POLÍTICAS PÚBLICAS, CAPITAL SOCIAL Y OBSTÁCULOS AL DESARROLLO. EL CASO DEL REGADÍO EN EL ALTO VALLE DEL COLORADO (ARGENTINA)

Juan José Michelini
Consejo Superior de Investigaciones Científicas – Centro de Ciencias Humanas y Sociales
juan.michelini@cchs.csic.es

Políticas públicas, capital social y obstáculos al desarrollo. El caso del regadío en el Alto Valle del Colorado (Argentina) (Resumen)

En la actualidad se reconoce generalizadamente la importancia del capital social como recurso para el desarrollo rural, especialmente en el contexto de proyectos que implican la participación conjunta del Estado y la sociedad civil. En esa perspectiva, el artículo analiza los obstáculos experimentados por un proyecto de colonización social en el Alto valle del Colorado (Argentina). Luego de una revisión de las perspectivas teóricas sobre capital social y desarrollo se examinan, en primer lugar, las dificultades enfrentadas por los agentes económicos en la construcción de capital social y su impacto en el desempeño productivo y la evolución territorial. En segundo lugar, se analiza  cómo, contrariamente a lo esperado, las políticas públicas y el diseño institucional obstaculizaron la formación de capital social. Se concluye que ni el Estado ni los agentes económicos desempeñaron adecuadamente su papel en el proyecto. Además, se muestra la importancia de este tipo de análisis para revisar el papel actual de estos espacios desde la perspectiva del desarrollo regional y local.

Public policies, social capital and obstacles to development. The case of irrigation in the Higher Colorado river basin (Argentina) (Abstract)

It is widely recognized today the importance of social capital as a resource for rural development, especially in the context of projects involving joint participation of state and civil society. In this perspective, this paper analyzes the obstacles experienced by local players in the development of an irrigation area trough the implementation of a social colonization project in the upper Colorado river basin (Argentina). After a review of theoretical perspectives on social capital and development the paper deals, firstly, with the difficulties faced by economic agents in building social capital and the impact of this process both, on the productive performance of farms and on the progress of the territory. Secondly, it discusses how public policies and institutional design impeded the formation of social capital. We conclude that neither the state nor the settlers adequately fulfilled their roles in the implementation of the project. Additionally we stress the importance of this kind of analyses to critically revise the current role of these spaces from the perspective or local and regional development.

Durante las décadas de 1950 y 1960, la creación de áreas de regadío constituyó una de las estrategias de desarrollo más difundidas en espacios rurales periféricos de la Argentina desarrollista. El norte patagónico fue uno de los espacios privilegiados, con el despliegue de importantes instituciones –tales como la Corporación de Fomento del Río Colorado (CORFO, provincia de Buenos Aires, 1960), el Instituto de Desarrollo del Valle Inferior (IDEVI, provincia de Río Negro, 1961) y el Ente Provincial del Río Colorado (EPRC, provincia de La Pampa, 1962)- que se instalaron sobre las cuencas de los ríos Negro y Colorado, sirviendo de modelo a otras como la Corporación del Río Dulce (provincia de Santiago del Estero, 1966), en el norte del país. Además de las similitudes en su concepción, esas estrategias comparten el hecho de no haber alcanzado los objetivos planteados, siendo paulatinamente eliminadas de las agendas de políticas públicas estatales –a escala nacional y provincial- desde mediados de los 70 en paralelo al abandono por parte del Estado nacional de toda actividad de planificación y desarrollo regional[1].

Sin embargo, muchos de esos espacios, en particular los del norte patagónico, experimentan en la actualidad un renovado auge que alimenta su interés desde la perspectiva del desarrollo local y regional, aunque dadas sus trayectorias actuales parecen haber perdido gran parte de sus objetivos originales. En efecto, el renovado dinamismo de estas áreas ha ido de la mano de una expansión del modelo de agribusiness[2] como consecuencia de la instalación en ellas de grandes grupos empresariales -nacionales o transnacionales- y en detrimento tanto de los fines “sociales” de los proyectos de regadío como del pequeño y mediano productor en tanto agente económico predominante.

Ese cambio de rumbo en los últimos años y sus consecuencias desde la perspectiva del desarrollo territorial merece una revisión crítica que está aún por hacerse y que requiere de nuevas perspectivas analíticas. Con el presente trabajo se intenta una contribución en ese sentido a partir del estudio del regadío en el Alto valle del río Colorado, uno de los proyectos de desarrollo regional menos conocidos en el contexto argentino, aunque uno de los de mayor importancia dadas las inversiones realizadas, las características de la infraestructura creada, y su permanencia a lo largo de más de medio siglo. Tomando como referencia básica las premisas del desarrollo local o “desde abajo”, la atención se centra en las dinámicas socio-institucionales que tuvieron lugar en torno a un proyecto de colonización social iniciado por la provincia de La Pampa a comienzos de la década de 1960 y que, desde mediados de los 90 se encuentra en un irreversible proceso de decadencia.

En ese contexto y a partir del enfoque institucionalista sobre capital social y desarrollo[3], este trabajo hace dos cosas: en primer lugar analiza el papel del capital social como factor clave en los procesos de desarrollo rural y, en particular, en aquellos que implican la gestión de importantes dotaciones de bienes comunes, una cuestión especialmente descuidada  por las investigaciones pese a su importancia en la puesta en marcha de este tipo de proyectos reseñada ya por otros investigadores[4]. En segundo lugar analiza el papel de las políticas públicas y el contexto institucional en la construcción de obstáculos a la formación de capital social en el territorio.

Este trabajo constituye un resultado parcial de una investigación realizada en esa porción del territorio pampeano entre los años 2000 y 2008. El abordaje de la misma se realizó utilizando tanto metodologías cuantitativas como cualitativas. Sin embargo, dadas las características del objeto de estudio y del contexto de investigación, éstas últimas constituyen el pilar fundamental del análisis institucional y del capital social. Así, el grueso de la información utilizada proviene de un total de 94 entrevistas -53 semi-estructuradas y 41 en profundidad- realizadas en diversas campañas de trabajo de campo tanto a agentes económicos locales como a funcionarios provinciales y locales, además de otros informantes calificados seleccionados por su especial conocimiento del territorio estudiado. La validación de la información –triangulación-se llevó a cabo mediante al recurso a fuentes secundarias de diverso tipo -documentación oficial, material periodístico- y mediante las fuentes de información estadística con las que fue posible contar en relación con los temas tratados en las entrevistas.

El trabajo comienza con un apartado teórico en el que se presentan las perspectivas sobre capital social y su aplicación en el ámbito de los estudios sobre desarrollo. Con base en ese contexto se desarrollan dos grandes apartados: en primer lugar se estudian los vínculos sociales entre los productores frutícolas y se analizan las consecuencias de mayor impacto desde el punto de vista del funcionamiento del sector frutícola en la zona. En segundo lugar, se estudian las relaciones entre colonos y contexto institucional, identificando los principales obstáculos a la construcción de “sinergias” necesarias para la adecuada implementación del proyecto. En relación con ello se presentan evidencias en relación con los obstáculos impuestos por las instituciones locales a la construcción de capital social a escala local, así como el modo en que esto último afectó la construcción de un tejido institucional con la densidad suficiente como para sostener el proyecto. El trabajo finaliza con un apartado de conclusiones de los resultados de la investigación.

Capital social y desarrollo territorial: algunos conceptos básicos

El concepto de desarrollo territorial representa una idea compleja e inacabada y hunde sus raíces en las primeras formulaciones del desarrollo desde abajo[5], que alimentaron el extenso debate académico y la práctica posterior del desarrollo económico local[6] o desarrollo endógeno[7] durante los 80 en Europa y, algo más tardíamente, en América Latina.

En el ámbito del desarrollo rural, esas ideas tuvieron gran acogida a partir del descubrimiento de los procesos de industrialización difusa, transformando a distritos industriales, medios innovadores y sistemas productivos locales en objetos privilegiados de investigación[8]. En los últimos años, sin embargo, se ha evolucionado hacia una perspectiva en la que el sistema económico constituye tan solo una porción de una realidad de mayor complejidad. En consecuencia, la evaluación de los resultados del desarrollo territorial se aleja de la visión reduccionista del crecimiento económico para considerar otros aspectos –sociales, político-institucionales y ambientales-  del bienestar humano.

En esa perspectiva, se asume al territorio como construcción social, cuyos múltiples planos configuran, a su vez, el marco –en términos de posibilidades y restricciones- para la acción de los actores locales. Así, deja de ser visto como simple “arena de producción y reproducción social”[9] para ser interpretado como factor de desarrollo.

De ese modo, ciertos factores y dinámicas endógenas -los recursos con que se cuenta pero también la capacidad de identificar y poner en valor otros de carácter específico, el contexto social, político e institucional- resultan claves para el desarrollo territorial y pueden representar obstáculos o catalizadores del mismo. Por otra parte, se destaca que la trayectoria territorial depende también del tipo de respuestas que, con esa base, los actores locales son capaces de ofrecer ante los procesos estructurales en cada momento histórico. La articulación de lo local con la escala regional, nacional y global constituye tanto un instrumento para la innovación como la vía para la integración en los flujos globales, de acuerdo con las políticas y estrategias localmente definidas.

Éstas, por su parte, son siempre el resultado de relaciones entre una diversidad de actores locales, con agendas que reflejan intereses frecuentemente conflictivos y contradictorios y que se encuentran en posesión de diferentes tipos de recursos –económicos, sociales, políticos, etc.-. De ese modo, los investigadores vienen prestando una creciente atención a la capacidad de los actores para establecer acuerdos, coordinar acciones y construir proyectos coherentes de desarrollo territorial.

En ese contexto, desde mediados de los 90, la noción de capital social ha venido recibiendo una creciente atención en los debates sobre desarrollo, al punto de ser considerado un referente teórico en el análisis de problemas relacionados con la superación de la pobreza, la participación social y el desarrollo rural[10]. Algunos autores han llegado incluso a considerar como espacios afortunados a aquellos que han sabido utilizar el capital social como factor de desarrollo territorial[11].

Un creciente número de estudios destacan su importancia al incrementar los resultados económicos y sociales y favorecer una mayor  capacidad de acción colectiva y productividad de las comunidades rurales[12], multiplicándose los estudios que recogen evidencia empírica sobre el papel jugado por el capital social en el desarrollo de comunidades rurales en América Latina, como en África o el Sudeste asiático.

Especial relevancia en ese campo de investigación han adquirido las perspectivas que plantean la importancia del contexto institucional tanto en la formación de capital social como en su impacto en la trayectoria de desarrollo territorial[13]. La calidad del contexto institucional deviene así un instrumento fundamental en ese proceso toda vez que si, como ha mostrado Putnam[14], las dotaciones de capital social favorecen un rendimiento más eficaz de las instituciones, éstas pueden a su vez crear las condiciones que permitan a las comunidades establecer relaciones cooperativas y favorables a la acción colectiva.

Tres aproximaciones al capital social en los estudios sobre desarrollo

La noción de capital social constituye uno de los conceptos más esquivos a una conceptualización generalmente aceptada[15] en el ámbito de las Ciencias Sociales. Su creciente popularidad ha contribuido a una proliferación de definiciones que contribuye a dificultar los análisis empíricos, imponiendo la necesidad de situar en cada caso las coordenadas básicas de partida.

Los estudios sobre capital social se encuadran en dos corrientes de pensamiento identificadas respectivamente como “estructurales” y “culturales”[16]. Quienes se inscriben en la primera, entienden al capital social en términos de recursos disponibles para el individuo derivados de su participación en redes sociales[17]. Para Bourdieu[18], por ejemplo, el capital social consiste en el conjunto de recursos actuales o potenciales vinculados a la posesión de una red duradera de relaciones de reconocimiento mutuo.  Mientras tanto, Coleman[19] lo relaciona con ciertos aspectos de la estructura social que los actores pueden utilizar como recursos para promover sus intereses. Por su parte Piselli[20] argumenta que, al acumularse bajo la forma de capital social, las relaciones en que los actores están insertos (embedded) constituyen un recurso individual al tiempo que colectivo, siendo ésta última perspectiva la que despierta un mayor interés desde el punto de vista del desarrollo territorial[21].

El segundo enfoque, planteado por R. Putnam a comienzos de los 90, identifica al capital social con valores y actitudes comunitarios reflejados en la existencia de confianza social o cultura cívica. Entiende al capital social como “la confianza, las normas que regulan la convivencia, las redes de asociacionismo cívico, elementos que mejoran la eficiencia de las organizaciones sociales promoviendo iniciativas de común acuerdo”[22]. Aunque ésta aproximación teórica ha dado lugar a importantes controversias[23], ha contribuido también a popularizar el concepto, ejerciendo gran influencia en el ámbito del desarrollo. 

Cabe destacar también que ambas perspectivas han dado lugar a estudios de naturaleza diferente, especialmente por la escala espacial de análisis utilizada. Mientras los planteamientos de Putnam han sido utilizados en estudios a escala nacional o regional, la perspectiva relacional ha gozado de un mayor predicamento en el ámbito de los estudios sobre desarrollo local. Por un lado, ello obedece a que es a ésta escala donde es posible abordar el análisis de redes sociales y el papel jugado en las mismas por los actores sociales, económicos e institucionales.  Por otra parte, este enfoque es de particular interés para los estudios sobre desarrollo local, interesados en el análisis de la capacidad de acción de los actores para activar recursos y poner en marcha procesos de desarrollo. Como señala Trigilia[24], frente al protagonismo de la historia y los condicionamientos del path dependence en Putnam, ésta perspectiva otorga un papel central al actor individual, quien a través de la interacción, puede modificar las redes y crear capital social dando lugar a nuevas dinámicas socio-económicas.

No obstante las diferencias entre ambos enfoques, existe un acuerdo generalizado en que ambas dimensiones -estructural y subjetiva- constituyen componentes fundamentales del capital social, de modo que los análisis empíricos tienden a incorporar ambos aspectos. En relación con ello, Uphoff y Wijayaratna[25] distinguen entre componentes estructurales y cognitivos del capital social. Los primeros –redes sociales, roles, reglas, procedimientos y precedentes- contribuyen a la acción colectiva desde cuatro puntos de vista claves para el desarrollo: toma de decisiones, movilización y gestión de recursos, coordinación de actividades y resolución de conflictos. Mientras tanto, los segundos constituyen procesos mentales, reforzados por la cultura y la ideología, y dan lugar a normas, valores, actitudes y creencias que hacen posible el comportamiento cooperativo y la acción colectiva.

Más allá de esos dos enfoques clásicos, una tercera aproximación adquiere creciente protagonismo en los debates actuales sobre capital social y desarrollo local. Diversos autores subrayan la necesidad de considerar las condiciones de contexto en el análisis de la forma en que opera el capital social, al punto que para Staber[26], ciertas inconsistencias presentes en los estudios sobre capital social derivan del olvido del contexto situacional en el que éste evoluciona. Según Piselli[27] el capital social no puede ser encasillado en definiciones rígidas, sino que debe ser considerado un concepto “situacional y dinámico”, es decir, dependiente de “los actores, los fines que persiguen y el contexto en el que actúan”.  En esa perspectiva, el capital social es interpretado en términos de procesos, toda vez que puede derivar de actividades iniciadas para otros fines y tener como fin, a su vez, objetivos distintos respecto de aquellos para los que se ha formado. Por su parte, Moulaert y Nussbaumer[28], plantean también la necesidad de un enfoque “holístico” frente a las visiones “esencialistas” del capital social. Para estos autores, su análisis en territorios concretos debe considerar la existencia de múltiples formas de capital que se condicionan mutuamente, de modo que las decisiones de inversión en una de ellas pueden fortalecer o erosionar otras presentes en el territorio, incluyendo, evidentemente, el capital social. Del mismo modo, Portes y Landolt[29] apuntan que la escasez de recursos económicos en comunidades especialmente pobres puede derivar en un obstáculo insalvable para la formación de capital social.

Un creciente número de investigaciones proporcionan evidencia empírica en relación con la importancia que factores culturales, políticos, sociales, etc., asumen en la relación entre capital social y desarrollo. Por ejemplo, en un reciente estudio llevado a cabo en pequeñas localidades rurales australianas, Onyx y Leonard[30] encuentran que la movilización del capital social depende de ciertas características de las comunidades locales –tales como el deseo y la capacidad de movilizar recursos, la presencia de una estructura organizativa básica, etc.- y requiere de apropiados apoyos externos a la comunidad. En un contexto diferente, Bebbington[31] llega a conclusiones similares al estudiar las estrategias de desarrollo en seis comunidades andinas, planteando la necesidad de crear ambientes favorables para la organización social y la construcción de capital social.  Finalmente, a partir de diversos estudios empíricos en el Tercer Mundo, Evans[32] muestra la importancia del contexto institucional y, más específicamente, el papel del Estado y las organizaciones públicas como promotores u obstaculizadores de redes sociales prometedoras desde el punto de vista del desarrollo.

Redes sociales y desarrollo territorial: el papel de los lazos “fuertes” y “débiles”

En la actualidad, existe un acuerdo generalizado sobre el papel del capital social como factor de desarrollo y “complemento esencial de las nociones de capital natural, físico, humano”[33]. Más allá de ciertos análisis críticos[34] y la intensidad de los debates cuyo final aparece todavía muy lejano[35], la idea que subyace a ese acuerdo básico es muy simple: se entiende que “los lazos informales no promueven necesariamente una mejora en el bienestar material de la población, pero si las personas no pueden confiar en los demás o trabajar juntas, entonces esa mejora en las condiciones de vida constituye una batalla perdida”[36]. Esa perspectiva atribuye así al capital social el carácter de recurso productivo[37], un recurso para la acción que hace posible al actor –individual o colectivo- el logro de objetivos que de otro modo serían inalcanzables o tendrían un costo excesivamente alto.

Los estudios en el ámbito del desarrollo suelen considerar dos tipos capital social: “de unión” (bonding social capital) y “de puente” (bridging social capital) cada uno de los cuales juega un papel específico en los procesos de desarrollo. El primero describe los vínculos entre personas que comparten ciertas características comunes y una mayor motivación para cooperar o prestar ayuda en caso de necesidad[38]. Diversos autores coinciden en señalar que la principal función de este tipo de lazos consiste, por un lado, en dotar a los grupos de un sentido de identidad y de propósitos e intereses comunes y, por otro, facilitar la construcción de mecanismos para la reducción del riesgo y la incertidumbre. Sin embargo, cuando se  establecen  niveles de exclusión basados en límites netos entre miembros y no miembros de la comunidad, pueden generarse dinámicas negativas desde el punto de vista del desarrollo. Por un lado, se atenta contra el objetivo de mayor cohesión socio-territorial al favorecer procesos de segregación y fragmentación. Por otra parte, se limita el acceso de los individuos a los recursos presentes en el propio grupo de interacción, condicionando las posibilidades de mejora de sus condiciones de vida.

Por ese motivo, Woolcock[39] señala que “las comunidades pobres necesitan generar lazos sociales más allá de sus grupos primarios si pretenden alcanzar en el largo plazo resultados positivos desde el punto de vista del desarrollo”. La idea de capital social de puente permite observar el grado en que los miembros de una comunidad tienen acceso a individuos o grupos situados fuera de la misma. En estrecha relación con la noción de “lazos débiles” de Granovetter[40] plantea que si, por un lado, las personas con las que un determinado individuo se halla unido por lazos fuertes están más motivadas para prestarle ayuda, aquellas a quienes está unido por lazos débiles se mueven, justamente por ello, en círculos diferentes, lo que le permite acceder a información y recursos que no le son habituales. Por su parte, Moyano Estrada[41] subraya el papel de esta forma de capital social desde la perspectiva de la “autonomía” individual, señalando que un excesivo nivel de enraizamiento (embeddedness) de los miembros de la comunidad local puede afectar negativamente su capacidad de afrontar proyectos de cooperación más ambiciosos.

Finalmente, se suele considerar un tercer tipo de vínculos sociales identificados como capital social “de enlace” –linking social capital-. Por un lado, esta noción es utilizada para representar las redes verticales de interacción con individuos cuya característica consiste en su capacidad de acceder a recursos de poder[42]. Por otra parte, se la utiliza también para describir la densidad y calidad de las relaciones sociales en la interfaz público-privada y, por tanto, su potencial como recurso para el desarrollo.

Con base en las consideraciones anteriores, la literatura sobre capital social y desarrollo ha destacado tanto sus características intrínsecas como su impacto sobre ciertas dinámicas territoriales. En relación con lo primero, el capital social podría definirse como un recurso territorial toda vez que las relaciones sociales construidas en localidades concretas no constituyen un recurso transable. Los vínculos sociales derivados de ciertas rutinas cotidianas de interacción no pueden ser importados, exportados o imitados, puesto que dependen de la capacidad y voluntad de los actores locales y adquieren formas que se modifican conforme lo hace la sociedad local. Constituye, por tanto, un ingrediente indispensable de esa proximidad construida[43] entendida como activación de la proximidad geográfica a partir de la acción colectiva de los actores locales.

Para E. Ostrom[44] una característica fundamental es que, a diferencia de otras formas de capital, éste no se agota con su uso ya que las redes de cooperación generan un efecto multiplicador que se intensifica con la interacción cotidiana. Taylor[45] argumenta que las organizaciones locales son en sí mismas formas de capital social que pueden desarrollar otras nuevas. Es el caso, por ejemplo, de las cooperativas que suelen dar resultados más allá de los objetivos específicos para los que fueron creadas[46], tales como el establecimiento y reforzamiento de nexos de camaradería o una mayor participación en los asuntos públicos debida al ejercicio del debate y la resolución de conflictos al interior de las mismas.

Otros autores[47] destacan su carácter de bien público toda vez que no se benefician de su existencia sólo quienes participan de su construcción mediante la participación en redes sociales. Se plantea así que los beneficios de una red formal o informal no son, por lo general, apropiables por un grupo de personas sino que pueden tener efectos positivos para toda la sociedad local.

Desde el punto de vista de su impacto en el desarrollo, los estudios valoran mayoritariamente tres aspectos: su capacidad para favorecer el desempeño económico, el rendimiento institucional y la capacidad de acción colectiva de sus habitantes, en particular, en relación con la superación de la pobreza en ciertas comunidades[48].

En relación con el primero, Trigilia[49]señala que el capital social incrementa la capacidad de los actores locales para potenciar el desarrollo regional, aún careciendo de dotaciones relativamente bajas de capital humano y financiero. En esa línea de pensamiento, diversos autores sostienen que unas densas redes sociales favorecen la confianza, al tiempo que reducen los costes de transacción y facilitan la circulación de la información y los procesos de innovación.

Aunque sin hacer mención explícita a la noción de capital social, ya desde finales de los 70 la literatura sobre Distritos Industriales, Sistemas Productivos Locales y Medios Innovadores puso en el centro de la escena el papel de las redes sociales y de ciertas características socio-culturales como motor del desarrollo local. A. Bagnasco[50], por ejemplo, al analizar la industrialización difusa en la Tercera Italia mostró que el elemento común de cada uno de los casos estudiados era el de ser el resultado de comunidades donde podían encontrares características sociales y culturales particulares –tales como el papel de la familia, el soporte de ciertas organizaciones a la actividad productiva o las normas de cooperación y competencia existentes entre el empresariado local-.

Otro aspecto habitualmente destacado se relaciona con la relevancia del capital social al incrementar el rendimiento de otras formas de capital –empresarial, humano, ambiental-[51]. En uno de los estudios clásicos sobre capital social, J. Coleman[52] muestra la importancia del capital social en la educación y, por tanto, en la creación de capital humano. Del mismo modo, en los estudios sobre desarrollo económico local se considera que uno de los aspectos clave en el éxito competitivo de los sistemas localizados de empresas consiste en la difusión del conocimiento tácito mediante redes sociales que propician la circulación de la información y el conocimiento compartido.

En estrecha relación con ello, algunos autores destacan el papel de las redes y el capital social como recurso para la innovación, -entendida en el sentido amplio de innovación empresarial y social-, que está en la base del cambio socioeconómico[53]. Para Albertos, et.al[54], la construcción de territorios innovadores depende de la puesta en marcha de procesos de interacción y aprendizaje colectivos, para los que las redes sociales basadas en la confianza mutua resultan imprescindibles. Otros autores[55] apuntan también la importancia del capital social en los procesos de innovación social, entendiendo por ésta tanto la satisfacción de necesidades básicas como la innovación en las relaciones sociales que llevan a desarrollar nuevas formas de gobernanza.

Finalmente, una última línea de investigación sobre los efectos del capital social en los procesos de desarrollo enfoca en la superación de problemas de acción colectiva. Por lo general, estos estudios se han centrado en comunidades pequeñas a escala local en las que ciertas normas sociales o expectativas de reciprocidad, así como la estabilidad de las relaciones sociales entre sus miembros facilitan una mayor capacidad de resolución de dilemas sociales.

La creación de capital social: el papel del Estado y las políticas públicas

En los estudios sobre desarrollo se observan dos grandes aproximaciones al estudio del capital social. Están, por un lado, aquellas que lo conciben como un producto exclusivo de la sociedad civil y centran su atención en ciertas características y dinámicas en ese contexto. Otras perspectivas, sin embargo, lo sitúan en un ámbito institucional más amplio[56], partiendo de la premisa de que la existencia de capital social es en parte resultado del contexto político, legal e institucional, e intentan comprender los vínculos entre instituciones gubernamentales, formación de capital social y desarrollo.

Aunque el análisis del papel del Estado y las instituciones formales como fuentes del capital social espera todavía un tratamiento en profundidad[57], la producción científica disponible pone en evidencia que constituye uno de los aspectos que mayor interés han despertado en los estudios recientes sobre desarrollo. Según Stolle[58], el debate gira en torno a dos grandes cuestiones: por un lado, se trata de conocer de qué modo aquellas influencian la formación de capital social en un territorio concreto, mientras que, por otro, las investigaciones centran su atención en si la intervención gubernamental es beneficiosa o perniciosa en relación con la formación de capital social.

De acuerdo con Evans[59] el Estado puede facilitar la puesta en marcha de acción colectiva efectiva desde el punto de vista del desarrollo, pero su intervención puede llevar también a la destrucción de redes sociales prometedoras o erosionar normas sociales útiles desde el punto de vista del desarrollo. En otras palabras, se plantea que los “sistemas políticos legitimados pueden, a través de sanciones y recompensas, producir confianza, cooperación, compromiso y participación y, por lo tanto, buen rendimiento institucional o, por el contrario, fomentar el individualismo y las relaciones de carácter clientelar”[60] que terminan afectando de manera negativa las dinámicas territoriales. Así, para Durston[61] ciertas formas de capital social –clientelismo, amiguismo, lobby- tienen la capacidad de penetrar el Estado comprometiendo su autonomía, contribuyendo a perpetuar situaciones de pobreza y exclusión social y dificultando la puesta en marcha de procesos reales de desarrollo territorial.

Sin embargo, con base en las siguientes premisas, se reconoce la importancia de las sinergias entre las redes de capital social y el contexto institucional[62]:

En primer lugar, se asume que ni el Estado ni las sociedades son inherentemente buenos ni malos. Antes bien, el impacto producido por los gobiernos, empresas y organizaciones civiles en el cumplimiento de objetivos colectivos es siempre variable. En segundo lugar, se admite ahora que no parece suficiente con una adecuada estructura de incentivos de mercado para alentar el desarrollo en espacios concretos, sino que, por el contrario, ni el Estado, ni las empresas, ni la sociedad civil tienen la capacidad de poner en marcha los mecanismos necesarios para promover un desarrollo sostenible y de amplio alcance, del mismo modo que un único tipo de instituciones no resulta apropiado para todas las situaciones[63]. Se requieren, por lo tanto, diversas complementariedades y asociaciones entre esos diferentes actores. Finalmente, se asume que el papel del Estado resulta el más importante y problemático a la hora de facilitar el desarrollo, por ser el actor mejor posicionado para facilitar alianzas duraderas.

Según Evans[64], las sinergias Estado - sociedad civil se apoyan en dos tipos de mecanismos relacionados -complementariedad e incrustación (embeddedness)-, de modo que si la primera permite la creación de un ámbito donde esa cooperación se hace posible, la segunda da lugar a la estructura normativa y de interacción necesaria para poner en valor las potencialidades de la acción conjunta. Los argumentos habitualmente utilizados en relación con el modo en que el contexto institucional puede favorecer la construcción de capital social son los siguientes:

• Diversos autores coinciden en subrayar la capacidad de la burocracia estatal para proveer un ambiente gobernado por reglas, favoreciendo un desempeño adecuado de las relaciones de mercado[65]. Para algunos la existencia de reglas claras pueden fortalecer e incrementar la eficiencia de las organizaciones locales al tiempo que éstas pueden dar lugar, a su vez, a procesos de acción colectiva que incrementan el poder del Estado. Mientras tanto, otros apuntan que la provisión de un entorno legal que complemente las capacidades de las comunidades para la gobernanza local, así como una distribución de los derechos de propiedad, constituyen aspectos clave que deberían impulsar las políticas públicas.
• Por su parte, Stolle[66] argumenta que los Estados sólo pueden ejercer su capacidad de generar confianza si ellos mismos son confiables, es decir, si ofrecen indicios de que son transparentes, aplican las leyes y normas que sancionan a quienes las transgreden, protegen a las minorías y apoyan activamente la participación de los ciudadanos.
• Otro aspecto destacado frecuentemente es la creación de entornos caracterizados por instituciones que den a los ciudadanos la oportunidad de participar en todos los estados del proceso de toma de decisiones. Se señala que un contexto de este tipo favorece el enriquecimiento de la vida comunitaria y, por tanto del capital social mientras que, por el contrario, contextos autoritarios tienen una profunda influencia negativa en la formación de capital social. Según Uphoff[67], en aquellos casos en que no existen procesos de participación política, es probable que los actores locales se involucren en actividades de cabildeo (lobbying) con el objetivo de alcanzar objetivos particulares.
• Diversos autores apuntan también a criterios de equidad como requisito para la construcción de capital social por parte del Estado. Por ejemplo, Stolle[68] apunta que una adecuada distribución de ingresos, así como niveles relativamente elevados de seguridad material y personal guardan relación con altos niveles de confianza, llevando a una mayor participación y confianza en el gobierno.
• Finalmente, Evans[69] subraya también la importancia de la creación de entornos en donde impera la ley incorporando otros mecanismos mediante los que el Estado puede favorecer la creación de capital social en la puesta en marcha de proyectos de desarrollo: la provisión de bienes colectivos tangibles e intangibles que crean las condiciones para que la sociedad civil pueda organizarse. Apoyándose en investigaciones empíricas en espacios rurales del Tercer Mundo recoge evidencia sobre el modo en que la difusión de conocimiento mediante servicios de extensión rural o la provisión de sistemas de regadío adecuados favorece la capacidad y el interés de los agricultores por establecer vínculos de cooperación en torno a proyectos concretos.

El contexto territorial y su problemática

El regadío del Alto valle del río Colorado (AVRC) es resultado de un proyecto de desarrollo puesto en marcha en la provincia de La Pampa por el Estado provincial a finales de la década de 1950 con el objeto de iniciar la puesta en valor de la cuenca del Colorado.

Como se comenta más arriba, se trata de un emprendimiento similar al realizado sobre otras cuencas hidrográficas en Argentina y, como estos tenía dos características principales: en primer lugar, fue concebido como un Sistema de Aprovechamiento múltiple orientado tanto a la producción agroindustrial como a la producción de energía. En segundo lugar, preveía dos formas de colonización: una definida como “privada” o “empresarial” –orientada a particulares o empresas colonizadoras- que ocuparía unas 45.000 hectáreas y otra definida como “colonización social” sobre unas 15.000 hectáreas aproximadamente. En este último caso, el objetivo era instalar allí a asalariados rurales, arrendatarios, ocupantes precarios de tierras, etc. en parcelas de 15-20 hectáreas por término medio y atacar así el persistente problema de la pobreza rural en la provincia.

En la actualidad, ambos tipos de actores se localizan en dos porciones bien diferenciadas del territorio. Los primeros, en el denominado Sistema de Aprovechamiento Múltiple de 25 de Mayo al sur, conformado actualmente por las Secciones I y V de regadío - 13.000 hectáreas-. Tal como se observa en la figura 1, éste último se encuentra aún incompleto, toda vez que las Secciones II, III y IV, -35.000 hectáreas- se encuentran todavía en estado de proyecto. Mientras tanto, los segundos, se localizan en el denominado Sistema de Aprovechamiento Agrícola El Zauzal –integrado por los perímetros de El Zauzal y su Ampliación- al norte con algo más de 3.500 hectáreas brutas, que rodea la localidad de 25 de Mayo -6.900 habitantes en 2001 (figura 1)-.

La evolución de ambos proyectos ha sido muy dispar. El proceso de colonización empresarial puede considerarse un rotundo fracaso de las políticas públicas en la zona, si se atiende a que tan sólo a finales de los 90 comenzaron a verificarse los primeros emprendimientos privados en la zona que, no obstante la importante superficie ocupada -8.800 hectáreas-, se reduce en la actualidad a tan sólo cinco empresarios. En este sentido, cabe señalar también que los mismos han mantenido una actividad sostenida hasta la actualidad, incorporando importantes inversiones, tecnología y capital humano al territorio. Sin embargo, su lógica de funcionamiento se identifica con lo que Reboratti[70] ha descripto como agribusiness, es decir, un esquema de funcionamiento tipo enclave productivo y muy escasa relación con el territorio.

Por el contrario, el proyecto que llegó a tener algún grado de concreción fue el de colonización social. Así, el agente económico protagonista en la zona durante el último medio siglo ha sido el pequeño productor o chacarero[71] dedicado a la producción frutícola. El destino de su producción  –fundamentalmente, peras y manzanas- es el Alto valle del río Negro, localizado 150 kilómetros al sur del área de estudio y centro neurálgico de una de las economías regionales más tradicionales y competitivas de la Argentina. No obstante tampoco en el caso de la colonización social se alcanzaron los resultados esperados, encontrándose actualmente en proceso de extinción.

Las dificultades experimentadas por esa actividad y, en consecuencia, por el territorio en su proceso de desarrollo son observables desde diversos puntos de vista. En primer lugar, el proceso colonizador nunca alcanzó la expansión territorial planificada. Los datos muestran que tan solo llegaron a instalarse 156 colonos sobre unas 3.500 hectáreas, es decir, en torno a un 10% de los colonos y un 23% de la superficie originalmente destinada a la colonización social.

Desde el punto de vista productivo, salvo momentos muy acotados en el tiempo nunca se logró contar con los volúmenes y calidades de producción necesarios ni para poner en marcha un Sistema Productivo Local ni para insertarse en el circuito productivo regional del norte patagónico. Así, aunque la industrialización de la producción frutícola representaba un aspecto central del proyecto, la zona nunca llegó a contar con fábricas de zumos, por ejemplo, y sólo en un período de no más de una década se verifica la instalación de una fábrica de conservas y un galpón de empaque de fruta en fresco. Como consecuencia de ello, en la actualidad un 77,5% de las explotaciones y un 77,4% de la superficie ocupada por las mismas –parcelas de tipo 3 y 4 (cuadro 1)- se encuentran ya en proceso de abandono de acuerdo con la tipología de productores realizada pese a contar con superficies medias superiores a las estimadas como adecuadas para el desarrollo de la actividad.

Finalmente, desde el punto de vista socio-económico, y contrariamente a lo que podría esperarse si se tienen en cuenta las inversiones realizadas, la infraestructura construida y las instituciones creadas en la zona –especialmente el Ente Provincial del Río Colorado (EPRC) que llegó a contar con más de 400 trabajadores en su plantilla- presenta unas características similares a las de cualquier otro pueblo de la provincia, con una economía local muy débil, muy dependiente del empleo público, y que no logra contener el éxodo de la población joven hacia los principales centros urbanos regionales y nacionales.

Según los registros del Municipio, tan sólo un 6% de las 242 unidades de actividad económica tienen vinculación con la actividad de regadío. Pero los tres más importantes, - un establecimiento de procesamiento y elaboración de alfalfa, una empresa forestal y una bodega- son el resultado de los nuevos emprendimientos industriales, y en ningún caso se relacionan con la actividad de los pequeños productores frutícolas. De acuerdo con la misma fuente, el pequeño comercio minorista representa el 85% de los locales de actividad económica, mientras que el empleo público representa la principal fuente de ingresos para algo más del 50% de las familias de 25 de Mayo.

Cuadro 1.
El Zauzal: características de las parcelas según estado productivo

Adicionalmente, cabe también destacar el elevado nivel de conflictividad y fragmentación  socio—institucional observada a través de diversas fuentes –prensa provincial, trabajo de campo- que se relaciona en gran medida con el fracaso del proyecto.

De ese modo, tras más de medio siglo de actividad las dificultades experimentadas por el AVRC han afirmado su condición de espacio marginal, incluso dentro de su propio contexto regional, y frenado, además, el avance del proyecto mediante la puesta en producción de otras áreas de riego a lo largo de la cuenca.  Evidentemente, el AVRC experimentó las mismas dificultades estructurales  que otras áreas de regadío en su contexto regional, tales como las frecuentes crisis político-económicas nacionales o la reestructuración y progresiva concentración del circuito productivo regional, sin embargo, su trayectoria de desarrollo ha sido especialmente deficiente, dadas las particulares condiciones –institucionales, sociales, culturales, etc.- creadas en el proceso de construcción territorial. En particular, dos tipos de procesos han sido claves en la construcción de esas condiciones: las políticas públicas y el contexto institucional creado por la acción estatal, por un lado, y las dinámicas de interacción social entre productores frutícolas en ese particular contexto. Así, para comprender la naturaleza de los obstáculos experimentados por la conjunción de esos factores es preciso tomar previamente en consideración las particulares condiciones socio-institucionales que caracterizan el proceso colonizador.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el hecho de que la colonización se realizara bajo un modelo de colonización social, hacía que los requisitos para el acceso a una parcela estuvieran muy claramente establecidos. Ello dio lugar a la llegada de un agente que, en términos generales, se caracterizaba por la precariedad económica y, en muchos casos, la falta de experiencia anterior o capacitación técnica en actividad de regadío. Esos aspectos  contrastaban fuertemente con la naturaleza de la actividad a desarrollar, caracterizada por una relativa complejidad tanto en términos del cultivo propiamente dicho, como de la gestión de la explotación agrícola o de la inserción en un mercado como el frutícola, muy competitivo y fuertemente concentrado, y que entre los años 60 y 70 experimentaba un intenso proceso de reconversión tecnológica.

Por otra parte, estos actores, trasplantados en el territorio por la acción estatal, no estaban unidos entre sí por una historia en común, por vínculos previos relacionados con dinámicas migratorias específicas o aspectos culturales relacionados con la pertenencia a comunidades nacionales específicas, etc. Se trataba, por el contrario, de individuos caracterizados por una marcada heterogeneidad –tanto por sus características socio-económicas como por su experiencia previa en los lugares de origen- que era preciso tener en cuenta, especialmente desde la perspectiva de la formación de una colonia de productores, que era uno de los objetivos centrales del proyecto. Finalmente, estos colonos compartían dos características. Por un lado, una expectativa de progreso individual basada en lo que Ferreyra[72] define como el ethos chacarero-farmer, y, por otro, unas fuertes expectativas en el apoyo estatal durante el proceso de puesta en marcha definitiva de la explotación, alentadas desde el Estado en el proceso de captación de colonos.

En ese contexto, la puesta en marcha de las necesarias complementariedades y articulaciones público-privadas en el marco del proyecto de colonización social imponía compromisos tanto al Estado como a los agentes económicos. En el primer caso, era evidente que debía proveer las condiciones materiales e inmateriales necesarias tanto para el normal desempeño de la actividad productiva por parte de los chacareros como para favorecer dinámicas cooperativas en ese colectivo. Mientras tanto, para éstos últimos, dadas sus condiciones individuales de partida, la puesta en marcha de estrategias de acción colectiva resultaba imprescindible tanto para su progreso individual como para el funcionamiento general de la colonia y el desarrollo local. Esas condiciones, apoyadas en el compromiso de funcionarios y colonos y en la construcción de redes densas de capital social entre ambas esferas, eran claves para concretar una adecuada división de tareas y organización de funciones en el marco del proyecto de colonización social. Sin embargo, como veremos, salvo períodos muy acotados, no se observaron en el territorio ese tipo de procesos, obstaculizando cualquier intento de despegue del mismo.

Capital social y desempeño productivo del Alto valle del Colorado

Capital social de unión (bonding social capital)

Uno de los aspectos claves en la débil inserción de los productores locales en el circuito productivo frutícola regional ha sido su escasa capacidad de acción colectiva tanto en el contexto de organizaciones formales como de relaciones sociales informales.

En el caso del AVRC era especialmente importante que los chacareros, dadas sus características económicas y técnicas iniciales, establecieran mecanismos de organización cooperativa como vía para la inserción competitiva en el circuito productivo frutícola regional. Sin esa condición previa, resultaba imposible alcanzar las economías de escala y estándares de calidad necesarios y menos aún avanzar en la construcción de un eslabonamiento productivo local mediante la instalación de galpones de empaque, fábricas de zumos, etc.

Sin embargo, los colonos enfrentaron fuertes obstáculos en ese sentido, al punto que el propio EPRC se lamentaba ya a finales de los 70 de su escasa capacidad cooperativa[73]. En efecto, la escasez de organizaciones cooperativas, su funcionamiento breve y errático, además de su escasa capacidad para congregar a los productores frutícolas ha sido el escenario característico del territorio estudiado. Tan sólo dos cooperativas fueron identificadas a lo largo de cuatro décadas: la Cooperativa Comahue y la Cámara de Productores Frutícolas[74] aunque ninguna de las dos estaba ya en funcionamiento al momento del trabajo de campo.

La primera, que constituye la experiencia más importante pero también la más dolorosa en la memoria colectiva local, no se formó hasta una década después de iniciada la colonización y sólo estuvo activa –de manera discontinua- entre 1975 y 1988. Si la demora con que la misma se puso en marcha, constituye una muestra de la escasa tendencia cooperativa de los colonos, el bajo número de colonos adherentes a la misma constituye una evidencia adicional en ese sentido[75]. En efecto, la cooperativa se formó inicialmente con solo 12 colonos sobre 80 instalados en el área, y llegó a contar con 41 sobre un total de 156 finalmente asentados en la zona -26%-. Durante las entrevistas los propios colonos confirmaron esa escasa adhesión, toda vez que algo menos de la mitad -46%- manifestaron haber integrado la organización. La segunda de las experiencias citadas, mucho más breve que la anterior no tuvo lugar hasta dos décadas después -2000 a 2004- limitándose a un número aún más reducido de colonos. En este caso, tan sólo un 17% de los entrevistados manifestaron haber integrado la cooperativa que, en su momento de mayor integración, contó con 18 integrantes –en torno a un 11% de los productores-.

La ausencia de ese tipo de organizaciones tuvo importantes consecuencias tanto individualmente, como para el progreso general de la colonia según los objetivos iniciales. En relación con los obstáculos colectivos destacan dos. Desde el punto de vista económico, el más evidente fue la persistente dificultad para avanzar en el eslabonamiento productivo mediante la instalación de galpones de empaque o de fábricas de zumos, porque dadas las características de precariedad económica de los chacareros cualquier iniciativa requería de un esfuerzo cooperativo previo. Pero además, esa situación condicionó el fortalecimiento de las organizaciones públicas locales, y conspiró contra la formación de un contexto institucional[76] con la suficiente masa crítica como para llevar adelante el proyecto.

La ausencia de organizaciones formales de colonos –especialmente, organizaciones cooperativas- ha tenido también un profundo impacto desde el punto de vista individual. El más evidente ha sido la vulnerabilidad del productor frutícola local frente a las condiciones del circuito productivo regional, crecientemente competitivo y concentrado. A lo largo de las dos últimas décadas, el principal mecanismo de venta de la fruta local ha sido a través de intermediarios enviados por las fábricas de zumos del Alto valle del río Negro, que se acercan al Colorado sólo cuando las características de la cosecha en aquella región lo impone y estableciendo los precios de manera unilateral.

Pero además, conspiró contra la cohesión interna del grupo, reforzando su heterogeneidad interna y profundizando unas fracturas sociales que se transformaron en un obstáculo insalvable para el establecimiento de lazos informales. La evidencia recogida permite observar que aquellos productores con cierta capacidad económica –derivada, por lo general, de ingresos extraprediales- así como conocimientos técnicos y capacidad comercial, lograron cierto nivel de inserción en el circuito productivo regional mediante acuerdos más durables y en mejores condiciones en el mercado de fruta fresca, que es el que ofrece mejores precios. Mientras tanto, el recurso a estrategias individuales terminó perjudicando aún más a los productores más desaventajados, cuyas condiciones productivas y participación marginal en el mercado hacía que la producción obtenida sólo contribuyera a la subsistencia familiar pero no a la reproducción ampliada del capital.

Finalmente, se verifica en el caso del AVRC otro círculo vicioso, consistente en el hecho de que la falta de cooperación genera menor cooperación, obstaculizando la formación de capital social en el territorio. Según Hirschman[77] las organizaciones cooperativas pueden ofrecer resultados muy importantes que van más allá de sus objetivos específicos, tales como el establecimiento y reforzamiento de los nexos de amistad y camaradería de sus miembros, o una mayor participación en los asuntos públicos debida al ejercicio del debate y la resolución de conflictos al interior de la misma. Así, para Taylor[78] estas organizaciones son en sí mismas una forma de capital social y pueden desarrollar nuevas formas de capital social.

En nuestro caso, las dos experiencias cooperativas antes mencionadas constituyen un claro ejemplo en ese sentido. Según las entrevistas realizadas, el fracaso de la primera experiencia tuvo un efecto devastador sobre la capacidad y voluntad asociativa de los chacareros, creando importantes desincentivos para participar en la segunda cooperativa, lo que explica el escasísimo número de participantes antes mencionado. La experiencia local corrobora así la hipótesis de Hirschman[79] al señalar que la reacción normal al fracaso de una acción colectiva no es una repetición de la misma acción, sino el desaliento, la desesperación o el giro hacia la búsqueda de la felicidad privada.

Más allá de la construcción de organizaciones formales, los planteamientos iniciales del proyecto colonizador asumían implícitamente el establecimiento de lazos informales entre los colonos, es decir, formas de capital social construidas en el proceso de interacción cotidiana y apoyadas en su identificación con el proceso de colonización social. Diversas razones permitían guardar expectativas razonables de que esos lazos sociales tuvieran lugar en el territorio. Como señala Durston[80], la estabilidad relativa de las relaciones interpersonales cruzadas con parentesco en las comunidades rurales hace que éstas provean un ambiente ideal en ese sentido. Por otra parte, la posibilidad de cierre –closure[81]- de las relaciones y compromisos en una pequeña comunidad rural son más intensas que en otro tipo de espacios, lo que contribuye a prevenir comportamientos oportunistas y fortalecer el cumplimiento de normas.

Sin embargo, la investigación ofreció evidencias contrarias a esa hipótesis, encontrándose que la construcción de redes sociales de carácter informal entre chacareros constituyó una importante debilidad del colectivo. Esa situación se transformó en obstáculo dadas las carencias económicas de los colonos antes comentadas, que les impedían afrontar individualmente tanto la compra de maquinarias, como los insumos necesarios para la puesta en marcha y gestión de la explotación, o las inversiones iniciales en sistematización y plantación de la parcela. En efecto, un 47% de los entrevistados manifestó no reunirse nunca con otros colonos de la zona con objetivos específicos, reduciendo sus contactos a encuentros casuales en oficinas públicas, en el mercado, etc. Por otra parte, una proporción algo menor -40%- describió sus encuentros como “ocasionales” y motivados por necesidades puntuales o con el objetivo de una charla informal, con una frecuencia semanal o incluso inferior.

El escaso recurso a la utilización compartida de maquinarias fue una consecuencia importante de esa situación y un aspecto crítico para el normal desempeño de las explotaciones. Pese a contar con equipos de maquinarias antiguos e incompletos, la mayor parte de los entrevistados manifestó no compartir nunca -51%- o casi nunca -15%- las suyas dificultando o imposibilitando en ocasiones la realización de los cuidados mínimos imprescindibles para el buen rendimiento de los cultivos.

En el discurso de los chacareros entrevistados, dos argumentos son recurrentes a la hora de explicar esa situación: por un lado, el predominio de una actitud individualista en la colonia y, por otro, la reiteración de fallos en los procesos cooperativos. De acuerdo con la evidencia recogida, el primero de esos aspectos guarda relación con dos tipos de cuestiones: en primer lugar, la imagen del chacarero como empresario privado típica de sus lugares de origen  –provincias de Río Negro, Neuquén y Mendoza- y, por otra parte, en las expectativas de que las necesidades del productor serían atendidas por el EPRC, dado el carácter social de la colonización.

Por su parte, el problema de los fallos reiterados en los intentos cooperativos de algunos colonos queda bien reflejado en el siguiente testimonio, en el que puede observarse el tipo de acciones que van construyendo la falta de confianza entre pares: “(...) a las herramientas, con algunos las comparto casi siempre... por ejemplo la rastra o el zanjador (...). con ciertos chacareros se puede hacer, con otros.... me destruyeron la maquinaria...acá lo más generalizado es que los chacareros no prestan las herramientas porque las rompen y no vuelven arregladas (...)”[82].

Las entrevistas reflejan también aquí el modo en que actúan los precedentes en la interacción social[83] favoreciendo u obstaculizando en la construcción de capital social. En nuestro caso, la reiteración de experiencias negativas tuvo un importante efecto en la articulación de las relaciones entre agentes económicos. Así lo expresaba un colono de la zona: “(...) yo tenía todas las herramientas, eran usadas, buen estado, otros vecinos también tenían las herramientas usadas, algunos bastante deterioradas, … y en una oportunidad hice una propuesta a cinco que estábamos reunidos sobre este tema… vender todo, comprar un equipo nuevo para trabajar cien hectáreas, que era más o menos el grupo de los cinco, y no anduvo… porque ya habían hecho ese intento en otras oportunidades y había fracasado (…) por diferencias personales,….a lo mejor se juntaban dos o tres con un tractor, y el tractor era para trabajar los tres y bueno … diferencias… esos roces, después ya no creían (...)”[84].

El tipo de procesos reseñados se han verificado también en otro tipo de cuestiones, tales como la circulación de información, muy relevante para el funcionamiento de las explotaciones. Debe tenerse en cuenta que la falta de organizaciones formales constituyó un primer obstáculo en ese sentido puesto que, en tanto espacios de socialización, éstas constituyen instrumentos clave en la circulación de la información y en la creación de esa atmósfera local tantas veces citada por los investigadores. Pero las relaciones informales entre colonos tampoco contribuyeron a ello toda vez que sólo el 21% de los productores describió la información recibida en contactos con otros chacareros como de interés para su actividad. Así, una vez más la debilidad de los lazos sociales contribuyeron a profundizar sus diferencias tanto desde el punto de vista técnico como desde la perspectiva de la información acerca de los mercados y su funcionamiento.

La debilidad del capital social se verifica también en la percepción negativa de los chacareros en relación con el grado de cooperación existente en la colonia así como su propia actitud en relación con la participación en proyectos de interés común –mantenimiento de caminos o canales, limpieza de plantaciones abandonadas para evitar la propagación de plagas, etc.-. En efecto, una amplia mayoría de los chacareros entrevistados -60%- coincidieron en señalar que nadie en la colonia realizaba ese tipo de colaboración mientras que algo menos de la mitad -45%- manifestó estar dispuesto a colaborar en un proyecto de interés común.

Otro aspecto en el que se ha hecho patente la debilidad de los lazos sociales entre chacareros es en la virtual inexistencia de colaboración mutua en tareas prediales puesto que hasta un 81% mencionaron no haber efectuado tareas de colaboración en predios vecinos. Se trata de un aspecto llamativo al tratarse de una colonia  de productores, en la que se suponen objetivos comunes y donde  la reducida dimensión de las parcelas, encajadas en un pequeño valle fluvial, genera una proximidad espacial que prácticamente obliga al establecimiento de relaciones sociales.

Finalmente, es preciso destacar también las dificultades que la debilidad de lazos sociales informales impuso a la definición y planteamiento colectivo ante el EPRC de las problemáticas sentidas por los chacareros en su actividad cotidiana. Aunque el cauce natural para las mismas debía ser el Sindicato Colonos Unidos, como se ha mencionado antes su funcionamiento fue breve y errático, permaneciendo inactivo durante extensos períodos de tiempo hasta su desaparición definitiva durante los 90. A partir de ese momento no fue creada ninguna otra organización orientada a la defensa o expresión de los intereses y necesidades de los colonos acentuándose así su tendencia a la expresión individual de las mismas, al punto que hasta un 64% manifestó no haberse reunido nunca con otros colonos para expresar problemáticas comunes ni al EPRC ni al Municipio.

Capital social de puente (bridging social capital)

Como se ha mostrado en el apartado teórico inicial, desde el punto de vista del desarrollo son tan importantes los lazos sociales fuertes que cohesionan a la comunidad, como aquellos débiles que permiten a sus integrantes establecer contactos con grupos externos a la misma y que, por tanto, se encuentran en posesión de recursos no presentes en el seno de la propia comunidad.

En el caso de los productores frutícolas del AVRC dos tipos de lazos externos eran especialmente relevantes para acceder a recursos necesarios para su actividad económica. En primer lugar, el establecimiento hacia finales de los 90 y comienzos de la década del 2000 de empresarios agroindustriales constituyó una nueva oportunidad para el territorio, si se considera que éstos no sólo introdujeron capitales, sino también tecnología avanzada para irrigación y conducción de plantaciones, además de capital humano y know-how empresarial. Así, la construcción de vínculos sociales con éstos constituía una estrategia de interés para los pequeños productores, especialmente en el  contexto de la situación crítica que experimentaban como consecuencia del fuerte endeudamiento acumulado tras años de malas cosechas, además de los problemas estructurales de la economía argentina y la creciente competitividad del circuito productivo regional.

Sin embargo, las vinculaciones entre ambos grupos de colonos resultaron básicamente nulas. En efecto, la divisoria entre ambos colectivos queda reflejada en el hecho de que un 87% de los chacareros frutícolas calificó dicha relación como de indiferencia. Por otra parte, sólo un 28% mantienen algún tipo de contacto con algún integrante de las nuevas empresas agroindustriales. De acuerdo con las respuestas obtenidas, algo menos de la mitad de las mismas se traducen en relaciones permanentes de amistad pero que no  implican la puesta en marcha de proyectos productivos comunes, asesoramiento técnico, etc. Un productor de El Zauzal describía así la relación entre ambos colectivos: “(...) no hay problemas entre los dos tipos de colonos.... porque no hay relación, los que están allá son pulpos grandes y ni bolilla[85]. Los de acá[86] pueden tener un cierto recelo de aquellos, yo lo llamaría envidia... por qué a éstos le dieron mil hectáreas, porque son los que tienen la guita... todo lo que se dice cuando uno está más abajo y ve al otro más arriba y trata de justificar su situación, pero para mí no habría conflicto... más bien indiferencia (...)”[87].

Los principales motivos esgrimidos por los chacareros frutícolas para justificar ese corte en las relaciones sociales entre ambos tipos de productores pueden resumirse en los siguientes: falta de conocimiento de los empresarios, importante diferencia entre las actividades desarrolladas por uno y otro grupo, expectativas negativas acerca del interés que podían tener los nuevos empresarios en relacionarse con ellos y, finalmente, falta de interés de los propios chacareros frutícolas en tomar contacto con los integrantes del otro grupo productivo.

Las respuestas más numerosas entre los chacareros guardan relación con el hecho de no conocer a los empresarios -42%-, sin embargo, tratándose de un territorio de reducidas dimensiones y relativamente aislado, es evidente que se trata de un lugar donde “todos se conocen”. Así, la idea de falta de conocimiento debe entenderse más en relación con la distancia social establecida implícitamente por las propias características de los integrantes de uno y otro grupo. Como se comenta más arriba, las grandes empresas instaladas en la porción sur del territorio -Sección V- adquirieron desde un comienzo el carácter de enclave productivo muy propio de este tipo de emprendimientos, con lo que la vida interna de la empresa discurre por canales muy diferentes a los habituales para el común de los habitantes locales y su dinamismo es visible hacia el interior de la explotación.

De esa manera, las expectativas negativas en relación con el interés de los empresarios agrícolas en relacionarse con ellos son lógicas debido a las importantes diferencias entre ambos tipos de actividades económicas y las características tecnológicas y organizativas. Así lo expresaba un ingeniero de la empresa agroindustrial más importante de la zona[88], al referirse a la incorporación de pequeños productores a su negocio: “(...) nosotros tenemos más uva de la que podemos procesar, entonces hoy, por ese lado, no podemos comprometer a nadie a que ponga su viña porque le vamos a comprar la uva. (...) y además que teniendo la uva, y que se la forma en que la estoy trabajando, tendría que  ponerme a controlar al otro a que haga realmente lo que yo estoy haciendo, que no haga otra prácticas (...)”[89].

Al analizar los lazos sociales hacia el exterior del grupo y del ámbito local, es preciso considerar que la ausencia de políticas públicas orientadas a organizar la comercialización de la producción, por un lado, y la falta de capacidad de los chacareros para organizarse y salir al mercado en forma conjunta, tuvo una vez más como contrapunto el recurso a estrategias individuales de comercialización de la producción. Esas estrategias estuvieron mediatizadas por la posibilidad, en algunos casos, y la capacidad, en otros, de establecer lazos sociales con cooperativas y demás agentes económicos en el Alto valle del río Negro. En otras palabras, se encontró que aquellos más y mejor conectados tuvieron una mejor inserción en el mercado que los chacareros sin contactos exteriores, quedando éstos a merced de formas muy precarias de comercialización que incrementaron las incertidumbres habitualmente enfrentadas por el pequeño productor frutícola.

En efecto, tan solo un 51% de los entrevistados respondió que mantenía algún tipo de contacto en la cuenca del río Negro con empresas o con productores relacionados con su actividad. De ellos, en el 45% de los casos con productores, -vinculados sobre todo por lazos de amistad o familiares- y sólo el 6% con cooperativas, galpones o empresas comercializadoras. El cruce de esta información con las respuestas dadas a la pregunta por el tipo de mercado de venta de la fruta revela la relación entre las características de los lazos sociales y la forma de acceso al mercado (cuadro 2). Así, se observó que todos aquellos que manifestaron mantener contactos con cooperativas o galpones de empaque rionegrinos, son también quienes participan del mercado de fruta en fresco. Por su parte, entre quienes manifestaron mantener contactos con  productores de aquella zona, pero no relaciones permanentes con cooperativas, tan sólo un 58% tiene como mercado principal el mercado en fresco, mientras un 25% vende principalmente al mercado de industria, que como hemos visto ofrece menor valor por el producto y un 16% se encontraba ya sin producción al momento del trabajo de campo.                                         

Finalmente, el grupo que manifestó no mantener relaciones permanentes ni con productores ni con empresas en el valle del río Negro, fue el que mostró un rendimiento más deficiente en relación con la colocación de su producción. Aquí, sólo el 7,7% señaló que su mercado principal era el empaque, en tanto que el 61,5% vendía su fruta a los fabricantes de zumos, conservas y concentrados, mientras que la proporción de productores fuera de producción en el momento del trabajo de campo era del 30,8%.

Cuadro 2.
Tipo de acceso al mercado según tipología de relaciones  sociales

En ese contexto, se detectaron dos estrategias de vinculación y entrada al mercado: relaciones basadas en la iniciativa individual del colono para establecer el contacto y relaciones derivadas de lazos de amistad o parentesco previos. En consecuencia de todo lo anterior, los beneficios obtenidos por aquellos mejor conectados pueden resumirse en dos tipos:

Por un lado, una mejor situación económica que la del resto de los productores. Los chacareros que por iniciativa propia contactaron galpones de empaque, mostraron ser también los productores con una situación más saludable desde el punto de vista del estado de funcionamiento de la explotación. Además, el desarrollo de relaciones sociales con compradores individuales en Río Negro, le permitió a algunos de los entrevistados, contactar con otras empresas, ampliando así sus posibilidades de colocación del producto en aquella zona. Un chacarero señalaba durante la entrevista: “(…) por ejemplo con el tema del frigorífico que llevo la fruta ahora.... una gente que me compraba fruta a mi me vinculó con este frigorífico, porque es muy difícil conseguir lugar en este frigorífico, porque es serio, anda muy bien y es muy responsable (...)”[90].

Se trata de una perspectiva que coincide con lo planteado por Ferreyra[91] para el caso del regadío en la cuenca del río Negro al señalar que “las prácticas que los chacareros llevan a cabo para contrarrestar los peligros de la falta de pago se sustentan en la circulación de la información que logran por medio de los espacios comunes institucionalizados que son las cámaras de fruticultores y las vinculaciones interpersonales”.

Las relaciones sociales hacia fuera del territorio permitieron también en algún caso  la obtención de información y el acceso a servicios que de otra manera no hubiera sido posible conseguir. Es el caso de uno de los colonos entrevistados, a quien las relaciones estables con una gran empresa comercializadora le facilitaron el acceso a información que permitió contar con mano de obra especializada para la cosecha. Señalaba en ese sentido que: “Nosotros empezamos con santiagueños, a través de Moño Azul[92], en el año 1995 nos dijeron, por qué no traen tucumanos, porque para nosotros era una desesperación...porque había siempre un grupito bueno acá, pero el resto… Entonces el primer año trajimos 6, al año siguiente 8, llegamos a traer 12 un año, y ahí apareció este hombre, con el que nosotros nos manejamos. (…) es de Tucumán, entonces el hace contactos en el barrio donde vive y junta la tropa (…)”[93].

Otros productores, siendo originarios de la provincia de Río Negro, mantienen allí amistades o familiares relacionados a veces con la actividad frutícola que han constituido un vínculo fundamental a la hora de obtener información acerca de las características coyunturales del mercado o de conseguir clientes para su fruta. No obstante, debe decirse que las características personales del productor tales como la edad, la escala de trabajo así como también su  propia capacidad de iniciativa resultan también factores claves en ese sentido.

En la base de los obstáculos a la construcción de capital social en el colectivo de fruticultores la investigación puso en evidencia diversos factores relacionados tanto con las características de los productores como con las del contexto institucional. En relación con lo primero, uno de los aspectos más relevantes de acuerdo con la evidencia recogida viene dada por su heterogeneidad tanto en términos de experiencia y conocimientos previos para llevar adelante el negocio frutícola como de las diferencias económicas, aunque en un contexto de carencias materiales generalizadas, que generaban urgencias cotidianas y situaciones de penuria en muchas de las familias instaladas en la zona. En ese contexto general es preciso, sin embargo, tomar en consideración algunas particularidades del proceso colonizador.

Un primer aspecto de importancia es que en este caso no existían lazos previos entre chacareros originados en cadenas migratorias o en vínculos culturales derivados de una nacionalidad común, o una historia previa de convivencia en el territorio, de modo que esos lazos debían construirse en el terreno, y para ello debía contarse con  espacios socio-institucionales capaces de favorecer y reforzar la interacción cotidiana, además de crear un sentido de pertenencia e identificación con el proyecto de colonización social.

Un segundo aspecto de importancia es que estas familias transplantadas eran reclutadas en lugares diversos y, aunque en muchos casos provenían de áreas de regadío –Mendoza, Río Negro o Neuquén- las experiencias en origen eran muy diversas y no siempre relacionadas con el trabajo agrícola propiamente dicho, dificultando así el establecimiento de mecanismos de cooperación y reciprocidad entre vecinos[94]. Resulta de interés el testimonio de un chacarero entrevistado, quien se preguntaba acerca de los “puntos de vista tan distintos para un mismo hecho dentro de la colonia” y encontraba la respuesta en “la diversidad de corrientes que colonizaron la zona”[95].

Finalmente, la laxitud con la que se aplicó el reglamento para el reclutamiento de colonos derivada de las urgencias estatales por la ocupación y puesta en valor del territorio, planteó diferencias importantes desde el punto de vista socio-económico, favorecidas posteriormente por las diversas estrategias de reproducción familiar que, dependiendo de su estructura o de la formación de sus miembros, permitía a algunas de ellas incorporar ingresos extraprediales en la explotación.

Esa heterogeneidad configuraba un panorama social bastante complejo pese al número relativamente bajo de colonos en el que, como refleja el discurso de los chacareros, se construían imaginarios, expectativas y actitudes que no favorecían el establecimiento de vínculos sociales. Uno de los entrevistados señalaba en ese sentido: “(...) era muy difícil integrarnos debido a nuestra gran diversidad, por más que tuviéramos buena onda éramos diferentes y se terminaban creando problemas, porque cada uno, sin darse cuenta terminaba (…) actuando en función de sus intereses y no en función de los intereses del grupo. Y eso claramente perjudicó cualquier tipo de integración (...)”[96].

Políticas públicas, contexto institucional y formación de capital social

En ese contexto, le cabía al Estado establecer unas condiciones –tanto materiales como intangibles- que favorecieran la puesta en marcha de estrategias colectivas formales e informales, puesto que, como señala Evans[97], los costos organizacionales iniciales en orden a establecer reuniones, explicar opciones de políticas, o mediar en conflictos requiere frecuentemente un tiempo y esfuerzo sustanciales por parte de los funcionarios públicos. De ese modo, al menos dos acciones resultaban claves por parte del EPRC: por un lado, el apoyo frente a las carencias económicas señalado por autores como Stolle[98]. y, por otro, el fortalecimiento de capacidades técnicas y de gestión de una explotación frutícola, además de las relacionadas con el conocimiento del negocio frutícola.

En relación con el primero de esos aspectos, el análisis de cuatro décadas de políticas públicas muestra que, pese a algunos esfuerzos concretos y acotados, las instituciones responsables estuvieron lejos de proveer esas condiciones materiales. En una entrevista periodística[99] el propio presidente del EPRC señalaba que “(...) al entregar la tierra emparejada y en condiciones de habitabilidad se daba como concluido el proceso de colonización, cuando realmente, a partir de ahí empezaba”. Pero a esa falta de apoyo inicial se sumaron a lo largo de los años tanto la debilidad del apoyo económico –créditos adaptados a las características socio-económicas y productivas de los chacareros- como otras acciones igualmente necesarias para el progreso de las explotaciones, más concretamente, capacitación técnica para su gestión y apoyo a la comercialización.

El análisis del discurso de los colonos pone de relieve dos tipos de procesos a través de los cuales las carencias materiales de la mayoría de ellos dificultaron la cooperación. En primer lugar, se plantea que las urgencias económicas generadas por la falta de ingresos en las explotaciones obstaculiza esos procesos al no dejar tiempo para ese tipo de actividades: “(…) mi caso es el de la totalidad de los productores... si yo tengo algo que es rentable, que me produce y me queda un margen (…) de lo que yo exploto, voy a tener posibilidades de tiempo y económicas para poder integrarme y que las cosas salgan bien. Pero si yo estoy en un lugar donde realmente no saco para comer, es imposible que funcione lo demás porque a todo hay que ponerle tiempo, horas. (…)”[100].

En segundo lugar, como se ha comentado antes, en el contexto de esas carencias han existido también diferencias socio-económicas importantes entre colonos que daban lugar a objetivos e intereses diferentes. Los testimonios de dos chacareros con situaciones económicas radicalmente distintas dan cuenta de esa situación. Para el primero de ellos “(...) acá en 25[101] uno no se puede juntar porque (…) acá el tema es que para juntarnos todos.... bueno, diez chacareros (...) siempre hay uno que es como en el gallinero, duerme más arriba y el que duerme más abajo ¿cómo está?... y eso pasó desde cuando se hizo la zona acá (...)... porque si dijéramos que somos todos parejos (...) por eso es que acá trabajamos todos individuales... cada cual se tapa con las pilchas[102] que tiene”. Mientras tanto, el segundo planteaba que “(...) los que no comemos de la chacra tenemos una posición diferente frente a la situación...el tipo que está impulsado porque tiene que parar la olla[103] con lo que saca de la chacra, tiene una situación terrible (…)”[104].

Finalmente, las carencias económicas de los agricultores tuvieron, además, otras dos consecuencias importantes desde el punto de vista de la cooperación. Por un lado, el frecuente abandono de las explotaciones generaba una rotación de chacareros[105] que desincentivaba la formación de vínculos sociales, que tenían que volver a ser construidos una y otra vez desde el principio. Por otra parte, la precariedad económica obstaculizaba la creación de organizaciones formales, en particular,  instituciones claves como cooperativas y consorcios de regantes, que requerían de inversiones económicas muy alejadas de las que los colonos han sido capaces de afrontar.

En relación con la necesidad de actividades formativas y de extensión agrícola, la evidencia revela que la capacidad técnica y la formación no eran un asunto menor, puesto que implicaban muy diversos rendimientos en la producción y gestión de la chacra que derivaron en numerosos conflictos y desacuerdos entre colonos y tuvieron un impacto importante en momentos críticos de la Colonia, como el de la puesta en marcha de la Cooperativa Comahue.

La importancia de los aspectos formativos para la creación de organizaciones formales es una cuestión de la que dan cuenta tanto investigadores como profesionales involucrados en proyectos de este tipo. Para Kugler[106], por ejemplo, “una cooperativa no se puede hacer de arriba para abajo. Si Ud. no tiene un grupo de gente interiorizado, capacitado para llevar adelante la cooperativa, por más que Ud. insista, la cooperativa no va a andar, aunque usted la incentive, tampoco. Es un problema de capacitación y entrenar recursos humanos para llevar a cabo esto, que no se hace de un día para otro”. Lam[107] coincide al señalar, en relación con los consorcios de regantes, que la puesta en marcha de organizaciones de ese tipo requiere procesos de capacitación más o menos prolongados y amplios que permitan a los regantes asumir desde la toma de decisiones económicas y administrativas de gestión hasta solventar las cuestiones técnicas propias del manejo de recursos y de la operación de estos sistemas. En referencia a los consorcios de regantes en el Alto valle de Río Negro, Peri[108] subraya la experiencia en autoadministración y profesionalización, lo que hace de la capacitación de los consorcistas un aspecto esencial de su organización.

En el caso aquí estudiado, tanto la estructura organizativa inicial del EPRC como su evolución posterior conspiraron contra la adecuada cobertura de esas necesidades, puesto que se privilegiaron los departamentos técnicos frente a los orientados al proceso colonizador y aquellos específicamente dedicados a atender cuestiones sociales. Por otra parte, en su evolución posterior, y en el marco del desmantelamiento progresivo del Estado por la aplicación de recetas neoliberales a partir de mediados de la década de 1970, incluso esos departamentos técnicos fueron perdiendo peso al tiempo que la institución evolucionaba hacia una función centrada en aspectos políticos y burocráticos. En ese contexto, las estrategias del Estado siguieron dos caminos insuficientes e ineficaces. Durante los períodos en que el discurso político tendía a alejarse de los objetivos iniciales de la colonización, se intentaban mecanismos coercitivos “desde arriba” para agrupar a los colonos[109], siendo el fracaso de la Cooperativa Comahue el ejemplo más claro de la inviabilidad de esta estrategia. Por su parte, en los momentos en que el discurso político se alineaba con los objetivos de la colonización social, el Estado asumió políticas de corte “paternalista” en la provisión de algunos bienes –por ejemplo, bienes inmuebles y de equipo- para la puesta en marcha de una cooperativa pero sin proveer ni la capacitación ni el apoyo institucional necesario, resultando en reiterados intentos fracasados.

Igualmente importante era la creación de condiciones para el establecimiento de vínculos entre los chacareros frutícolas y los empresarios agroindustriales instalados a finales de los 90. En efecto, dada las importantes diferencias entre ambos colectivos y los intereses y dinámicas propias del agribusiness, esos vínculos sólo podían darse en el contexto de un proyecto territorial colectivo guiado por las instituciones responsables del proyecto. Sin embargo, el Estado no sólo no creó las condiciones sino que favoreció un clima de desconfianza generalizada al presentar a los empresarios como los nuevos protagonistas del regadío local que venían a poner finalmente en marcha el proyecto, en un momento de ruptura con los chacareros como consecuencia de la escalada de antiguos conflictos.

Finalmente, la inestabilidad de los marcos regulatorios derivados de la laxitud en la aplicación de las normas, la falta de mecanismos de sanción frente a comportamientos oportunistas o contrarios a los intereses del colectivo de productores, o los frecuentes cambios de rumbo en el proyecto colonizador impusieron obstáculos de diverso tipo tanto al despliegue de comportamientos cooperativos, como al fortalecimiento de la confianza o al surgimiento de normas de reciprocidad entre los colonos.

Como hemos apuntado en el apartado teórico, la construcción de capital social entre agentes económicos y funcionarios públicos constituye un elemento clave para el éxito de proyectos de desarrollo como el aquí estudiado. Pero, como señala Lam[110], la cooperación entre ambas esferas no puede darse por garantizada y requiere de arreglos institucionales que incluyen aspectos tales como normas para especificar la división del trabajo, incentivos para que las partes contribuyan con su esfuerzo y mantengan expectativas mutuas estables, etc. En el caso del AVRC, se observaron dos grandes obstáculos a la construcción de sinergias entre agentes económicos y EPRC en el desarrollo del proyecto: la estructura organizativa de la institución, por un lado, y las condiciones e incentivos ofrecidos a los funcionarios públicos de cara a un mayor compromiso con el proyecto, por otro.

En relación con lo primero, uno de los aspectos más relevantes ha sido la escasez de canales formales para la expresión de iniciativas, intereses o demandas por parte de los agentes económicos, destacando la escasa representación de los chacareros en el directorio del EPRC. Esa falta de canales de interacción abiertos a las propuestas “desde abajo” terminó afirmando, por un lado, la tendencia natural de los colonos a expresar sus problemáticas de manera individual. Pero, por otra parte, esa baja representación proporcional, unida a la subordinación predominante a los lineamientos políticos, terminó por desalentarlos en relación con la formación de las organizaciones requeridas para participar en el directorio. Por otra parte, la frecuente intromisión del gobierno, más allá de las atribuciones conferidas por la ley de colonización, en los procesos electivos constituyó también un factor disruptivo en el colectivo de colonos. En consecuencia, durante extensos períodos de tiempo los fruticultores locales ni siquiera han tenido su representante en la dirección del organismo.

Esa situación, que ha constituido una constante en la historia del proyecto, agravándose incluso en la situación de conflicto abierto entre chacareros y Estado desde finales de los 90, impuso fuertes barreras a la formación de vínculos más densos entre actores públicos y privados en la zona.

En relación con los incentivos a los funcionarios se trata de una situación que presenta matices relacionados con la posición que un determinado funcionario tiene en la organización, los mecanismos de ingreso o su horizonte temporal y profesional en la misma, todo lo cual terminó condicionando la actitud y el accionar de cada funcionario en la organización. En términos generales, los incentivos de los funcionarios –tanto políticos como técnicos- para involucrarse con el proyecto han sido, por lo general escasos aunque por diversos motivos:

• Funcionarios políticos (directores). Éstos tienen un horizonte temporal limitado a dos años en el cargo y no viven, por lo general, en la zona, lo que no les permite casi entrar en contacto con su realidad cotidiana y el contacto con los agentes económicos es muy escaso. Por el contrario, su relación con el partido en el gobierno provincial es muy estrecha, lo que se traduce en que el acceso al directorio suele ser resultado del buen desempeño político en ámbitos cuya realidad se aleja mucho de la aquí estudiada. Todo ello obstaculiza su involucramiento en las problemáticas locales, sumado a que la lógica política por la que ingresan en la organización hace que las problemáticas locales sean también filtradas por esa misma lógica. Por otra parte, el hecho de ser designados y removidos a voluntad del gobernador lleva a que su principal incentivo sea la permanencia en el puesto cumpliendo con una rutina básica de asistencia a reuniones además del cumplimiento de las diversas formalidades inherentes a su papel en la institución.
• Funcionarios técnicos. Los técnicos cualificados constituyen un caso particular puesto que, constituyendo el núcleo del capital humano del EPRC han generado importantes obstáculos al normal desempeño de la institución. El incesante tránsito de este tipo de técnicos especializados quienes, luego de permanecer un tiempo más o menos prolongado se marchaban en busca de un destino más adecuado a sus necesidades ha afectado tanto la posibilidad de internalización de ese capital humano como la propia continuidad interna del trabajo en las gerencias. Esa elevada movilidad se relaciona, en primer lugar con que 25 de Mayo ha sido durante muchos años un espacio de frontera caracterizado por unas duras condiciones de vida, ofreciendo escasas posibilidades de desarrollo profesional. Así, el EPRC ha sido considerado frecuentemente como un escalón en una carrera de estos profesionales, es decir, una oportunidad para adquirir experiencia   –que en algún caso los llevó a colocarse luego en organismos de regadío de mayor importancia en el país- y, en muchos casos, poner un pie dentro de la Administración pública provincial.
• En el caso de los empleados de las categorías inferiores –técnicos con formación terciaria u otro tipo de personal de campo o administrativo- presentan un horizonte profesional y vital diferente a los antes descritos, con lo cual su relación con el organismo y la actividad también es diferente. De este grupo pueden destacarse tres características de gran interés para el proyecto: en primer lugar, son los más anclados en el territorio porque llevan, por lo general, muchos años en el organismo. En segundo lugar son, por las funciones que desempeñan, quienes mayor contacto tienen con el día a día en la zona de regadío, transformándose así en una excelente correa de transmisión de la información necesaria para el buen desempeño de la institución. Finalmente, y quizás lo más importante, manifiestan una importante dosis de apego al territorio y orgullo por la tarea desempeñada a veces a lo largo de más de dos e incluso tres décadas. En muchos casos, su relación con el EPRC no se limita a haber desarrollado una tarea específica, sino que incluso han aprendido a desarrollar la misma una vez incorporados a su puesto de trabajo.

Pero si esa relación de apego con el organismo, la zona y el proyecto parece mayor que en los otros casos, diversos aspectos relacionados con su actividad, tales como su escaso poder de decisión en el marco de la estructura vertical de control jerárquico, la sensación de no ser escuchado o no sentirse partícipe de los problemas, o  la falta de capacidad operativa, muchas veces por falta de medios, han actuado como un factor de desincentivo para un mayor involucramiento en el proyecto por su parte.

Conclusiones

En el presente artículo se ha analizado la trayectoria de desarrollo de un espacio rural periférico en Argentina, el Alto valle del río Colorado, surgido como resultado de las políticas desarrollistas implementadas en Argentina entre las décadas de 1950 y 1970. En nuestro análisis nos hemos alejado conscientemente de las explicaciones centradas en los procesos estructurales que, aceptando el fracaso general de las políticas desde arriba, asumieron los obstáculos al desarrollo de estos espacios como un caso particular de ese fracaso. Por el contrario, a partir de las premisas teóricas del desarrollo local o desde abajo,  la adopción de la perspectiva institucionalista del capital social y su aplicación al análisis de procesos de desarrollo territorial nos ha permitido indagar sobre aspectos claves en la trayectoria seguida por los mismos y extraer valiosas enseñanzas, de gran utilidad para el estudio de otros espacios similares en el contexto latinoamericano. Así, la investigación permite contribuir con dos tipos de reflexiones complementarias en torno a esa problemática:

Desde la perspectiva de las dinámicas endógenas al territorio, si la mayor parte de las investigaciones han puesto de manifiesto el papel del capital social en el éxito de ciertos territorios, este trabajo se inscribe dentro de aquellos –mucho menos frecuentes-que muestran cómo su ausencia puede derivar en obstáculos insalvables para el desarrollo territorial. En nuestro caso, el estudio del capital social se realizó desde una doble perspectiva: la de los agentes económicos, por un lado y la de las instituciones públicas, por otro. Desde el punto de vista de los primeros, hemos mostrado cómo los fallos cooperativos, la falta de confianza y, por tanto, de mecanismos de reciprocidad hipotecaron toda posibilidad futura de progreso personal y colectivo de los pequeños productores frutícolas. Adicionalmente, la falta de capacidad para poner en marcha organizaciones formales obstaculizó la construcción de un contexto institucional con la suficiente “masa crítica” como para soportar los objetivos planteados, al tiempo que  la escasa capacidad de acción colectiva impidió contar con los niveles de coordinación necesarios para el establecimiento de relaciones sinérgicas con el Estado.

Desde el punto de vista de éste último, se ha mostrado cómo su ineficacia en la provisión de bienes tangibles e intangibles, imprescindibles en un contexto de precariedad generalizada, sumó obstáculos a la formación de capital social. Junto a ello, las contradicciones internas de las políticas públicas además de la incertidumbre generada por sus permanentes cambios de rumbo se erigieron en importantes frenos al establecimiento de vínculos sociales duraderos, pero también de identidades compartidas y de compromisos estables con el proyecto que se intentaba establecer. Se trata de uno de los hechos más sorprendentes en la historia del regadío pampeano toda vez que uno de sus principales cometidos consistía en formar una colonia de productores bajo principios cooperativos. La falta de atención prestada a esa problemática por parte de las instituciones responsables del proyecto impidió revertir la situación condenando al proyecto a su fracaso definitivo.

Pero la contribución, desde nuestro punto de vista, más relevante de este trabajo tiene que ver con el cambio de perspectiva propuesto para el análisis de estos espacios, puesto que permite revisar su papel actual en el desarrollo regional y local en un momento en que  experimentan un auge renovado como consecuencia del interés puesto en ellos por  grandes grupos económicos. Esta tendencia, que implica un cambio de rumbo de gran calado en relación con los objetivos iniciales y los proyectos implementados no parece augurar, sin embargo, las mejores perspectivas desde el punto de vista del desarrollo dados el escaso impacto y efectos poco deseables del agribusiness desde el punto de vista del desarrollo territorial[111] además de la apropiación en unas pocas manos de las inversiones estatales. No obstante, el mismo ha tenido lugar sin una revisión crítica del modo en que las políticas de desarrollo se implementaron en realidad en el territorio. Así, el abandono de los objetivos iniciales para los que esos espacios fueron creados se justifica implícitamente haciendo referencia al fracaso de las políticas desarrollistas y del Estado de Bienestar al tiempo que, por esa misma lógica, el papel actual del Estado se reduce a una mera función de atracción de capitales a esa zona.

De acuerdo con el temprano planteamiento de diversos autores[112] acerca del papel de determinados factores endógenos en este tipo de proyectos, la evidencia recogida en el caso del AVRC ha permitido mostrar que incluso algunos de los aspectos que debían constituirse en motores de impulso actuaron en realidad como obstáculos al normal desempeño territorial. Ello permite plantear la necesidad de revisar y retomar algunos de los objetivos iniciales, en particular, aquellos de carácter social, y su aplicación racional frente al mero abandono de estos espacios al libre juego del mercado, y la consecuente formación de enclaves productivos. Un primer paso en ese sentido, debería pasar por la recuperación por parte del Estado de sus responsabilidades –tan irreemplazables como ineludibles- sobre el diseño de las estrategias de desarrollo territorial.

Notas

[112] Utría, 1974; Manzanal, 1978.

 

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Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

 

Ficha bibliográfica:

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