Los usos del principio ‘el interés superior del niño’ en la administración y las políticas de la infancia ecuatoriana

LOS USOS DEL PRINCIPIO “EL INTERÉS SUPERIOR DE LA NIÑEZ” EN LA ADMINISTRACIÓN Y LAS POLÍTICAS DE LA INFANCIA ECUATORIANA

Esben Leifsen
Department of International Environment and Development Studies – The Norwegian University of Life Sciences
esben.leifsen@umb.no

Los usos del principio “el interés superior de la niñez” en la administración y las políticas de la infancia ecuatoriana (Resumen)

“El interés superior del niñez” es uno de los conceptos básicos de la Convención de los Derechos de la Niñez de 1989. El objetivo de este artículo es identificar los usos del mencionado principio en iniciativas de gobernanza y de formulación de políticas en Ecuador, así como analizar la normativa en la que se basan esas iniciativas. La intención es analizar por qué el énfasis en los principios del derecho a nivel de producción de normas, regulaciones y políticas fracasó a nivel de implementación. En la discusión muestro cómo en el ámbito del bienestar de los niños y niñas en Ecuador, los principios del “interés superior” se convierten inadecuadamente en prácticas en contextos no ideales.

The uses of ‘the best interest of the child’ in the administration, governance and politics of Ecuadorian childhoods (Abstract)

The ‘best interest of the child’ is one of the basic notions of the Convention of the rights of the child. The main objective in this paper is to trace the uses of the ‘best interest’ notion and the normative rationale it adheres to, within administrative, governing and political efforts in Ecuador. My intention is to explicate and discuss why the considerable attention the rights principles receive at the levels of normative production and policy regulation, fails at the level of implementation. Through the discussion I seek to evidence why the Ecuadorian child welfare field is characterized by inadequate modes of operationalizing the ‘best interest’ principles in contexts of “non-ideal” childhoods.

“El interés superior de la niñez” es uno de los conceptos básicos de la Convención de los Derechos de la Niñez de 1989. En este artículo[1] identificaré sus usos en iniciativas de gobernanza y formulación de políticas en Ecuador. Asimismo, analizaré la normativa en la que se basan estas iniciativas. Se trata de dilucidar la razón por la cual el énfasis en los principios del derecho a nivel de producción de normas, regulaciones y políticas crea obstáculos a la hora de aplicar dicho principio entre niños y niñas pertenecientes a mundos sociales “no ideales”. En otras palabras, las idealizaciones públicas y profesionales sobre la ratificación de la Convención y la integración de sus principios básicos en constituciones nacionales, leyes, regulaciones, acuerdos ministeriales y decretos presidenciales en el caso de Ecuador, dan lugar a formas inadecuadas de intervención aunque con la intención de asegurar el bienestar de los menores.

En la Convención, el interés superior está formulado en términos generales en la parte 1, art. 3 y en términos específicos en la parte 1, art. 9.1, 9.3, art. 18.1 y art. 20.1. El principio hace referencia al niño/a como sujeto de derechos, es decir, como un individuo que goza de un conjunto de derechos ligados a su protección y participación, así como también a la disposición de recursos materiales e inmateriales indispensables para su desarrollo[2]. En cuanto a la transferencia del cuidado del niño/a, el principio clave es el derecho a la familia. Aunque la Convención en sus partes descriptivas menciona variaciones en su composición cultural o tradicional, la misma se asocia de manera implícita a la unidad nuclear socio-biológica. Así, en la formulación de principios básicos, se prioriza la unidad de procreación del niño/a y la cohabitación estable de progenitores, es decir, las normas de familia nuclear centradas en la coexistencia y co-presencia (el compartir una vida cotidiana) y en la permanencia de relaciones consideradas esenciales.

En este sentido, solo se considerará que la transferencia del cuidado responde al interés superior del niño o niña cuando las autoridades competentes concluyan que su ámbito familiar es inadecuado para su desarrollo. Solo en este sentido el principio del interés superior llega a tener efectos reguladores en cuanto a lo que antropólogas como Fonseca[3] y Leinaweaver[4] denominan “circulación de niños”. La práctica de circular niños se caracteriza, entre otras cosas, porque altera la composición de la coexistencia y co-presencia de niños y adultos, por la falta de permanencia en las relaciones de cuidado y por formas indirectas de intercambio en relación con el cuidado y la socialización. Si seguimos la lógica y las recomendaciones de la Convención, estas características son inadecuadas y no deseables y requieren de regulación a través de la gobernanza del bienestar del menor.

En este artículo me refiero a “gobernanza” como la administración pública y legal incluyendo las políticas sobre la infancia que involucran a actores de diferentes posiciones políticas, profesionales, burocráticas y de la sociedad civil. Con “niños/as” me refiero a lo que la Convención define como menores de edad, es decir todas las personas menores de dieciocho años de edad. Sin embargo, en algunas partes del texto distinguiré entre niños/as y adolescentes.

Los derechos de la infancia en Ecuador: entre la legislación y la práctica

Las investigaciones sobre derechos humanos tienden a explicar la deficiente implementación de los principios y estándares de los derechos por la ausencia de instituciones y recursos formales adecuados para ello. Esta explicación es claramente relevante en el caso de América Latina, donde la política tiende a ser expresada comúnmente en términos jurídicos y en torno a discursos y contextos dominados por abogados[5].También es relevante porque las leyes civiles en América Latina forman parte de una tradición en la que prima el principio de proyección normativa sobre el principio de precedencia[6].

Por ejemplo, en el nuevo Código de Niñez y Adolescencia del 2003 de Ecuador, la proyección hacia el futuro fue llevada al extremo al formular un nuevo sistema institucional integrado. Su objetivo era establecer una nueva estructura institucional para implementar los derechos de los niños/as en todos los niveles de la administración pública, al igual que en la intersección entre la administración pública y la sociedad civil. Durante el período anterior a la ratificación del nuevo código en el Congreso Nacional en 2003, entrevisté a Arturo Márquez, uno de los abogados más activos y reconocidos en el campo de los derechos humanos en Ecuador. Entre los temas tratados, surgió el del sistema institucional integrado. Desde su perspectiva, ejercer justicia de acuerdo a la nueva ley sería un desafío impredecible, ya que ello implicaría que esta funcionara dentro de un marco institucional reformado que no sería posible establecer en los siguientes veinte años ya que los recursos económicos y de organización necesarios para implementar el sistema institucional, simplemente no estarían disponibles en un futuro previsible. En casos como este, los investigadores en derechos humanos aciertan al señalar la deficiencia de recursos institucionales y formales en la aplicación de los derechos del niño.

Sin embargo, en temas relacionados, como la administración y legislación de la adopción o los acuerdos de transferencia referentes al cuidado infantil, la ley Ecuatoriana sí ha establecido sistemas institucionales y formales que regulan la práctica de manera adecuada. A pesar de su complejidad, la legislación sobre adopción responde a una realidad administrativa existente, una de cuyas características principales es la amplia delegación de tareas fundamentales asignadas a actores externos, como ONGs e instituciones privadas con fines similares a las mismas. Como sistema funciona bien a pesar de que las acusaciones y sospechas sobre tráfico de menores vinculado a la adopción internacional han estimulado la formulación de políticas y reformas normativas desde finales de los '80[7]. A pesar de que no debe subestimarse el riesgo de tráfico en las adopciones internacionales desde países como Ecuador, sostengo que el principal problema en la administración de los procesos de adopción se vincula a la aplicación de normativas de bienestar social y protección del niño en contextos específicos. Este problema de implementación no tiene que ver con los recursos institucionales y formales disponibles, sino con una cuestión de desigualdad de poder, de intervención y de traducción.

Transferir el cuidado del niño/a implica intervenciones aisladas y/o planes de intervención. Las entidades públicas y organizaciones privadas –ligadas al aparato estatal a través de la provisión de servicios– participan en la transformación de normas y nociones vigentes en una práctica intervencionista. En cuanto a la transferencia de cuidado infantil y otras formas de circulación de niños o niñas más comúnmente empleadas, estas normas y nociones incluyen principios tales como el del “interés superior del niño” así como el suministro, la protección y la participación, todos ellos objetivos básicos de la Convención.

Esas normas y nociones también refieren a una familia limitada y cimentada en un origen biogenético y a una sociabilidad familiar basada en la coexistencia/co-presencia, la permanencia relacional y el intercambio directo. Miller y Rose,[8] al igual que Latour,[9] utilizan el término “traducción” para referirse al proceso de interpretación y transformación de normas y nociones para su aplicación en situaciones concretas, entre personas reales y mundos sociales e infancias no ideales. En este caso, “traducción” significa la transformación de textos codificados y representaciones materializadas. Un ejemplo de ello son las leyes y la formulación de políticas a través de instrumentos y sistemas intervencionistas. El término denota la manera de buscar ejercer autoridad sobre personas, lugares y actividades en lugares y prácticas específicas[10]. Esto sucede, por ejemplo, cuando un reglamento formulado en la Dirección Nacional de Protección de Menores llega por medio de un “manual de operaciones” a las organizaciones de bienestar infantil encargadas de su puesta en práctica. Las recomendaciones contenidas en el “manual” se aplican a través del programa de asistencia de la organización y sirven como guía a los y las trabajadores sociales, psicólogos y abogados para, por ejemplo, tratar con las madres que contactan con la organización en busca de asistencia para el cuidado de sus hijos/as.

Después de haber estudiado en cierta profundidad la transferencia del cuidado de niños/as entre la población mestiza marginal de Quito[11], sostengo que las intervenciones y servicios prestados principalmente por instituciones privadas en relación con dicha transferencia de cuidado son, básicamente, insensibles a las prácticas culturales sobre infancia y sociabilidad reproductiva de dicha población. También sostengo que dicha insensibilidad no se origina en el desconocimiento de los/as profesionales de bienestar infantil y funcionarios/as públicos/as, sino en un proyecto de gobierno en el que el mejor interés de la niñez es promovido como un ideal que no contempla que la marginalidad y formas de vida poco ideales interfieran en el diseño de modelos y esquemas de intervención. Más bien, el objetivo es ejercer una especie de autoridad que, también en países del Tercer Mundo como Ecuador, tratará de iniciar procesos de subjetivación.

Rabinow y Rose[12], basándose en Foucault,[13] identificaron la subjetivación como uno de los elementos cruciales del “biopoder”. Los modos de subjetivación hacen referencia a las formas “en que los individuos pueden ser llevados a trabajar en sí mismos, bajo ciertas formas de autoridad, en relación a discursos de la verdad por medio de prácticas centradas en sí mismos, y en la forma de vida o de salud individual o colectiva”[14]. La subjetivación refleja la capacidad del ser social para identificarse con –y apropiarse de– el proyecto intervencionista. Es decir, de manera natural o deseada, adoptan la orientación intervencionista como modo de vida personal.

La cohesión familiar y la permanencia en las relaciones básicas de la procreación y el cuidado, por ejemplo, son elementos fundamentales en los proyecto de gobierno de Ecuador –junto a ideales como el niño como sujeto de derechos y la familia como zona de protección de la infancia–. En este proyecto, la intervención es una herramienta que genera procesos de subjetivación a través de situaciones de “interface” entre quienes intervienen y la población marginada, como serían las madres mestizas de los barrios populares que buscan ayuda en instituciones de bienestar social. La asistencia social proporcionada por esas instituciones es considerada por estas mujeres como su último recurso después de haber intentado, sin éxito, muchas otras alternativas. Por esta y otras razones trataré de demostrar más adelante que no es sorprendente que la subjetivación sea poco evidente entre la población mestiza marginal de Quito, al menos cuando se trata del cuidado infantil, la circulación de niños/as y la sociabilidad reproductiva, a pesar de que en relación con el valor de la educación la situación parece ser distinta.

En mi opinión, el problema en la implementación de normativas se debe a este fallido proyecto de gobierno. Algunos ejemplos de estos puntos de vista muestran que en 1996, varias organizaciones no-gubernamentales con sede en Ecuador, junto con la Dirección Nacional de Protección del Niño y UNICEF, pusieron en marcha el programa Mi derecho a vivir en una familia[15]. El programa sustituyó “adopción” por “reunificación familiar” como el esquema predilecto de protección para menores en riesgo de ser privados de sus necesidades de cuidado. La parte descriptiva del programa procuraba matizar la definición de familia incluyendo una mayor variedad de constelaciones familiares empíricamente observadas. En realidad, este es uno de los pocos ejemplos de la década de los '90 en que la investigación en ciencias sociales fue consultada para definir conceptos sobre la realidad social con que se trabajaba. Una serie de informes del instituto de investigación social CEPLAES (Centro de Planificación y Estudios Sociales) sobre diversas formas de organización social de familias ecuatorianas sirvió como referencia principal[16]. Sin embargo, el intento de matizar las definiciones contrasta marcadamente con el concepto restringido de familia del diagnóstico posterior acerca de la situación social y la identificación de los métodos de intervención. En este último caso, la delimitación del campo social de la intervención como camino para resolver el problema, se basa fundamentalmente en el concepto de desintegración familiar, es decir, un concepto que asume la clasificación de familias en funcionales y disfuncionales. La funcionalidad de la familia, en términos de reproducción y cuidado, depende según la terminología de esta práctica, de la estabilidad de los vínculos de filiación y consanguinidad. En este sentido, la multiplicidad en la definición se transforma o traduce en un objeto inequívoco de diagnosis y los planes y estrategias de intervención consolidan ese enfoque al dar prioridad a la reunificación familiar.

Otro ejemplo de falta de correspondencia entre los aspectos descriptivos y prescriptivos del mismo discurso y la misma fuente, se puede ver en varias entrevistas y conversaciones posteriores que tuve con la asesora legal de una ONG católica internacional, ASA (Asociación de Solidaridad y Acción). Se trata de la abogada y activista de derechos del niño, Adriana Monesterolo, integrante del grupo de activistas de derechos de la niñez en Ecuador con influencia substancial en el diseño del nuevo Código de Niñez y Adolescencia de 2003 y autora de la sección sobre adopción de esta propuesta de ley, sobre la que tuvimos varias conversaciones.

En una entrevista formal con ella y el líder nacional de ASA, me centré en el trabajo que hicieron con unas familias en una zona marginal en el norte de Quito en relación con el bienestar y los derechos del niño. Al detallar las características de las familias y en especial las madres que recibían la asistencia de ASA, se puso de manifiesto que las relaciones reproductivas eran muy cambiantes. Había variaciones en la delegación de cuidado y la práctica de la circulación infantil, así como en las relaciones de madres solteras y la alternancia periódica entre mujer y pareja (varón) como modelo común de sociabilidad familiar. Esta realidad social revelada por ambos profesionales y activistas en derechos humanos, contrasta claramente con la propuesta de ley de adopción que ellos mismos (y en especial Monesterolo) propiciaron y apoyaron.

El indicio más sólido que noté sobre sus posicionamientos acerca de la adopción se encuentra en un folleto del grupo central de activistas en derechos (que Monesterolo también integraba), utilizado en una larga campaña a favor de una legislación radical de adopción[17]. Los detalles del folleto muestran, entre otras cosas, los principios básicos de derechos en que apoyaban su propuesta alternativa. Una tendencia notable en la lógica de su argumento era que la cuestión de transferencia del cuidado se resumía en el del derecho del niño/a a conocer sus orígenes biológicos y a vivir con su familia de nacimiento. El tema era presentado, de esta manera, como una cuestión de identidad individual, basada en la confirmación del parentesco biológico esencial. Curiosamente, se creaba una conexión firme entre derechos no necesariamente compatibles, el del origen y el de la convivencia en una familia. El resultado lógico de la suma de estos dos derechos terminaba convirtiendo a la reunificación familiar en la única solución permanente para el cuidado del niño/a.

Desde mi perspectiva, estos ejemplos muestran, por un lado, el distanciamiento existente entre la política y la formulación de la ley, y el diseño de estrategias de implementación. Por otro lado, muestran también la vida cotidiana y reproductiva de la población marginal. La falta de correspondencia entre la realidad observable y el universo normativo que promueve los derechos del niño/a es evidente incluso en la manera en que ciertas personas involucradas en la política describen la realidad social de una zona marginal. Este distanciamiento apunta abiertamente a los límites de la subjetivación en esta área de gobernanza de América Latina. Estudios de gobernanza en democracias liberales modernas[18] asumen que la subjetivación se ejerce en un espacio social y cultural de experiencias, conceptos y orientaciones normativas compartidas. Como señalaba anteriormente, la subjetivación refleja la capacidad de una persona para identificarse con, y apropiarse del proyecto intervencionista. En una ciudad étnicamente diversa y de grandes diferencias socio-económicas como es Quito, no se puede asumir que los procesos de subjetivación estén vigentes. Sin embargo, la antropología de los márgenes[19] tiende a explicar el fracaso de los proyectos de gobernanza de las autoridades centrales por el distanciamiento que existe debido a la diferencia cultural, es decir, a la alteridad.

Sin embargo, yo añadiría que la distancia es también producto de las notables desigualdades de poder. En resumen, el distanciamiento se genera por la falta de correspondencia entre las normas que rigen y las experiencias del pueblo respecto a la manera de ser social y reproductivo y a su sentido de la ética y la justicia. Además, ello es producto de la actividad cotidiana de las personas y de las condiciones que estructuran las actividades sociales, sean la circulación del niño, la cohabitación, o las opciones sexuales y reproductivas. Esto puede parecer una observación trivial, pero el permiso concedido a las autoridades para imponer normas tiene consecuencias de gran alcance.

En el resto del artículo voy a tratar de justificar esta idea de insensibilidad a tres niveles: político, de definición autorizada de la realidad social y en el ámbito de la administración de la circulación del niño. Sin embargo, primero haré un breve comentario sobre la complejidad de la política, las políticas y la administración del bienestar infantil, y los derechos del niño en Ecuador a comienzos del nuevo milenio.

Desde finales de 1980, este tipo de actividad ha sido caracterizada por un tipo de participación de corte horizontal, política y profesional, de las llamadas “redes asociativas”,[20] es decir, las que tienden a formarse como resultado de la “decisión de los múltiples actores que se reúnen para dar forma a las políticas públicas”[21]. Aparece un cambio de alianzas y se cruzan los límites tradicionales entre el Estado y la sociedad civil, lo privado y lo público, lo nacional y lo internacional. El grupo central de activistas en derechos del niño, al que me he referido con anterioridad en este texto, forma parte de una red asociativa que conecta entidades públicas como la Dirección Nacional de Protección del Niño/Ministerio de Bienestar Social, el Departamento Técnico de Adopciones, los Tribunales del Niño, el Frente Social y el INEC (la Oficina Nacional de Estadística); instituciones semi-estatales, tales como el INNFA (Instituto Nacional de Niñez y Familia); las ONGs privadas, tales como la Defensa de los Niños Internacional-Ecuador, ASA (Asociación Solidaridad y Acción) y Reencuentro; la sociedad civil, basada en las unidades de coordinación como el Foro Permanente de Organizaciones por y con los niños, niñas y adolescentes; y los actores internacionales como UNICEF y el Banco Interamericano de Desarrollo. Las redes asociativas indican lo que los estados latinoamericanos son y pueden ser en relación a ciertas áreas de la legislación, de la formulación de políticas y de la administración. Los usos del interés superior de la niñez deben ser entendidos como prácticas contribuyentes a la formación del Estado en curso.

El primer ejemplo comprende la descripción de lo que se puede llamar la toma del Congreso Nacional por el Movimiento por los Derechos del Niño, a fines de mayo del 2002. Según el líder de la unidad de coordinación a cargo de este acto público, Manuel Martínez, del Foro Permanente de Organizaciones por y con los niños, niñas y adolescentes, el movimiento Ecuatoriano por los derechos del niño organizó una intervención en el Congreso Nacional en mayo de 2002. Esto ocurrió poco más de un año antes de que el Código de Niñez y Adolescencia fuera ratificado (junio de 2003), tras un prolongado debate general. La toma, o intervención, ocurrió en el período de debate de la propuesta de la ley y debe ser visto como uno de los tantos intentos de los activistas en derechos del niño para influir en la opinión y toma de decisiones de los diputados del Congreso.

Además de los lobby y el interés del público en general por tales actividades, la toma debe ser vista como un acto simbólico de influencia. La concurrencia de niños, jóvenes y activistas por los derechos del niño que tuvo lugar de manera regular fuera del Congreso Nacional por un período prolongado antes de la intervención fue lo que sirvió para llamar la atención sobre las disputas políticas acerca de la nueva ley de infancia y adolescencia. Además, el 29 de mayo, varios niños y niñas se reunieron frente al edificio del Congreso, incluyendo grupos escolares de diferentes partes del país, creando un ambiente festivo. Algunos menores vestían trajes tradicionales que mostraban su pertenencia étnica y hubo presentaciones de música y danza. Frente a una de las entradas laterales del Congreso, un grupo de jóvenes, activistas en derechos humanos, periodistas, personal de televisión y fotógrafos (además del antropólogo) se reunieron y comenzaron a negociar con el guardia, e intentaron hablar con diputados y otros empleados del Congreso que iban entrando el edificio. Los jóvenes allí presentes recibieron folletos destinados a los diputados por parte de sus mentores adultos, a muchos de los cuales identifiqué como personas pertenecientes o cercanas al grupo central de activistas en derechos. Estos folletos contenían puntos principales sobre la propuesta de ley elaborados por el Movimiento por los Derechos del Niño. Al entrar al vestíbulo del Congreso, la tensión aumentaba al tiempo que los mentores adultos trataban de entablar contacto con los diputados a través de los jóvenes, a quienes iban empujando hacia ellos. Los jóvenes decían en voz alta las frases que habían aprendido de memoria sobre el Código. Cuando una pareja de mentor y joven lograban ser escuchados, el adulto tomaba la palabra y presentaba sus argumentos y sus preguntas a los diputados. Las luces y los flashes de las cámaras se añadían a la multitud de voces. Algunos menores entraron al Plenario junto a los diputados. El resto fuimos guiados a la galería, desde donde pudimos observar toda la sesión.

El Ministro de Bienestar Social también visitó el Congreso Nacional para asistir a esta sesión en particular. Hizo una corta intervención indicando algunos de los principales problemas y obstáculos que enfrentaba el proceso de ratificación de la ley y la reforma del sistema judicial para menores, con especial énfasis en los problemas de la adopción internacional. Su presentación fue recibida con aplausos y ovación en la galería, desde donde se colgaron grandes pancartas con eslóganes políticos a favor de la propuesta de ley y su ratificación. La multitud gritaba “Sí, se puede, sí se puede”. Tras el discurso del Ministro, cuatro jóvenes representantes de los tres grupos étnicos principales (quechua, negro y mestizo) pronunciaron sus discursos ante los miembros del Congreso, llamando su atención sobre las distintas y cruciales dimensiones del nuevo Código. Uno de los temas más ilustrativos expuestos por uno de estos representantes fue el tema de la participación. Un niño mestizo dijo al público que ellos (los niños y jóvenes ecuatorianos) ya no querían ser tratados como objetos sino como sujetos de derechos y obligaciones, como se especificaba en la nueva ley. Su discurso terminó en un clímax polémico cuando declaró que el código del niño era una ley de adultos, mientras que ellos querían su propia ley “basada en nuestros propios derechos y obligaciones”. Nuevas olas de “Sí, se puede” llenaron el salón del pleno y luego, cuando la multitud se calmó, un par de diputados pronunciaron unos discursos cortos poco antes de que terminara la sesión. Tras ello, se nos requirió que abandonásemos el edificio del Congreso.

El propósito de describir detalladamente este evento público es enfatizar el uso del niño en proyectos que promueven el interés superior del mismo. En el ejemplo previo, niños/as y jóvenes fueron utilizados por adultos como instrumentos de activismo político. La paradoja en este caso es que los valores fundamentales promovidos por este tipo de activismo son la imagen del niño/a como un agente propio, su participación autónoma y la importancia de su perspectiva y su voz. El evento fue un éxito debido a su gran nivel de organización. El diseño y la dramatización de la toma del Congreso funcionaron como un acto simbólico, pero precisamente como consecuencia de la participación de adultos experimentados y políticamente cualificados, que consiguieron utilizar la imagen de la infancia y sus derechos de manera eficaz. Para ser efectiva, la participación de niños y jóvenes tuvo que estar estrechamente guiada. De este modo, la participación se convertía exactamente en lo que los mensajes de los representantes juveniles rechazaban. La referencia a sí mismos como sujetos de derechos contrasta de manera preocupante, en mi opinión, con la forma en que fueron tratados como objetos para un fin político. Teniendo conocimiento de la posición crítica y radical de adultos activistas en derechos contra todo tipo de exclusión y marginalización de la propia voz y agencia, me sorprendió que claramente no hubieran reflexionado sobre su propia apropiación de la representación del niño/a como actor político.

Este ejemplo demuestra que la distancia con los mundos sociales y experiencias de los niños/as y jóvenes en general –y con sus formas no ideales de ser niños– se construye desde “arriba” y en el ámbito nacional de las políticas de la infancia. En este caso, ello ocurrió, como se comentó anteriormente, a través de una apropiación representacional y de un proceso altamente selectivo de los niños/as y jóvenes que participaron. Los representantes que se mantuvieron activos en el Congreso y que hablaron en la Asamblea General fueron seleccionados por sus organizaciones, basándose en su experiencia previa como activistas en derechos del niño y debido a sus cualidades como líderes juveniles. Los representantes ya eran actores políticos calificados con roles representativos, tanto en foros nacionales como internacionales en defensa de los derechos del niño (como el Foro Nacional por la Infancia y el Foro de las Naciones Unidas para la Infancia y la Adolescencia). A pesar de la variedad de orígenes étnicos y socio-económicos que representaban, estaban ya capacitados en un discurso específico sobre de los derechos del niño. Como sujetos políticos, estos jóvenes representantes expusieron un conocimiento “adecuado” sobre los niños/as y la infancia. Como instrumentos en una campaña política de adultos, fueron considerados los socios encargados de dar voz a la posición que les fue instruida para lograr la nueva propuesta de ley.

Mi segundo ejemplo hace referencia a la construcción de indicadores sociales en el ámbito del bienestar infantil. Del mismo modo, este ejemplo también comprende la aplicación de la normativa de la Convención en la producción de conocimiento público, que cruza los campos científicos y políticos de la representación. El ejemplo muestra cómo se produce una versión autoritativa y oficial sobre la infancia marginal y vulnerable en base a principios normativos que se presenta como dato (científico) representando una realidad social.

La siguiente descripción está basada en una visita hecha en septiembre del 2002 a la Unidad de Coordinación del Frente Social, una colaboración de cinco ministerios relacionada con las políticas sobre cuestiones sociales. En aquel tiempo, uno de los sistemas en construcción por el Frente Social era el SIISE –Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador–. La lógica detrás de la construcción del SIISE fue la necesidad de disponer de un sistema informático de información sobre cuestiones sociales que sirviese como instrumento en la formulación de políticas públicas, así como en el diseño de toda la gama de programas de desarrollo público y privado. Cuando visité a la Coordinadora, ya estaban establecidos dos subsistemas de indicadores sociales: el de cuestiones acerca de la infancia y la adolescencia –SINIÑEZ– y el de cuestiones acerca de la mujer y el género –SIMUJER–. El tercer sistema se encontraba en aquel entonces en construcción y trataba sobre nacionalidades indígenas y afroecuatorianos. En lo que sigue, señalaré ciertas características del sistema de SINIÑEZ. Cabe resaltar que estos sistemas estaban y aún se encuentran en desarrollo, y lo comentado en este texto está basado en información obtenida de entrevistas que realicé con el personal de SIISE y del material escrito que me entregaron durante la visita.

El aspecto más notable del sistema de SINIÑEZ es que está diseñado explícitamente con el fin de adaptar los principios de la Convención a las políticas nacionales mediante la definición de la realidad social de la infancia y la desigualdad basada en las normas de la misma. El manual que describe el sistema, que parece más un manifiesto político que un manual, indica que SINIÑEZ debe ser considerado un instrumento para el seguimiento de las obligaciones que el país tiene por la ratificación de la Convención. Según el manual, el sistema de indicadores debe ser considerado un instrumento técnico que podría producir, de manera sistemática, datos pertinentes para la toma de decisiones por parte de actores e instituciones que trabajan a favor de la infancia y la adolescencia. “A favor”, en tal contexto, se refiere a la formulación de políticas que apoyan la esencia y el significado de los principios de los derechos del niño. Aunque el manual menciona los usos científicos y la utilidad de los datos obtenidos por dichos indicadores sociales, no hay ninguna intención evidente o construcciones lógicas en SINIÑEZ que conecten la definición del área de infancia y desigualdad a criterios de producción de conocimiento científico aplicados, por ejemplo, en la investigación sociológica o etnográfica: “El diseño de los indicadores, dentro de una lógica de derechos, permite, por una parte, hacer visibles las obligaciones legales del país y compararlas con la realidad. Por otro lado, sirve también para indicar los puntos débiles del uso de los derechos de ciudadanía para los niños, niñas y adolescentes”[22].

El marco general de este sistema se basa en una noción sólida de ciudadanía individual, en el principio de igualdad de derechos y en una realidad social con desigualdades abismales. Además, los temas que alimentan el sistema de indicadores son deducidos directamente de la Convención y de la definición de derechos contenida en la misma, como el cuidado familiar y la convivencia social. En cuanto a la relación entre el principio de igualdad de derechos y la descripción de la desigualdad social, el nivel normativo predomina sobre el nivel de descripción, supuestamente debido a que la normativa indica la dirección que se prefiere para las políticas actuales y futuras. Cuando discutí esta cuestión con la coordinadora del SIISE, me respondió que este diseño fue lo que brindó coherencia y solidez al sistema de SINIÑEZ, a diferencia de SIMUJER, que utiliza un sistema descentralizado y, en mi opinión, teóricamente crítico sobre el diseño de indicadores (basado en la teoría feminista y los estudios de género). SINIÑEZ establece una realidad social que transporta las normas a la definición de los indicadores y después comprueba si los principios extraídos de esta realidad son seguidos o no. Debido a su diseño, el sistema nunca sale de este círculo tautológico. En mi opinión, es pertinente observar la evolución de los indicadores sociales en el campo de formulación de políticas y gobernanza como una codificación de la realidad social de la niñez y la desigualdad ecuatoriana basada en un conjunto de normas importadas.

Una de las ventajas –y de las limitaciones– de este enfoque es que permite la producción de datos sistematizados apropiados para un sistema de información sobre la situación actual de los derechos del niño/a en el país. Mi impresión es que SINIÑEZ debe ser visto como un instrumento específicamente destinado a establecer mecanismos de monitorización requeridos por la ONU, utilizados para la supervisión de la aplicación de los derechos en los países que han ratificado la Convención. El proceso para desarrollar SINIÑEZ fue dispuesto por la organización semiestatal INNFA (Instituto Nacional de Niñez y Familia), en colaboración con la oficina ecuatoriana de la Defensa de los Niños Internacional (DNI) y con el apoyo y facilitación del Frente Social y la INEC (la oficina nacional de estadísticas).Tanto el INNFA como la DNI han sido las principales instituciones acogedoras de varios de los activistas más destacados en derechos de la niñez en el país desde finales de los '80. El grupo central de activistas al que hice referencia en el primer ejemplo surgió de estas dos instituciones. Curiosamente, el rol que la DNI-Ecuador ha tenido promoviendo los principios de la Convención y su integración en la legislación nacional y en el diseño de las políticas de la infancia es bastante parecido al rol, según argumenta Verhellen, de la Defensa del Niño Internacional en el contexto internacional, como parte de todo un bloque de ONGs “en el proceso de firma, ratificación, implementación y seguimiento de la Convención”[23].

La utilización del modelo de la Convención para el diseño de un sistema de indicadores sociales relacionado con la protección del bienestar del niño/a, la infancia y las desigualdades es importante para monitorizar la implementación de los derechos del niño/a en Ecuador. Sin embargo, es inadecuado como instrumento para el registro sistemático y la representación estadística de la variabilidad sociológica y etnográfica existente a causa de la desigualdad y la alteridad. SINIÑEZ crea distanciamiento e indiferencia ante esta variabilidad por la manera en que produce conocimiento. Dado que este conocimiento tiene relevancia directa en la formulación de políticas, el distanciamiento e indiferencia también son reflejados. Por ejemplo, como instrumento formulador de políticas, SINIÑEZ confirma y refuerza las normas básicas sobre la familia en las que están basadas la administración y la legislación de la adopción. SINIÑEZ, por tanto, se presta para usos políticos en donde se confunden las normas sobre la familia con la descripción de la realidad social. El efecto resultante es la falta de representación de diferentes infancias en contextos marginales y no ideales.

En el tercer ejemplo, trato la administración del niño/a en circulación y dirijo la atención hacia el problema de insensibilidad en la implementación de los regímenes de bienestar infantil. La idea es retornar al problema de la implementación con el fin de cuestionar la relevancia o el significado del principio de interés superior de la niñez. Por tanto, este ejemplo versa sobre el contraste entre las nociones fundamentales de una realidad social de la infancia en un contexto marginal y la representación acumulada de dicha realidad. En él, examino la labor realizada por la organización no gubernamental Reencuentro –uno de los tantos actores privados que brindan asistencia entorno al sistema estatal descentralizado de bienestar infantil establecido a mediados de la década de los '90–. Reencuentro se especializa en la recuperación de niños/as. Recibe denuncias sobre menores que han sido separados de sus familias y lleva a cabo la investigación que permite identificar las situaciones y los lazos familiares de estos niños/as. A continuación, coopera con otras organizaciones con el fin de ofrecerles alternativas de cuidado temporal hasta que sus casos sean resueltos. También ofrece cuidado temporal a niños/as en casos en donde no se puede llevar a cabo la reunificación familiar.

Tanto en los medios de comunicación como en la opinión pública y en la auto-representación de Reencuentro, la organización está estrechamente relacionada con las separaciones involuntarias, que se consideran uno de los principales problemas sociales que afectan el bienestar infantil e inhiben los derechos del niño (el derecho a la familia). Las separaciones involuntarias pueden ser el resultado de diversas circunstancias. Hay niños/as registrados por haber sido separados involuntariamente de sus padres en espacios públicos abarrotados, como los mercados, que luego terminan como niños indocumentados en orfanatos que, a su vez, no hacen un trabajo adecuado para localizar los orígenes y pertenencia social del niño. El interés económico es otro aspecto que motiva la separación del niño. Este problema ha recibido gran énfasis en las últimas décadas, asociando la circulación de menores –y en especial la adopción internacional– con el problema y amenaza del “tráfico infantil”. En los últimos años, los medios de comunicación han presentado varios casos de menores que fueron separados involuntariamente de sus familias y mantenidos de manera indefinida en orfanatos o con otros tipos de guardianes. El trabajo de rastreo de la organización Reencuentro, que a menudo cuenta con la colaboración de periódicos a través de anuncios sin costo alguno y periodismo de investigación, ha podido resolver algunos de estos casos.

Cuando empecé a hacer trabajo de campo en una organización de adopción y bienestar infantil (Holt Internacional Children's Services) en 2001, pude entender mejor la labor de Reencuentro. En situaciones particularmente difíciles de abandono donde Holt no contaba con información sobre los padres y guardianes correspondientes, Reencuentro brindó su ayuda a través de una variedad de métodos de anuncio (anuncios en redes institucionales y estaciones de radio, así como a través de la difusión de carteles en la vía pública). El papel, sin duda importante, que ha desempeñado apoyando procesos de reunificación familiar suscitó mi interés y decidí hacer una visita a la organización. A finales de febrero del 2002 llegué a la modesta y escasamente equipada oficina de Reencuentro, en un edificio lindante con uno de los cruces más concurridos y contaminados del centro moderno de la ciudad. La muchacha que me dejó entrar a través de los barrotes de hierro de la entrada me informó que el líder, Santiago Pérez, había sufrido un retraso. Me preguntó si me interesaba revisar algunos de los archivos que contenían recortes periodísticos de la organización mientras esperaba. Al mirar el archivo, me sorprendió la frecuencia de casos de desaparición de niños/as que el personal de Reencuentro encontraba valioso archivar en comparación con otras cuestiones de infancia y derechos. Esto me permitió reactualizar la imagen que tenía sobre las separaciones involuntarias. Para cuando el líder llegó, ya había podido formular algunas nuevas preguntas en relación a este tema.

Sin embargo, los números que Pérez me mostró sobre sus archivos de registro, no confirmaban la idea que me había hecho acerca de los niños/as desaparecidos. Eran cifras de la primera mitad del 2001 y, contrariamente a la imagen pública que Reencuentro y los medios de comunicación mantenían, mostraban una tendencia distinta. La gran mayoría de los casos registrados en estos archivos se encontraban bajo la categoría “ausencias voluntarias”. En el 71% de los casos, los niños/as habían dejado a sus familias voluntariamente porque habían estado expuestos a violencia, abusos y descuido en sus hogares (34%), porque se habían acostumbrado a rondar las calles junto con otros niños/as y jóvenes (18% ), a causa de razones “sentimentales” que incluían problemas de embarazo precoz (14%), y debido a problemas graves en la escuela (11%). En relación al gran número de niños/as, y especialmente adolescentes, Pérez me dijo que no era inusual tener que encontrar soluciones de cuidado alternativo para aquellos que, tras haber sido identificados, se negaban a retornar a sus familias. Por lo tanto, en el 71% de los casos que Reencuentro había registrado, los menores se encontraban en una problemática muy distinta a la de “ausencias involuntarias”, la otra categoría en el registro. La categoría “ausencias involuntarias” abarcaba un contenido muy amplio y poco específico, sobre el cual Pérez me ilustró utilizando como ejemplo la manera en que Reencuentro consideraba a niños/as entre cero y cinco años como personas incapaces de tomar decisiones adecuadas sobre abandonar el hogar. Por lo tanto, todos los menores comprendidos en esa franja de edad eran, por definición, clasificados como involuntariamente separados de sus padres. Hasta que Reencuentro lograra encontrar a sus padres y guardianes correspondientes y se llevara a cabo la reunificación familiar (si es que esta se lograba), los niños/as eran subsumidos bajo el rubro de “asuntos pendientes” de niños/as desaparecidos y abandonados.

Durante mi trabajo de campo en una zona marginal de Quito, llegué a conocer a niños y niñas que tenían cinco o menos años de edad que habían huido de sus hogares. Considerando la posibilidad de que niños/as muy pequeños sean capaces de tomar decisiones sobre su propia situación de atención/cuidado –a pesar de ser incapaces de ver las consecuencias de sus propios actos– y añadiendo a ello el 71% de las ausencias voluntarias de los archivos de registro de Reencuentro, parece claro que existe una distorsión significativa en la representación pública del problema social de la circulación de menores. El ejemplo de Reencuentro demuestra claramente cómo la propia agencia del niño/a que en este caso resulta en circulación infantil es considerada poco significante. A los casos atípicos (en cifras) de separaciones involuntarias se les ha prestado una atención demasiado profusa en el discurso público, atención que confirma y genera prácticas intervencionistas. En la época en la que visité Reencuentro, la reunificación familiar había sido introducida con mucha fuerza en la política y el discurso profesional relacionados con la protección infantil. Incluso el alcalde de Quito expresó en varias entrevistas de radio que la reunificación familiar debía ser considerada como el principal mecanismo de reparación para enmendar familias desintegradas.

El énfasis en la reunificación familiar repercutió en la postura radical que el grupo central de derechos del niño tomó sobre la nueva propuesta de ley de adopción (véase el ej. 1), centrándose en el origen biológico/social del niño/a. Debido a esta atención pública, la imagen de la separación involuntaria se mezcló con la idea de llevar al menor de vuelta a su contexto natural de desarrollo y protección. De manera opuesta, la circulación de menores fue asociada con una imagen contradictoria sobre la propia agencia del niño/a, tanto como algo irreal como inadecuado. Por otra parte, esta imagen contradictoria fue relacionada con el temor al tráfico de niños y, de esta manera, contribuyó a una de las dicotomías más influyentes de nuestros tiempos: la distinción entre la familia y el mercado. El hecho de que niños/as y jóvenes escapen de sus hogares evidencia que la familia puede ser también un lugar problemático y peligroso en el que crecer y socializarse. Esta realidad familiar contrasta de manera radical con la norma de familia que guía la política y práctica pública de atención/cuidado infantil y transferencia de menores. El ejemplo sobre Reencuentro muestra que incluso un registro sistemático de la conducta del niño/a dentro de una organización como Reencuentro no necesariamente informa sobre el trabajo que se hace respecto a los problemas sociales a los que se dirigen, debido a que el discurso preponderante sobre los derechos obstruye la importancia de ver este problema social. Desde mi perspectiva, esta falta de correspondencia entre realidad observada y discurso de derecho proporciona un aspecto crucial del problema de implementación. Es decir, la imposibilidad de desarrollar prácticas basadas en los derechos del niño/a que sean sensibles a las inquietudes y vidas de las personas en barrios marginales y de infancias “no ideales”.

En este trabajo, he querido abordar el tema de la implementación de los principios de Convención de los Derechos del Niño en prácticas para el bienestar de los menores como un aspecto crucial de la gobernanza que, en mi opinión, ha recibido muy poca atención analítica. El problema de implementación al que me he referido y la insensibilidad e indiferencia en las prácticas autoritarias de conocimiento sobre los contextos sociales y redes donde circulan menores en Ecuador son un desafío a los principios de la Convención. Mi argumento es que la indiferencia de este tipo se produce a través de la aplicación de los principios de la Convención en la política y las políticas de desigualdad. La superposición de niveles en la representación contribuye a la construcción y reproducción de la desigualdad, las perspectivas del niño son expresadas por adultos, las diferencias socio-económicas y culturales aparentan ser insignificantes por preferirse un discurso normativo sobre los derechos de igualdad de los ciudadanos/as para formalizar estos derechos. El problema no es que los actores del gobierno y las instituciones no reconozcan la desigualdad. La cuestión en juego es si es posible que estos actores e instituciones identifiquen las configuraciones específicas de dichas desigualdades y las hagan operativas a nivel de implementación. Este problema ya ha sido abordado por Claudia Fonseca[24], quien se pregunta por qué la legislación brasileña presta “tan poca atención a los valores locales y la dinámica social”[25], como las prácticas informales de circulación infantil de familias de bajos ingresos económicos en las favelas. Si existiera un enfoque aplicado de los derechos del niño/a como parte del bienestar social actual en América Latina, ello implicaría que, por ejemplo, la circulación infantil informal y la distribución de las responsabilidades del cuidado dentro de amplias redes de parentesco informaran los esquemas y estrategias de intervención. Para ello, sería necesario hacer una serie de “traducciones”[26] de la lógica de “relational fluidity”[27] hacia políticas públicas de la infancia y la administración del bienestar del niño.

[27] Leifsen 2006, 2010.

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Edición electrónica del texto realizada por Beatriz San Román Sobrino.

Ficha bibliográfica:

LEIFSEN, Esben. Los usos del principio “el interés superior de la niñez” en la administración y las políticas de la infancia ecuatoriana. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 15 de marzo de 2012, vol. XVI, nº 395 (11). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-395/sn-395-11.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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