Antonio Barba Mora

Es innegable que el siglo XX se ha traducido en espectaculares avances científicos, médicos, tecnológicos, culturales y sociales, que han repercutido de forma directa en la calidad de vida de los individuos, al menos en lo atinente a nuestra área geográfica noroccidental. Sin embargo, serían escasamente provechosos para la humanidad en su conjunto dichos avances si estuviesen únicamente al alcance de una minoría. Por ello, si nos disponemos a jerarquizar los diversos elementos de bienestar, aparece en la cúspide el establecimiento generalizado de los sistemas de Seguridad Social, no sólo porque aseguraron un mínimo vital al que aferrarse ante situaciones de necesidad, del que carecieron los siglos anteriores, sino porque posibilitaron el acceso a los beneficios del progreso de todas las capas sociales.

Los principios que llevaron a la extensión y generalización de la Seguridad Social, introduciéndose de un país a otro con incontenible fuerza expansiva, forzaron que España no fuese una excepción y que se implantase, aunque con retraso respecto a los principales países del entorno, un sistema de Seguridad Social. (o subsistema si se encuadra dentro de un campo mayor de Protección Social, junto a los otros dos pilares: la asistencia sanitaria y la asistencia social).

Ahora bien, limitarse a afirmar que gozamos de un sistema de protección social pública no es decir casi nada ya que lo significativo no es la existencia del mecanismo protector, sino su intensidad. Como reflexiona De la Villa, "Seguridad Social es indistintamente todo o apenas nada desde la perspectiva de la protección efectiva a su cargo"

Por ello conviene adentrarse, aun escuetamente, en los criterios político-ideológicos y en el modelo diseñado por la Constitución para poder adoptar una posición crítica de la legislación vigente y para reflexionar con fundamento sobre las reformas, racionalizaciones, inviabilidades preconizadas desde diversos sectores y, en definitiva, sobre la regresividad del sistema que, periódicamente, flota en el ambiente.

Básicamente y siguiendo a William Beveridge, se utiliza el término "seguridad social" para indicar la seguridad de que unos ingresos reemplazarán a las ganancias cuando éstas hayan sido interrumpidas. Esta función básica de sustitución de las rentas salariales perdidas la pone también de relieve Paul Durand cuando afirma que la política de Seguridad Social tiene por finalidad garantizar el nivel de ingresos que provengan del trabajo.

Pero dicho esto hay que insistir en que lo fundamental no es tanto la existencia del mecanismo, como el nivel de desarrollo protector que haya alcanzado. Por ello hay que coincidir con De la Villa cuando afirma que "el concepto de Seguridad Social es virtualmente inaprensible y abre una sima de significados: sólo puede describirse con certeza aquello que coincide, aquí y ahora, con dispositivos públicos de protección social a favor de destinatarios concretos."
 

Los principios básicos de un sistema de seguridad social

El modo descriptivo hasta aquí empleado no debe llevar implícita la aceptación resignada, la renuncia a alcanzar cotas más sólidas e ideales de protección social y a reivindicar un diseño diferente. Por ello hay que hacer abstracción momentánea de lo vigente para analizar las características básicas, los pilares sobre los que debe asentarse un sistema perfecto de Seguridad Social: Solidaridad, Obligatoriedad y Titularidad pública.
 

La solidaridad

Se constata a través de todos los tiempos una profunda desigualdad económica entre los distintos individuos que componen una sociedad determinada, al tiempo que se pone de manifiesto una marcada tendencia humana a la conservación y ampliación de la propia riqueza sin compartirla, salvo cifras insignificantes, con otros miembros menos favorecidos. Cuando la situación llega a extremos alarmantes, suelen brotar los desórdenes sociales y las sublevaciones, que inquietan a los económicamente fuertes por el temor a ser desposeídos en mayor o menor medida.

Dentro de este contexto, suelen arbitrarse medidas para preservar el orden social y económico que reduzcan la desigualdad económica insostenible, germen de las protestas y las rebeliones. Como ejemplo, Bismark creó los seguros sociales en Alemania con el fin básico de evitar las revueltas sociales y de impedir el crecimiento de partidos obreristas.

Pero no es la única causa, sino que también han existido motivaciones humanitarias y de justicia social. Siempre se han levantado voces que han propugnado la disminución de las desigualdades con distintos argumentos. En 1793 Robespierre presentó una proposición de nueva Declaración de Derechos entre los que se incluía: "La sociedad está obligada a proveer para la subsistencia de todos sus miembros, bien procurándoles trabajo, bien asegurando medios de existencia a los que no pueden trabajar". "Las ayudas necesarias a la indigencia son una deuda de los ricos respecto de los pobres; es competencia de la ley determinar el modo en que esta deuda deba ser saldada"

Como nos recuerda Paul Durand, en Francia, el solidarismo de León Bourgeois desarrolló la idea de un quasi-contrato, que obligaría a todos los que de alguna forma se han beneficiado de la solidaridad natural a ayudar a los desheredados.

El mismo autor también escribe: "Es curioso encontrar en 1887, expresada por Wagner, la teoría de la redistribución de la renta, que después Beveridge iba a ilustrar con especial brillantez. El estado debe elevar a las clases inferiores trabajadoras a costa de las clases superiores poseedoras, e impedir la acumulación inmoderada de riqueza en unas pocas manos y en solamente ciertos miembros de las clases poseedoras."

Hasta la Iglesia Católica, a través del Papa León XIII, en la encíclica Rerum novarum pedía al Estado "proveer especialmente para que en ningún caso falte trabajo al obrero, y que existan unos fondos de reserva destinados a afrontar no solamente los accidentes repentinos y fortuitos, inseparables del trabajo industrial, sino también las consecuencias de la enfermedad, la vejez y las desgracias inesperadas."

Pero no todas las opiniones son coincidentes. Nos recuerda Venturi que el Ministro del Interior de Bismarck calificó de "locura" (Wahn) que el Estado pretendiera modificar "algunas deficiencias establecidas por el orden universal"

Tales medidas se plasman básicamente en la redistribución de la renta, mediante el establecimiento de un sistema impositivo que cree un fondo con el que atender las necesidades de los más desfavorecidos. Así lo constataba Beveridge cuando afirmaba que "un plan de Seguridad Social es sólo un medio de redistribuir la renta nacional de modo que se atienda de forma clara a las necesidades. La abolición de la miseria requiere una doble re-distribución de la renta, a través del seguro social y de acuerdo con las necesidades familiares."

Si la función del Estado Social radica, básicamente, en recaudar coactivamente para reequilibrar parcialmente las desigualdades sociales, el pensamiento liberal siempre ha sido contrario a la redistribución de la renta. En nuestros días, sin llegar a negarlo, el Neoliberalismo propugna un adelgazamiento del volumen fiscal y de cotizaciones sociales, lo que lleva aparejado de forma directamente proporcional el mantenimiento de la insolidaridad. Sin embargo, como sostiene Aparicio Tovar, "la solidaridad para la Seguridad Social es un principio esencial sin el cual resulta del todo incomprensible."

Además, no debe pasar desapercibido otro fenómeno. A medida que las clases tradicionalmente desfavorecidas, básicamente obreros y empleados, van siendo liberados de la indigencia a través de la solidaridad de la sociedad (mediante el pago de impuestos y cotizaciones sociales), van surgiendo nuevas desigualdades dentro de los propios miembros de aquellos sectores que antes estaban unidos por una equiparación económica. Así, dentro del colectivo de trabajadores pueden distinguirse nítidamente aquellos que mantienen un empleo estable y bien retribuido y aquellos otros que alternan contratos temporales con largos periodos de paro.

Por ello, es hora de advertir que la solidaridad debe ser doble: por un lado, entre el conjunto de la sociedad y los incluidos en el sistema de Seguridad Social; y por otro lado, entre estos últimos entre sí, ya que el sistema tiende, bajo el principio del fortalecimiento de la contributividad, a mantener en situaciones de pasivo, las desigualdades de activo, adquiriendo cada vez mayores tintes mercantilistas.
 

La obligatoriedad

Directamente conectada con la solidaridad se encuentra el segundo principio básico: el de la obligatoriedad. No sólo por principios político-ideológicos, sino incluso desde un enfoque técnico-actuarial, por la sencilla razón de que para la suficiencia de un fondo que indemnice los riesgos sufridos, es preciso que los integrantes del fondo tengan una desigual posibilidad de sufrir el riesgo. Si el seguro de desempleo, por poner un ejemplo, fuese voluntario, la inmensa mayoría de los asegurados serían los contratados temporalmente, lo que provocaría fatalmente la insuficiencia de reservas para cubrir las prestaciones. De ahí la necesidad de obligar a toda la población ocupada, incluyendo a quienes tienen muy lejana la posibilidad de perder el empleo.

Pero, dejando al margen estos importantes criterios actuariales, y retomando la natural tendencia hacia la insolidaridad de los económicamente fuertes, no existe otra forma para la exacción de impuestos y cuotas sociales que la coerción del poder público. Como ponía de relieve Aparicio, "la solidaridad para que sea tal tiene que ser impuesta, de otra manera es algo probado que no existe."

Como evidencia de ello, se constata la existencia de importantes oposiciones a la obligatoriedad de la Seguridad Social. Paul Durand recuerda que "la hostilidad contra el Seguro Obligatorio revistió particular intensidad antes de la guerra de 1914 en los países escandinavos. Un sentimiento muy vivo de independencia individual se alió en esos países con la aspiración general hacia el progreso social y con la inclinación hacia la formación de organizaciones colectivas voluntariamente aceptadas."

Los más prestigiosos autores insisten en la nota de obligatoriedad con carácter imprescindible. Así, el mismo autor escribía hace varias décadas que "el carácter obligatorio del seguro era ciertamente indispensable para organizar la protección de los trabajadores."

En la esencia del liberalismo siempre ha estado la oposición a este carácter, con una defensa a ultranza de los sistemas de capitalización privados y voluntarios. La libertad en el aseguramiento se opone frontalmente al principio totalmente consolidado en todos los países civilizados de la exacción fiscal, como medida de redistribución de la renta.

Y es que del dogma de la revolución francesa "libertad, igualdad y fraternidad", en lo económico sólo quedó la libertad, dejando al individuo a su suerte. Pero la libertad apenas puede ser concebida desde la penuria, ya que en ese supuesto, sólo abarca un concepto sesgado.

Como brillantemente pone de relieve Paul Durand, el conflicto entre el Seguro Facultativo y el Seguro Obligatorio pone de relieve en el fondo la existencia de dos concepciones de la libertad. Para unos, la libertad es la facultad reconocida al hombre de obligarse sólo por su propia voluntad... Para otros, el hombre no es libre más que si se ha liberado efectivamente de los condicionamientos que pesan sobre él y que dificultan su completo desarrollo como persona. Se trata de "crear por todos los medios, incluida la coacción, las condiciones de la liberación del hombre" El elemento obligación no aparece, pues, en el Seguro Social más que como un medio de romper los condicionamientos nacidos de la necesidad.

Recordando la célebre frase de Jay, "el seguro obrero será obligatorio o no será".
 

Titularidad pública

Aparece a primera vista como ineluctable consecuencia lógica de la obligatoriedad la titularidad estatal del sistema de Seguridad Social, ya que sólo el Estado posee el poder coercitivo necesario para imponer la obligatoriedad.

Pero la titularidad estatal del sistema abarca significados mucho más amplios. El fundamental de ellos es que el Estado deviene obligado a crear y mantener el sistema público de Seguridad Social, por mor de la necesaria intervención en la erradicación de las desigualdades sociales. No puede concebirse la idea de la protección social bajo titularidad privada, ya no sólo en su establecimiento, sino tampoco en su gestión.

Es ya tradicional entre los caracteres de la Seguridad Social la eliminación del ánimo de lucro, presente en cualquier organización privada que se precie. Sin embargo, no dejan de producirse pronunciamientos más o menos soterrados, que, junto al adelgazamiento del volumen global de protección que supondría un desplazamiento de fondos hacia los seguros voluntarios, preconizan, al menos, la gestión privada del sistema con la excusa de una mayor eficacia gestora.

Según afirman García Murcia y Román Vaca, sobre la ampliación del campo de actuación de las Mutuas, "puede que ponga de manifiesto, como a veces se ha dicho, "claros síntomas de privatización del sistema público de Seguridad Social" Pero hay que preconizar la defensa tanto de la titularidad como de la gestión pública como garantía y como obligación ineludible del Estado.

Por otra parte, frente al Estado se alza el derecho del ciudadano, que ya no tiene el carácter graciable del pasado, sino que se trata de un derecho subjetivo perfecto, exigible por tanto frente a aquél y ejercitable ante los tribunales jurisdiccionales.
 

Niveles de seguridad social

En el diseño de Beveridge la protección estatal de las necesidades sociales se estructuraba en tres niveles o modelos:

a) Un nivel contributivo, constituido en su época por el seguro social y que para el autor del célebre informe tenía dos características: condicionado a una cotización previa y que no tuviera en cuenta los recursos materiales del solicitante.

b) Un nivel asistencial, con las características inversas del anterior, es decir, sin condicionarlo a previas cotizaciones, pero exigiéndose la prueba de la necesidad económica.

c) Un nivel complementario de carácter libre, para asegurarse individualmente unos niveles superiores de prestaciones.

- En cuanto al primero, en nuestros días goza de supremacía sobre los demás, ya que su evolución lo ha llevado a su general extensión y arraigo. Tiene un marcado carácter profesional y sus prestaciones no son las mínimas de subsistencia, sino tendentes a sustituir la renta salarial realmente perdida y por tanto proporcionales al quantum cotizado.

- El nivel asistencial trata de proteger a quienes no logran alcanzar la protección contributiva, poseyendo como nota esencial la universalidad subjetiva, con prestaciones uniformes y exiguas, condicionadas a la fehaciente demostración de carencia de bienes.

- Del tercer nivel, hay que adelantar que, lisa y llanamente, no es Seguridad Social, al faltarle las tres notas esenciales antes enumeradas: ni es solidario, puesto que se trata de una capitalización individual, ni es obligatorio, ni es de titularidad y gestión pública. Su existencia no es negativa en cuanto instrumento de perfección de la previsión individual, siempre y cuando no se utilice como excusa para disminuir la intensidad protectora de los otros dos.

Enunciados de forma genérica los tres sistemas (contributivo, asistencial y de capitalización), es preciso detenerse para un examen más pormenorizado de sus diferencias, ventajas e inconvenientes. Los dos parámetros básicos consisten en la financiación del fondo y los requisitos para recibir las prestaciones.

Comenzando por los sujetos que aportan sus contribuciones, en la capitalización hallamos dos modalidades:

a) El "asegurado" individualmente considerado, que realiza imposiciones periódicas o esporádicas a un fondo de pensiones o un plan de jubilación, lo que tiene el inconveniente de que únicamente quienes disponen de rentas sobrantes pueden permitirse esta modalidad que, en consecuencia, queda vedada a aquellos que no disponen de esta capacidad económica. Cuando se produce el momento concertado (jubilación, invalidez o muerte, e incluso, en algunos casos, desempleo), recibe la cantidad previamente ingresada con sus intereses correspondientes. Consecuentemente, presenta los siguientes rasgos: es voluntario porque no se está obligado a realizar las aportaciones, es privado al no intervenir el Estado ni directa ni indirectamente, es insolidario porque cada uno recibe lo que aportó según su capacidad económica. En definitiva, a nadie se le escapa que no pueda enmarcase en modo alguno en un concepto, por amplio que sea, de Seguridad Social, ni de protección social por ser estrictamente individual. Se trata de la versión moderna de una vieja figura: el ahorro privado para autosocorrerse ante una futura situación de necesidad.

b) La segunda modalidad dentro de la capitalización individual se diferencia de la primera en que el sujeto que aporta las contribuciones no es exclusivamente el "asegurado", sino también de forma fundamental su empresa mediante la concertación colectiva. En efecto, en ocasiones los Convenios Colectivos establecen normas que obligan a las empresas a realizar aportaciones a un fondo o a concertar un seguro con la misma finalidad antes descrita. Esta modalidad participa en buena medida de las mismas características antes reseñadas con la importante diferencia de que elimina el problema de la incapacidad económica del sujeto para realizar las aportaciones.

Yéndonos al extremo opuesto hallamos la Seguridad Social asistencial, cuyos rasgos fundamentales son los siguientes:

a) Es de universalidad subjetiva, es decir, protege potencialmente a toda la población, con independencia de que hayan tenido o no la condición de trabajadores.

b) Tienen derecho a recibir las prestaciones, si se dan los requisitos legalmente exigidos para ello, pero, a diferencia de la mayoría de las prestaciones contributivas, para su otorgamiento debe darse una auténtica situación de necesidad.

c) La cuantía de las prestaciones que reciben es, normalmente, fija, hasta alcanzar un mínimo que el Estado entiende como imprescindible para la subsistencia.

d) Las prestaciones se abonan con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, sobre los impuestos comunes y generales.

Uno de los más importantes logros del denominado "Pacto de Toledo" fue la separación de fuentes del sistema, plasmado en la Ley 24/97, según la cual tienen naturaleza asistencial la asistencia sanitaria y los servicios sociales, salvo que deriven de riesgos profesionales, las pensiones no contributivas por invalidez y jubilación, los complementos a mínimos de las pensiones de la Seguridad Social, y las asignaciones económicas por hijo a cargo.

Una vez esbozados mínimamente los rasgos esenciales de los demás modelos, es el momento de examinar la Seguridad Social contributiva a la luz de una óptica muy especial: si conserva sus identidades esenciales o se está desviando de su configuración básica hacia fórmulas mercantilistas.

Es común coincidir en que tiene los siguientes rasgos, en contraposición a la S.S. Asistencial:

a) No se extiende a toda la población, sino a la población trabajadora, en función de que dependan económicamente de sus ingresos por el trabajo.

b) Los afiliados tienen la obligación de cotizar por ellos mismos y tratándose de trabajadores dependientes también las empresas para las que prestan servicios, con objeto de financiar el sistema.

c) Tienen derecho a recibir las prestaciones, si se dan los requisitos legalmente exigidos para ello, sin que sea necesaria la existencia de una situación de necesidad, sino únicamente la actualización de la contingencia, ya que sus prestaciones, salvo excepciones, son compatibles con el percibo de otros ingresos no laborales e incluso a veces con la realización de un trabajo remunerado.

d) La cuantía de las prestaciones que reciben es variable y personal, calculándose en función de las cuotas abonadas y, en ocasiones, dependiendo de los años cotizados.

e) El fondo económico donde se ingresan las cotizaciones y de donde se satisfacen las prestaciones, tiene su presupuesto propio, diferente de los Presupuestos Generales del Estado.

f) El individuo, si no reúne los requisitos exigidos, no percibirá la prestación, aunque se encuentre en situación de indigencia.

Enumeradas las características esenciales, es preciso detenerse en los resultados reales de la protección otorgada y, a poco que observemos las estadísticas, salta a la vista que existen grandes diferencias en la intensidad protectora, encontrándose unos pocos en las pensiones máximas y un gran porcentaje por debajo de las pensiones mínimas, con lo que se detecta la creación de un amplio sector pseudoasistencial dentro del modelo contributivo.

Si analizamos las causas las hallamos rápidamente en el llamado reforzamiento de la contributividad, cuya esencia consiste en que cada cual ha de recibir las prestaciones en función del quantum y del tiempo cotizado, es decir, igual que en la capitalización privada. Es paradójico que, dando un largo rodeo, lleguemos al mismo punto del que queríamos huir. Así, mientras denostamos la capitalización mercantil individual por insolidaria y extramuros de un sistema público de protección basado en la solidaridad y en el sistema de reparto, luego diseñamos el sistema público de tal manera que produce los mismos efectos indeseables que la capitalización individual.

Es imprescindible, por tanto, cuestionarse el dogma moderno de la contributividad ya que, si no se le insertan mecanismos correctores, se profundizarán los defectos que ya padece y que, además, se pretenden ampliar. Por este camino, se abrirá una brecha en la protección social de los integrantes del Sistema de Seguridad Social, distinguiéndose nítidamente dos sectores: 1) De un lado, aquellos trabajadores que hayan tenido una larga y establece vida laboral en una gran empresa, con una representación sindical fuerte que ha conseguido convenios colectivos de amplios derechos sociales, laborales y, sobre todo, económicos. 2) En el extremo opuesto, los trabajadores de vida laboral inestable, que alternan contratos temporales con periodos de paro forzoso, con periodos no subsidiados, que prestan servicios en pequeñas empresas, subcontratistas, empresas de trabajo temporal, etc. y con unas retribuciones muy inferiores.

Estas importantes desigualdades durante la vida laboral activa, se mantienen y amplían, a través de la contributividad, a situaciones de pasivo. Con la aplicación estricta de las reglas del sistema contributivo, resultan pensiones exiguas, siendo necesario complementarlas hasta alcanzar las pensiones mínimas que se convierten de esta manera en un segundo escalón asistencial del Sistema, paradójicamente dentro del modelo contributivo. Por último, hay que subrayar que no se trata de una pequeña minoría marginada, sino que esta pseudoasistencialidad supera ampliamente el 50% de las pensiones contributivas.

No quiere decirse con estas reflexiones que haya de volverse al modelo de pensión igual para todos los beneficiarios. Ciertamente, han de dejarse a salvo las necesarias diferencias que compensen el mayor tiempo de trabajo, la mayor cualificación profesional, etc. No sólo por esta razón, sino también en aras a la situación de necesidad relativa que supone la pérdida de unas retribuciones más elevadas en unos y otros supuestos cuando se actualizan las contingencias.

Por ello se impone la necesidad de, partiendo del actual sistema, introducir mecanismos correctores que reduzcan las desigualdades, instrumentos de equilibrio que pueden ser de los más diversos tipos, ya no sólo eliminando la distinción de riesgos o racionalizando y unificando las bases reguladoras, o acudiendo a un sistema de topes mínimos y máximos que abarque un menor espectro que el actualmente existente (por ejemplo, parecido al modelo vigente en las prestaciones contributivas por desempleo) o, incluso, alterando seriamente el sistema de cotización, conforme se analizará posteriormente.
 

Diseño constitucional

Prima facie puede parecer que los rasgos fundamentales sobre el futuro sistema de Seguridad Social, el constituyente los plasmó en el artº 41 de la Constitución española de 1.978: "Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres."

Además del trascrito, el artº 43 reconoce el derecho a la protección de la salud y el artº 50 ordena a los poderes públicos garantizar, "mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad", así como promover un sistema de servicios sociales.

Lo primero que sorprende del tratamiento constitucional a la Seguridad Social es la ubicación de los artículos referidos, fuera de los derechos fundamentales de la persona, aunque incardinados dentro de los principios rectores de la política social y económica.

Siendo, como se ha dicho anteriormente, la protección de la Seguridad Social uno de los principales instrumentos para erradicar la desigualdad económica, que impide el desarrollo de la personalidad y que coarta seriamente la libertad del ciudadano, parece inconcebible que no se incardine dentro de los derechos fundamentales de la persona que se contienen en los artículos 14 a 29 de la C.E.

En este mismo sentido se expresa De la Villa cuando escribe: "configurado como un simple "principio rector de la política social y económica del Estado", la relevancia constitucional del sistema de seguridad social es, en los claros términos del artº 53 CE, el mínimo posible comparado con los derechos fundamentales y libertades públicas"

Por otra parte, en cuanto a la opción que en dicho precepto se contiene sobre el nivel o niveles de protección, parece en una primera lectura que se ha omitido el modelo más importante, el contributivo o profesional, ya que las expresiones que emplea "para todos los ciudadanos" y "ante situaciones de necesidad" recuerdan plenamente al modelo asistencial, caracterizado, como se ha dicho, por el principio de universalidad subjetiva y por la necesidad de acreditación de una insuficiencia de rentas. El poco acierto se completa con la inclusión del nivel complementario libre, que ya se adjetivó antes como no perteneciente al concepto de Seguridad Social, por faltarle las características esenciales de solidaridad, obligatoriedad y titularidad pública.

De la ausencia de mención expresa al nivel contributivo no se infiere su eliminación de nuestro sistema, ya que es preciso realizar una lectura de conjunto y traer a interpretación también la primera frase: los poderes públicos "mantendrán" un régimen público de Seguridad Social". No puede olvidarse que el nivel contributivo era el único vigente en España en el momento de la elaboración del texto constitucional. Según manifiesta con todo acierto Alvarez de la Rosa "el constituyente, al expresarse en la forma que lo hizo... tenía frente a sí una regulación jurídico-pública que haría significante el concepto "seguridad social" en aquel momento histórico."

Destaca por tanto la ambigüedad y la indefinición en el diseño de los niveles protectores. Como señala García-Perrote Escartín "interesa destacar la interpretación del Tribunal Constitucional como expresivo de "tendencias" aún no plasmadas ni culminadas en la configuración legal del sistema de Seguridad Social, sin que por ello padezca la Constitución Española."

En definitiva, la redacción del artº 41 perdió una gran oportunidad de delimitar unas pautas claras en nuestro sistema de Seguridad Social, lo que, en principio, deja un margen demasiado amplio al legislador ordinario.
 

El margen del legislador ordinario

En efecto, una consecuencia de dicho carácter comportaría a primera vista que "nada impide al legislador, excepto sus posibles compromisos políticos con la ciudadanía que les elige, recortar o limitar, sin desnaturalizar el contenido del mandato constitucional, las prestaciones otorgadas por el sistema de Seguridad Social". (Aramendi)

Si fuese esta la interpretación correcta, el contenido y la intensidad en la protección estarían sujetos a los avatares políticos y económicos, correspondiendo al campo del legislador ordinario tanto la opción de variar el modelo como la de extender o reducir el sistema sin que por ello se vulnerase el texto Constitucional.

Pero dicho procedimiento hermenéutico no puede aceptarse en modo alguno. Es imprescindible realizar una lectura de conjunto con otros preceptos y principios constitucionales para profundizar en esta materia. Así, el artº 9.2 C.E. preceptúa que "corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo... sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud..."

La mejor arma para conseguir que la igualdad del individuo sea real y efectiva y, consecuentemente, la eliminación de la desigualdad económica, es, sin duda, la redistribución solidaria de la renta; y uno de sus mejores instrumentos, el mantenimiento de un sistema de Seguridad Social sólido, generalizado y de extensión progresiva. Sólo así se remueven los obstáculos que impiden la plenitud de la libertad y de la igualdad.

También hay que poner de relieve la trascendencia de la definición del Estado que el propio artículo 1 CE otorga como Estado Social de Derecho, significación que se concretaría en "una legitimación del Estado para intervenir en el proceso económico, tratando de conformar un orden social de tal naturaleza... que en el mismo se produzca una eliminación de las desigualdades y se intente la consecución de la igualdad real de los ciudadanos..." (Aparicio)

Fruto de este principio nace la exigibilidad de un sistema de protección social público que se configura como el instrumento fundamental para conseguir aquellos fines. Se establece así una obligación del Estado de mantener un sistema que obtenga los suficientes recursos por la doble vía de los impuestos y de las cuotas sociales que posibiliten la redistribución de la riqueza, para alcanzar aquel gran objetivo de la disminución de la desigualdad.

En definitiva, según sostienen Rodríguez Piñero y González Ortega, "se obliga a los poderes públicos a que sostengan a su cargo un régimen público de Seguridad Social, creando con ello una garantía institucional a modo de especial protección para con el sistema de Seguridad Social, configurándolo como servicio público y función del Estado, vedando con ello toda suerte de gestión del sistema por los particulares."
 

Consolidación, racionalización y regresividad

Sin embargo, aun no disponiendo el legislador ordinario de un campo tan amplio como podría parecer en un principio, resta todavía un marco de indefinición constitucional que le permite moverse dentro de amplios márgenes, aunque limitado por un núcleo esencial y mínimo que le resulta indisponible.

Hay que constatar que los márgenes de operatividad del legislador apuntan en nuestros días hacia una disminución de la intensidad protectora. Aunque se predica la "consolidación", siempre se utiliza conjuntamente con la "racionalización", término bajo el que se encubre la regresividad del sistema de Seguridad Social. Este es el punto central del debate y el aspecto más preocupante.

Como advierte Baylos, "hay un fuerte debate orientado hacia el recorte de los gastos sociales sobre la base de un "fundamentalismo monetarista" que repercute en materia de protección social". Por ello, dejando parcialmente de lado el marco constitucional, hemos de ahondar en los principios político-ideológicos y en las ideas-fuerza, así como profundizar en el análisis de la proclamada inviabilidad financiera del sistema, para tratar de establecer el mínimo de protección exigible en nuestra sociedad.

Desde hace algunos años se viene incidiendo persistentemente en la idea de que el actual sistema público de protección social se ha tornado inviable. Desde distintos sectores, unos por razones meramente económicas y otros por posicionamiento ideológico, se lanza la idea, que ha calado profundamente en la opinión pública, de que es necesaria una urgente reforma. Pero hay que poner de relieve que el único sentir general estriba únicamente en eso, en la necesidad de reforma, sin que, a partir de dicha base común, puedan encontrarse otras identidades. La forma en que se entiende su concreción es absolutamente dispar para los distintos grupos políticos, sindicales o económicos que puedan opinar.

La preocupación extendida por la viabilidad del sistema consiguió un difícil consenso sobre esta materia en el denominado Pacto de Toledo. El mayor inconveniente del mismo se plasma en que, para lograr el consenso, el texto tuvo que ser necesariamente ambiguo y bajo su letra caben desarrollos muy distintos.

Para negar la viabilidad financiera del actual sistema se traen a colación datos como la pirámide de población. Se argumenta sobre el descenso de natalidad y el incremento en las expectativas de vida, para concluir fácilmente que la relación entre población activa y pasiva se ha modificado de forma alarmante. Estas cifras pueden ser ciertas. Pero no lo son las conclusiones que quieren extraerse de su incidencia en el nivel de protección social. Aun partiendo del actual sistema de financiación, basado en la cotización por trabajador, a nadie puede pasarle desapercibido que la escasez de población no presenta todavía ningún problema mientras existan casi dos millones de ciudadanos sin trabajo.

Como afirma Aparicio "mantener la reversibilidad es admitir una renuncia al ideal de cobertura alumbrado en nuestra época... Lo mínimo es lo que ya se ha conseguido en una sociedad dada. Es muy duro admitir que los niveles ya alcanzados son, a partir de un determinado momento, imposibles."

Se vienen utilizando los más variopintos argumentos con un objetivo común, la consecución de la reducción del gasto social. En nuestros días ya no se trata de alcanzar cotas más elevadas de protección; el ideal de cobertura parece darse por conseguido y, en el mejor de los casos, se tiende a la mera conservación de lo que ya se tiene. Como reconoce De la Villa, "una particularidad muy acusada, actualmente, en los sistemas más evolucionados de seguridad social, estriba en sobreponer la "conservación" de los niveles de cobertura ya alcanzados a la ambición de perfeccionarlos o mejorarlos"

Pero frecuentemente se silencia un dato que es fundamental: el gasto en protección social en España se halla todavía varios puntos de PIB por debajo de la media de la Comunidad Europea. Es decir, cuando aún no hemos llegado al nivel ordinario, no puede hablarse seriamente de recortes en el sistema público de prestaciones sociales.

En síntesis extraída por Baylos, "el alcance y extensión de la configuración de las prestaciones de un sistema público de seguridad social se encuentra condicionado por el equilibrio económico-financiero del sistema y por lo que en cada momento histórico la conciencia social de un país configura como núcleo indisponible de la protección social, como necesidades que en todo caso deben ser satisfechas y en qué medida."
 

El modelo de financiación

Si concluimos en una clara oposición a la disminución protectora y si se admite el desequilibrio económico, es imprescindible cuestionarse uno de los pilares del sistema: el modelo de financiación.

El modelo vigente vincula la financiación con el empleo, de tal manera que el volumen de aportación empresarial depende de la magnitud de la plantilla. Hoy por hoy, no se concibe otra forma de financiación del modelo contributivo que la cotización por cada trabajador ocupado, de donde se colige fácilmente que si desciende el número de empleos, los ingresos para la Seguridad Social se resienten proporcionalmente, lo que conlleva que el saneamiento económico dependa en exceso de la tasa de desempleo.

Sin embargo este hecho, que se presenta como un mal inevitable, en el fondo es sólo una opción política. Es innegable que el mundo productivo realiza una considerable aportación al gasto público, que se canaliza a través de tres vías básicamente: Cotizaciones a la Seguridad Social, I.V.A e Impuesto de Sociedades. La primera financia el gasto social, los otros dos van a engrosar los Presupuestos Generales del Estado. A partir de ahí, es muy fácil descapitalizar la Seguridad Social, bajando las cotizaciones e incrementando el IVA y el Impuesto sobre Sociedades.

Una primera conclusión constata que el sistema es viable con los actuales parámetros macroeconómicos. Bastaría con adoptar la medida de redistribuir el destino de las aportaciones, incrementando los porcentajes sobre las bases de cotización y disminuyendo los tipos de las demás exacciones. Una de las principales decisiones políticas estriba precisamente en jerarquizar las necesidades, en priorizar las partidas del gasto.

Sin embargo, lo que se propone desde los sectores neoliberales para conseguir la "racionalización", no es una supresión de las cuotas empresariales (inimaginable en el siglo XXI), pero sí una progresiva disminución de las mismas y, correlativamente, un recorte de la intensidad protectora.

Ciertamente, la sociedad evoluciona y es conveniente detenerse alguna vez a realizar una reflexión general para comprobar si los parámetros que llevaron a aceptar unos principios de los que se partió hace varias décadas son los mismos, o, por el contrario, se han modificado en tal magnitud que necesitan de nuevas ideas-fuerza para conseguir una real protección social.

Dentro de esa reflexión general, no debe pasar inadvertida la incidencia que las innovaciones tecnológicas han tenido sobre la financiación a través del descenso del empleo. Es de dominio público la continua sustitución del elemento humano por componentes tecnológicos, desde simples ordenadores hasta sofisticada maquinaria, de tal manera que puede afirmarse sin miedo al error que este fenómeno es una de las causas inmediatas del descenso en el empleo. Sin embargo, si una empresa prescinde de 5 trabajadores reemplazándolos por una nueva máquina, es, sin duda, porque le interesa desde un punto de vista económico. Por lo tanto, lo que esa sustitución provoca no es un descenso del beneficio empresarial, sino una disminución en la financiación de la Seguridad Social (además de un aumento del gasto en prestaciones por desempleo).

Cabe preguntarse en este punto sobre la conveniencia de cambiar el parámetro de referencia, sustituyendo el volumen salarial por la facturación o los beneficios empresariales.

La idea no es nueva. La financiación total o parcial por vía impositiva ya ha estado vigente en distintas épocas y países y ha sido tomada en consideración por autores y políticos. Paul Durand escribía: "A partir del momento en que el problema de la Seguridad Social se sitúa en el marco de una política de conjunto y de un mecanismo general, ya importa relativamente poco que los recursos que se destinen a garantizar el funcionamiento de estos mecanismos... tengan su origen en cotizaciones o en recursos fiscales."

Hay un segundo aspecto positivo y digno de reflexión: con el actual sistema, la cotización funciona de hecho como un impuesto sobre el trabajo, lo que dificulta aún más el incremento del empleo. Parece lógico que si la aportación empresarial dependiera de la facturación o de los beneficios, se liberaría la contratación de este gravamen. Como señala Alvarez de la Rosa: "No es ciertamente atípico del sistema español la correlación entre salarios y cotizaciones, lo que es peculiar es el elevado porcentaje de recursos allegados a través de esta fuente con el efecto negativo de funcionar la cotización como un impuesto sobre los salarios, convirtiéndose en factor inhibitorio de la creación de empleo."

Ahora bien, esta opción conlleva la ruptura de muchos moldes actuales, ya que no podemos olvidar que este impuesto social financiaría el modelo contributivo y éste se caracteriza por la sustitución de rentas de forma proporcional al tiempo y al quantum cotizado. ¿Sería razonable retomar el antiguo modelo de prestación igual para todos los beneficiarios?.

La Seguridad Social nació para proteger a los socialmente más débiles (trabajadores por cuenta ajena con salarios bajos). La situación de necesidad se presumía y, ante la misma, todos los beneficiarios recibían la misma prestación. Aunque ya podía hablarse de sistema profesional contributivo (ya que sólo tenía derecho quien había cotizado previamente) era una contributividad relativa, puesto que la prestación era igual para quien hubiese cotizado más o menos años.

Sin embargo, con la incorporación de nuevos sectores al sistema público de protección (primero trabajadores por cuenta ajena con mayores ingresos y posteriormente trabajadores autónomos), nació un nuevo concepto de situación de necesidad "relativa". Se impuso una nueva modalidad de cotizaciones y prestaciones desiguales, cuyo montante dependía de la cuantía de las cuotas aportadas y del tiempo cotizado. Es el modelo contributivo absoluto, en el que quien más ha aportado, mejores prestaciones recibe.

Nuestro sistema ha evolucionado de tal manera que ha tratado de conjugar ambos principios. Ha potenciado la contributividad absoluta, pero con reajustes de contributividad relativa. Así, el establecimiento de pensiones mínimas o máximas, etc., son ejemplos que ilustran las medidas correctoras.

Sin embargo, la reflexión que se hacía conduce a observar que se deteriora el equilibrio y que se abre una brecha cada vez mayor entre los más desfavorecidos y los más afortunados. Las últimas reformas desde la Ley 26/85 han caminado en este sentido. Se buscan fórmulas matemáticas para que el importe de la pensión responda cada vez más a lo individualmente cotizado, acercándose subrepticiamente a los esquemas de capitalización de pensiones.

Es preciso por tanto volver a retomar los viejos principios y defender ahora, no ya sólo una solidaridad entre la sociedad y el sistema profesional de Seguridad Social, sino que dicha solidaridad opere también entre los distintos sujetos protegidos del sistema. Por todo ello, aunque no parece razonable la equiparación prestacional y por tanto debe mantenerse la prestación contributiva proporcional, debe buscarse el reequilibrio.

Es cierto que el ideal de cobertura no puede identificarse con pretensiones exorbitantes, dado que hay que atender también a los límites de financiación, pero ello no debe arribar al puerto de la resignación con los actuales parámetros y a la conservación de los mínimos hoy vigentes, sino que es preciso encontrar un punto de equilibrio entre el mantenimiento de un nivel de vida digno y las posibilidades financieras, en los términos anteriormente expuestos.

Ahora bien, con independencia de la mejora en su conjunto del modelo protector y al margen de criterios socio-políticos, existe otra crítica interna del sistema, que puede resultar de mayor utilidad, centrada en una redistribución más racional de los recursos existentes, tratando de conseguir una mejor adecuación entre necesidad y protección, lo que conllevaría una reforma que atienda más a las consecuencias que a las causas y que retome, al menos de forma parcial, la situación de necesidad como prioritaria en la jerarquización de lo protegible.

Como apunta Rodríguez-Piñero, "existen profundos defectos inherentes al propio sistema... Se trata de defectos de organización y de estructura, de desprotección de los sectores sociales más necesitados y la sobreprotección de otros."

Los problemas que llevaron al consenso en el denominado Pacto de Toledo, son de otra índole: están basados en la necesidad de reformar (no reducir) determinados aspectos del actual sistema que se han quedado desfasados y que pueden, en consecuencia, ser mejorados.

El único debate que cabe sobre la reforma debe girar en torno a la forma de organizar mejor el actual sistema público de reparto, la eliminación de las deficiencias técnicas actuales, la supresión de los anacronismos, la mejora de las fuentes y fórmulas de financiación, así como la redistribución prestacional interna para hacerlo más justo y solidario.

© Copyright Antonio Barba Mora, 2002
© Copyright Scripta Nova, 2002
 

Ficha bibliográfica

BARBA, A. Irregresividad, mejora y reforma del sistema de seguridad social.  Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, nº 119 (110), 2002. [ISSN: 1138-9788]  http://www.ub.es/geocrit/sn/sn119110.htm

Menú principal