Benito Muiños Juncal
Doctor en Geografía Humana
Universidad de Barcelona

La aplicabilidad de las iniciativas locales de desarrollo y empleo en América Latina (Resumen)

Este artículo es un breve análisis de la evolución de los Pactos Territoriales de Empleo en el ámbito de la Unión Europea en los últimos años, así como plantea la aplicabilidad de estas políticas en los países latinoamericanos.

Palabras clave: políticas de empleo, pactos territoriales, América Latina.

The applicability of development and employment local initiatives in Latin America (Abstract)

This paper is an analysis of the evolution of the Territorial Employment Pacts in the European Union in the last years and the possibilities of its application in Latin America.

Key words: employment policies, territorial pacts, Latin America.

La crisis de los setenta da un vuelco en el pensamiento económico regional. La apertura de los mercados, las innovaciones tecnológicas, y la crisis del Estado de bienestar, hicieron que algunas tradicionales regiones industriales entrasen en un proceso de estagnación o incluso de retracción económica, perdiesen competitividad y encontrándose con elevadas tasas de empleo.

Los cambios sectoriales, como la despoblación de las zonas rurales y el aumento de la importancia del sector servicios; conjuntamente con importantes cambios sociales, como la mayor inserción de las mujeres y los jóvenes originarios del babyboom en el mercado de trabajo, exigía una reestructuración de los mercados de trabajo y ante el crecimiento de las tasas de desempleo.

En un primero momento como una especie de autodefensa a una mayor internacionalización de la economía y a la luz de algunas experiencias exitosas, el desarrollo local se pone en el orden del día.

La recuperación de conceptos como tradición local, vocación de los territorios, ventajas competitivas, alta especialización productiva, concentración productiva, difusión de la información, profundización de la división social del trabajo, atmósfera industrial; sirven de base para nuevos conceptos de desarrollo: desarrollo sostenido y desarrollo sostenible.

Sin embargo, la crisis de legitimidad política de los Estados y el fracaso de las políticas de planificación regional "desde afuera", imponían la necesidad de recuperar un concepto esencial "olvidado" en la obra de Marshall y Perroux: el diálogo y el consenso social. Nace el concepto de "desarrollo desde abajo", formulado por Stöhr.

Excluyéndose las ortodoxias localistas y voluntaristas, los conceptos de participación de los agentes locales y de potenciación de los recursos locales, llevarían a consolidar la territorialidad de las políticas de desarrollo, y consecuentemente de las políticas de creación de empleo.

Sin embargo, la ofensiva económica liberal y la confusa, y algunas veces mal intencionada, interpretación del concepto de flexibilidad productiva, provocó serios daños en el mercado de trabajo. La ofensiva de distintos organismos internacionales y de algunos Estados por la desregulación de los mercados de trabajo, y las estrictas medidas de combate antiinflacionario durante la década de los ochenta, representó durante algunos años una ascendencia del paradigma estadounidense: bajas tasas de desempleo, sin que se planteara su elevado coste social. Bajos salarios, aumento de las diferencias sociales y un precario Estado de bienestar, fueron el resultado de esta política en Estados Unidos.

Sin embargo, las condiciones políticas en Europa contribuirían a un cierto replanteamiento de este paradigma. Nuevas experiencias sugerían que era posible compaginar el desarrollo económico local y el mantenimiento del Estado de bienestar. La detección de nuevas demandas sociales, y su potencial de generar nuevos yacimientos de empleo; un nuevo planteamiento sobre el papel del liderazgo de las administraciones públicas en el fortalecimiento de los agentes locales; y la aceptación general del papel del diálogo social en la búsqueda del consenso social local; impulsaron las Iniciativas Locales de Desarrollo (ILDE) y posteriormente los Pactos Territoriales de Empleo (PTE).
 

El futuro de los Pactos Territoriales de Empleo (PTEs)

Hoy en día podemos afirmar que las ILDE son mayoritariamente apoyadas por los estudiosos y gobiernos de la Unión Europea. Las ILDE representan la existencia de un gran vivero de experiencias locales, cambiaron los conceptos sobre el futuro pesimista del mercado de trabajo, y afirmaran el carácter territorial de las políticas de creación de empleo.

Sin embargo, como para Jouen (2000), hay todavía algunos obstáculos al pleno desarrollo de las ILDE: el inmovilismo administrativo, la rigidez del marco jurídico, el riesgo del aislacionismo de los territorios, y la recuperación de las iniciativas por grandes estructuras.

Es cierto que varios proyectos bien elaborados acabaron fracasando debido al inmovilismo y la falta de preparación de las administraciones en distintos niveles para ejercer sus competencias. Además los conflictos de competencia entre las distintas esferas, muchas veces, son más frecuentes que la solidariedad institucional.

La rigidez del marco jurídico impide en algunos territorios el pleno desarrollo de las PyMEs, dificultan la inserción de determinados colectivos; y en el marco de nuevos yacimientos de empleo la necesidad de una reforma de los estatutos profesionales se encuentra bloqueada por el corporativismo.

La recuperación por grandes estructuras de los servicios de proximidad y de protección al medio ambiente, debido al potencial de mercado cada vez mayor de estas actividades, amenazan a las empresas de economía social. En algunas regiones se da el caso de que empresas de carácter social fuesen adquiridas o expulsadas por la competencia agresiva de grandes empresas. Esto perjudica el desarrollo de nuevas Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs) y reduce, en la mayoría de los casos, la calidad del empleo.

El componente comunitario sobre el cual se construyen varias iniciativas locales las hace, según Jouen, particularmente vulnerables a las ideas más retrógradas. Una excesiva valorización del "patrimonio local" y del tradicionalismo conllevan actitudes endogámicas que pueden conducir a un retroceso de la competitividad y a un modelo político social paternalista.

Sin embargo, al hacerse una análisis individualizado de algunos planes podemos llegar a la conclusión de que otros obstáculos están presentes. Uno de estos problemas es la falta de un liderazgo, ya que el papel de la administración pública de fortalecer los agentes sociales y fomentar el diálogo social, no se realiza por la ausencia de legitimidad social del gobierno, resultante de la falta de confianza de los agentes sociales en su capacidad de conducción del proceso.

Hay que aclarar también que el liderazgo no debe resultar en vanguardismo. Sin embargo, los agentes sociales no se comportan igualmente. El liderazgo, por tanto, se impondrá a favor del agente capaz de anticiparse a los acontecimientos y de fomentar el diálogo social.

La falta de comprensión de los agentes locales sobre el papel de los PTE conduce muchas veces a un importante equívoco: los proyectos son desarrollados teniendo como reto principal un camino "rápido" hacia una financiación.

Algunos planes podrían ser elaborados a partir de la hipótesis de que hay unos recursos disponibles, y que un proyecto construido "colectivamente", lograría estos recursos. Ocurre que la ausencia del consenso e incluso de un objetivo territorial bien definido, llevaría a un reparto de estos recursos en proyectos aislados, lo que conllevaría a un fracaso anunciado.

¿Cuál sería entonces los procedimientos más idóneos para la implantación de un PTE de éxito?

El primer paso debe ser el reconocimiento colectivo de los agentes sociales locales de que hay un problema común, y que la resolución del mismo solamente se dará a partir de una salida colectiva.

Dado que un pacto debe estar constituido de cuatro elementos básicos; cooperación, objetivos, innovación y la propia consecución del pacto, ¿cual sería la secuencia más idónea?

Es cierto que la mayoría de los pactos actuales poseen la siguiente secuencia:

Sin embargo, aquí hay un error de planteamiento: el pacto no puede ser un objetivo en sí mismo. El convencimiento comunitario del problema, y la existencia previa de una cooperación entre los agentes locales es imprescindible. Para tanto, la predisposición al diálogo social es un factor determinante para el futuro del pacto.

Por ello la actitud favorable hacía la cooperación debe ser el primero paso de un PTE. Partiendo de este sentimiento común y de la detección del problema local, se establecen los objetivos comunes. La cooperación es un prerrequisito y no un objetivo a ser alcanzado. La existencia de un liderazgo aceptado colectivamente, y la predisposición de la administración hacía un fortalecimiento de los agentes locales son también esenciales al desarrollo del PTE.

Por tanto, la asunción de que la constitución de un PTE es la más idónea para la resolución de los problemas locales, debe ser una etapa posterior. Insistimos que el PTE es un medio y no un objetivo en si mismo.

Ya que una de las características principales de los PTE es establecer procesos innovadores en escala territorial, los objetivos finales deben se centrar en establecer innovaciones pertinentes a las demandas territoriales. Esto no significa que buenas prácticas desarrolladas en otros territorios puedan ser adaptadas de forma satisfactoria.

Por tanto la secuencia más idónea del proceso de elaboración de una política local de desarrollo y creación de empleo sería:
 
 

Sin duda los PTE representan un avanzo en relación a otras iniciativas de desarrollo local como los planes estratégicos. No cabe duda que los planes estratégicos representaron un avance en las administraciones públicas, especialmente por establecer una diferenciación importante en relación a los planes urbanísticos tradicionales. La consideración del territorio como un todo económico y social; una mayor interacción público-privada; una orientación a la acción; el diseño de un modelo basado en la calidad; tomar en consideración acciones a nivel micro; y la participación de los agentes sociales en su elaboración; son importantes avances sociales.

Sin embargo, a nivel local, los PTE representan un cambio fundamental: el compromiso conjunto de los agentes locales en su ejecución y gestión. La experiencia muestra que el compromiso y la gestión de la acción representa una interacción más productiva a largo plazo, ya que tanto el éxito como el fracaso son compartidos igualmente. Además, impone a los agentes la exigencia de la búsqueda continua de un consenso, lo que podría transformarse en una importante variable hacía futuras acciones de desarrollo y creación de empleos locales.
 

Transferibilidad hacía los países menos desarrollados

Si en los países desarrollados las estrategias de los PTE se concentran fundamentalmente en la recuperación económica de zonas deprimidas y en creación de empleos de forma sostenida, en los países menos desarrollados, el eje de las principales políticas todavía es el combate a la pobreza.

Al hacerse un análisis del enfoque del Banco Mundial sobre el combate a la pobreza en las últimas cinco décadas observamos una interesante vinculación del pensamiento social y económico de esta entidad con la evolución del pensamiento económico regional.

Durante el auge del desarrollo capitalista de posguerra, años cincuenta y sesenta, la realización de inversiones de gran envergadura en capital físico e infraestructura era, para el Banco Mundial, el medio más eficaz para impulsar el desarrollo.

Con la llegada de la crisis en la década de los setenta, la idea de que actuar solamente sobre las inversiones físicas no es suficiente para la resolución del problema y ha puesto de relieve la necesidad de inversiones también en educación y salud, instrumentos que fueron considerados necesarios para el aumento de los ingresos de los pobres.

En la década de los ochenta, la supremacía de la ideología económica liberal instituía como eje de las acciones una gestión pública centrada en el control de la inflación y de la apertura de mercados. Un crecimiento marcado por un uso intensivo de mano de obra, inversiones en infraestructuras y servicios sociales.

Estas políticas se revelaron muy poco eficaces para la mayoría de las regiones. A pesar de que entre 1987 y 1998 hubo una disminución del porcentaje de la población mundial que vivía con menos de un dólar al día, pasando de un 28,3 por ciento un 24 por ciento, no todos los territorios presentaron mejoras como ocurrió con América Latina y África.

En su último Informe sobre el Desarrollo Mundial, el Banco Mundial apunta además de la falta de ingresos e infraestructuras; la sensación de impotencia y falta de representación en las instituciones del Estado y de la sociedad, como factor clave de la existencia de la pobreza.

Por tanto, la nueva estrategia propuesta para el combate a la pobreza habría que tener tres ejes fundamentales: oportunidad, fortalecimiento de los agentes sociales(empowerment) y seguridad.

El aumento de la oportunidad de inserción para los menos favorecidos debería ser garantizada mediante las siguientes acciones:

• La introducción de reformas deben se enmarcar en las condiciones institucionales y estructuras locales
• Inversión en innovaciones tecnológicas
• Combate a corrupción
• Medidas de protección a las pequeñas empresas
• Inversiones públicas en infraestructura y formación
• La apertura del comercio debe ser realizada con especial atención a las características específicas de cada país
• La introducción de políticas deberá alentar la creación de empleo y controlar la destrucción del mismo
• Ampliar la oferta de servicios sociales y acabar con los obstáculos por parte de la demanda (becas, renta mínima)
• Garantizar la participación de las comunidades en la selección , prestación y supervisión de los servicios
• Llevar la infraestructura y el conocimiento a todas las regiones

Para el Banco Mundial, "el potencial de crecimiento económico y de reducción de la pobreza depende de buena medida del Estado y de las instituciones sociales". Entre tanto las instituciones estatales deberían contar con mecanismos democráticos y participativos para la toma de decisiones y la supervisión de su cumplimiento.

La "promoción de una descentralización integradora y del desarrollo comunitario" debería compaginarse con mecanismos eficaces de participación popular y de supervisión ciudadana, favoreciendo las decisiones relativas a la utilización de recursos y a su ejecución.

Por fin, medidas que garanticen la seguridad económica y social, como el enfrentamiento a problemas coyunturales como las catástrofes naturales, consolidarían un estrategia rumbo a un crecimiento más sostenido.

Está claro que este nuevo posicionamiento de una institución cuyas acciones pasadas han causado tanta polémica, y el reconocimiento por su parte de que las reglas del mercado no se mostraron capaces de resolver los problema sociales, especialmente de los países menos desarrollados, representa un planteamiento más esperanzador en la formulación de las futuras políticas destinadas a los PMD, por parte de los organismos internacionales.

Siendo el fortalecimiento (empowerment) de la sociedad civil es, a nuestro ver el eje que permite la eficacia y la sustentabilidad, de las medidas económicas necesarios al desarrollo, se hace necesario una breve análisis de la relación sociedad civil y Estado en los países menos desarrollados.
 

El papel de la sociedad civil en los países menos desarrollados

En las dos últimas décadas los conceptos de Sociedad Civil (SC) y organizaciones no gubernamentales se relacionan cada vez más con su papel en desarrollo económico, social y político. El intento de precisar el ámbito de la sociedad civil ha acaparado una serie de estudios. La definición más amplia es aquella que considera la sociedad civil todas las formas de acción social, realizada colectiva o individualmente, que no proceden o son dirigidas por la administración del Estado. Otras definiciones procuran hacer una distinción entre la sociedad civil y las esferas privadas de la sociedad, como la empresa y la familia; las acciones de la SC se encontrarían entre el privado y el Estado.

Según el Comité Social Europeo (CSE) las organizaciones de la sociedad civil deberían tener como principales características comunes:

• Poseer un cierto grado de organización e institucionalización
• Ser de carácter privado, y se sitúan entre el Estado y el mercado, constituyendo un ámbito autónomo
• Guiarse por sus propios reglamentos
• No tener carácter lucrativo
• Basarse en la participación y filiación voluntarias

Otro tema fundamental son los intereses a ser defendidos. Las OSC no necesariamente defienden los intereses colectivo; al ser creadas por colectivos sociales específicos, en su gran mayoría defienden intereses de un sector de la sociedad o de sus miembros.

Si es cierto que la organización del conjunto de los agentes sociales locales es fundamental para el desarrollo de una ILDE y un PTE, ya que es a través de estas organizaciones que se llega al diálogo y al consenso necesarios para su desarrollo; más cierto es aún que no se puede ver estas organizaciones como sustitutas del Estado, especialmente en su papel de liderazgo.

Para tanto la existencia de un régimen democrático y consolidado es un requisito básico para la garantía de un nuevo concepto de governabilidad, entendida como el funcionamiento regular de las instituciones democráticas, y la participación activa de la sociedad civil.

Sin embargo, la historia del siglo XX en América Latina sirve de ejemplo de las dificultades del desarrollo de la sociedad civil y sus contradictorias relaciones con el Estado. Durante la primera mitad del siglo XX, la consolidación de las repúblicas, el crecimiento de las ciudades, y el inicio del proceso de industrialización, crearon nuevas clases sociales urbanas, que debilitaron relativamente el poder de las elites rurales tradicionales.

Sin embargo, el papel del Estado fue visto por algunos seguimientos corporatistas como un instrumento para alcanzar sus objetivos. Para los terratenientes, era papel del Estado la manutención de sus privilegios; para los empresarios este debería ser el responsable por la financiación y protección de las empresas nacional; y por fin, una parte del movimiento obrero y de los movimientos sociales le veía como un factor de protección y de combate a las desigualdades. Esta coyuntura permitió la ascensión de regímenes populistas, que basaron su relación con la sociedad civil en un triple juego: corporatismo, cooptación y represión.

Las dictaduras de los sesenta hasta los ochenta, rompieron esta triple acción y se basaron esencialmente en la represión. La sociedad civil capaz de organizarse se centraba fundamentalmente en la recuperación democrática. La redemocratización, el debilitamiento de las estructuras económicas, y la apenas existencia de partidos políticos organizados y representativos, pusieron de relieve el papel de los agentes sociales.

Sin embargo, el continuo distanciamiento de las élites sociales en relación a la población menos favorecida; la liberalización económica, que ha reforzado los mecanismos de influencia informales de algunos grande grupos empresariales; la reducción de las funciones públicas; la corrupción; y el clientelismo del Estado, debilitaron diversas acciones destinadas al desarrollo y la organización de algunos sectores de las sociedad civil.

Además de la corrupción, el clientelismo se manifiesta principalmente en cadenas de brokers políticos que manejan relaciones desiguales y paternalistas con sus clientes mediante el monopolio de la información y el control de los beneficios (CEPAL, 2001). El clientelismo, en sus manifestaciones de mayor concentración, donde unos pocos grupos gozan de los privilegios y de los compadrazgos, que conllevan a la corrupción, la ineficacia de la administración pública, y a la profundización de la desigualdad social.

A medida que los gobiernos, incluso los locales, sirvan a este "juego de representación", a través de instituciones públicas diseñadas a atender los intereses de una élite, las posibilidades de participación y de control de la sociedad civil se verán reducidas, incluso por la sumisión de algunos agentes al clientelismo.

Otra cuestión problemática son las políticas de emergencia o compensatorias, practicadas incluso por gobiernos dichos progresistas. En territorios marcados por desniveles sociales importantes e incluso por catástrofes naturales de consideración, las políticas de emergencia pueden significar la propia supervivencia de las clases menos favorecidas. Sin embargo, la ausencia de políticas de desarrollo sostenido socialmente, representa la perpetuación del status quo , del paternalismo político y el mantenimiento de la exclusión social y política de una parte considerable de la sociedad.

Otro factor importante en América Latina es la existencia de una gran clase media consolidada y organizada en asociaciones representativas de sus intereses. Incluso, segmentos importantes como los pequeños empresarios, que podrían ejercer una presión política importante en los gobiernos, se subordinan a un cierto clientelismo y aceptan que las medidas coyunturales se constituyan en el modo de operar de los poderes públicos dominados por las élites empresariales y políticas.

Por tanto, ¿ los modelos de las ILDE y de los PTE implementados en Europa, son aplicables a la realidad latinoamericana? Pensamos que sí. Sin embargo, como afirma la OIT (1999)

si la globalización comporta un cierto número de temas y de definiciones comunes a todos los países, sus efectos no han variado menos de una región a otra. Los problemas del desarrollo y del ajuste están arraigados en los contextos históricos, culturales, económicos y sociales muy diversos.(...) No existe un modelo único ni una práctica universal, simplemente experiencias comparables y buenas prácticas.

Así como las ILDE y los PTE se adaptan a las diversidades territoriales europeas, la difusión de sus buenas prácticas basadas principalmente en el aprovechamiento de la innovación y el descubrimiento de nuevos yacimientos de empleo; su importancia en la creación de empleos locales en Europa se muestra como una referencia para los países menos desarrollados y a los cuales se debe garantizar su transferencia.

Si el combate inmediato a la pobreza es una preocupación actual de los organismos internacionales, su superación solo se dará con una política de desarrollo sostenido, para que se pueda alcanzar su eliminación definitiva. Las políticas compensatorias, basadas en un modelo liberal, con la simple creación de empleos precarios y temporales, o programas de subsidios coyunturales, no garantizaran a largo plazo una la salida para la sociedad latinoamericana.

Sin embargo, para que se alcance un modelo de desarrollo más equilibrado y participativo, es necesario un cambio profundo en las instituciones gubernamentales, para que estas puedan ejercer el liderazgo de fortalecer e involucrar a los agentes locales en nuevo modelo de desarrollo.

Este cambio no puede limitarse únicamente a reformas legales, que pueden ser importantes, ya que diversos espacios de participación creados legalmente con la democratización de los Estados latinoamericanos, como diversos consejos populares y múltiples las comisiones tripartitas, se mostraron ineficientes debido al inmovilismo y, en algunos casos, la falta de legitimidad de los gobiernos.

El gran desafío debe ser el de fortalecer el papel del liderazgo de los gobiernos en todas sus niveles territoriales. No a través de la reconstrucción de un neo-populismo, sino a través de la construcción de nuevos espacios públicos no estatales. Espacios en los cuales es posible organizar una esfera para disputas y consensos, organizada por ley o contrato público, para articular la representación política tradicional con la presencia directa y voluntaria de la ciudadanía. Un espacio donde el Estado recupere su legitimación y se afirma. Y la sociedad civil expresa su identidad y se fortalece.

Existe, por supuesto, una certeza y una esperanza. La capacidad de liderazgo de algunas administraciones públicas actuales en Latinoamérica en construir nuevos espacios públicos no estatales que recuperen la legitimación del Estado y que ayuden a fortalecer los agentes sociales, son la esperanza de un cambio hacía un nuevo modelo de desarrollo. La certeza, es que las políticas públicas de desarrollo y creación de empleos locales implantadas en Europa, en los últimos años, son un fabuloso yacimiento de buenas prácticas, que ,con la conveniente atención a las diferencias territoriales, pueden ser impulsadas satisfactoriamente en América Latina.

Sin embargo, la historia nos enseña que la tendencia al mimetismo de las buenas prácticas, practicada tanto por los organismos internacionales así como por algunos investigadores extranjeros que realizaron sus estudios en Europa, debe ser evitada, para que posamos aprovechar de manera más eficiente este legado en la búsqueda de una sociedad con más y mejores empleos.
 

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© Copyright Benito Muiños Juncal, 2002
© Copyright Scripta Nova, 2002
 

Ficha bibliográfica

JUNCAL, B. M. Evolución de los Pactos Territoriales de Empleo. Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, nº 119 (118), 2002. [ISSN: 1138-9788]  http://www.ub.es/geocrit/sn/sn119118.htm

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