Denise Terra
Doutoranda em Geografia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
Coordenadora do Centro de Pesquisa Candido Mendes - Campos dos Goytacazes/RJ

Rodrigo Serra
Doutorando em Desenvolvimento Econômico pela Universidade de Campinas
Professor do Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades da Universidade Candido Mendes - Campos dos Goytacazes/RJ

Notas sobre o processo de descentralizaçãodas políticas de emprego no Brasil (Resumo)

As especificidades do federalismo brasileiro pós-militarismo (1964-84) condicionaram o processo de descentralização de suas políticas sociais. Embora o problema do desemprego seja tradicionalmente tratado pela esfera federal, o recente processo de descentralização da política de emprego no Brasil, através da atuação das Comissões Municipais de Trabalho, tem buscado ampliar o grau de autonomia local na implementação destas políticas. Contudo, especialmente para o programa de qualificação profissional, observou-se que a planejada difusão do poder em direção à esfera municipal foi prejudicada pela atuação dos estados, que acabaram por concentrar grande parcela de poder neste processo de descentralização.

Palavras chaves: políticas de emprego, federalismo, descentralização de políticas sociais

Notes on the decentralization process of the employment policies in Brazil (Abstract)

The particularities of Brazilian federalism subsequent to the military regime ( 1964-1984) subjected the decentralization process of our social policies to certain conditions. Although the "problem of lack of employment" is traditionally of federal responsibility, the process of the policy of decentralization of job in Brazil through the formation of Municipal Jobs Comissions allowed ampler autonomy to municipality to implement local policies. However, specially in the case of the policies of professional qualification we observe that the planned diffusion of power up to the municipality scope is impaired by concentration of this same power on the state level.

Key-words: Employment policy; Federalism; Decentralization Social Policies.

O pacto federativo brasileiro apresenta um conjunto de especificidades que limitam a eficácia de recentes propostas de descentralização das políticas socias nacionais. Soldado por uma motivação de governabilidade de uma sociedade extremamente desigual, o federalismo nacional possui ainda um caráter não-cooperativo, predatório e estadualista.

No presente artigo pretende-se, de forma genérica, identificar os rebatimentos destas especificidades sobre o processo de dscentralização das políticas sociais, e, de forma mais específica, encontrar tais rebatimentos na política de descentralização dos programas de qualificação profissional, parte integrante das recents políticas de emprego gestadas no país.

Em sua primeira parte o estudo elege uma perspectiva de interpretação do federalismo, para além de visões reducionistas que tratam a questão como sendo meramente fiscal, para, enfim, iluminar algumas das espcificidades mais marcantes do pacto federativo nacional. A segunda parte é dedicada a apresentação do modelo institucional proposto para descentralização dos programas de qualificação profissional, e a sistematização de um conjunto de críticas elaboradas sobre o respctivo programa. Em sua parte final, o estudo sintetiza alguns dos impecilhos impostos pelo federalismo brasileiro à descentralização dos programas de qualificação profissional.
 

Federalismo brasileiro e a descentralização das políticas sociais (1)

Colônia até 1822, império até 1889, a tardia federação brasileira enfrenta hoje o desafio de conciliar sua imaturidade, seu autoritarismo, com a formação de "estados regiões" forjados no processo de abertura econômica, abraçado pelo projeto liberal. Enfrenta, pois, a ameaça de ver seu território ainda mais recortado, sem ter logrado imprimir um equilíbrio entre seus entes federados; o que parece sinalizar para uma perpetuação das imensas desigualdades regionais, sejam estas de caráter social ou econômico. Neste quadro, portanto, vêm sendo desenhadas políticas descentralizadas para a área social: saúde, educação, assistência social e geração de emprego e renda.

Fosse a questão federativa uma mera questão fiscal, um problema de repartição das receitas entre as esferas públicas, o processo de descentralização das políticas sociais no Brasil estaria destinado à glória, uma vez que a Constituição de 1988 determinou uma significativa descentralização das receitas públicas (Serra e Afonso, 1999). Não é este o caso, e, portanto, para a compreensão de algumas das peculiaridades da federação brasileira, que condicionam o desenho das políticas sociais descentralizadas, é oportuno, mesmo que de forma sintética, trazer uma justificada recusa do reducionismo implícito no comum tratamento do federalismo como uma questão meramente fiscal.

De acordo com a literatura oficial, que expõem os motivos para a descentralização das políticas sociais, as razões para tal descentralização confundem-se com as razões do próprio federalismo. Certamente que esta associação direta entre os dois processos são devidas as propostas analíticas do mainstream econômico - no qual se filiam grande parte dos gestores públicos e consultores em atuação no país – que, praticamente, reduzem o federalismo à uma questão econômica.

A concepção neoclássica de finanças públicas, realizada pela escola do fiscal federalism, transportam a teoria do consumidor para a análise do federalismo. Esta concepção tratou de incorporar ao mercado o Estado, seu consumo e seus serviços, sem alterar o principal resultado do modelo neoclássico, qual seja, o do sistema de preços ser garantidor do equilíbrio macroeconômico.

Associando-se a oferta do Estado aos bens e serviços que produz, devidamente precificados, o equilíbrio macroeconômico estaria garantido pela liberdade individual dos agentes privados em escolher entre pagar o preço do bem ou serviço público ou mudar de jurisdição. A máxima de Tibout, na qual "os eleitores votam com os pés" expressa claramente a noção de equilíbrio e eficiência resultante da transposição da teoria do consumidor para a análise do federalismo (Oates, 1991).

A plena mobilidade dos fatores produtivos, garantidora do equilíbrio na esfera privada, encontra similaridade com a livre mobilidade espacial dos consumidores de bens e serviços públicos, os quais, assim procedendo, incitarão a concorrência entre as jurisdições políticas. O corolário desta dinâmica é a idealização de um Estado eficiente.

Certamente que o sistema de equilíbrio econômico geral, dada a presença do Estado, só pode ser sustentado em um quadro de descentralização fiscal, caso contrário, o eleitor de Tibout, por mais contrariado que esteja em pagar um preço elevado por um bem público, não terá como usar seus pés como arma, desmanchando-se assim a concorrência inter-jurisdição, a eficiência e o equilíbrio geral. As conclusões dos adeptos do fiscal federalim convergem, pois, para o entendimento de que algum grau de descentralização é desejável para eficiência da administração pública.

Como forma de remediar o previsível insucesso do fiscal federalism em explicar os diferentes regimes federativos concretos, veio em seu socorro a escola da Public Choice, que, levando às últimas consequências a visão comportamental racional neoclássica, defendeu que a política deveria ser vista como troca, e, deste modo, o espaço de análise apropriado para compreender o Estado seria o próprio mercado. A public choice, portanto, fiel as hipóteses irrealistas de racionalidade e informação perfeitas dos agentes econômicos, insistia no enquadramento do Estado no ambiente idealizado do mercado, apontando para um automatismo na conformação do tamanho (ótimo) para as jurisdições políticas. A federalização de um Estado seria resultado do livre mercado. Mercado este que incorporaria o voto como um bem precificável (ver Buchanam & Tullock, 1993).

Novos insucessos interpretativos da public choice motivaram a edificação da proposta neoinstitucionalista, que, sem abandonar o paradigma individualista na análise neoclássica, reconhece a influência de fatores historicamente determinados sobre o político, e sobre o próprio mercado no qual o político (Estado) atua.

Para os neoinstitucionalistas todos estes condicionantes históricos, antes de serem estruturados pelo desenvolvimento das forças produtivas de uma determinada nação, são moldados, tal como proposto pela Escola de Chicago, pela atuação racional dos indivíduos que conformam as instituições e que são por elas influenciados. A racionalidade institucional – se há a pré-suposição do homem naturalmente egoísta – torna os homens competidores, e, em última instância, conformadores do mercado e das próprias instituições para restringir a competição. Mas a racionalidade coletiva, assumida por esta escola, em sentido oposto, tende a proteger a concorrência, pelo bem do progresso comum. Tal visão, opondo razão individual e razão coletiva, assemelha-se à proposição dos cientistas políticos contratualistas (Hobbes, Lock e Rosseau). Semelhança que reforça a filiação dos neoinstitucionalistas com a concepção do individualismo metodológico.

Os neoinstitucionalistas forneceram uma abordagem mais realista para a compreensão da montagem de uma federação. Embora reforçando uma visão que reduz a questão federativa à questão da descentralização fiscal, recusam-se a aceitar que a descentralização seja resultado da livre força do "mercado político", como o fizeram os adeptos da public choice.

Feita esta ruptura, os neoistitucionalistas redirecionaram o foco da análise para as instituições. Mas precisamente, para o desenho das instituições que garantiriam associar descentralização com maior eficiência do gasto social. Uma mudança de foco que poderia ser assim expressa: para alcançar uma maior eficiência da atuação do Estado, não basta descentralizá-lo, é preciso também reformá-lo.

A crítica de caráter mais geral aos neoinstitucionalistas assenta-se na permanência da força da razão econômica individual como estruturante do federalismo. Embora estes tenham renunciado a racionalidade perfeita (substituindo-a pela informação assimétrica ou racionalidade limitada), a racionalidade econômica do indivíduo continua ocupando papel central no modelo proposto. No espaço da racionalidade limitada é ainda a racionalidade econômica que exige a descentralização da função alocativa do Estado: o indivíduo, um pouco mais "tonto", continua a votar com os pés.

Pode-se ainda, em caráter mais pontual, apontar uma subestimação do homem político operada pelos neoinstitucionalistas. Com afirma Wiesner (1996): Cuando las fuentes locales financiam una gran parte del presupuesto local, la participación política en su determinación tenderá a ser elevada, y las autoridades locales serán responsables por los resultados de sus políticas(p.201). Esta idéia vincula a ação política ao interesse pecuniário e subestima a compreensão do sistema fiscal por parte dos cidadãos. Ora, se a oferta de serviços por parte do governo federal é tão financiada pelos cidadãos quanto os serviços ofertados localmente, porque então pressupor uma maior pressão política exercida pelos consumidores que financiam os serviços públicos locais ?

Rechaçando as mais comuns visões do federalismo, fundadas em argumentos restritos ao campo econômico, Ricker (1987) e Schultze (1995) fornecem uma dimensão mais realista para a compreensão de que nem toda descentralização é uma federalização. Para o primeiro autor o federalismo deve ser compreendido como pacto político para expansão territorial do Estado: "uma alternativa ao império". A expansão territorial do Estado requer um constante rearranjo espacial do governo, das armas e dos impostos. Se não ocorressem estes rearranjos o crescimento territorial tenderia a erodir o poder central.

Portanto, deve-se enxergar a federação também como um processo de centralização, enfim, como resultado de pactos pragmáticos entre os entes federados: o poder central descentraliza recursos a fim de manter a governabilidade de territórios heterogêneos ou equipotentes. As esferas subnacionais, em nome de algum tipo de proteção nacional (militar, fiscal, mercado consumidor) cedem, em algum grau, parcelas de sua identidade regional.

Schultze (1995) vê o federalismo como forma de equacionar duas funções, dois interesses, para a manutenção dos estados nacionais: a divisão do poder por meio da separação vertical dos poderes ( e a proteção de minorias por meio de independência territorial) e a integração de sociedades heterogêneas, onde se aspira preponderantemente à inclusão econômica (mas também política e militar) com a simultânea independência sócio-cultural e/ou autonomia política dos estados membros ou províncias (Op. cit., p.15).

As diversas modalidades de federalismo podem ser, assim, compreendidas em um campo de tensão formado por forças centrípetas (visando a integração e a igualdade das condições de vida) e centrífugas (visando a autonomia, independência e multiplicidade das condições de vida). A preponderância de uma destas forças poderá moldar, respectivamente, um Estado unitário descentralizado, ou, no outro extremo, uma confederação de estados independentes.

Destas visões, o que mais importa observar é que não é a razão econômica causa última da federalização. Esta funda-se em outros desejos – político, militar, cultural – podendo também abraçar o campo econômico. Trata-se de uma inversão analítica fundamental para compreensão do federalismo, em especial o brasileiro. Tal visão é apropriada para o interesse da presente análise, pois possibilita reconhecer marcas de nosso federalismo, não atreladas exclusivamente ao campo econômico, que, fundamentalmente, condicionam o sucesso das políticas sociais descentralizadas.
 

Especificidades da Federação brasileira e suas implicações sobre a descentralização das políticas sociais

Antes de outras considerações, deve-se demarcar que, ao contrário de muitas nações federativas, o federalismo brasileiro não se assenta no desejo de unificar um país cindido por divergências religiosas ou étnicas, e, tampouco na motivação de imprimir governabilidade central a um território formado por regiões equipotentes (Fiori, 1994).

Alternativamente, o aprofundamento do federalismo brasileiro contemporâneo (pós regime militar) diz respeito a governabilidade em bases mais democráticas de uma sociedade econômica e socialmente desigual. Nosso pacto federativo, nos termos de Florestan Fernandes, assenta-se sobre o medo-pânico que o povo inspira às elites (Affonso. 2000, p. 133). Sua função é tornar governável uma nação marcada por severas desigualdades interpessoais, inter e intra-regionais.

Para cumprir tal função, o pacto federativo deve engendrar políticas compensatórias comandadas pelo poder central. Esta especificidade implica em um grande desafio para o processo de descentralização das políticas sociais, qual seja, o de orquestrar uma redistribuição de recursos e atribuições entre as esferas de governo, capaz de sustentar mecanismos compensatórios. Caso contrário, sob o discurso da maior eficiência das políticas sociais descentralizadas, seria abandonado o princípio da equidade, dificultando enormemente a capacidade de universalização das políticas sociais.

Uma segunda marca do federalismo brasileiro é seu caráter não-cooperativo, no que se refere às relações horizontais entre os entes federados (Abrúcio, 1998). Vislumbra-se esta marca e nosso federalismo na intensidade em que se realiza a "guerra fiscal" entre os Estados - uma exacerbada renúncia fiscal para tração de capitais privados. Já em nível municipal, a não-cooperação aparece sob a forma da frenética emancipação de municípios.

A inexistência de um desenho institucional pró-cooperação planejado e monitorado pelo poder central contribui para esta mazela do federalismo brasileiro. A ausência deste desenho, por sua vez, pode ser explicada pela dinâmica peculiar do processo de descentralização/redemocratização que se efetivou após o regime militar. O processo de descentralização no Brasil, tomado como bandeira pelo movimento político de redemocratização, não partiu do poder central, como ocorreu em muitos países latino americanos, quando seus governos nacionais procuraram aliviar suas crises fiscais por via da descentralização. Aqui, a descentralização, graças a luta dos estados e municípios por maior autonomia tributária pode ser entendida, basicamente, como uma descentralização pela demanda (Affonso. 2000, p. 134), forjada desde baixo. Se assim o foi, não houve um esforço prévio do poder central em coordenar o processo de descentralização, deixando maior margem para as ações não-cooperativas.

A implicação direta do caráter não-cooperativo de nossa federação sobre a descentralização das políticas sociais explicita-se na ausência de desenhos, pactuados e controlados pelo poder central, que viessem a incentivar políticas horizontais solidárias entre os entes federados, tais como a formação de consórcios.

O caráter predatório e estadualista do federalismo brasileiro é a terceira especificidade que se quer iluminar. Também vinculada a ausência de um desenho institucional normativo, a ação predatória se efetiva quando um determinado ente federado transfere a outro o custo de suas decisões erradas ou de seus problemas, sem levar em conta as consequências para cada um dos jogadores e para a dinâmica do jogo (pacto) como um todo (Abrucio. 1998, p. 41). O processo de rolagem das dívidas estaduais com a União é um caso emblemático desta ação predatória.

Com o desenvolvimento desta dinâmica predatória, mostra Abrucio (1998), o poder estadual cristaliza sua capacidade de repassar às outras esferas o custo de sua ineficiência, o que motivou o mesmo autor a concluir que a Constituição de 1988 criou um federalismo estadualista ( Abrucio,1988, p. 35). (2)

Este último destaque sobre o federalismo brasileiro, de ser a um só tempo predatório e estadualista, implica para as políticas sociais descentralizadas no desafio de desvencilharem-se do ônus cobrado pelas unidades estaduais, dada sua fortalecida posição no pacto federativo.
 

O novo modelo institucional das políticas públicas de emprego no Brasil

As recentes transformações no mercado de trabalho brasileiro, fruto da integração de nossa economia ao processo de globalização, e da conseqüente reorientação do modelo de desenvolvimento, a partir de 1990, que tornou a economia mais aberta e competitiva, exigiram ações governamentais com relação à questão do emprego. Estas ações foram tanto de natureza programática quanto normativa. Entre as ações de natureza programática encontram-se as políticas de fomento ao emprego e à educação, qualificação e requalificação profissional e programas de amparo ao trabalhador. Entre as ações de natureza normativa está a modernização de instituições que regem no Brasil as relações entre capital e trabalho.

Os pesquisadores que estudam o mercado de trabalho costumam classificar as políticas em ativas, quando visam à manutenção ou promoção do emprego, estímulo às atividades e formação profissional e passivas quando visam à proteção do trabalhador desempregado. Entre as políticas ativas encontra-se a política macroeconômica e a de desenvolvimento; a de educação fundamental e de qualificação e requalificação profissional; a de modernização da legislação trabalhista. As políticas denominadas passivas constituem-se nas relativas a intermediação de mão-de-obra, bem como o seguro desemprego.

Nesta parte do artigo o foco de atenção será a análise das políticas públicas de emprego relacionadas à qualificação e requalificação profissional. Estas políticas, como anunciam os documentos oficiais, foram concebidas de maneira inovadora pelo seu caráter descentralizado e de diálogo social participativo, objetivando ampliar a negociação e a busca de consensos entre governo, trabalhadores e empresários.

Para minimizar o descompasso entre a demanda e a oferta de mão-de-obra qualificada, o Governo investiu em política de qualificação dos trabalhadores para os setores em processo de expansão, tentando dotá-los de conhecimentos necessários ao enfrentamento dos desafios que as mudanças tecnológicas, organizacionais e gerenciais exigem. Tendo como propósito facilitar o deslocamento de trabalhadores das atividades cadentes para aquelas em expansão é que o governo brasileiro implementa em 1995 o PLANFOR (Plano Nacional de Qualificação Profissional), a cargo da Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional (SEFOR) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), com recursos provenientes do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador).(3)

O objetivo do PLANFOR é garantir uma oferta de educação profissional permanente, que contribua para a redução do desemprego e subemprego da população economicamente ativa (PEA), visando a uma redução das desigualdades sociais e elevando a produtividade e competitividade do setor produtivo. Para atingir este objetivo, o PLANFOR é gerido de forma descentralizada, através de parcerias envolvendo, em nível federal, o Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), o Ministério do Trabalho e Emprego, a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego e o Departamento de Qualificação Profissional; em nível estadual, os Conselhos Estaduais de Trabalho (CETs) e Secretarias de Trabalho ou equivalentes; em nível municipal, as Comissões Municipais de Emprego (CMEs) ou equivalentes.

Em sua concepção, o PLANFOR deve ser destinado prioritariamente aos grupos vulneráveis, que concentram 80 por cento dos recursos e 90 por cento das vagas, agrupados em quatro categorias: pessoas desocupadas; pessoas em risco de desocupação permanente ou conjuntural; empreendedores/as urbanos/rurais; pessoas autônomas, cooperadas, autogeridas. Além desses grupos , o PLANFOR tem reservado até 10 por cento das vagas e 16 por cento dos recursos para a qualificação de grupos definidos localmente/regionalmente como prioritários (MTE, 1998).

A implementação do PLANFOR tem sido orientada por diretrizes de descentralização, participação e parceria através de dois mecanismos: os Planos Estaduais de Qualificação (PEQs) e as Parcerias Nacionais e Regionais do Ministério do Trabalho e Emprego (TEM) com entidades governamentais e não governamentais ( PARCs). Os PEQs são circunscritos a uma unidade federativa, viabilizados a partir de convênios entre o Governo Federal, representado pelo Ministério do Trabalho e Emprego e os estados e Distrito Federal, representados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho sob homologação e supervisão das Comissões Estaduais/Municipais de Emprego. As PARCs são as parcerias efetivadas entre o Ministério do Trabalho e Emprego e os órgãos públicos e privados, visando complementar as ações dos PEQs no que concerne aos estudos, pesquisas e desenvolvimento de metodologias para a qualificação profissional.

Os cursos são ministrados pelas agências da rede de formação profissional do país, contratadas pelas Secretarias Estaduais de Trabalho e abrangem organismos públicos e privados, federais, estaduais ou municipais, governamentais ou não, como universidades e institutos de ensino superior; escolas técnicas de nível médio; os diversos sistemas setoriais de amparo social (comércio, indústria, trabalhadores na construção civil, etc.); centrais sindicais de trabalhadores e associações de empresários, bem como outras organizações de educação profissional.

Neste processo de descentralização das políticas de emprego e renda, as Comissões Municipais de Emprego apresentam um papel relevante, pois cabe a elas assegurarem a participação da sociedade civil , articulando os atores sociais locais, na tentativa de tornar o sistema mais eficiente e eficaz. As CMEs devem ter uma formação tripartite, com assentos para representantes dos trabalhadores, empregadores e poder público municipal. Entre as principais competências das CMEs encontram-se :

a) monitoramento e coordenação das demandas locais, como "observatório" das tendências da economia e do mercado de trabalho;
b) definição das prioridades de atendimento;
c) monitoramento das ações no município;
d) articulação de parcerias para obtenção de recursos adicionais.

Os PEQs são avaliados sistematicamente por auditorias externas ,contratadas pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, como projeto especial, executado principalmente por universidades federais e estaduais.

A partir da análise das avaliações externas realizadas em vários estados brasileiros, foram sistematizados os principais problemas detectados e que indicam a necessidade da adoção de algumas medidas para otimizar o PEQ:

a) falta de qualificação dos conselheiros;
b) conflitos com as agências estaduais de emprego sediadas em alguns municípios, acusadas de não serem receptivas às CMEs;
c) falta de apoio de algumas prefeituras em fornecer infra-estrutura para instalação das CMEs;
d) implantação de cursos pelas SETRABs sem o conhecimento das CMEs;
e) falta de um maior intercâmbio de informações entre as entidades executoras, SETRABs, CMEs e CETs;
f) falta de articulação dos programas de políticas públicas de trabalho e renda, entre eles os de crédito e seguro desemprego, com o de qualificação profissional;
g) falta de uma melhor adequação das cargas horárias dos cursos
h) problemas no item "material didático", tanto na qualidade quanto na distribuição;

As auditorias externas fizeram algumas recomendações, que se repetiram em vários estados:
a) necessidade de aprimoramento dos mecanismos de identificação da demanda dos diversos setores econômicos nos Estados, para que o atendimento seja mais eficaz.
b) os procedimentos de seleção e de mobilização de integrantes dos grupos em situação de risco social, de pessoas com baixo nível de escolaridade e baixa renda precisam ser aprimorados, para uma maior participação nas ações de qualificação, já que a sua composição na PEA tem sistematicamente sido superior ao das ações de qualificação;
c) as relações entre as CME e entidades executoras necessitam ser fortalecidas, incrementando o repasse de informações , além do estabelecimento de um trabalho mais articulado, que contribua para alcançar os objetivos do PEQ;
d) criação de mecanismos que visem a articulação institucional entre a qualificação e os demais programas de Política Pública, Trabalho e Renda, que viabilizem a inclusão social da população-alvo;
e) incentivo às ações de qualificação que privilegiem o surgimento e/ou fortalecimento de atividades produtivas em sistema associativo, ou sejam, ações, relações de produção e de distribuição baseados na ação solidária.

Apesar de não constar das recomendações das auditorias externas contratadas, foram registradas as solicitações feitas pelas CMEs de adquirirem frente as Secretarias de Trabalho dos Estados (SETRABs) um maior grau de responsabilidade. As Comissões querem assumir a contratação das entidades executoras, facilitando a comunicação, o entendimento e controle sobre a qualidade dos cursos. Sugeriram ainda que a qualificação deve ser parte integrante do processo educativo, alertando que as formas de integração adotadas entre o PEQ, o ensino supletivo ou programas de alfabetização não são visíveis na prática.

Como forma de complementar o levantamento crítico sobre o funcionamento do PEQ, o presente estudo ouviu representantes das CMEs de quatro municípios do Estado do Rio de Janeiro, os quais, reunidos, somam 600 mil habitantes: Campos dos Goytacazes, Macaé, Quissamã e Carapebus. A escolha destes municípios se deu em virtude das brutais transformações recentemente impostas às suas estruturas produtivas em virtude do fato de pertencerem à região de maior produção de petróleo do país, que, em franco crescimento, imprime uma significativa transformação sobre a qualidade e quantidade da demanda por trabalho regional.

Nestes municípios a composição tripartite das CMEs foi respeitada. No entanto, em termos de participação, é necessário que haja um maior envolvimento por parte do empresariado, que poderia colaborar mais ativamente, através de seus representantes e facilitar a estruturação de uma parceria para a alocação dos egressos em estágios e com possibilidade de uma posterior contratação.

Apesar de reconhecerem o papel da SETRAB na estrutura do PEQ, como órgão de planejamento e execução do PLANFOR, alegam uma grande distância e dificuldades de comunicação quando necessitam de informações. Reconhecem a necessidade de uma melhor qualificação dos conselheiros, para uma atuação mais eficiente das CMEs, e solicitam um maior número de fóruns regionais entre estas entidades, que regularmente só acontecem uma vez ao ano. Os conselheiros valorizaram muito estes encontros, como forma de discutirem as demandas de mercado de trabalho regionais e de troca de informações e interação maior entre elas. Reclamam, no entanto, do uso político deste fórum de discussão , bem como do próprio programa de qualificação

A identificação da demanda condizente com as necessidades do mercado de trabalho local é tarefa prioritária destas Comissões, que acreditam estarem em sintonia com as necessidades do mercado. No entanto, nem todos os cursos demandados são realizados e algumas vezes são encaminhados (pela SETRAB) cursos não solicitados, como o Curso de Turismo no Município de Carapebus (4).

Uma avaliação do desempenho das entidades executoras (que ministram os cursos de qualificação) pelas CMEs revela que não existem grandes problemas, mas já houve denúncia de algumas que não estavam cumprindo adequadamente as exigências do contrato. A grande reclamação é que as entidades executoras exigem que as CMEs viabilizem as salas de aula, o material de apoio didático e a logística de transporte interno dos professores, apesar de não serem estas funções das CMEs, e apesar dos custos com estes itens fazerem parte do contrato entre as entidades executoras e a SETRAB.

Reconhecem ainda os entrevistados que os cursos aumentam a empregabilidade, mas aqueles que ainda não tem o primeiro grau completo ficam em situação desvantajosa, pois estes cursos não suprem as exigências do mercado. É necessário que estas pessoas sejam integradas ao ensino supletivo para aumentar as chances de ingresso e/ou reingresso no mercado de trabalho.

Os municípios geralmente implantam políticas públicas com o objetivo de potencializar os resultados do programa de qualificação profissional. Em Carapebus foi criado o Balcão de Empregos Municipal, em Macaé existe uma Fundação de Ação Social que tenta inserir os egressos no mercado de trabalho. Em Quissamã, a prefeitura complementa os recursos necessários para que os cursos demandados sejam de fato realizados, atingindo as metas propostas pela Comissão quanto ao número de treinandos. Neste PEQ/2002, em que houve um considerável corte de verba para o PEQ e as metas tiveram que ser redimensionadas, esta política municipal foi de fundamental importância.

O contato com os conselheiros revelou que ainda há muito o que se fazer para efetivar o papel das CMTs como instâncias decisórias no processo de construção dos PEQs, apesar do programa ter sido concebido de forma inovadora, descentralizada, valorizando e fortalecendo o tripartismo no planejamento e gestão. Reconhecem que é através da sociedade civil organizada que poderá efetivamente haver a implementação deste programa conforme a sua concepção.
 

Notas finais acerca dos rebatimentos das especificidades do federalismo brasileiro sobre os Programas Estaduais de Qualificação (PEQs)

Viu-se que, embora entitulados como programas estaduais, os PEQs, segundo seu desenho institucional, reservava à esfera municipal papel preponderante para seu funcionamento e monitoramento. Retomando-se às avaliações dos PEQs, seja através das auditorias externas, ou com base nas entrevistas realizadas com membros das CMEs dos quatro municípios do Estado do Rio de Janeiro, é possível identificar os rebatimentos das especificidades elevadas do federalismo brasileiro sobre o desempenho destes programas.

Observa-se primeiramente que o desenho institucional dos PEQs não incorpora tratamento diferenciado para a questão da qualificação dos próprios membros das CMEs. Municípios com ou sem cultura política anterior não recebem suporte diferenciado das SETRABs no que diz respeito a qualificação dos membros das CMEs. Desta forma, o programa em análise, não incorporando diretrizes compensatórias demonstra os riscos em abandonar-se o princípio da equidade e nome da suposta eficiência das políticas sociais descentralizadas.

A carência de fóruns regionais, aglutinando as CMEs, e, potencialmente, articulando políticas de âmbito regional, aproveitando-se de economias de escala, explicita o caráter não-cooperativo de nosso federalismo, e, por extensão, da inexistência de desenhos institucionais que estimulem ações cooperativas, como, por exemplo, a montagem de consórcios regionais entre as CMEs.

O caráter predatório e estadualista da federação brasileira pôde ser identificado e inúmeras críticas ao PEQ aqui levantadas, como por exemplo: i) o Estado passou por cima das CMEs ao impor cursos de qualificação não demandados ao nível local; ii) o Estado realiza os contratos com as entidades executoras dos cursos de qualificação repassando aos municípios os custos de uma escolha mas sucedida; iii) a entidades executoras, embora contratualmente responsáveis pela aquisição de espaço para ministrar os cursos e do material didático acaba repassando este ônus para a esfera municipal.

Almeja-se que estes resultados reforcem a idéia de que seja sempre preciso um conhecimento profundo das especificidades do nosso federalismo para um aprimoramento das políticas sociais descentralizadas. Mas isto é apenas parte do problema. O atual esfacelamento do poder de coordenação central das políticas sociais afasta da visão o início de um projeto de construção de uma sociedade mais democrática. Assim, sejam quais forem os desenhos propostos para as políticas sociais descentralizadas, não se pode perder de vista a necessidade de defesa da capacidade de atuação do poder central, sob pena de ver-se ampliado os níveis de desigualdade social e regional do país.
 

Notas

(1) Os 170 milhões de brasileiros (Censo 2000) se distribuem espacialmente em 5.561 municípios e 27 estados, em que seus governantes, respectivamente, prefeitos e governadores, são eleitos por sufrágio universal a cada quatro anos. Peculiarmente, os municípios brasileiros são tratados pela Constituição como entes federados, gozando de autonomia política e financeira. O poder legislativo, no âmbito municipal, é personificado pelos vereadores, que formam as Câmaras Municipais, e, ao nível estadual, pelos Deputados Estaduais, que se reúnem nas Assembléias Legislativas. Presidencialista, o país apresenta um sistema legislativo bicameral, para o qual são critérios de representação: i) no Senado, três senadores por estado; ii) na Câmara, o critério para mensuração da bancada de Deputados Federais é proporcional à população estadual, havendo, contudo, limites mínimos e máximos de deputados por Estado, o que, para uns, representa um grande instrumento de minimizar o poder dos estados mais populosos e ricos, e, para outros, significa uma grave distorção no sistema de representatividade.

(2) O FAT é um fundo especial, de natureza contábil-financeira, destinado ao custeio de políticas compensatórias frente ao desemprego, como o Programa Seguro-desemprego e Abono Salarial, além de financiar projetos de investimentos, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Os recursos do FAT são provenientes das contribuições para o Programa de Integração Social (PIS), criado por meio da Lei Complementar nº07, de 7 der setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor público ( PASEP), instituído pela Lei Complementar nº 08, de 03/12/70, de 20% do Imposto Sindical, descontado anualmente dos trabalhadores contratados em regime de CLT, e, das remunerações dos empréstimos dos BNDES, de depósitos especiais e dos saldos remanescentes do pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial.

(3) " É importante frisar que apesar dos municípios terem sido os que mais aumentaram, em termos relativos, a participação no bolo tributário, a maior parte deles ainda depende demais dos recursos econômicos e administrativos das outras esferas de governo, principalmente dos estado. Dito isto, é possível concluir que as unidades estaduais são as mais beneficiadas nesta partilha de recursos públicos" (Abrucio. 1998, p. 36).

(4) O corte da verba destinada ao PEQ/2002 girou em torno de 47%, segundo a secretária do Conselho Municipal de Macaé, e todos os municípios tiveram que refazer a planilha de consolidação de demanda pelos cursos, ajustando as metas já definidas anteriormente. O número de vagas em Macaé que era de 1542 caiu para 580, gerando uma grande insatisfação local.
 

Bibliografia

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Ficha bibliográfica

TERRA, D.; SERRA, R. Notas sobre o processo de descentralização das políticas de emprego no Brasil.  Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, nº 119 (115), 2002. [ISSN: 1138-9788]  http://www.ub.es/geocrit/sn/sn119115.htm

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