impulso de los programas de iniciativa comunitaria y de la normativa regional. Pues en ámbito local no existe una tradición de planificación abierta y dialogada. Lo que se está configurando es un modelo de participación top-down que impulsa unas formas de participación instrumental. Sin embargo, en un contexto local tradicionalmente apático y aplastado por una historia de atávica vejación de la población autóctona, dicha situación podría constituirse como un paso obligado para llegar a formas de participación ciudadanas más desarrolladas y comprometidas.
Palabras clave: regeneración urbana, participación ciudadana, Foggia, planificación urbana.Participation and citizen abstention in the urban regeneration process in Foggia city (Abstract)
In presence of new regional regulations, Foggia city suffers a lack of opened to dialogue planning traditions, and therefore the need of increasing civil participation though complex urban regeneration programs is becoming imperative. Those regulations which must help develop initiatives of local communities and programs inspired on down-top participation are instead risking to develop top-down forms of instrumental participation. In such traditional apathetic contexts, where popular clases population have been historically squashed by atavistic vexation practices of autochthonous dominating groups, the above mentioned situation may become an obligatory step towards more democratic and compromised civil forms of citizenship and participation.
Key words: urban regeneration, civil participation, Foggia, town planning, planning through debate.Componentes históricas de la idiosincrasia local
Compendiar la gestión urbana de la ciudad de Foggia teniendo una perspectiva histórica es un asunto tan complicado cuanto indispensable para comprender la relación que hoy en día la administración pública procura entablar con los ciudadanos. Para introducir la experiencia de la ciudad de Foggia en materia de participación ciudadana y regeneración urbana, tal vez nos sirvan las palabras de un columnista local contemporáneo que nos pinta un sarcástico y, sin embargo, eficaz “perfil” de ciudad construido sobre la metáfora del mito de su origen.
La ciudad de Foggia surgió de un pantano y todo el mito de su creación gira alrededor de los fuegos fatuos: aparición de una Virgen en un hoyo de agua contrasignado por tres llamas que quemaban en superficie. Hoy el icono es venerado como la Madona de los Sietes Velos. La cita que presentamos a continuación es, sin lugar a duda, una acertada parodia de la ciudad de Foggia que nos revela muy sagazmente las características y las debilidades de su índole.
“Sobre la ciudad descendió un viento africano caluroso y seco que tornó aun mas árida aquella tierra de llanura desnuda, cultivada a trigo y tomate, y aquella ciudad que brillaba irreal como un miraje, como algo que podía desaparecer en un momento. Hace un tiempo, aquella provincia plana del sureste italiano fue un gran pantano, con bisontes, sapos, reptiles, pájaros y flores de agua, reserva de cacería de un grande emperador. Luego fue desecada y trabajada a trigo, tres meses de verde, nueve de gris, como un desierto (...) le había quedado el nombre de Pantana, aún si las ciénagas se habían reducido a una franja de mar (...) aquella ciénaga resecada, ofrecía a medio mundo harina para los macarrones y tomates para la salsa. Trigo al viento y dineros bajo el ladrillo, decían (...) una ciudad de casi 200.000 almas, entre habitantes y extrajeron inmigrantes, que sin tregua venían barridos por el viento que soplaba, a veces del sur, otras veces del norte, otras veces era un viento de muerte.
Una ciudad bastante fea y sucia, destruida por la guerra y todavía en construcción, después de medio siglo, entre barracas, casonas y nuevos palacios, entremezclados casualmente. Tenía un aspecto de asentamiento improvisado (...) Sobre su blasón municipal de Pantana, tres pequeñas llamas sobre el agua, coloreada como si fueran flores. Más que milagrosos fuegos sagrados, representan los fuegos fatuos que surgen espontáneos por las emisiones de gas, exhalados en las ciénagas por el podrido de la naturaleza, o exhalados en los cimenterios por los cadáveres en putrefacción. En aquel pantano, entre ranas y fuegos fatuos, miles de años antes, un pastor había encontrado una tabla de madera abandonada sobre la cual existía pintada una madonna (...) dicen que debajo de aquellos velos hay la cara de una madonna negra (...) En el lugar del develamiento, considerado sagrado, fue fundada la atormentada ciudad de Pantana, única ciudad en el mundo que se avergüenza de la cara materna y que entrega oficialmente a la mentira su acto de nacimiento”[1].
Después de la dinastía Normanda y Sueva (siglos XI-XII), que hicieron de Foggia el Reino del emperador Federico II, y bajo el dominio aragonés y español (siglos XIV-XVI), la ganadería, la agricultura y el comercio representaron el motor de la ciudad. Por cuatro siglos el fulcro de su economía fue la trashumancia, organizada sobre la base de un modelo de gestión de Aduana pensado por un noble de origen catalana, Francesco Montluber, cuya familia llegó en Puglia tras Alfonso I de Aragón.
“La administración de la Aduana de las ovejas de Puglia [fue] instituida en 1447 por Alfonso I de Aragón (...) desarrollaba la tarea fundamental de tutelar la administración de las tierras denominadas locaciones que se le asignaban cada año a los Locati (los dueños de los rebaños) desde el 29 de septiembre hasta el 8 de mayo,”[2].
Dicha economía determinó la morfología de la ciudad, que se implanta como un nudo de confluencia en el centro de una red de caminos denominados “tratturi”, es decir “vías de praderas, de hasta centenares de kilómetros de longitud y anchas aproximadamente 111 metros, que conectaban especialmente las montañas de las regiones Abruzzo y Molise con los pastos aduaneros”[3]. La función principal de los “tratturi” era servir como vía de paso para los rebaños que llegaban en otoño y se quedaban en las ricas praderas del Tavoliere hasta la primavera.
La historia urbanística escrita por el ingeniero Vincenzo Salvato, el cual más allá del mito, reconstruye las vicisitudes históricas y territoriales con reconocida honesta intelectual, destaca “intereses” y “valores” perpetuados en el tiempo:
“Algunos privilegios se le concedía a los animales, y menos a los propietarios y a sus guardianes [muy a menudo eran los gobernantes y controladores de la llanura que abusaban] de las funciones que le confería la Corte para extorsionar a los locati dineros o bienes en especies ... [Es decir que] las cargas públicas estaban reservadas (y en algunos casos reclamadas como sucesión) a unas personas representativas de las familias más commode et qualificate, [sin embargo ] la responsabilidad administrativa casi siempre eran asumida por familias inmigradas generaciones antes”.
El sector del comercio en Foggia se fue consolidando ya en época angevina y aragonesa, conformando una nueva y uniforme clase social que Salvato describe así: “también los deshonestos, y en especial manera los nuevos ricos ignorantes, fuertes de sus dineros, ostentaban aquella estrecha soberbia que en cualquier época es prerrogativa de la nulidad social”.
La altivez y la soberbia que “contaminaba” los funcionarios públicos de Foggia aparece documentada ya por observadores históricos del siglo XVI: “no eran ciertamente los primeros síntomas de decadencia moral de la Administración de la Aduana, a la que anualmente afluían centenares de millares de insumisos ducados. Aproximadamente ochenta años antes [el ultimo lapso de tiempo del XV siglo] el aduanero Gaspare Castiglione fue destituido y procesado por malversación y el hecho despertó mucho asombro en la opinión pública”.
Pues el Aduanero, segundo solo al rey Alfonso, era la máxima autoridad del Reino de las Dos Sicilias, él asignaba los pastizales, establecía los precios, decidía en materia de obras públicas y, en la ciudad de Foggia, influía sobre la Universidad, los hospitales y las instituciones religiosas.
La Aduana, defendida por los Aragoneses y los Españoles, muy ambicionada por los franceses, proveía al erario centenares de millares de ducados por año. La tierra del erario dominó sobre cualquier tipo de uso del suelo, incluso el uso urbano, pues la ciudad no podía expandirse todo lo que necesitaba para no sustraer tierra a los negocios, lo cual generó a mediados del setecientos unas densidades territoriales urbanas (es decir número de habitantes por hectárea) altísimas, con graves situaciones de hacinamiento solucionadas en primis por el violento terremoto de 1731. La inmensa llanura que rodea la ciudad de Foggia y que se denomina Tavoliere acabó configurándose como un peladero, una inmensa y vasta extensión de tierra inculta.
El Estado por mucho tiempo limitó y descalificó la agricultura que, sin embargo abastecía, especialmente en términos de cereales, a la poca población autóctona: los denominados “terrazzani”. Su existencia aparece ya en unos documentos de la época de Federico II y consistía en una categoría de trabajadores, sea diurnos que nocturnos, que realizaban las labores más humildes , más duras y de aguante.
Foggia en los siglos XVII y XVIII fue una ciudad de negocio y emporio del Reino, sus tierras fueron objeto de largas contiendas debito a su alta renta administrativa determinadas especialmente por oficios especulativos. Pocos autóctonos pertenecían a la nobleza local o eran comerciantes. Muchos eran los forasteros que de paso frecuentaban la ciudad en los periodos dedicados a las ferias, por otra parte, la categoría de los artesanos era modesta, frente a una cuantiosa clase de jornaleros o peones, mozos y gente humilde muy alejada de la riqueza, muchos de ellos eran precisamente los terrazzani.
El G. Calvanese describe la ciudad comercial del setecientos, constituida por palacios muy nobles y edificios hermosos que pertenecían a forasteros y que asombraban los visitantes. Estos últimos durante las ferias de la Regia Aduana, que se realizaba entre el 4 y el 10 de mayo, confluían en la cuidada de Foggia llegando hasta veinte mil presencias (cit. por Salvato, p. 170) frente a una población estable que en 1730 contaba 10.000 habitantes, lo anterior le confería un carácter de ciudad cosmopolita.
Entre Universidad, barones y clero por un lado y Locati y Estado por el otro, la pugna social se manifestaba en un perverso orden económico, que concedía poca libertad. Las ganancias, determinadas por las leyes del aduana, que se generaban en el arriendo las tierras de pasto, sugería muchos barones a descuidar las empresas agrícolas para conseguir más fáciles lucros, lo cual ocasionaba un daño importante a todo el sistema económico.
Prevaleciendo la ganadería, las actividades industriales y artesanas iban detrás de la primera, lo cual reducía gravemente para muchos ciudadanos las perspectivas de empleo. Proliferaban los desheredados que podían contar únicamente sobre si mismos o la asistencia de las parroquias. Las relaciones entre los administrados y los administradores, locales o extrajeros, se veían deteriorados por un sistema fiscal opresivo que generaba importantes entradas sin que por ello fuese posible controlar el dinero publico.
En el año 1806 la Aduana cesó de existir y las tierra fueron repartidas entre tierras de dominio público, y también tierras de barones, eclesiásticos y tierras comunales.
“La incapacidad de los funcionarios políticos y de la administración local, y sus actitudes deshonestas sumadas a la de los técnicos dedicados a la cotización de las tierras, la sufrida terquedad y retrograda mentalidad de los censores, el fisco y la falta de capitales, -no obstante la institución de la [administración del] Tavoliere y de la Cámara de Comercio-, fueron las causas substanciales que frustraron mayormente los frutos de los estudios de los doctos competentes[4] “.
Los doctos competentes de la cita anterior eran en primer lugar los miembros de la Società Economica di Capitanata, nacida en 1835 de la cual el conocido Giuseppe Rosati fue secretario. Dicha Sociedad trabajaba sobre un ambicioso programa cultural que delineó claramente las directrices del desarrollo agrícola e industrial del Tavoliere poniendo el acento en el papel que en dicho desarrollo jugaría el progreso de las ciencias.
Sin embargo, la reforma agraria tan necesaria tardó mucho en llegar y el fenómeno del los bandoleros (el bringandaggio ) en la época de la dinastía de Borbones de Nápoles, como forma de insurrección política y social, llegó a sus extremas consecuencias en el territorio de la Capitanata, región que reúne en la provincia de Foggia, el Tavoliere, el Gargano y el Subapenino Dauno.
“ En el 1860-61 aproximadamente mil bandoleros, en la mayoría de los casos armados y a caballo tras la derrota del ejercito borbónico de Francesco II, vagaban por la Capitanata imponiendo enormes cortes sobre la propiedad, incendiando campos y asaltando rebaños”[5] .
Ommə se nasce, brigante se mmorə,
ma fin’ all'ùltimə avimm'a šparà.
E se mmurimmə menatə nu fiorə
e na bbeštemmiə pe' 'šta libbertà[6]
Es decir “hombre se nace y bandolero se muere y, sin embargo, hasta el final tenemos que disparar y si morimos dejáis una flor y una blasfemia por ésta libertad” .
El arreglo de la llanura y el relleno de sus pantanos, se concretó en la época fascista - especialmente por medio del Consorzio Generale per la Bonifica della Capitanata (CGB) creado en el 1933 y de la Opera Nazionale per i Combattenti (ONC) creada en 1939- lo cual generó una importante transformación agraria, cuya historia es de gran interés, sin embargo no viene directamente al caso. Cabe solamente destacar lo que ocurrió a los muchos terrazzani expoliados quienes siguieron viviendo del rebusque en terrenos ajenos.
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| Figura 1. Terrazzane delante de sus casas, inicio siglo XX. Fuente: <www.manganofoggia.it/terrazzano.htm>. |
En una reciente publicación que describe la vida en los barrios históricos del setecientos de la ciudad de Foggia basándose en los testimonio de sus habitantes más antiguos, precisamente de los ancianos terrazzani, se lee:
“Cuando íbamos a espigar, por la madrugada, mi madre se cargaba el saco sobre las espaldas, y nos íbamos caminando, en las tierras cercanas. Hacíamos unos ramilletes de espigas y nos devolvíamos; luego íbamos otra vez, hacíamos otros ramilletes de espigas y nos volvíamos. En las tierras lejanas no podíamos ir más, pues nos quedamos sin asno (...) En la campaña negra soplaba el viento y la ceniza entraba en los ojos. Nos refregábamos los ojos, que se ponían todos negros. Recogíamos el saco y mi madre me decía: “Bueno, vamos ahora! tenemos que batir el trigo y después venderlo. De lo contrario ¿cómo haremos para comer? para pagar el arriendo? Terminará que la dueña nos echará de la casa “[7].
Buena parte de esa categoría social es la que daba origen a los pobladores de los barrios del setecientos de Foggia, y más concretamente del Borgo Croci.
Participación como reflejo de una exigencia que viene desde lejos
La ciudad de Foggia desde julio de 2006 hace parte del AICE -Asociación internacional de ciudades educadoras, que tiene sede en la ciudad de Barcelona, España. Para ser miembro del AICE, Foggia tuvo que suscribir la carta de las ciudades educadoras. En dicha carta se plasma el empeño de la administración municipal a promover la participación ciudadana en el proyecto común de ciudad. El AICE de Foggia tiene como unidad operativa el servicio escolástico administrativo del ayuntamiento, que se orienta especialmente hacia el mundo de la escuela.
Por otra parte, la ciudad de Foggia ha activado el proyecto "E-con-Foggia" (Compartecipazione ottimizzata alla navigazione), presentado por el ayuntamiento y promovido por el Assessorato al Bilancio. Dicho proyecto, financiado por el CNIPA (Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione)- es parte del proyecto europeo para el desarrollo de la ciudadanía digital denominado “E-democracy”, un ejemplo de laboratorio de participación electrónica. Se supone que con un “clic” el ciudadano debería poder participar a la vida pública de la ciudad, expresar sus opiniones acerca de las iniciativas de la Administración, sugerir ideas, formular preguntas al alcalde y a los asesores. Se trata de un instrumento de participación, que intenta convertir el ayuntamiento en una “caja de cristal”, para hacer visible y transparente la actividad de la administración y de los organismo de gobierno.
Los proyectos mencionados representan un ejemplo que demuestra como la participación ciudadana constituye en la realidad de Foggia el reflejo de una exigencia que nace bien lejos, en el marco de escenarios determinados por políticas supralocales y disímiles. Se trata de una exigencia impulsada sobretodo en ámbito internacional (Ciudades Educadoras, E-democracy, Agenda 21, entre otros), que persigue la finalidad de mejorar la relación ciudadano-institución y la calidad de vida de los residentes.
No obstante, dichas iniciativas no logran ser efectivas y sufren de una misma privación. Por una parte, los proyectos participativos no logran ser penetrantes en una de las esferas públicas donde más se necesita la participación en la toma de decisiones, es decir el urbanismo y, por otra parte, logran incidir muy poco en la calidad de vida.
A tal propósito véase la “libreta de notas” recién publicada por el periódico “Il Sole 24 Ore”. Dicha libreta jerarquiza las ciudades italianas con base en la calidad de vida. Sobre un total de 103 provincias, Foggia se coloca en la posición 99 de la clasificación general (2 puntos más respecto al 2007, fecha en la que se situaba al penúltimo puesto). La calidad de vida ha sido calculada con base en unos indicadores compuestos como el tenor de vida, negocios y empleo, servicios y medioambiente, orden público, población, tiempo libre[8].
Por lo que se refiere a la historia urbanística de Foggia, no hay una tradición de planificación abierta y dialogada. Los instrumento urbanísticos fuero hasta hoy pocos eficaces, encaminados hacia el control de un desarrollo urbano esencialmente “a mancha de aceite”. Empezando por el plan regulados de 1894 que quiso delimitar las área construida, prospectando la futura forma urbana, obtenida con base en una rígida cuadricula y unos ejes de alineación. Como ocurrió para muchos planes de esta primera generación urbanística, las previsiones de expansión fueron desatendidas por completo.
En el 1927 en la ciudad se abre un concurso nacional para diseñar el nuevo plan regulador. Los proyectos premiados fueron cuatro cuyos contenidos suministraron sugerencias útiles para el plan regulador de ampliación de 1933. Con delibera n. 2985 del 28 marzo 1930 el ingeniero Cesare Albertini, miembro de la juria de susodicho concurso fue encargado del diseño del nuevo plan urbanístico. Las soluciones propuestas, que preveían la destrucción y la reconstrucción de importantes partes de ciudad, fueron aprobadas en 1933. Afortunadamente la actuación de dicho plan fue escasa, también porque los eventos bélicos plantearon pronto nuevos y graves problemas urbanísticos.
Pues Foggia en 1943 durante la segunda guerra mundial, fue al centro de un terrible bombardeo conducidos por el comandante británico Arthur Travers Harris, denominado por los mismos inglese “el carnicero”, y que ocasionó la muerte de veinte mil ciudadanos sobre una población total de ochenta mil. La furia fue motivada por la importancia en la ciudad de su red ferroviaria y sus bases aéreas. La ciudad subió graves daños calculados alrededor del 70%-75% del patrimonio construido. En cambio recibió dos medallas: una el 22 noviembre de 1959, Medalla de oro al valor civil y la otra el 25 abril de 2007, Medalla de oro al valor militar [9].
El Plan de reconstrucción de 1947 fue diseñado por el arquitecto Manlio Pelilli; dicho plan no modificaba el tejido urbanístico sino que planeaba reestructura las partes afectadas por los bombardeos.
El primer verdadero Plan regulador general fue de 1956, diseñado por el arquitecto Marcello Rutelli, cuya aprobación definitiva se logró mucho mas tarde, en 1963. El plan Rutelli prospectó interesantes soluciones por lo que concierne a la viabilidad y abrió el desarrollo de los sectores urbanos como un abanico, disponiendo la edificación también en terrenos agrícolas y, no obstante, presentando interesantes soluciones urbanísticas. Sin embargo, el plan fue aprobado poco antes que el panorama legislativo nacional cambiara substancialmente por la aprobación de un nuevo e importante Decreto ministerial, el n. 1444 de 01/04/1968, que introdujo en ámbito nacional, el conocido zoning y los estándares urbanísticos. Lo anterior hizo que fuera necesario pensar pronto a un nuevo plan urbanístico que, sin embargo se demoró años para ser redacto y luego aprobado.
El siguiente Plan regulador fue diseñado por el conocido urbanista Leonardo Benévolo[10]. El plan adoptado en 1992 fue aprobado después de una larga pugna solamente en el 2001 y se hizo inoperante por una serie de condiciones desfavorables y prescripciones que demandaron una adecuación que se alargó hasta el 2008. El mismo año de aprobación del Plan Benévolo, es decir en 2001, la Región Puglia aprobó la Ley Regional n. 20 que introduce el DRAG, es decir el Documento regionale di assetto generale. Por medio de éste nuevo instrumento de ordenación territorial surge una nueva cultura de gobierno urbanístico, que se fundamenta en la planificación estratégica. El DRAG define las líneas guías para el ordenamiento del territorio regional y los objetivos a perseguir por medio de la planificación provincial (el PTCP, es decir Plan territorial de coordinamiento provincial) y municipal, el nuevo PUG , es decir plan urbanístico general.
Lo anterior generó en Foggia una situación absurda: el plan Benevolo se quedó obsoleto y necesitó para ser efectivo de unos ajustes cuyo fallo hizo que se congelara por mucho tiempo su eficacia mientras tanto seguía vigente la normativa técnica del Plan Rutelli[11] . Por otra parte, se venía trabajando en la redacción del DPP, es decir el Documento Programmatico Preliminare introducido en ámbito local por la nueva normativa regional cuya función substancial es configurar los objetivos y las funciones del nuevo PUG, actualmente en fase de diseño. Para el DPP fue encargado el profesor Karrer, catedrático de urbanística en la Universidad “Sapienza” de Roma y la aprobación del documento se obtuvo el 9 marzo 2006.
Pero mientras tanto la ciudad creció y siguió edificándose. En la práctica urbanística local, el periodo entre el 1995-2003 se caracteriza por importantes desequilibrios urbanos, la realización de una enorme área destinada a residencia pública, la más grande de Italia (aproximadamente 1000 viviendas) que no logra hacer frente a una grave emergencia habitacional que se resume en la cifra de 954 familia a cargo del Ayuntamiento por un coste total de 6 millones de euros por año y una demanda de 2.700 viviendas populares[12].
Como revela el ORCA (Osservatorio regionale della Condizione Abitativa), una organización creada en ámbito nacional para monitorear el mercado de la vivienda y generar una estructura de cooperación entre diferentes actores (Osservatorio nazionale generado con base en la L. 431/98), el problema de la vivienda en Foggia es dramático. El asesor regional a la ordenación del territorio atribuye al Ayuntamiento la responsabilidad de formular políticas urbanas demasiado des-orgánicas y advierte que en ausencia de una clara política de usos del suelo y en presencia de un plan urbanístico viejo de treinta años, ninguna propuesta para solucionar el problema podría ser viable[13].
Sin embargo el Ayuntamiento anunció diversas líneas políticas para enfrentarse con el desequilibrio territorial y el problema de la vivienda, sin entrar demasiado en los datos cuantitativos, que nos llevaría lejos de nuestro tema, citamos, el Housing social, que con base en una ley regional y unos acuerdos de programa punta a desbloquear los terrenos edificables y permitir a los empresarios ediles construir a cambio de la cesión al Ayuntamiento de mínimo un 10% de los apartamentos edificados; la convocatoria para las denominadas zonas “F”: que punta a utilizar unos lotes abandonados y en pasado sometido a vínculo urbanístico que desde el 2006 perdieron de eficacia configurando unas zonas “blancas” (es decir no planificadas) sobre las cuales se han negociado destinaciones de uso residencial a régimen protegido; los Programas de recalificación urbana y desarrollo sostenible (PRUSST) y -lo que más viene a nuestro caso-, la regeneración de los barrios del setecientos y los programas integrados de recalificación de las periferias, (ámbito A: Borgo Croci y Comparto Biccari; ámbito B: Rione Diaz_Martucci, Viale Fortore-Via Scillitani).
Para hacer frente a todo esto, el Ayuntamiento deberá finalmente lidiar con los empresarios ediles que en la opinión del público ministerio de la Procura di Foggia parecen acostumbrados en caer en dos clases de “vicios” que se reiteran: la variante urbana esencial, un reato de ilegitimidad del acto que lleva a cambiar el uso de un lote y, por otro, el loteo abusivo, un reato grave que se genera por la inobservancia del procedimiento para lograr las autorizaciones para edificar,[14].
Programación compleja e integrada vs el problema de una vivienda digna
En los años noventa se difunde en Italia la “programación compleja”, un ámbito de la práctica urbanística que reúne nuevos instrumentos introducidos por la programación de la Unión Europea (iniciativa comunitaria) y por el marco legislativo nacional. Se trata de herramientas de planificación y, al mismo tiempo, de construcción de las decisiones que involucra instituciones, categorías económicas y sociales y la población con el fin de actuar proyectos integrados. A un programa de este tipo se conceden financiamientos públicos específicos, con un alcance temporal de medio-corto plazo.
La programación compleja se originó primordialmente para enfrentarse con el problema habitacional que en Italia afecta muchas familias de bajos recursos. Sucesivamente la programación compleja se aproximó de forma más cabal al tema del deterioro urbano. Las herramientas urbanísticas tradicionales no fueron suficientes para gestionar los procesos de cambio en la ciudad, de allí la necesidad de crear herramientas más flexibles y dinámicas, capaces de involucrar actores privados, frente a una general situación de caos en el “gobierno del suelo” y de dificultad para adquirir áreas de interés público.
Entre los programas de iniciativa comunitaria que dieron impulso a la regeneración urbana y a la abertura de los procesos decisorio, sobresale el PIC-URBAN que fue puesto en marcha en 1994, involucró 118 ciudades europeas y 16 ciudades italianas, entre las cuales Foggia. El PIC-URBAN se asentó en Europa con el fin de revitalizar, sea desde el punto de vista económico que social, las ciudades y sus zonas adyacentes caracterizadas por una condición de degrado pluridimensional[15]. El programa PIC-URBAN pide involucrar la población local y generar un proceso de aprendizaje en la administración pública .
El objetivo del PIC-URBAN, en ámbito europeo, fue elaborar un proyecto coordinado de intervenciones para el desarrollo económico, la protección del medioambiente, y la integración social, proveyendo además un sistema de partners de tipo público y privado y un sistema de financiación mixta (fondos europeos, recursos del ayuntamiento y recursos privados). Después de una primera fase (Urban I) que se desarrolló en el 1994-1999, y que implicó también la ciudad de Foggia, (solamente en la primera fase) siguió una segunda, Urban II (2000-2006). En dicho marco se potenció el intercambio de informaciones y de experiencias de desarrollo urbano sostenible en la Unión europea.
En la realidad de Foggia, el PIC-URBAN, dio impuso a unos primeros proyectos de regeneración urbana, localizados esencialmente en el centro histórico y en los sectores urbanos de las Circoscrizione I y IV. Dicha primera experiencia no acabó siendo satisfactoria: los efectos de las intervenciones resultaron circunscritos; los proyectos fueron orientados todavía por una lógica sectorial y los resultados alcanzados bastantes marginales. Faltó definir de forma clara unos pocos objetivos a perseguir lo cual generó una gran fragmentación de las intervenciones, unos mecanismos de excesiva burocratización de los procedimientos y una escasa capacidad de concretización de los proyectos. Las decisiones fueron tomadas con demasiada lentitud, los tiempos de cumplimiento de las licitaciones se superaron abundantemente, la asignación de las obras siguió unas practicas muy intricadas y, finalmente, el compromiso de gasto no coincidió con los recursos efectivamente invertidos.
No obstante, la planificación urbana en ámbito local, parece desde entonces haber adquirido progresivamente un alma estratégica, que ambiciona simplificar procedimientos frente a una real necesita por parte del Ayuntamiento de ganar un rol de liderazgo, en la dirección y coordinación de los diferentes sujetos involucrados o afectados por las transformaciones urbanísticas.
En ámbito local, la programación compleja ha perdido su carácter excepcional para constituirse hoy en día en una potente herramienta útil para recalificar importantes sectores de la ciudad, para recuperar áreas urbanas en desuso o periferias degradadas.
Lo que se puso en marcha en materia de regeneración urbana a partir de los programas de iniciativas comunitarias, tomó en el caso de la Región Puglia un camino propio, también gracias al impulso del Asesorado al ordenamiento del territorio (Assessorato assetto del territorio) que empezó por la definición de un nuevo programa integrado denominado PIRP, Programmi Integrati di Riqualificazione delle Periferie urbane, cuya convocatoria pública fue realizada el 29 junio de 2006. Dicha convocatoria se basaba en las financiaciones extraordinarias previstas en el art. 13 de la L.R. del 30/12/2005 n.20 del plan para la vivienda (“Finanziamento straordinario piano casa”).
El objetivo de los PIRP es la regeneración de las periferias urbanas, afectadas por degrado físico, social y económico, por medio de acciones integradas de recalificación física e inclusión social. Los PIRP promueven además la regeneración ecológica de la ciudad por medio de una aproximación de competición entre ayuntamientos, asimismo de incentivo a la recalificación participativa y eco-sostenible en los barrios marginales.
En el texto de convocatoria para la licitación se lee[16]: “Los PIRP son elaborados por medio de la participación activa de los habitantes, para garantizar intervenciones que respondan a sus necesidades, deseos, expectativas, a mejorar la calidad de la vida y la seguridad, especialmente con referencia a los niños, los ancianos y los diversamente hábiles” .
Casi dos años después, la ley regional n. 21 del 2008 establecerá claramente que todos los programas complejos para ser llevados a cabo por parte de los Ayuntamientos necesitarán, entre otras cosas, dos ingredientes fundamentales: la adopción de un documento de programación para la regeneración urbana y la participación de los habitantes. El articulo 3 de las normativas para la regeneración urbana (L.R. 29 luglio 2008, n. 21) precisa: “los ayuntamientos definen los ámbitos territoriales que, por sus características de contextos urbanos periféricos y marginales, necesitan intervenciones de regeneración urbana. A este fin predisponen un documento programático para la regeneración urbana, que ha de ser preparado con base en la participación de los habitantes, tomando en cuenta también las propuestas hechas por otros sujetos públicos o privados, y deberá ser aprobado con un específico acto deliberativo en el Concejo municipal”.
Ahora bien, en los verbales de la comisión de evaluación de las propuestas de PIRP[17] aparece la lista de los programas presentados por todos los ayuntamientos competidores de la región, ordenados con base en la puntuación lograda. Al primer puesto aparece Foggia, ámbito A, Comparto Biccari y Borgo Croci, este último es uno de los barrios más antiguos de la ciudad poblado por los más directos descendientes de los anteriormente mencionados terrazzani.
El segundo PIRP propuesto por Foggia es el del ámbito B (Rione Martucci-Diaz). Para este segundo programa, el verbal de la comisión de evaluación registra problemas determinados por una escasa participación en el procesos de redacción y desacuerdos entre el Ayuntamiento y los habitantes de una de las áreas afectadas. El PIRP del ámbito B se coloca al treceavo puesto sobre 27. También en los periódicos locales se registra el debate que en el 2007 involucra algunos ciudadanos del Rione Martucci, reunidos juntos a representantes del Ayuntamiento en la primera asamblea popular. En ella pidieron más servicios y obras de urbanización, acusaron la política de ser auto referente, reclamaron que los administradores no escucharon los ciudadanos antes de decidir, se mostraron perplejos por la tipología de edificación propuestas consideradas típicas de acciones especulativas, es decir que sacrifica los espacios públicos y los servicios de viabilidad y socialización. El miedo más grande es la “cementificación” ya que los habitantes del barrio reconocen un desajuste entre los contenidos de la convocatoria regional y el programa propuesto[18].
Cabe destacar que, pese a la atención despertada en la opinión pública para el ”ámbito B”, en realidad tampoco el “ámbito A” pudo ostentar un proceso de participación especialmente innovador. Pues la participación de los habitantes en fase de realización del proyecto del PIRP se limitó al suministro de 172 cuestionarios dirigidos a los habitantes; sobre la base del sondeo se ajustaron unas previsiones del programa.
La pequeñez de la participación ciudadana en defensa de plaza Umberto Giordano
En la historia urbanística de ciudad de Foggia nunca antes se había dado un intento de participación ciudadana. Las decisión tomadas por los técnicos o los políticos de costumbre transciende la voluntad manifiesta de los ciudadanos, aun en casos tan evidentes como el de la histórica plaza Umberto Giordano cuyo rediseño suscitó muchas polémicas.
Dicha plaza creada en el siglo XIX fue injustificadamente reorganizada sin que nadie pudiera contrarrestar la voluntad de un asesor a las obras públicas cuyo sobrenombre fue “Atila”, el último y más poderoso caudillo de los hunos que se le recuerda como el paradigma de la crueldad, la destrucción y la rapiña.
Este espacio urbano, un tiempo fuera de la muralla de la ciudad, fue utilizado en el ochocientos para los desfiles militares y se le denominaba Largo Gesú e Maria. A final del siglo pasado la plaza se describe formada por “exuberantes jardines con más hileras de árboles que rodeaban el monumento de Vincenzo Lanza (...) se vislumbra en el fondo el palacio Nisi, que todavía hoy en día separa la avenida Cairoli de la avenida Vittorio Emanuele”[19]. La múltiple hilera de árboles fue realizada para defenderse del sol inclemente de esta ciudad.
La plaza, que fue denominada Plaza Lanza por la presencia de la escultura (dedicada a un parlamentar napolitano del 1848, después exiliado por los Borbones) y cambió de nombre cuando trasladaron la escultura en los jardines de la Villa comunale y en su lugar pusieron el Monumento a los Caídos. En los años cincuenta el Monumento a los Caídos fue reubicado en el centro de Plaza Italia y en su lugar se colocó un conjunto de estatuas, “parque Giordaniano”, que recuerda la vida y las obras del músico Uumberto Giordano (inauguración en 1961). En dicha ocasión la plaza fue rebautizada Plaza Umberto Giordano.
Más allá de las vicisitudes de las estatuas y de los nombres de la plaza, lo que aquí cabe destacar es el éxito nefasto de la mala gestión de las financiaciones europeas[20] que, en algunos casos dilató la realización de los proyectos, en otros casos impuso la realización de obras urbanísticas “a toda costa”, para no perder la financiación recibida.
Con la disculpa de presuntas graves patologías que afectaban los árboles de la plaza, de un día para otro, la plaza Umberto Giordano fue envuelta en un recinto de protección que no dejaba ver nada a los transeúntes, sin ninguna señalización del tipo de obra en curso, y en pocos días, fueron abatidos todos los preciosos árboles de tilo de la plaza, que podían contar más de cien años de vida.
Hasta el proyectista del rediseño la plaza, director de obra de Plaza U. Giordano y funcionario del Ayuntamiento, parece que no pudo anticipar las decisiones tomadas autónomamente por el asesor. Éste dispuso sin consultarse con nadie de obrar de una forma radical, sobre la base de una relación suscrita por un agrónomo que certificaba el estado de enfermedad de los árboles[21].
En una entrevista concedida a un periódico local el asesor contesta las acusaciones de esta forma: “No pensáis que fueran quien sabe que árboles! (...) su coste es bajo y tampoco son muy bonitos. Económicamente no es un daño. Y además no es que los quitamos y dejamos todos así: quitamos el viejo y plantamos el nuevo. Y que pasa?!”[22].
Alguien intento recolectar firmas para impedir el desastre, el WWF preguntó porqué no se intervino antes para curar las plantas, otros amenazaron no votar nunca más ni a dicho asesor ni a su partido (la amenaza viene de los seguidores del humorista de satira politica Beppe Grillo[23].
Una protesta un poco más organizada fue promovida por “La Merlettaia” una asociación cultural formada esencialmente por mujeres que decidió manifestar su inconformidad con la decisiones tomadas por medio de una acción “creativa y política” al mismo tiempo durante una jornada de protesta en la que participaron artistas y ciudadanos comunes.
En una entrevista con un miembro histórico[24] del grupo, emerge la falta de un debate publico, empezado tímidamente y demasiado tarde y que se acabó en seguida “El punto de vista estético tomado de por si solo no orientó a nadie en las manifestaciones de protesta o de inconformidad por la transformación de la plaza” una afirmación que refleja la pequeñez del proceso participativo que se pudo activar.
Nuevos proyectos o proyectos nuevos para los barrios del setecientos?
En la ciudad de Foggia las áreas urbanas del siglo dieciocho, denominadas “Quartieri settecenteschi”, representan aquellos ámbitos urbanos que más requieren acciones de regeneración y rehabilitación. Dichos barrios nacieron en el setecientos de forma provisional para solucionar el problema de la vivienda a las familias afectadas por el ya citado terremoto de 1731 y luego permanecieron “tal cual” a lo largo de varios siglos hasta nuestros días.
En la actualidad dichos barrios siguen siendo deficitarios en términos de infraestructuras o equipamientos, presentan fenómenos de deterioro físico, marginalidad social y graves carencias en el patrimonio habitacional y se han vuelto el blanco de la programación compleja e integrada que hemos explicado en el apartado anterior.
La cita a continuación nos da una idea de lo que fue y sigue siendo para muchas familias la vida en dichos sectores de la ciudad. La “vida bajo tierra” descrita en 1910 por Antonio Lo Re presenta hoy en día unos tristes rasgos de actualidad y, sin embargo un interesante atractivo en términos de patrimonio cultural. No es este el contexto para desarrollar el argumento de la valorización y fruición del patrimonio cultural de Foggia, sin embargo remitimos el lector a visitar en la red la web de un interesante proyecto que se está llevado adelante con financiamientos públicas y que, como una advertencia, se titula precisamente “Giú la testa. Foggia sotterranea”, es decir “Agacha la cabeza! Foggia subterránea”[25].
“Se vive bajo tierra! Ya; y nosotros, por la larga costumbre, no sentimos el remordimiento; y solamente algunas veces el horror de los forasteros nos reanima en sentimiento de piedad y de vergüenza. Verdaderas cuevas profundas y húmedas, las grutas tienen solamente una corta puerta-ventana a filo del piso, que no logra, tampoco cuando hay mucho sol, alumbrarla bien y ahuyentar en olor de moho (...) si las grutas disminuyen, que mejoría representan algunos asquerosos planos bajos, donde se mal vive –no me atrevo a decir vive, la mayor parte de nuestro proletariado rústico y urbano?”[26].
El proceso de regeneración de los “barrios del setecientos” es perentorio ya que existe, entre otras importantes causas de apremio, un elevado riesgo sísmico estimado igual que el de la ciudad de L’Aquila que el año pasado fue totalmente devastada por un terremoto. Asimismo, el proceso de participación en la realidad de los hechos se presenta tanto incipiente cuanto supuestamente auspiciado. La experiencia del PIRP “ámbito B” ya nos hizo ver cómo un promoción participativa desatendida puede significar una “mala nota” en la clasificación de las propuestas de los concursantes y, por consiguiente, no lograr la financiaciones regionales esperadas. Al revés, la activación de un mínimo proceso de consulta ciudadanía puede tener, en este momento y en la ciudad de Foggia, mucha trascendencia y dar plena viabilidad a los programas complejos. Se espera que estos últimos puedan ser propuestos en los contenidos cada vez más acordes con las expectativas de la ley regional que parece encaminada hacia una política de reequilibrio territorial y de fomento de la participación.
Cabe reiterar que la Región Puglia, financia los proyectos y los programas complejos buscando formas de actuaciones más participativas. La mencionada Ley n. 21 del 2008, expresión de dicha voluntad, prescribe normas sobre la regeneración urbana, y promueve unas herramientas de carácter ordinario (y no ya de carácter extraordinario) para la regeneración de sectores completos de la ciudad. Asimismo, exige que la elaboración de dichas herramientas sean realizadas obligatoriamente involucrando los habitantes y los sujetos públicos y privados que estuviesen interesados.
La ciudad de Foggia ha defendido la Carta de la regeneración urbana, aprobada por el Concejo municipal el 22 enero de 2009, se trata un decálogo de la calidad urbana que recalca básicamente las directivas de la Región, dando inicio en ámbito local a un análogo camino. Lo anterior está configurando un interesante modelo de participación top-down cuyos impactos, en el contexto local como el de Foggia podrían ser de gran interés.
Sin embargo, en el panorama nacional, ya se ha puesto claramente de manifiesto como los Programas complejos y los Programas de recuperación urbana (d.m. 1/12/94 e L.493/93), asimismo los Programas de recalificación urbana (d.m. 21/13/94 e L.172/92) si por una parte prevén la construcción de decisiones compartidas entre instituciones, categorías económicas, sociales y la población. Por otra parte estos mismos instrumentos de planificación se han utilizado para obtener financiaciones y obrar razonando por grandes proyectos, fuera del plan urbanístico y con una lógica de deregulation urbanistica, en lugar de ser utilizados como instrumentos útiles para experimentar formas de participación democrática.[27]
Por voluntad del asesorado a la urbanística de Foggia el 20/12/2007, junto con la II Circoscrizione Cattedrale se organizó, en un específico sector de los barrios del setecientos (detrás del palacio de la Academia de Bellas Arte), la I asamblea ciudadana para prospectar las hipótesis de transformación urbanísticas. Después de un año, el asesorado a la urbanística repitió la experiencia junto con una Asociación de voluntariado denominada GAAS y una Cooperativa social denominada “Scurpiddu”, organizando la II asamblea[28] y también una encuesta dirigida a 225 habitantes. La encuesta sentaría las bases para respaldar un nuevo estudio de factibilidad que fue comisionado[29] por el Ayuntamiento para volverse un programa complejo más finalizado a la regeneración urbana.
La profesionalización de los procesos participativos
La asociación GAAS y la Cooperativa social Scurpiddu representan sujetos privados que trabajan en relación con otras asociaciones del tercer sector, que ofrecen ayuda y soporte a ancianos, inmigrantes y segmentos sociales vulnerables que habitan los barrios en cuestión. Es posible que el Ayuntamiento viera en la mediación social efectuada por dichos sujetos también un interesante camino para dar viabilidad a todos programas de recalificación o regeneración urbana. Por ello en el verano del 2009 el Ayuntamiento encargó GAAS y la Cooperativa social Scurpiddu para la actuación de un Plan de acompañamiento social (Piani di accompagnamento sociale –PAS-) en dichos barrios.
El PAS es un instrumento flexible que crea oportunidad de desarrollo local, ya que a la recalificación física de los barrio asocia acciones de carácter social. Nace para asegurar información y comunicación a los habitantes del barrio, garantizar canales estables y permanentes de accesibilidad, conocimiento y comprensión del programa urbanístico, desarrollar acciones de mediación y de gestión de los conflictos en las obras de recuperación de los inmuebles y la recuperación urbana. Favorece además la construcción de redes locales y coordina el trabajo integrado. Promueve y pone en marcha acciones de diseño urbano con los ciudadanos.
La instancia de mediación socio-institucional promovida por el GAAS y la Cooperativa Scurpiddu parece evidentemente destinada a encaminarse hacia un proyecto más complejo de mediación y, sobretodo de participación urbanístico lo cual, si por una parte demanda competencias profesionales específicas, más allá de la mediación y de la animación social, por otra plantea una importante cuestión ética.
La revolución participativa que se generó en Italia en los años ’90 y que marcó una diferencia substancial de las prácticas en la participación de los años ’70, nace de una nueva conciencia del papel central del habitante, en cuanto productor de territorio y de conocimiento. En este sentido, grupos, asociaciones y cooperativas sociales, son los que encuentran en primer lugar un espacio cultural favorable para realizar actividades en materia de participación. Lo anterior generó una rápida transformación del espacio de mercado que produjo estructuras societarias que obran profesionalmente en el campo de la participación. Pensamos por ejemplo a Avanzi, ABCittà, Irs, Istituto Ecopolis de Milano, Aventura Urbana de Torino, Focus Lab, Foris. Muchas de las experiencias mencionadas surgieron en contextos gobernados por administradores sensibles Ej. Progetto periferie de Torino; Uspel, Laboratori municipali di quartiere y Periferie al centro todas del ayuntamiento de Roma, junto a Laboratori Territoriali a Laurentino y Corviale.
Sin embargo, las experimentaciones de los años noventa parecen haber conducido a una temporada técnica de la participación, es decir una época en la que se puso énfasis especialmente en los aspectos técnicos y metodológicos dirigidos a involucrar los ciudadanos en los procesos de decisiones (por ejemplo nacen las “escuela de facilitación” y una gran variedad de técnicas como Easw, Ost, Gopp y otras, que lograron también la certificación europea).
La participación técnica, propia de los años ochenta-noventa, se puede considerar diferente de la participación política de los años sesenta-setenta. Pues es el técnico de la participación que se transforma en un facilitador de procesos (y no el urbanista, por ejemplo); el técnico “no es de parte, y finalmente, tal vez, no necesariamente competente, indiferente a la sustancia de los problemas en discusión”. Se reconoce en dicha conducta una forma de burocratización de la participación que ha llevado hoy en día a considerar en crisis la participación (otra vez!) pese a que de hecho se reitera en el discurso publico la transformación social de la ciudad.
Conclusiones
Las iniciativas que buscan institucionalizar el diálogo entre la administración pública y los ciudadanos (Ciudad Educadoras, E-Democracy, PAS) de hecho no tienen poder frente a la pugna urbanística. La comprensión de los procesos de aprobación de los programas complejos de Foggia aparece inaccesible a la mayoría de los ciudadanos y la urbanística se percibe como un campo de acción oscuro, difícil de opinar, caracterizado por un evidente momento de transición entre el viejo e inerte Plan Regulador General –PRG- y el nuevo Plan Urbanístico general -PUG, pasando por el denominado Documento Programático Preliminar (aprobado en 2006) que busca dar un nuevo marco a la programación compleja de ámbito local. Dicha programación parece encaminada a rediseñar importantes sectores urbanos de la ciudad y no puede dejar por fuera las necesidades, los deseos, las expectativas a mejorar la calidad de la vida y la seguridad de los ciudadanos.
Frente a dicha situación en devenir, los barrios del setecientos representan sin lugar a duda una verdadera y tal vez última oportunidad para generar una nueva calidad de vida en la ciudad de Foggia, basada en la sostenibilidad económica, social y ambiental y posiblemente dispuesta a rescatar valorando el terrazzano, para hacerlo protagonista de un proceso más efectivo de cambio social.
La participación instrumental que de hecho se está prospectando tal vez puede ofrecer poco en términos de fortalecimiento de la democracia participativa, sin embargo, en casos como el de Foggia que ha dejado siempre poco espacio a la interacción abierta y colaboradora entre administradores y administrados, se configura como un paso obligado para crecer progresivamente en término de conciencia social y responsabilidad institucional.
No obstante habría luego que ambicionar practicas participativas más innovadoras, que admiten en primer lugar múltiples formas de participación y diferentes niveles de efectividad, empezando por el de la información, siguiendo por la consulta, luego las fases de decisión, hasta llegar a proyectos promovidos y realizados junto con la ciudadanía. La idea de participación entendida como “arte del diseño interactivo” (Paba G., Giusti M.), podría ser a medio plazo una meta a lograr ya que pone el acento en las interacción fuerte, en los elementos de contexto, en la radicalidad de la aproximación a los problemas, en la atribución de valor a la experiencia de los habitantes y, finalmente, en el desarrollo de las subjetividades individuales y de grupo. Todo lo que hoy en día se hecha a faltar en una ciudad como Foggia.
Notas
