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Scripta Vetera 
EDICIÓN  ELECTRÓNICA DE TRABAJOS PUBLICADOS 
SOBRE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
 
PODER MUNICIPAL Y ESPACIO URBANO EN LA CONFIGURACIÓN TERRITORIAL
DEL ESTADO LIBERAL ESPAÑOL (1812-1975)
 
Francesc Nadal
 
(Reproducido de GEO CRITICA, Cuadernos Críticos de Geografía Humana, nº 37, enero de 1982)

INDICE

1. Poder e institución municipal
Clases e instituciones
Concepciones sobre el Estado
La alienación social y la burocracia
El declive del hombre público

2. Orígenes y desarrollo de las competencias territoriales y urbanísticas del municipio liberal Español

La formación del régimen local liberal en España (1812-1868)
Caciquismo y autonomía. La cuestión regional (1868-1939)
La administración local en la etapa franquista (1939-1975)

Conclusiones


Desde principios de la década de los años 70 se han ido realizando crecientemente trabajos e investigaciones sobre la evolución local y territorial del Estado español1, que se han efectuado generalmente desde una perspectiva administrativa e histórica. Sin desmerecer su aportación científica, hay que reconocer que en muchos casos han adolecido de sentido crítico y rigor metodológico. En particular, el enfoque espacial quedaba bastante difuminado entre una maraña de leyes, decretos y organismos relativos a la organización de la administración local que dificultaban el análisis y la comprensión de las funciones realizadas por el factor espacial en la configuración del Estado liberal español.

El estudio de la institución municipal es una buena clave para entender algunos aspectos de la relación entre el poder y el espacio en el desarrollo y formación del espacio urbano y del mismo Estado liberal. La importancia geográfica de la organización municipal queda, además, reforzada por la polémica planteada en ciertos sectores del urbanismo y la geografía urbana sobre la existencia o no de un poder municipal capaz de ordenar el espacio urbano2, El planteamiento de estas dos problemáticas ha sido orientado, en este artículo, en dos sentidos. En primer lugar, se ha efectuado un análisis de las diferentes teorías existentes sobre el funcionamiento del poder, para intentar comprender el papel que desempeña la institución municipal en ese proceso. Dicho estudio puede ofrecer un esquema de investigación y análisis de la institución municipal y el espacio urbano. En segundo lugar, se ha realizado un estudio histórico de las competencias territoriales y urbanísticas de los municipios liberales, así como de su influencia en la configuración territorial del Estado liberal español. He tratado especialmente la cuestión urbana porque ha realizado un papel cada vez más importante en esa configuración territorial. Además, es sobre el medio urbano donde existen análisis más elaborados de las relaciones entre la institución municipal y el espacio.

Las cuestiones planteadas en este trabajo3 tienen que servir para profundizar el método de análisis y el conocimiento en un campo de investigación tan interesante como es el de las relaciones entre el poder y el espacio.

1. PODER E INSTITUCION MUNICIPAL

La discusión y elaboración de una teoría sobre la estructura del poder ofrece puntos oscuros y suscita cuestiones que dificultan la formación de un esquema general coherente. En la mayoría de las concepciones se realzan algunos aspectos que en otras ocupan un lugar secundario o bien son ignorados. La complejidad de la problemática del poder hace que en su análisis intervengan elementos diversos, que a veces son difíciles de compaginar. Así, mientras B. Rizzi o N. P. Mouzelis centran su análisis en el factor burocrático, B. Dunham o R. Sennett hacen especial referencia a los aspectos ideológicos y éticos como mecanismos de dominación. En algunos casos, estos elementos de análisis son comunes a diferentes concepciones; pero en otros, señalan los límites conceptuales de las diferentes teorías, delimitando unos campos conflictivos en los que la investigación puede, y debe, enriquecer el conocimiento teórico.

No está en el propósito de este trabajo el presentar una exposición general de los temas más debatidos y que ponen en cuestión el armazón teórico de las diferentes concepciones, sino, tan sólo, mostrar aquéllas que pueden ser importantes para el estudio de las relaciones entre el espacio y el poder. Ante todo, es preciso indicar que el objeto de nuestra investigación es conocer qué poder ha tenido la institución municipal en la ordenación del territorio, lo que conduce a un estudio previo de cuál es el papel que desempeña el hecho institucional dentro de la estructura del poder en la sociedad capitalista.

Las cuestiones que se tratan en este apartado giran en torno a una interrogación importante: ¿tienen las instituciones poder y autonomía propios? Para la resolución de este problema he creído conveniente exponer primero los límites teóricos de la cuestión y luego ir señalando diversos aspectos significativos de diferentes concepciones, referidas, sobre todo, a la burocracia, la alienación social y el Estado.

Clases e instituciones

Al empezar esta exposición con la discusión existente sobre cuál es el papel de las clases sociales y las instituciones en la dinámica del poder, me he propuesto indicar la importancia de dicha controversia en cualquier planteamiento sobre la organización del poder, así como de la dificultad de reducir la problemática a interpretaciones demasiado amplias. Las opiniones de N. Poulantzas o L. Althusser sobre las clases sociales y las instituciones en relación al poder se diferencian de las mantenidas por Ch. W. Mills o G. Lapassade en una serie de aspectos que es preciso conocer.

La ausencia dentro del marxismo de una reflexión general sobre la organización y funcionamiento del poder ha producido una cierta diversidad de criterios en su seno que no ha sido superada, a pesar de los esfuerzos de ciertos autores por ofrecer una visión global y coherente4. Con todo existen dentro del marco general de la teoría marxista unos puntos de análisis sobre el poder que son comunes, como el de las clases sociales y sus relaciones como dinámica del poder, o bien el papel desempeñado por el Estado en esa dinámica. Pero, también, hay algunos elementos que son motivo de desavenencias teóricas, como cuál es el rol que juegan tanto la alienación social como la burocracia en el funcionamiento del poder en la sociedad capitalista.

La clase social es el elemento básico que condiciona la estructura del poder en la teoría marxista. Así, N. Poulantzas dice que "el concepto de poder se refiere a la capacidad de una clase para realizar intereses objetivos específicos"5. La definición de V. I. Lenin sobre el Estado "como el producto y la manifestación del carácter irreconciliable de las contradicciones de clase"6 indica la importancia de las clases sociales en la explicación marxista del funcionamiento del poder. Aunque, algunos investigadores marxistas como E. P. Thompson realizan una acertada crítica a una concepción demasiado estructuralista de la noción de clase social, por desarrollar una visión demasiado estática de ésta, a la vez que desestima "el verdadero proceso experimental histórico de las clases sociales". Ahora bien, el problema que planteo surge no al negar la importancia de éstas en el funcionamiento del poder, sino cuando toda la interpretación recae sobre ellas, simplificando procesos y elementos sociales que podrían ayudar a entender sus actitudes políticas y espaciales.

Así, cierto sector del marxismo, próximo a posiciones estructuralistas, ofrece una visión demasiado estática y absorbente de las clases sociales dentro de un corpus teórico cerrado y globalizante. En esta línea, N. Poulantzas afirma que "el poder se sitúa en el nivel de las diversas prácticas de clase, en la medida que existen intereses de clase concernientes a lo económico, lo político y lo ideológico"7. Esta concepción marxista considera que cualquier asunto de poder está referido a las clases sociales, dejando de lado a otros elementos sociales, que son ignorados o subordinados a este esquema. Refiriéndose a las instituciones el mismo autor dice que:

"Las diversas instituciones sociales, y más particularmente la institución del Estado, no tienen poder. propiamente hablando. Las instituciones, consideradas desde el punto de vista del poder, no pueden sino ser referidas a las clases sociales que detentan el poder. Ese poder de las clases sociales está organizado, en su ejercicio, en instituciones específicas, en centros de poder (...) lo cual no quiere decir, sin embargo, que los centros de poder, las diversas instituciones de carácter económico, político, militar, cultural, etc., son simples instrumentos, órganos o apéndices del poder de las clases sociales"8

Este texto de Poulantzas muestra de una manera bastante representativa la forzada solución teórica que representa dentro de su esquema interpretativo la noción de "autonomía relativa", pues existe una dificultad evidente en traducir esa autonomía a una investigación social. ¿Cuáles son los límites de dicha autonomía relativa? Según Poulantzas la autonomía relativa que tienen las instituciones no es consecuencia de un poder propio, sino de su relación con las estructuras. Estructuras que dentro del esquema althusseriano del marxismo están constituidas por niveles o instancias, que son articuladas por una determinación específica: la infraestructura o base económica y la superestructura, compuesta de las instancias jurídico-política e ideológica. La posición teórica de N. Poulantzas no sólo merma la actuación de las instituciones, sino también el de otros factores sociales. Desde mi perspectiva, considero que éste no valora debidamente la forma como está organizado el poder, es decir, que no tiene suficientemente en cuenta el hecho de que el mecanismo de funcionamiento de una institución genera por sí mismo nuevas relaciones y nuevas formas de poder a partir de su propia praxis.

Las instituciones y el Estado, sobre todo, lejos de ser entes vacíos funcionan porque grupos de personas identifican sus intereses con los del mismo funcionamiento de la institución, que, a veces, no coinciden con los de las clases dominantes. Es decir, no existe una correspondencia jerárquica tan clara entre clase e institución. Pero, desligar clase e institución para conceder, a la primera casi todo el papel determinante es desconocer o rehusar que la forma y los medios como la clase social intente imponer sus intereses condicionará y delimitará su praxis y su propio poder.

Desde una perspectiva diferente y para comprender mejor la importancia del hecho institucional en el análisis del poder, expondré brevemente alguna de las opiniones de los sociólogos franceses R. Loreau y G. Lapassade representantes de una línea de investigación de "análisis institucional"9. Según esta corriente, la institución, al atravesar todos los niveles de una formación social, al incidir en un aspecto tan poco estructural como es el comportamiento de la gente, es muy difícil de enmarcar de una manera simplista en la superestructura.

Tal vez, una de las aportaciones más interesantes de esta línea de investigación es el análisis del proceso de institucionalización de las organizaciones y los movimientos sociales10. Institucionalizarse significa adquirir una forma material que conduce a adoptar unas formas y unas normas instituidas previamente, que constituyen el marco de actuación en el que deberá moverse el grupo o movimiento ya institucionalizado. Los autores antes citados exponen que:

"El nacimiento y desarrollo de las instituciones pueden describirse a la manera de una epopeya o una tragedia:

Epopeya: los pequeños grupos informales consolidan su eficacia organizándose en el seno de un movimiento estructurado pero democrático, y acaban por adquirir la estabilidad y la legitimidad de una institución aceptada por el conjunto de la sociedad.

Tragedia: la espontaneidad del grupúsculo se pierde en el anonimato del movimiento de masas y el rigor burocrático de la organización, para acabar por caer en la esclerosis de la institución, a la que se acusa de reproducir las relaciones sociales autoritarias y la ideología dominante que el grupúsculo se proponía evitar"11

Aunque esta reflexión esté realizada para los movimientos y organizaciones sociales que pretenden algún cambio en la estructura del poder, muestra cómo se modifica y condiciona la actuación social de los elementos que participan en dicho proceso. En este punto es preciso plantearse la pregunta siguiente: ¿la capacidad de modificar y canalizar las actitudes y relaciones sociales que poseen las instituciones no significa acaso una capacidad para generar unas determinadas formas y relaciones de poder?

Concepciones sobre el Estado

De alguna manera, la respuesta a la cuestión anterior ha sido enfocada aquí desde tres perspectivas diferentes, pero complementarias: el funcionamiento del Estado, la influencia de la alienación social y el comportamiento de la burocracia. A continuación analizaré sucesivamente cada una de ellas.

En el estudio del Estado he tenido en cuenta tres corrientes de análisis cuyos puntos de reflexión son diferentes como son la obra jurídica de Hans Kelsen, las aportaciones sociales y económicas del marxismo, así como la crítica politica libertaria.

E! planteamiento jurídico de la obra de Hans Kelsen tal como aparece en su Compendio de teoría general del Estado (1926)12 tiene el interés de que sitúa la problemática del Estado dentro de una óptica normativa. Tiene también la originalidad de que su perspectiva es la del Estado sobre sí mismo. H. Kelsen nos señala desde el principio que "el Estado es una ordenación de la conducta humana"13. Para Kelsen la lógica del derecho reside en intentar regular el comportamiento de los hombres a partir de una serie de normas y leyes, construcciones jurídicas que configuran el funcionamiento del Estado. Para que este orden actúe de una manera eficaz es preciso reducir cualquier tipo de conducta social desviada respecto a lo que establecen las normas, por medio de un sistema codificado de amenazas y sanciones. Por esta razón indica que:

"Si se pregunta en qué y cómo se manifiesta propiamente el poder del Estado. veremos que consiste esencialmente en que se somete los hombres al Estado; es aquello en virtud de lo cual el Estado domina sobre los hombres; aquello en virtud de lo cual los hombres están subordinados al Estado y son sus súbditos"14

En contraposición a esta visión jurídica, el marxismo destaca los factores sociales y económicos. Además, parte del hecho, ya señalado. que el Estado aparece cuando las contracciones de clase, consecuencia de la división técnica y social del trabajo, no pueden conciliarse. Así, pues. para el marxismo el Estado es un aparato de dominación de una clase, utilizado para conservar y reproducir su poder. En este sentido, todo Estado cumple dos funciones sociales a saber: ser un factor de cohesión de una formación social cuando en ésta existen diferencias en sus estructuras y clases; y, ser un factor de desorganización política, es decir, de impedimento para la organización de aquellos que no tienen el control de los medios de producción.

Dentro del esquema marxista althusseriano, el Estado se encuentra situado teóricamente en el nivel supra-estructural, que está, a su vez, subdividido en dos instancias (la jurídico-política y la ideológica), siendo determinado por el nivel infra-estructural (la base económica y productiva). Con todo, es preciso señalar el proceso de enajenación de esta institución a partir de su proceso de formación, tal como lo señala F. Engels:

"a fin de que estos antagonismos, estas clases con intereses económicos en pugna no se devoren a sí mismas y no consuman a la sociedad en una lucha estéril, se hace necesario un poder aparentemente por encima de la sociedad y llamado a amortiguar el choque, a mantenerlo en los límites del orden. Y ese poder, nacido de la sociedad, pero que se pone por encima de ella y se divorcia de ella más y más, es el Estado."15

Esta opinión de Engels muestra los aspectos alienantes del Estado. Para el filósofo. A Schaff "el Estado es una institución enajenada, un poder surgido de la sociedad, de sus contradicciones internas, que se sitúa por encima de ella"16.

Pero, estos criterios no quedan muy bien expuestos cuando se intenta analizar en qué medida influyen en la actuación y comportamiento de las clases sociales. Estamos de nuevo con el problema de cómo se traduce la "autonomía relativa" de las instituciones, argumentada por N. Poulantzas. Sobre ello se ofrecen interpretaciones divergentes.

La crítica política libertaria sobre el Estado expuesta, sobre todo, en las obras de J. P. Proudhon, M. Bakunin, P. Kropotkin y R. Rocker centra su atención en el carácter totalitario, autoritario, centralista y burocrático de su funcionamiento. El rasgo absolutista del Estado es señalado por todos estos autores al poner de manifiesto su acción omnipresente y su afán de abarcarlo y comprenderlo todo, pues, "está en la naturaleza del Estado el presentarse tanto en relación a sí mismo como frente a sus súbditos, como el objeto absoluto"17. Este aspecto se comprueba al analizar el proceso ideológico según el cual el Estado se presenta, tal como indicó M. Weber, como el sistema posible más eficaz y racional en la gestión de los asuntos públicos, apoyando gran parte de este "mito" en su objetividad y racionalidad de actuación.

La crítica libertaria hacia este mito se orienta en dos direcciones. Por un lado, aunque se acepta la posible objetividad del conocimiento científico, se desmiente que el uso de ese conocimiento por parte de hombres sea también objetivo. Por otro, se niega a aceptar la creencia de que la dinámica social pueda ser reducida a unos esquemas teóricos limitados, pues la realidad social es siempre más compleja y diversa de lo que algunos tecnócratas sean capaces de captar en sus investigaciones18.

El carácter alienante del Estado viene expresado para J. P. Proudhon en que es la representación institucional y política del principio de la autoridad, opuesto y dialéctico al principio de la libertad; para P. Kropotkin en que impide el desarrollo del libre acuerdo, la solidaridad y la autonomía condicionando la actuación social en un marco autoritario y burocrático19.

Uno de los postulados básicos de la corriente política libertaria es su tesis de que el comportamiento de un actor social está influenciado tanto por la estructura en que se encuentra, como por el tipo de prácticas que mantiene. Esta posición queda perfectamente manifestada en el siguiente argumento de P. Kropotkin, tan poco maquiavélico: "no se puede abolir el Estado buscando meterse en sus filas. No se hace tambalear la religión yendo a misa lo mismo que no se puede abolir la propiedad practicando el robo"20.
 

La alienación social y la burocracia
 

El tema de la alienación como fenómeno social desarrollado dentro del análisis marxista ha ocasionado discusiones y divergencias teóricas importantes. Algunos autores consideran que las reflexiones de Karl Marx sobre la enajenación, el extrañamiento y la alienación son fruto de la que denominan época del "joven Marx", basándose en el criterio de que en sus trabajos de madurez la teoría de la alienación aparece como superada y desfasada. Por el contrario, A. Schaff mantiene un criterio bien diferente alegando que el fenómeno de la alienación es una de las piezas básicas de la interpretación marxista y que no sólo se encuentra en sus obras de juventud, sino también en las de madurez 21.

La alienación para K. Marx designa la relación entre el hombre y sus diversos productos, tanto objetiva como subjetivamente. El interés de la alienación social como elemento de análisis de la acción institucional queda patente en esta opinión de A. Schaff:

"Para Marx, alienación es, ante todo, la manera de denotar aquella relación objetiva en la cual los productos del hombre--y por cierto productos tan diversos en su naturaleza como la religión, la ideología, el Estado, la mercancía, etc.--, se enajenan frente al hombre, es decir, se sustraen a su control y se constituyen como poder autónomo, en último término como un poder enemigo del hombre y que lo domina"22.

El análisis de la burocracia presenta, a su vez, dos aspectos diferentes. El primero es la polémica acerca de si la burocracia es una clase social autónoma y con poder propio, mientras que el segundo trata de averiguar alguna de sus características institucionales. En lo referente a la primera cuestión, los estudios marxistas que han tratado el tema se han centrado, sobre todo, en los países denominados socialistas y la obra interesante de algunos autores como B. Rizzi o C. Castoridis carece de una elaboración teórica general sobre la burocracia23. A pesar de ello, se va reconociendo la autonomía de la burocracia como grupo social. Así lo expresa A. Schaff:

"La burocracia se convierte en un poder enajenado, en un poder, por tanto, que no sólo se independiza frente a quienes le han dado origen, sino que incluso se opone a ellos, se muestra enemigo de sus intereses (...) Dos atributos deben agregarse entonces: se trata, primero, del aislamiento de esta totalidad de los funcionarios respecto de las masas, y segundo, de una organización específicamente jerarquizada, que se basa en sus leyes y normas propias"24.

En lo que respecta a las cuestiones institucionales es preciso tener en cuenta los trabajos de M. Weber sobre la burocracia25 Para éste la racionalización de la gestión administrativa y la jerarquización social de esta gestión son las dos características más importantes de la burocracia. Uno de los aspectos, sin duda, más interesantes señalados por M. Weber es el carácter permanente del aparato burocrático, pues:

"Una vez instaurada en su plenitud, la burocracia es una de las estructuras sociales más difíciles de destruir. La burocracia es el medio de transformar la acción comunitaria en una sociedad organizada racionalmente. Por esto la burocracia. como instrumento de societalización de las relaciones de poder ha sido y es de gran importancia para quien controle el aparato burocrático"26

Es preciso entender el término "societalización" como gestión indirecta y jerárquica de la administración pública. Por todo esto, para M. Weber la burocracia es un sistema que debilita el funcionamiento democrático de una organización, institución o sociedad. Según él, el gran conflicto de nuestra época fue y es el de conseguir un equilibrio entre una auténtica democracia y una eficaz gestión pública, problema por cierto ya planteado por el español A. Posada en sus estudios acerca de la administración local a finales del siglo XIX, pues la burocracia es opuesta, en gran medida, a la democracia.

Así, pues, las opiniones e investigaciones expuestas sobre el Estado, la alienación social y la burocracia, refuerzan y consolidan la idea de que las instituciones desempeñan un papel importante en el funcionamiento del poder.

El declive del hombre público

Para completar esta breve exposición es preciso tener en cuenta la obra de dos sociólogos norteamericanos: Ch. W. Mills y R. Sennett. La investigación de ambos esta referida a la sociedad estadounidense, pero las tendencias señaladas son también características de otras formaciones sociales capitalistas. La obra de Ch. W. Mills gira alrededor de la formación en los EE.UU. de una élite del poder. Su hipótesis central está bien esbozada en este texto:

"Lo que afirmo es que en esta época particular, una conjunción de circunstancias históricas ha dado lugar al nacimiento de una minoría de poder; que los individuos de los círculos que componen esa minoría del poder separada y colectivamente. toman ahora las decisiones clave que en efecto se toman; y que dado el aumento y la centralización de los medios de poder de que ahora se dispone, las decisiones que toman o dejan de tomar tienen más consecuencias para mayor número de gentes que nunca en la historia de la humanidad"27.

Según Mills la élite del poder está compuesta por el directorio político cada vez más en declive, los ricos corporativos y los altos mandos militares, ambos en ascenso y entrelazados por la formación de una poderosa industria militar, contra la cual no existe ningún poder compensador. La otra cara de la moneda es la formación de una sociedad de masas que está caracterizada por la dependencia de la gente respecto a la información y la gestión institucional. La burocratización de la política está agravada por la perdida de una perspectiva clara del proceso social por parte del público que es incapaz de aprehenderla. Es refiriéndose a esto que Mills señala como:

"una de las transformaciones estructurales implicada que tiene gran importancia es la asociación voluntaria como verdadero instrumento del público... Y no sólo es que las instituciones del poder sean ahora de gran escala e inaccesiblemente centralizadas: al mismo tiempo se han vuelto políticas en menor medida y más administrativas y dentro de este gran cambio de marco el público organizado se ha desvanecido"28.

Enlazando con esta problemática, aunque con análisis y perspectivas diferentes, R. Sennett indica cómo a través de mecanismos ideológicos se ha formado en la actualidad una ideología narcisista en la que lo personal se sobrepone a lo colectivo. Este desinterés hacia lo público es aprovechado por la élite del poder para imponer sus criterios. La falta de interés hacia la gestión pública afecta también a la conciencia espacial de la actuación política del público. Al respecto argumenta Sennett que:

"El propio temor de impersonalidad que gobierna a la sociedad moderna impulsa a las gentes a imaginar la comunidad en una escala cada vez más restringida... Absorción en el localismo y en la motivación: éstas son las estructuras de una cultura erigida sobre la crisis del pasado"29

Este análisis muestra claramente la importancia de los factores ideológicos y espaciales en el estudio del comportamiento político de la gente.
 

Conclusión

Resumiendo, la institución no es el poder, ni dispone en sí misma de poder propio, pues éste es sólo producto de la acción de los hombres. Ahora bien, si es cierto que el poder sólo se puede analizar a partir de la dinámica de las clases sociales, también es cierto que esta dinámica está condicionada por el hecho institucional del cual no se puede desligar. El comportamiento social está conformado y regulado por la organización y por el tipo de relaciones que éste desarrolla, viendo así encauzada y delimitada su acción. Una vez aceptado el papel de la institución en el funcionamiento del poder, el paso siguiente es intentar averiguar en qué medida la institución municipal ha conformado y ayudado a configurar una práctica y un esquema territorial concreto (municipios, provincias nación), y también en qué grado el territorio, entendido como una unidad política, histórica y administrativa, ha condicionado tanto al poder como a la misma práctica institucional.
 

2. ORIGENES Y DESARROLLO DE LAS COMPETENCIAS TERRITORIALES Y URBANISTICAS DEL MUNICIPIO LIBERAL ESPANOL (1812-1975)

El análisis histórico y territorial de la institución municipal durante el período liberal responde a la segunda orientación que he señalado al principio del artículo y trata de contestar la pregunta formulada al final del apartado primero, pero también se refiere a otras dos cuestiones. La primera, es que este estudio puede ayudar a plantear nuevas cuestiones significativas en el proceso de configuración territorial del Estado liberal español. La segunda, es una razón bastante simple: la aportación de un conocimiento histórico creo que es básico para comprender la lógica de la organización social y política del espacio.
 

El criterio adoptado para realizar una exposición histórica tan amplia tiene sus motivos. La permanencia, a lo largo de esta época, del mismo modelo de organización municipal, ligado al proceso de construcción del Estado liberal, implicaba que su análisis debía remontarse a sus orígenes. De esta manera, se podía empezar a comprender, posteriormente, cuáles eran las posiciones de las diversas clases, grupos de poder y nacionalidades con respecto a la institución municipal y que papel desempeñaba ésta en sus esquemas políticos.

Soy consciente de la amplitud de la problemática tratada y de las consecuencias simplificadoras que ello conlleva, pero conviene tener en cuenta la escasez y diversidad de trabajos generales relativos a esta cuestión. Si bien es cierto que existen algunos estudios valiosos sobre la institución municipal, éstos tienen un mérito diverso tanto por su diferente enfoque temático como cronológico, quedando, en casi todos, la perspectiva espacial diseminada a retazos. La división de esta parte en tres puntos es consecuencia directa del desarrollo histórico de los diferentes esquemas territoriales planteados al Estado liberal español.

La formación del régimen local liberal en España (1812-1868)

El desarrollo y formación del municipio liberal está estrechamente vinculado a la construcción del Estado liberal español que en todo momento mantuvo una especial preocupación por controlar la dinámica municipal, hasta el punto de que cualquier reforma o modificación de la administración local estaba en el centro o en un lugar destacado de las luchas políticas. Durante esta etapa se desarrolla la lucha de una débil burguesía para imponer su organización política y administrativa sobre un territorio en el que las fuerzas del Antiguo Régimen eran fuertes, aunque desiguales, y para impedir, desde ciertos sectores moderados de la burguesía, una revolución campesina. Además, hay que señalar que esta burguesía se encontraba dividida en dos sectores políticos opuestos, moderados y progresistas, con modelos municipales diferentes respecto a los métodos a seguir en la construcción del Estado.

El escaso desarrollo industrial y el incipiente crecimiento urbano influirán en que la problemática urbanística no ocupe un lugar destacado de la gestión municipal hasta pasado mediados del siglo XIX, con la construcción de ensanches. Por razones históricas y políticas he dividido esta etapa en dos períodos bien diferenciados: el primero, que va hasta 1833, se caracteriza por ser el de la formulación teórica y práctica de la organización municipal y territorial liberal; y el segundo, que transcurre hasta 1868, el de la consolidación de la organización liberal.

1. Pensamiento liberal y organización local en las Cortes de Cádiz (1812-1833).- Uno de los propósitos que persiguieron desde el principio los liberales fue estructurar una administración territorial eficiente y a la vez económica, que pudiera respetar los principios liberales de igualdad jurídica y de propiedad privada. Para llevar a cabo tal vertebración administrativa recurrieron a un instrumento jurídico-político que se adaptaba perfectamente a sus criterios y necesidades: la uniformidad territorial. Con este modelo se establece, según C. de Castro, un sistema administrativo y político uniforme y escalonado que, en contraposición al Antiguo Régimen, generalizaba las instituciones locales de origen electivo-diputaciones provinciales y ayuntamientos- en el territorio del Estado español30.

La tesis mantenida por Adolfo Posada31 de que los legisladores liberales basaron parte de sus principios municipales no sólo en el pensamiento ilustrado o en la obra administrativa de la Revolución Francesa, sino también en la tradición democrática del municipalismo medieval castellano-leonés, aunque discutible por la ruptura histórica que representa el Estado absolutista moderno en esa tradición32, sirve para introducir la polémica entablada en las Cortes de Cádiz entre un tipo de organización local más autónoma y otra más centralista. i a discusión mantenida entre los diputados liberales Castillo y Toreno muestra con claridad los puntos teóricos y políticos de los diferentes planteamientos liberales sobre el régimen local. Así, mientras el diputado Castillo negaba la forzosa subordinación del municipio a la figura centralista del jefe político arguyendo que:

"La Constitución es un sistema: por consiguiente, es menester que el plan que V.M. ha adoptado en grande, se adopte en pequeño (...) Si las Cortes representan a la Nación, los cabildos representan a un pueblo determinado; con que si se teme que el Rey o sus Ministros influyan en las Cortes siendo éstas un cuerpo tan numeroso, y cuyos individuos debemos suponer que están dotados de grandes virtudes, ¡con cuánta razón más es de temer que los jefes de las provincias que representan parte del poder ejecutivo, hayan de influir poderosamente en los Ayuntamientos!"33.

El diputado Conde de Toreno le replicó de la siguiente manera:

"Todo su discurso se funda en un principio a mi parecer equivocado, cuando ha manifestado que los Ayuntamientos eran representantes de aquellos pueblos por quienes eran nombrados. Este es un error (...) En la Nación no hay más representación que la del Congreso Nacional. Si fuera según se ha dicho, tendríamos que los Ayuntamientos, siendo una representación y existiendo consiguientemente como cuerpos separados formarían una nación federada, en vez de construir una sola e indivisible nación (...) Los Ayuntamientos no son más que unos agentes del poder ejecutivo para el gobierno económico de los pueblos (...) sólo son un instrumento de éste, elegidos de un modo particular, por juzgarlo así convenientemente al bien general de la Nación; pero al mismo tiempo, para alejar el que no se deslicen y propendan insensiblemente al federalismo, como es su natural tendencia, se hace necesario ponerles el freno del jefe político (...) Este es el remedio que la Constitución, piensa establecer, para apartar el federalismo, puesto que no hemos tratado de formar sino una Nación sola y única"34.

La idea o el proyecto unitario es, sin duda, uno de los elementos que mejor sirve para comprender la base ideológica tanto de la administración municipal como de la división territorial. Así, la Comisión encargada por las Cortes de Cádiz para elaborar la división territorial es explícita cuando dice que con ella lo que se confía es "promover y fomentar la unidad de todos los españoles, cualquiera que sea el Reino o Provincia a que puedan pertenecer"35. Por su parte, Ortiz de Zuñiga, uno de los principales recopiladores y teóricos del derecho administrativo liberal resume perfectamente las aspiraciones unitaristas del pensamiento liberal moderado ante lo que considera posiciones "regionalistas" y reaccionarias del Antiguo Régimen:

"¿Cuánta hubiera sido su admiración (la de los hombres del Antiguo Réqimen) si traspasando la muralla impenetrable que les separaba del porvenir, hubieran podido ver el día en que habíamos de vivir bajo un mismo gobierno, obedecer unas mismas leyes, tener unos nuevos intereses (...) Ya no hay más que ciudadanos. Ya nadie lleva el nombre de Rey de Aragón, ni de Navarra, ni de Castilla, sino el de nación española.

¡Qué marcha tan progresiva y admirable! Reunir tantos intereses, igualar tantas clases, destruir tantas preocupaciones, desarraigar tantos abusos, llevar en fin la ley niveladora sobre aquel inmenso e informe canal de prerrogativas"36.

En el campo de la organización municipal es importante señalar las bases prácticas de la reforma local de 1823. Esta permite dentro de un amplio marco de descentralización administrativa configurar a la institución municipal definitivamente como una creación legal del poder central. El gobierno liberal no sólo va a conservar los municipios existentes, sino que va a crear otros nuevos en todas las poblaciones carentes de ellos y que por sí solos o con su territorio circundante o alfoz reúnan más de 1.000 habitantes, con el fin de conseguir una administración local más racional y uniforme, pero también un grado de control territorial más amplio. El incremento de municipios debe entenderse tanto como una mejora administrativa, como un fortalecimiento del Estado central liberal y un aumento de su dominio sobre el territorio.

Por esto, es preciso señalar que la institución municipal es, ante todo, una creación del Estado central que es quien declara, bajo criterios uniformistas, si existe o no agrupación suficiente para constituir un municipio. El intento de organizar la administración de una forma unitaria y uniforme tanto a nivel territorial como institucional encontró ya desde el principio dificultades de aplicación, sobre todo, en los municipios y aldeas rurales del norte de la península donde la población estaba bastante dispersa. Curiosamente, las dificultades liberales para imponer su modelo territorial fueron correlativas al auge del carlismo en esa zonas problemáticas. En el orden urbanístico el elemento que va a configurar su práctica será el respeto absoluto al principio de propiedad privada.

2. La consolidación de la organización territorial liberal (1833-1868). - La escisión de los liberales en dos partidos diferentes se observa más en sus programas y alternativas sobre la cuestión municipal que en su práctica institucional. El punto central de la discusión enlaza con el ya señalado en las Cortes de Cádiz, pues mientras los moderados consideraban al alcalde como la representación del poder central, los progresistas se la atribuían a la comunidad local. El esquema moderado se organiza a partir del criterio de subordinación de lo local a lo central, con una estructura territorial fuertemente centralizada que aproxima el gobierno a la administración local con independencia del poder judicial. Este modelo parte del presupuesto central que tan bien señala el diputado Maure en 1838 cuando dice que:

"Existe entre nosotros por un error de doctrina que hasta ahora no se ha combatido bastante, la idea de que las Corporaciones municipales son la representación de los pueblos (...) Nuestra Constitución ha marcado el verdadero carácter de los Ayuntamientos cuando ha dicho que su objeto es el qobierno interior de los pueblos"37,

Los progresistas criticaron los presupuestos científicos sobre los que pretendía organizarse la administración moderada concediendo una mayor importancia al aspecto político y, para ello, conservaron el carácter electivo del alcalde. Pero, mantuvieron también la necesidad de reforzar la unidad y uniformidad territorial y administrativa así como la subordinación de las autoridades locales al gobierno central.

Durante este período los ayuntamientos aumentaron su dependencia hacia la administración central, en gran parte por la desamortización de bienes comunales realizada a partir de 1855 por los progresistas, que les obligó a imponer una serie de impuestos y tributos sobre los ya expoliados campesinos, restándole aún más representatividad local, y les dejó sin posibilidades para intervenir de una manera eficaz en el control del desarrollo urbano. El jefe político de la provincia podía suspender a cualquier autoridad o entidad local sin verse obligado a explicar los motivos de dicha medida. La implantación del modelo moderado a lo largo de la década de dominio "unionista" de 1854 a 1864 configuró una administración muy centralizada y adicta al partido moderado, lo que favoreció la formación de una estructura de poder caciquil. Un factor importante en la consolidación del caciquismo como medio de control local es la organización electoral moderada basada en distritos de amplia base rural.

En lo referente a la legislación urbanística, si bien el marco de actuación de la policía urbana quedaba regulado por la elaboración de unas Ordenanzas Municipales que concedían una amplia autonomía urbanística a los municipios durante el período 1838-1856, la normativa de régimen local clasificaba la formación y alineación de calles como una típica competencia municipal que precisa del visto bueno gubernativo. Además, se fue formando una "incipiente organización administrativa" de tipo estatal. La incapacidad de los municipios para afrontar la problemática urbanística de una forma coherente y satisfactoria, debido a la escasez de recursos y posibilidades, motivó la publicación de numerosas disposiciones de cariz singular que configuraron una normativa urbana confusa y a veces contradictoria. La necesidad de emprender una labor unificadora se va a plasmar en la constitución de la Junta Consultiva de la Policía Urbana el 4-VIII-1852. Este órgano administrativo moderado fue disuelto en 1854 por los progresistas al considerarlo una entidad demasiado centralista. En 1857 se vuelve a restablecer, con el triunfo de la Unión Liberal, para transformarse en la Junta Consultiva de Policía Urbana y Edificios Públicos y desaparecer, definitivamente, con los intentos descentralizadores iniciados en 1863.

La legislación urbanística gira en torno a los límites impuestos a la propiedad privada por medio de la Ley de expropiación forzosa de 1836. Pero, la cuestión urbanística más importante de este período, y tal vez del resto del siglo XIX, es la formación de los ensanches urbanos, creación urbanística y jurídica peculiar del Estado español. La aprobación de los ensanches de Madrid y Barcelona será impuesta por el Estado central. El Ayuntamiento de Madrid después de un informe elaborado por Mesonero Romanos rechaza la propuesta de ensanche, pero un Real Decreto refrendado por Claudio Moyano da curso legal a la elaboración del ensanche, alegando intereses superiores por ser la capital del Estado. El caso de Barcelona es bastante representativo de la escasa importancia que tenían los ayuntamientos para poder imponer un criterio urbanístico propio. Después de fuertes polémicas, el Ministerio de Fomento rechaza el proyecto aprobado por el ayuntamiento barcelonés, del arquitecto municipal A. Rovira ¡ Trias, confirmando por Real Decreto de 31-V-1860 el proyecto de Ildefonso Cerdà.

La Ley de Ensanche de las Poblaciones de 1864 afectó a la gestión municipal al especificar en el artículo 15 que el gobierno podía modificar las Ordenanzas Municipales, además de conceder amplias facultades a las creadas Juntas de Ensanche. El Real Decreto de 25-IV-1867 sobre el Reglamento para la ejecución de la Ley de Ensanche establecía que los municipios podían elegir el proyecto, pero éste debía recibir el visto bueno de Gobernación que podía sustituir el proyecto municipal, quedando como exclusiva competencia municipal la realización de las obras de ensanche. A todo ello, hay que señalar un aspecto más de la subordinación municipal, pues si bien la administración central concentraba la elaboración y gestión de los proyectos, en cambio no costeaba el desarrollo de las obras.

En el aspecto territorial la aprobación por Real Decreto de 30-XI-1833 de la división provincial del Estado español por Javier de Burgos representa la instauración definitiva de lo que he denominado paradigma territorial liberal. Los intentos progresistas de conceder un cierto grado de autonomía a las diputaciones provinciales desaparecerán con la victoria de la Unión Liberal que les impone como a los ayuntamientos su subordinación estricta a la administración central. Sólo Navarra conseguirá mantener parte de sus fueros por la Ley de 16-VII-1841 por la que se crea una Diputación foral en la que se reconocen algunos de sus antiguos derechos. A pesar de ser éste el período de consolidación del Estado liberal unitario, uniformista y provincial será entonces cuando empezarán a discutirse y rechazarse desde posiciones no carlistas alguno de los aspectos que constituyen su concepción territorial. Así, desde principios de la década de los años treinta se empiezan a formular las primeras afirmaciones más o menos independentistas o federales de la pequeña burguesía y la clase obrera catalana. Y también a partir de entonces el socialismo denominado utópico estará estrechamente vinculado con el federalismo.

A partir del modelo territorial liberal observamos cómo el Estado intentó reducir el carácter político de los ayuntamientos, que eran un instrumento posible de poder para la oposición progresista, y aumentó su carácter administrativo y burocrático. Pero, tal vez lo más importante sea el hecho de que con esta estructura unitaria y uniforme de la administración local el Estado utilizó los municipios no sólo como entidades de su poder, sino también como instrumentos ideológicos en su intento de conseguir una conciencia territorial y nacional única.
 

Caciquismo y autonomía. La cuestión regional (1868-1939)

El fracaso de la burguesía moderada por imponer su esquema de Estado unitario y uniforme se traducirá en la formulación teórica de concepciones administrativas y territoriales diferentes y opuestas, que tenderán a romper o resquebrajar su modelo unitario. El sector progresista de la burguesía intentará aplicar sus criterios de descentralización provincial, mientras que la pequeña burguesía y la clase obrera optarán por una solución federal. Más tarde, durante la Restauración, la burguesía catalana conservadora y moderada se agrupará en torno a las tesis "regionalistas", que, sin aceptar la propuesta federal, rechazan tanto el modelo unitario de Estado como la división provincial, afianzándose como la fuerza política más potente capaz de romper el esquema liberal unitario, tal como quedo plasmado con la formación de la "Mancomunitat".

A lo largo de esta etapa, el poder liberal utilizó la institución municipal a través de su estructura caciquil como un instrumento tanto para imponer su modelo territorial, como para desbaratar cualquier oposición al mismo. El desmantelamiento de esta estructura caciquil de la administración local es uno de los puntos cruciales de esta etapa que sirve además para comprender las relaciones entre el territorio y el poder. Y, aunque ciertos sectores conservadores intenten dar una mayor autonomía a los municipios, utilizarán a la administración local para reafirmar sus criterios unitaristas. Pero, la emergencia durante esta etapa de lo que he convenido en llamar paradigma territorial regional y particularista conducirá a un enfrentamiento con el modelo unitario, en el que la institución municipal de la misma manera que desempeñará un papel básico, irá quedando relegada a un plano cada vez más secundario, con lo que se planteará con toda su fuerza la "cuestión regional".

Tan sólo el movimiento obrero, que parte de unos presupuestos teóricos diferentes tanto del uniformismo liberal como del particularismo autonómico y anti-igualitarista de un Valentí Almirall, enlazará con las tesis federalistas de autonomía local y regional dentro de un marco internacionalista, añadiendo, además, criterios de igualdad social y territorial. En sus dos vertientes, tanto la socialista como la libertaria, se reivindica el nivel local como la unidad territorial básica para organizar la sociedad socialista. Para el estudio de esta etapa la he dividido en cuatro períodos que están diferenciados política e históricamente.

1. Descentralización y federalismo (1868-1874). - La Revolución de 1868, que es la última ocasión en que la burguesía protagonizar un movimiento revolucionario, tiene por objetivo primordial la sustitución del modelo político moderado centralista por otro más descentralizador. Una de las primeras medidas que se tomaron fue la democratización de la administración, con el fin de suprimir la fuerte tutela a la que estaba sometida. Con todo, la falta de coherencia de los diversos grupos sociales se reflejara en la instauración de modelos políticos diferentes, que influirán en la no aplicación de la legislación descentralizadora.

Las reformas introducidas en la organización local por la Ley Municipal de 1870 se caracterizan por realizar una división entre los aspectos administrativos y los políticos de la gestión local, concediendo una amplia autonomía a lo administrativo y subordinando al Estado central todo lo relativo a cuestiones de ámbito político, por hacer una delimitación de los impuestos entre la administración central y la local, también por defender la organización provincial y por la intervención del rey o las Cortes a fin de impedir la extra-limitación de los municipios y diputaciones en sus funciones. Además, mantienen el carácter electivo de las autoridades locales y permiten, por primera vez, que los municipios puedan formar entre sí y con los más inmediatos asociaciones y comunidades. Para J. Beneyto, con la Revolución de 1868 entran en España las ideas de "self-government" recogidas por Salustiano de Olózaga, que influirán en su carácter descentralizador, aunque las reformas introducidas estaban ya contenidas en el ideario del partido progresista y no rompían, en absoluto, la concepción unitaria liberal.

En cambio, si se produce esa ruptura con los planteamientos federalistas desarrollados a lo largo de este período, que son recogidos, en gran parte, por las clases medias progresistas de las regiones periféricas y por la clase obrera, que evolucionarán hacia planteamientos territoriales diferentes. Así, en 1868 Valentí Almirall publica las Bases para la constitución federal de la nación española y para el Estado de Cataluña, en la que propone una organización territorial de Cataluña en provincias, que serían administradas por un cuerpo provincial de elección democrática y además los municipios serían regidos por ayuntamientos de elección popular, siendo el alcalde un delegado del Consejo Ejecutivo del Estado catalán. En 1869 las fuerzas republicano federales de Cataluña, Valencia, Aragón y Baleares acuerdan en el "Pacto de Tortosa" que deben estar preparados para cualquier acción conjunta del partido republicano. En 1873 se presentó el "Proyecto de Constitución Federal de la República Española" basada en un criterio de regionalización, en la que los 15 Estados regionales propuestos gozaban de una amplia autonomía limitada por la Constitución y controlada por las Cortes federales, pudiendo desarrollar aquellas competencias que no fueran exclusivas del poder federal. Al mismo tiempo se concedía una autonomía similar a los municipios. Pero, las desavenencias republicanas entre los que deseaban un Estado unitario con un cierto grado de autonomía y los que deseaban una organización confederal produjo su escisión y precipitó la sublevación cantonal.

Por su parte, la clase obrera, sobre todo la organizada en torno a las secciones de la I Internacional, había adoptado el esquema federal, planteando dos divergencias básicas con el resto de los republicanos federales, al dar mayor énfasis al nivel local y al defender el internacionalismo como medio para romper los esquemas y límites nacionalistas y estatales considerados opresivos.

En lo relativo a la legislación urbanística destaca en este período la influencia de los criterios de descentralización administrativa. Así, una de las primeras medidas es la suspensión el 18-IX-1869 del Servicio de Arquitectos Provinciales como cuerpo técnico dependiente del Estado central. El Decreto del 14-XI-1868 suprime el monopolio estatal de la construcción de las obras públicas, concediendo a los ayuntamientos y diputaciones las mismas posibilidades que a los particulares. Además, la Ley Municipal de 1870 en su artículo 67 determinaba que la creación de servicios municipales para el arreglo de la vía pública, comodidad e higiene del vecindario, apertura y alineación de calles, plazas y toda clase de vías de comunicación era de exclusiva competencia municipal. Pero la mayoría de lo promulgado no se realizó, con lo que la administración central continuó controlando de hecho la gestión urbanística. A pesar de todo, es en este período cuando se plantean los esquemas y las propuestas territoriales descentralizadoras que van a ser desarrollados posteriormente.

2. Caciquismo y regionalismo (1874-1913).- La incapacidad de la burguesía progresista para llevar a término su programa descentralizador, así como el fracaso republicano por imponer sus criterios regionales y federales conducirá al mantenimiento del esquema territorial liberal moderado a lo largo de la Restauración, cuyos rasgos políticos más sobresalientes fueron la falta de representatividad política, pues el sistema bipartidista de poder procedía más de la estructura caciquil de la administración local que de un libre juego democrático, y del incumplimiento generalizado de su propia normativa general.

La legislación municipal compilada en la Ley Municipal de 1870 no fue sustituida por otra legislación radicalmente diferente, sino que fue modificada en algunos aspectos en 1876. Después, se promulgó la Ley Municipal del 2-X-1877 y en 1882 se realizó una modificación del régimen provincial existente, orientándose todas estas reformas a recortar las medidas democráticas y descentralizadoras de la anterior Ley Municipal. Así, se restringe el sufragio, exigiendo el pago de una cuota en los municipios de más de 30.000 habitantes «en los cuales la experiencia ha demostrado que se quebranta la unidad política~. El rey se otorga el privilegio de nombrar los presidentes de las diputaciones, y puede nombrar de entre los concejales los alcaldes de las capitales de provincia, cabezas de partido judicial y pueblos de igual o mayor vecindario que éstos, siendo los alcaldes de Madrid y Barcelona de designación real. Los gobernadores civiles pueden suspender, gracias a las facultades que concedía el artículo 189 de la Ley Municipal, a los alcaldes y ayuntamientos, que están totalmente subordinados a la jefatura de éste. Además, existiría una Junta Municipal formada por los representantes de los contribuyentes y concejales destinada a controlar el presupuesto municipal anual. Toda esta normativa acentuó y consolidó la mediatización de la institución municipal como un órgano burocrático del poder central. Además, debido al raquitismo municipal incapaz de realizar las competencias que la Ley le encomendaba se reafirmó la posibilidad de crear mancomunidades municipales, así como se señaló la formación de municipios en los pueblos de más de 2.000 habitantes, manteniéndose los ya existentes, estableciendo una normativa para las agregaciones y segregaciones de municipios, y permitiendo una ampliación hasta una distancia de 6 kilómetros de los términos municipales de las ciudades de más de 100.000 habitantes. Por lo demás, la organización administrativa continuaba uniforme y simétrica tanto en los principios generales como en los detalles.

En materias urbanísticas la Ley de Ensanche del 22-XII-1876 no tuvo como objetivo primordial formular una nueva legislación urbanística, sino una finalidad más modesta y concreta: revisar la estructura de las Juntas de Ensanche y regular sus relaciones con los ayuntamientos, reduciendo la independencia de aquéllas con respecto a éstos. En lo relativo a la expropiación hubo algunas innovaciones, entre las que destaca la de que siempre que un ayuntamiento acuerde la apertura de una plaza, calle o vía tiene derecho a expropiar la totalidad de las fincas adyacentes. Además, el artículo 22 de la citada Ley establece que los ayuntamientos elaborarán unas Ordenanzas especiales en las que se determinará la extensión de la zona próxima al ensanche, dentro de la cual no se podrá construir ningún tipo de edificación, regulando las construcciones que se realicen fuera del núcleo urbano. De todas formas, el 26-VII-1892 se promulgó una Ley que establecía un régimen especial para los ensanches de Madrid y Barcelona, en la que se favorecía de nuevo el papel de los propietarios.

Poco más tarde, el 18-111-1895 se publicó una Ley relativa al saneamiento y mejora interior de las grandes poblaciones, la cual reducía el papel de los ayuntamientos a casi simples concesionarios de las obras de reforma, pues la iniciativa y la realización de las obras deja de ser una competencia propia del municipio, que pierde incluso posición jurídica frente al concesionario privado. Con esta Ley se obligaba a los ayuntamientos a solicitar la aprobación de sus proyectos de reforma al Ministerio de Gobernación, una vez la obtenía se ponían las obras a subasta, también bajo control gubernativo y si deseaba ejecutarlas precisaba igualmente de su aprobación39. Desde otra perspectiva, la anexión de los pueblos del llano de Barcelona al municipio de Barcelona, en una época en que la burguesía catalana defendía la autonomía regional y municipal, muestra tanto sus límites ideológicos, como su política urbanística.

Todo este sistema jurídico y práctica institucional favoreció la consolidación de un sistema de poder denominado caciquismo, que estaba basado en el control de la vida y la administración local por los notables locales y los grupos políticos en el poder. El caciquismo fue posible gracias a la existencia de un sistema de vinculaciones cerradas y fuertemente personales que estaba propiciado, tal como lo describía J. Varela, por el hecho de que:

"los pueblos constituían una gran máquina de control del individuo en que todos vigilaban lo de todos- aunque, a veces, también generaba vínculos de solidaridad (...) Pocos escapaban a este control asfixiante. En Bejar, por ejemplo, la pareja que mantenía relaciones ilícitas era expuesta por sus vecinos que dejaban un rastro de paja uniendo la puerta de las casas de los dos amantes. Las cartas se remitían sin dirección alguna y, hasta en las capitales de provincia solía bastar el nombre de destinatario (...) Los problemas verdaderamente relevantes quedaban confinados dentro del pueblo. Las relaciones se establecían sobre bases personales, de tal modo que diferían considerablemente de un lugar a otro. La administración constituía casi el único denominador común y omnipresente. Por eso, aquéllos bien conectados con el aparato administrativo tenían multitud de relaciones a lo largo y ancho del espectro social, lo cual les colocaba en una situación privilegiada. La geografía electoral presentaba todavía más fuerza a su posición porque los distritos, uninominales, estaban divididos en secciones electorales dispersas que, generalmente, reunían a los electores de un pueblo"40

En esta brillante descripción se observa como la institución municipal cohesiona y configura una determinada conciencia territorial, al mismo tiempo que regula la dinámica social local. El sistema caciquil sólo se sostiene gracias a una decidida intervención de la administración municipal en favor de alguno de los candidatos. Las elecciones se confeccionaban desde el Ministerio de la Gobernación por el sistema denominado "encasillado" en el que se repartían los cargos, dejando un cierto margen a la oposición, y eran habituales las compras y ventas de los votos. Los fraudes electorales llegaron a extremos como la suspensión de un ayuntamiento por no haber encendido todas las luces durante unos comicios, o como cuando en 1901 en un pueblo de la provincia de Badajoz los mismos electores intentaron forzar la compra de votos formando un pequeño motín en la plaza pública gritando que ni votaban ni dejaban de votar, sino mediante dinero. Para M. Tuñon de Lara41, el caciquismo es consecuencia del predominio político de la gran propiedad agraria, y lo cierto es que no será roto por medios jurídicos o administrativos, sino por una práctica de tipo urbana e industrial. Así, las elecciones al Ayuntamiento de Barcelona en 1903 darán una mayoría total a los republicanos y regionalistas que prescindirán de la ayuda ministerial .

La rigidez, falta de renovación y autonomía que caracterizó la estructura estatal de la Restauración acentuó y consolidó dos planteamientos territoriales de signo social diferente, que ya habían empezado a ser esbozados en el período anterior. Si bien ambos habían partido de los presupuestos teóricos del federalismo frente a la concepción unitaria del Estado, tenían divergencias territoriales notables. El primero, el catalanismo en su corriente moderada y conservadora, que optó por el "regionalismo", se alejó de cualquier veleidad federalista por las connotaciones radicales que implicaba la propuesta federal y dirigió parte de sus esfuerzos a resaltar los aspectos particulares (recurrir a la historia, la geografía y la lengua) como paso teórico previo para obtener una amplia autonomía.

Pero, sería erróneo circunscribir al "regionalismo" como una opción sólo catalana y moderada. Así, F. Pi ¡ Margall escribió en 1876 su importante obra Las nacionalidades, en la que parte de la tesis según la cual la única posibilidad de constituir una efectiva unidad española es la formación de un Estado federal entre las diversas regiones. Por esto, su federalismo ha sido llamado regional, pues la región es el elemento territorial básico. Después de diversas obras, en 1886 Valentí Almirall publicó una obra importante titulada Lo catalanisme en la que están muy bien expuestos los presupuestos teóricos en que se fundamenta el particularismo, concepción política y territorial opuesta al uniformismo liberal. Sus opiniones son importantes para comprender las bases teóricas del modelo regional catalán.

Almirall intenta fundamentar científicamente el particularismo a través de sus relaciones con el positivismo, pues según él hay dos sistemas filosóficos que han influido en la organización política y territorial de esta época: el idealismo, que por medio de planteamientos generales y abstractos conduce al unitarismo; y, el positivismo, que a través del reconocimiento y estudio de hechos concretos por medio de un análisis empírico conduce al particularismo y a la autonomía. Para Valentí Almirall el particularismo es un sistema por el cual se reconoce la variedad administrativa y política y por tanto la libertad de la organización territorial, constituyendo el regionalismo el único elemento posible de regeneración del Estado español. Además, señala la imposibilidad de que la administración local unitaria y uniformista pueda resolver con un mismo molde los problemas tan diversos que tiene planteados43.

En 1892 se formulan las Bases para la Constitución Regional catalanaredactadas en Manresa y que erróneamente han pasado como el texto fundacional del catalanismo político, en las que, tal como lo transcribe J. A. González Casanova, "la división territorial -de Cataluña- se basará en la comarca natural y el municipio. Cataluña será la única soberana de su gobierno interior. La comarca natural y el municipio tendrán la mayor autonomía administrativa posible"44.

Este ascenso y presión del movimiento regionalista catalán influirá en la gestión municipal. Así, en el ayuntamiento de Barcelona se producirán, a partir de 1904, tensiones y discrepancias entre los republicanos unitaristas por un lado con los republicanos catalanistas y los hombres de la "Lliga Regionalista" por otro. Este conflicto muestra cómo la institución municipal ocupa un lugar destacado en la lucha por la imposición o mantenimiento de un modelo territorial y político. Por su parte, la clase obrera, se mantendrá en su mayor parte en una posición claramente anti-institucional, profundizando en su modelo federalista al que superpone criterios de igualdad territorial.

La inviabilidad del caciquismo y las presiones surgidas ya no sólo del catalanismo o del incipiente nacionalismo vasco o gallego, sino también de la formación de un amplio movimiento regeneracionista -que aparece ante la falta de un Estado moderno y eficaz así como del desastre colonial-, obligaron al gobierno a que iniciara una larga discusión parlamentaria que se llamó reforma de la administración local. Otros elementos contribuyeron a que se iniciara dicha reforma. Entre ellos destacan la defensa de una mayor autonomía y de los principios de "self-governement" por personas procedentes de la Institución Libre de Enseñanza, como Adolfo Posada, y las exigencias democráticas de algunos sectores de izquierda del partido liberal, de los republicanos y del incipiente partido socialista.

Así, en 1884 el liberal Segismundo Moret presentó un proyecto de reforma provincial en el que se formaban 15 grandes gobiernos civiles, alegando que el número existente de provincias era demasiado grande y que entorpecía la gestión administrativa. Pero en ningún caso se pretendía conceder autonomía regional; además ponía delegados del gobierno en todas aquellas poblaciones que tuvieran más de 2.000 habitantes. El conservador Romero Robledo, conocido por su habilidad en manejar el sistema caciquil desde el ministerio de Gobernación, presentó ese mismo año otro proyecto de reforma en el que consideraba que:

"Es la uniformidad en la organización de los ayuntamientos causa de inevitables males. El buen sentido proclama la imposibilidad de vaciar en un mismo y rígido molde el ayuntamiento de la aldea y el de la populosa capital. Los recursos están en proporción directa con la población, y hacer pesar sobre todos los municipios igual número de obligaciones, es decretar para unos el desahogo y condenar a los otros a la angustia y a la miseria. Esta consideración ha acreditado la idea de suprimir las municipalidades de escaso vecindario, remedio que choca con el invencible sentimiento de la conservación de esas modestas agrupaciones. Para evitar este escollo y respetar los municipios actuales, el proyecto de Ley distingue las obligaciones que deben pesar sobre los unos y sobre los otros, y todavía, para mayor facilidad de la administración, crea la región, a cuyo frente constituye una Junta por apoderamiento directo de los Ayuntamientos..."45.

Aunque sólo desde un punto de vista demográfico queda planteada aquí la inviabilidad del sistema unitario y uniformista de la administración local desde el mismo poder. En 1899, con Silvela, se intentó otra reforma en la que se hacía distinción de diferentes tipos de municipio según criterios demográficos y rurales o urbanos.46 El proyecto liberal de 1902 hacía desaparecer los municipios inferiores a 500 habitantes y se facilitaba la agrupación de los inferiores a 2.000. Mientras que el proyecto conservador de 1903 establecía que los municipios inferiores a 200 habitantes deberían agruparse y que el gobernador podía incluso imponer las mancomunidades; y ante la problemática que suponía la existencia de numerosos ayuntamientos incapaces de cumplir los requisitos que la Ley les asignaba se resolvió crear diversas categorías y áreas de competencia. Pero, los sucesos acaecidos durante la Semana Trágica de Barcelona de 1909 dieron al traste con la propuesta anterior. Aunque, fue en las discusiones de este proyecto cuando los regionalistas catalanes pidieron la posibilidad de mancomunar las diputaciones provinciales. Así, el 18-XII-1913 apareció un Real Decreto sobre Mancomunidades, el cual representaba una difícil fórmula jurídica que intentaba resolver de una forma moderada la cuestión regional.

De esta manera, si bien el tema que había iniciado la reforma era conceder una mayor autonomía a la institución municipal, agilizar la administración local y erradicar el caciquismo, se iba a imponer, en un primer plano, la cuestión regional. A partir de ahora la institución municipal irá quedando relegada a un segundo plano para ser utilizada por los diferentes grupos de poder para imponer su esquema territorial. Las viejas aspiraciones liberales progresistas o republicano-federales sobre la importancia política del municipio, quedaron relegadas a un plano secundario, como siempre en la oposición, y recogidas en gran parte por los partidos socialistas entonces en auge.

3. 1913-1931: La Mancomunitat y el Estatuto Municipal de 1924.- Con la creación de la Mancomunitat no sólo se forma un nuevo nivel de la administración territorial, sino que se introducen las primeras experiencias de planificación regional. Ante todo, es preciso señalar que los menguados presupuestos de ésta la hacían poco operativa, pues la administración central no cedía ninguno de sus ingresos y tampoco permitía la creación de nuevos impuestos. A esta fragilidad financiera había que añadirle la difícil fórmula jurídica que ésta representaba al no romper el esquema uniformista y provincial. El auge de los movimientos nacionalistas en la Europa posterior a la Gran Guerra motivó que los grupos y sectores nacionalistas y autonomistas catalanes tuvieran mayores exigencias autonómicas. Así, la minoría republicana catalana presentó una proposición de Ley el 15-XI-1918 en la que señalaba que Cataluña debería disponer de una autonomía integral y que los municipios catalanes debían poseer un grado equivalente de autonomía.

Uno de los principales objetivos que la burguesía catalana pretendía conseguir con la Mancomunitat era modernizar la administración pública para obtener, tal como decía F. Puig ¡ Cadafalch, "una terra estructurada". Por su parte, según apunta F. Roca, una de las principales intenciones de la Mancomunitat era la de organizar Cataluña a partir de Barcelona47 Y, para llevar a cabo ese programa territorial se organizó en 1914 "L'Escola de funcionaris d'Administració Local" bajo la presidencia de Enric Prat de la Riba, en la que profesores como 1. Lloret impartían asignaturas sobre regímenes de administración local en el extranjero. Esta escuela se autodefinió como centro de investigación ante el descuido universitario por estas materias, con la intención de publicar trabajos sobre la vida local, además de crear un Museo y una Biblioteca Municipalista. Por Real Decreto del 20-lX-1914 se creaba la "Caixa de Crèdit Comunal" cuyos préstamos tenían dos características: territorialidad y modernidad. Más tarde, en 1923 se organizó la "Oficina d'Orientació Municipal" cuyos objetivos eran relacionar la demanda de los municipios catalanes con los servicios públicos regionales.

A pesar de los esfuerzos conservadores de la Lliga por defender esta forma incipiente de autonomía regional, los graves problemas económicos existentes y el endurecimiento de los conflictos sociales con el ascenso del sindicalismo, sobre todo en Barcelona, hicieron que ésta apoyase de una manera más o menos velada el pronunciamiento militar de Primo de Rivera, que en un principio parecía contar con las simpatías de los regionalistas, con lo que la burguesia catalana anteponía sus intereses económicos y de clase a los nacionalistas y territoriales. Pero, la actitud abiertamente anti-regionalista del dictador produjo, al poco tiempo, la supresión de la Mancomunitat y con ella cualquier posibilidad de organizar una administración regional autónoma. La influencia del pensamiento conservador, y en concreto de las ideas regeneracionistas de Calvo Sotelo, discípulo político de A. Maura, hizo que el directorio intentara poner en funcionamiento una profunda reforma de la administración local, que quedó plasmada en el Estatuto Municipal de 1924 y en el Provincial de 1925, con el fin de erradicar definitivamente el caciquismo y mantener la unidad estatal tal como lo proponía la "Unión Patriótica Española".

Algunas de las características más interesantes del Estatuto Municipal eran la amplia autonomía que concedía a los municipios, el reconocimiento de la naturalidad del municipio como ente jurídico propio, el fortalecimiento de la hacienda municipal y la electividad democrática. Establecía diferencias legales según el tamaño demográfico; así, los municipios inferiores a los 500 habitantes se consideraban municipios rurales y funcionarían por medio de un régimen absolutamente democrático, el concejo abierto. Además, como reconocimiento a que el municipio es anterior y superior a la Ley por ser una entidad natural, se creaba un régimen denominado de Carta, en el que se establecía que "a su amparo cada ayuntamiento fijará su propia estructura, dentro, por supuesto, del más absoluto respeto a la soberanía del Estado y a los derechos del individuo". Pero, el Estatuto Provincial era no sólo menos original, a pesar de su carácter descentralizador, sino que, tal como indica J. Tusell, desandaba el camino recorrido por la reforma administrativa, ya que frente a la regionalización de ésta, el Estatuto Provincial suponía una vuelta a la cuestión municipal y unitaria.

El giro marcadamente municipalista de la Dictadura debe entenderse como una reacción de la oligarquía y burocracia dominantes para conservar su modelo territorial unitario y uniformista, roto sólo en algunos puntos de difícil aplicación del Estatuto Municipal como el régimen de carta, por medio de una agilización y mayor representatividad de la administración local. Curiosamente, en un momento en que a nivel internacional la legislación territorial empezaba a formular criterios cada vez más supra-municipales ¿qué sentido podía tener tal autonominación de la administración local por parte de un régimen autoritario? La respuesta a tal interrogante radica en que, seguramente, primaron los intereses ideológicos sobre los técnico-administrativos, pues la formulación del Estatuto Municipal fue un duro golpe a las aspiraciones regionalistas o nacionalistas. Lo cierto es que las reformas señaladas en el Estatuto no fueron puestas nunca en práctica.

El gran crecimiento de la concentración urbana durante este período es uno de los factores que influyeron en la renovación tanto de la legislación urbanística como de los proyectos urbanos. En ambas direcciones se iba formulando una embrionaria gestión urbanística de ámbito supra-municipal. Se elaboran proyectos de "Ciudad-Jardín" y "Ciudad Satélite" y se supera la legislación vigente sobre ensanches. En el proyecto de Ley sobre creación y régimen de las zonas urbanas en las grandes poblaciones, elaborado por José Sánchez Guerra en 1914, existe una preocupación por resolver los problemas de higiene y salubridad, incorporando los suburbios al proceso general de urbanización. Además, se concede una mayor importancia a los aspectos que limitan la propiedad privada, que a los tradicionales de expropiación, con la formulación de un urbanismo de reglamentación y salvaguarda desconocido hasta entonces. Fruto también de esta renovación jurídica es el Proyecto de Urbanización del Extrarradio de Madrid de Joaquín Ruiz Jiménez en 1916 que constituye, según M. Bassols, el primer planteamiento de una política de municipalización del suelo. El fracaso de este proyecto motivó la presentación de otro por García Prieto el 5-XII-1918, pero ni tan siquiera llegó a ser discutido en las Cortes. El conservador Burgos y Mazo expuso en 1919 un proyecto para regular la vida municipal de las ciudades de más de 100.000 habitantes con la posibilidad de municipalizar determinados servicios y mejoras urbanísticas, pero tampoco obtuvo mejor suerte.

Con la formación del Instituto de Reformas Sociales, gracias a la Ley de Casas Baratas de 1911, se concede a los ayuntamientos la competencia de la mejora y saneamiento de las viviendas en mal estado, pudiendo utilizar la expropiación forzosa con el fin de efectuar un plan de obras de saneamiento y posterior construcción de bloques de casas baratas. La legislación sobre casas baratas fue modificada el 8-VII-1922. Con estos cambios se iba generando la concepción de que la institución municipal debía desarrollar un papel básico en la ordenación urbanística49 Personalmente, pienso que estas nuevas atribuciones y este giro en la política urbanística del Estado central debe entenderse no como una ampliación de la autonomía urbanística, sino como un cambio en las funciones del Estado, que descarga parte de las gestiones más conflictivas hacia la administración local, para reforzar su papel ejecutivo y directivo. Paralelamente, en 1921 se creó una Comisión encargada de refundir la legislación de ensanche y saneamiento desde el punto de vista de la higiene urbana, en la que se configura una cierta planificación urbana municipal y supra-municipal, ya que a partir de los planes de extensión se permite invadir las jurisdicciones municipales limítrofes a aquel municipio que esté en expansión. Asimismo, aunque el Estatuto Municipal considera lo urbanístico como una competencia exclusivamente municipal, consiente, a su vez, la injerencia del derecho urbanístico estatal sobre el local por razones de tipo sanitario, lo que representa la continuidad de la tutela estatal en este ámbito municipal.

En resumen, para los regionalistas catalanes la articulación de su modelo regional autónomo debía partir de una sólida administración municipal y a ello dedicaron parte de sus actividades, mientras que para los elementos conservadores unitaristas que apoyaban al Directorio, el Estatuto Municipal era un buen instrumento para fortalecer su modelo territorial. En ambos casos, el poder utilizaba a la institución municipal como un elemento de configuración territorial. Pero, tanto el crecimiento urbano con la ruptura paulatina de los límites municipales, como el auge de los planteamientos regionalistas, en lo que se refiere a la planificación territorial y a la organización social y política, irán disminuyendo la importancia municipal en la estructuración del territorio.

4. Los Estatutos de Autonomía y la experiencia revolucionaria (1931-1939). La proclamación de la II República por medio de las elecciones municipales de 1931 supone la puesta en escena del paradigma regionalista en casi todos los niveles de la gestión pública. La proclamación de la República catalana, el fortalecimiento del nacionalismo vasco y, en menor medida, del gallego y la fuerte conciencia federal de la clase obrera obligaron a la República unitarista a conceder unos Estatutos de Autonomía a diversas naciones o regiones que la integraban. Además, la consideración republicana de que para erradicar el caciquismo y el anquilosamiento de la administración pública había que resolver previamente otros problemas más importantes que la reforma de la administración local--como, por ejemplo, la reforma agraria o la mejora de la enseñanza--, acentúo el proceso ya señalado de relegamiento de los temas municipales a un plano secundario.

Así, el 1-X-1934 R. Salazar presentó un proyecto de reforma de la administración local que, debido a los sucesos de octubre de 1934 en Asturias y Cataluña, tuvo que ser aplazado hasta la primavera de 1935. Este proyecto se inspiraba, en gran parte, en el Estatuto Municipal, pero tenía aspectos diferentes como la supresión de la representación corporativa, la ampliación del régimen de concejo abierto y la creación, por primera vez, de un Estatuto de funcionarios de la administración local. Pero, la discusión y aprobación de la Ley Municipal del 31-IX-1935 en unas Cortes dominadas por las derechas unitaristas refleja, tal como lo señala J. Tusell, un cambio de actitudes de éstas, con un abandono de la autonomía municipal y un fortalecimiento del Estado consecuencia de la fuerte crisis económica, la presión de la clase obrera y el ascenso de los regímenes totalitarios en Europa.

Por el contrario, en Cataluña, el artículo 10 del "Estatut d'Autonomia" de 1932, concedía a la Generalitat las competencias relativas al régimen local, con la posibilidad de legislar en materia de organización territorial. Como resultado de ello, el parlamento catalán aprobó en 1934 una Ley Municipal y desde 1932 elaboró una propuesta de división territorial. La "Llei Municipal de 1934" consideraba al municipio como una entidad natural con derecho a la autonomía política, se concedía un amplio régimen de carta y permitía la libertad de asociación municipal sin necesidad de aprobación superior. En cuestiones urbanísticas seguía los criterios del Estatuto Municipal, favorecía la municipalización de los servicios y estimulaba el crecimiento del patrimonio municipal50. Asimismo, de la posibilidad de legislar en materia de organización territorial surgió la Divisió Territorial de Catalunya, elaborada en gran parte por destacados geógrafos como P. Vila y J. Iglesies, y que tras diversas discusiones en el parlamento catalán fue aprobada por la "Conselleria d'Economia" el 27-VIII-1936. Así, el territorio catalán se estructuraba en municipios, 38 comarcas y 9 regiones, y por primera vez se rompía legalmente la organización unitaria, provincial y uniformista del modelo liberal clásico.

La orientación de la legislación urbanística y la planificación territorial hacia una escala supra-municipal y regional, también caracterizó el urbanismo durante la ll República. Así, el Plan Regional de Madrid responde al propósito de contemplar el desarrollo de la ciudad dentro de un ámbito territorial más amplio, cuya ordenación debe tener un carácter unitario. Es preciso recordar, a todo esto, que entre 1929 y 1932 se publicó el informe del "Greater London Regional Planning Comitee" que representaba una avanzada visión teórica de la planificación regional. En 1932 y después de un largo proceso, que se inicia en 1920 cuando la "Societat Civica La Ciutat Jardi" exigió la celebración de una conferencia para la urbanización regional de Cataluña, se publicó el "Pla de distribució en zones del territori" (Regional Planning) por los hermanos Santiago y Nicolau Rubió ¡ Tudurí. Más tarde, el GATCPAC a partir de julio de 1933 y en colaboración con Le Corbusier elabora el "Pla Macià" que, junto con el proyecto de la "Ciutat Repos", suponen un esfuerzo de racionalización y proyección supra-municipal. Hay que destacar, por último, la importancia que tuvo sobre el urbanismo de este período el Congreso Municipalista de Gijón celebrado en 1934, en el que se pidió la formulación de planes regionales y de extensión de las grandes urbes .

El movimiento obrero ya en el período anterior también se vio afectado por la necesidad de realizar cambios en sus esquemas organizativos, tanto por la influencia ascendente del paradigma regionalista como por la obligación de organizarse estatalmente. Así, mientras la UGT se organizaba en federaciones de industria, el Congreso de la CNT, celebrado en Madrid en 1919, rechazó la propuesta de organización interna en federaciones nacionales de industria, por ser contrapuesta a su modelo federal localista. Pero, fue en este período cuando los problemas territoriales tendrán una importancia considerable. Así, en el Congreso Extraordinario de la CNT realizado en Madrid en 1931 se aprobaron, gracias a una elaborada propuesta de Joan Peiró, las federaciones nacionales de industria. Pero, las actitudes insurreccionales y la posterior escisión de la Confederación hicieron que tal propuesta no fuera llevada a la práctica. La problemática territorial fue de nuevo planteada por diferentes sectores cenetistas en el Congreso de Zaragoza de 1936, ante la cuestión de cómo debía organizarse la "inmediata" sociedad comunista libertaria. El esquema aprobado significaba un triunfo total de los viejos planteamientos federalistas y localistas, pues establecía la comuna autónoma como unidad territorial básica sobre la que componer dicha sociedad; la comuna se federaba, a su vez, a nivel comarcal y regional hasta constituir la Confederación Ibérica de Comunas Autónomas51 Por su parte, los socialistas catalanes en sus intervenciones al parlamento catalán, cuando se estaba discutiendo la cuestión del régimen local y la consecuente división territorial, se declararon abiertamente municipalistas y contrarios a las tesis comarcalistas. La clase obrera había adoptado el nivel local o municipal como el básico para organizar su futura sociedad igualitaria.

La Guerra Civil dio lugar en la zona republicana a dos experiencias organizativas basadas en los presupuestos comunalistas y municipalistas. Por un lado, se formaron comunas con participación conjunta en bastantes lugares de la UGT y la CNT, que en Aragón llegaron a organizarse en una especie de organismo confederal denominado "Consejo de Aragón". Por el otro, es preciso destacar el "Decret de Municipalització de la Propietat Urbana" de la Generalitat el 11-VI-1937. La implantación de estos nuevos esquemas apuntaba hacia la disolución del Estado liberal unitario y con él de su modelo territorial. El paradigma liberal uniformista había sido roto y se estaba imponiendo el criterio colectivo sobre el privado, el regional y local sobre el unitario y provincial. Parecía que el paradigma territorial liberal estaba siendo definitivamente desplazado.
 

La Administración local en la etapa franquista (1939-1975)

El establecimiento del régimen franquista significó, ante todo, un reforzamiento del Estado central y una vuelta hacia las posiciones más ortodoxas del esquema territorial liberal, agravado, además, por el carácter autoritario del régimen que impedía la formulación de cualquier otro esquema territorial que pudiese afectar la unidad estatal. Para su estudio es preciso dividirlo en dos períodos más o menos diferentes; un primer período que va hasta 1955-59 llamado de autarquía con claras connotaciones totalitarias y pretensiones imperialistas; y otro segundo, que se desarrolla a partir de 1959, iniciándose lo que se ha venido llamando desarrollismo. En ambas etapas es común el centralismo, la falta de representatividad de las instituciones, el incumplimiento de la legislación municipal y urbanística, la subordinación total de la administración local a la estatal y la represión de los planteamientos regionalistas, nacionalistas y obreros, así como de cualquier exigencia de mayor autonomía municipal.

En lo referente a la legislación municipal hay que distinguir dos períodos, que no coinciden exactamente con los expuestos sobre el régimen, por razones de índole burocrático. El primero llega hasta 1967 y está condicionado por la Ley de Bases de Régimen Local de 1945, mientras que el segundo estará supeditado a los proyectos de reforma que iniciaron los grupos desarrollistas y tecnocráticos para controlar la administración local, entonces en manos de la burocracia falangista. Al principio del régimen se fue elaborando toda una concepción falangista del municipio, cuya preocupación principal era insertar la administración local dentro de la dinámica del Estado, como una parte más del engranaje totalitario. Asi, en 1941 se realizó un Proyecto de Código de Gobierno y Administración Local en el cual se señalaban ya los rasgos centralizadores y uniformistas del franquismo. Luego, el abandono de este primer proyecto se plasmó con la Ley de Bases de Régimen Local del 17-VII-1945, que fue modificada el 3-XII-1953 y finalmente retocada el 24-VI-1955. A pesar de que normativamente no era muy diferente de la Ley Municipal de 1935, su carácter centralista y autoritario la caracterizaba. El alcalde de los municipios de más de 10.000 habitantes era elegido y cesado por el Ministerio de Gobernación y por el gobernador civil en el resto de los municipios, siendo la duración de su cargo indefinida y los criterios de elección muy indeterminados.

Después, hacia 1967 la incapacidad e inadecuación del sistema administrativo local vigente para resolver los problemas surgidos durante el período desarrollista motivó a los sectores tecnocráticos a presentar un proyecto bastante elaborado el 17-XII-1971, en el que se notaba la influencia creciente del movimiento ciudadano organizado en asociaciones de vecinos. El proyecto proponía una serie de reformas de cariz descentralizador, y aceptaba la implantación de regímenes especiales de administración local, asi como de asociaciones administrativas de vecinos, identificando al alcalde como representante del municipio y no del Estado. El fracaso de este proyecto, la gravedad de los problemas urbanos y la consolidación del movimiento ciudadano motivaron la elaboración de otro proyecto de Ley de Bases de Régimen Local que fue aprobado el 19-XI-1975, en el que se mantenía la organización uniforme y se permitía la mancomunidad provincial de determinados servicios.

Desde el punto de vista urbanístico hay que destacar la creación el 22-VII-1949 de La Jefatura Nacional de Urbanismo, desde la que P. Bidagor pensaba desarrollar una Ley General de Urbanismo, que entraría en contradicción con la Ley de Bases de Régimen Local de 1945, pues ésta configuraba toda actividad urbanística como municipal. Con ello quedará planteado uno de los problemas que va a caracterizar la gestión urbanística del franquismo: la escisión institucional entre los órganos centrales del urbanismo y las corporaciones municipales. El inicio de la época desarrollista rompe definitivamente las esperanzas puestas en el Plan Nacional de Urbanismo e igual suerte corren los planes provinciales de urbanismo. El modelo de desarrollo impuesto a partir de 1959 concentró la población y la industria en unos determinados núcleos ya fuertemente urbanizados, lo que dio lugar a la configuración de una serie bien definida de áreas metropolitanas. Así, y como reconocimiento de esto, apareció en 1964 el Plan General de Ordenación Urbana del Area Metropolitana de Madrid y en 1968 se hizo lo mismo con el Plan Director del Area Metropolitana de Barcelona. La creación institucional para Madrid de COPLACO, órgano del Estado central, y de la EMMB para Barcelona en 1974 suponen la necesidad de una acción urbanística supra-municipal, pero no presuponen una autonomización de la gestión urbanística frente a la tutela y fiscalización estatal. Se habían creado nuevas entidades territoriales supra-municipales, pero en ningún caso se rompía el esquema provincial.

La Ley del Suelo de 1956 estableció toda una jerarquía institucional en el desarrollo del planeamiento urbano que seguiría la siguiente línea descendente: Consejo Nacional de Urbanismo, Comisión Central, Dirección General de Arquitectura y Urbanismo, Comisiones Provinciales y, por último, ayuntamientos. Más tarde, con la creación, el 25-ll-1957, del Ministerio de la Vivienda, se impondrá una nueva fiscalización por parte del Estado central de una competencia típicamente municipal como era la vivienda. Además, según F. de Terán, la creación de ese Ministerio rompería la coherencia institucional propuesta por la Ley del Suelo, y agravaría la fisura institucional existente entre la administración local y la Dirección General de Urbanismo, con lo que en la práctica se deshacía la normativa legal existente. Esta fisura institucional, y la autonomía municipal que concedía la Ley de Bases de Régimen Local de 1975, permitían la aplicación de todos los proyectos desarrollistas 53, en los que estaban interesados tanto la burocracia municipal, como los grandes propietarios del suelo por sus extraordinarios beneficios. Esa autonomía urbanística se traducía, en la práctica, en la total subordinación y fiscalización del municipio al Estado, en un sistema de funcionamiento absolutamente caciquil.

La política territorial del franquismo se caracterizó por el mantenimiento de la división provincial, a pesar de que, como señala H. W. Richardson, debido a la inadecuación de las provincias como entidades administrativas eficaces, por su aparato institucional pesado y embarazoso, había presiones para que el país fuera dividido en un conjunto mayor de regiones y para que se instituyera una administración supra-provincial54 Pero, lo cierto es que tanto el esquema de 14 regiones del Decreto de noviembre de 1973, como las 9 instituciones regionales (las Delegaciones Territoriales y las Comisiones Territoriales de Planificación) no fueron puestas en práctica. Además, la potenciación del desarrollo territorial y económico a partir de la política de los Polos de Desarrollo dejaba a la administración local marginada; según ha resaltado el mismo H. W. Richardson, ésta desempeñaba un papel muy reducido en la planificación territorial. Resumiendo, la administración y la burocracia local adicta al franquismo fue un buen instrumento para consolidar tanto el Estado unitario como su concepción territorial uniforme. El Estado central, y con él los planteamientos más tecnocráticos, habían impuesto su vieja pretensión de convertir a la institución municipal en un órgano totalmente administrativo y una pieza básica de su engranaje de control territorial. La antigua aspiración progresista de que el municipio debía ser la pieza básica sobre la cual se estructuraría el andamiaje de una sociedad democrática era historia o sueño. Al mismo tiempo, la gente empezaba a organizarse fuera y en oposición a ella: en asociaciones de vecinos.
 

CONCLUSIONES

La persistencia o resistencia al cambio, tanto del régimen local como de la división territorial del Estado liberal español, muestra cómo los factores institucionales e ideológicos desempeñan un papel básico en la lógica territorial. La interpretación de esta persistencia requiere considerar dos cuestiones previas el proceso de burocratización de la institución municipal y las relaciones entre administración y territorio.

La institución municipal es un producto del Estado liberal y gran parte de los problemas actuales residen en que fue diseñada para un tipo de poder y administración hoy inviables. Si. en un principio, en la lucha liberal por imponer su modelo unitario la autonomía municipal podía haber representado algún obstáculo, su total subordinación y dependencia hacia la administración central la convirtió en un buen instrumento territorial del Estado liberal. Además, los liberales moderados aprovechando la división funcional entre gestión administrativa y acción política favorecieron a aquélla, proceso que se fue incrementando hasta convertir la institución municipal en un aparato burocrático ligado a la administración central. A lo largo de este proceso se fue gestando la formación de una sólida burocracia adicta al modelo territorial liberal unitario y uniformista.

Otra de las cuestiones que nos puede dar la clave de esa persistencia territorial y municipal es el hecho de que la estabilidad territorial de una administración es una condición básica para su funcionamiento. Cuanto más estable sea la estructura territorial de una administración o un sistema de poder, más sólida será ésta. Ello es debido, en parte, a que ciertas instituciones, entre las que la municipal desempeña un papel importante, ayudan a configurar y conformar una determinada conciencia territorial. En este sentido, la institución municipal desempeña dos funciones espaciales: primero, a través de su gestión y control de un determinado territorio adscribe y crea un sentimiento de pertenencia territorial a la comunidad que administra; y, después, enmarca a esa comunidad en un territorio más amplio, de tipo estatal, con lo que ayuda a conformar un sentimiento de pertenencia a un determinado Estado. Estas funciones municipales hacen que la administración local sea una de las piezas básicas de cualquier modelo territorial y uno de los objetivos para su cambio.

La ruptura, tanto política como territorial, con el modelo o paradigma liberal unitario y uniformista basado en el principio de que como sólo existe un único territorio nacional debe existir una administración idéntica en todos los lugares del Estado, principio que se refleja en la uniformización de la administración local a fin de conseguir una conciencia territorial unitaria, condujo a la formulación de dos grandes modelos o paradigmas territoriales opuestos, en los que la institución municipal desempeña un papel diferente. Así, el modelo regional autonómico parte de la idea según la cual el Estado español está compuesto por una diversidad de pueblos y naciones que sólo una administración regional y autónoma es capaz de hacer funcionar de una manera eficaz y representativa, desempeñando la institución municipal un papel importante, pues la variedad y el particularismo local son la base sobre la que debe asentarse una administración autónoma. Por su parte, el modelo federal localista e internacionalista, defendido por la clase obrera, parte de unos presupuestos fuertemente anti-estatales, de igualdad social y autonomía absoluta, y considera el nivel local el idóneo para organizar la futura sociedad socialista. Todos estos planteamientos políticos y administrativos han reforzado el papel territorial de la institución municipal en la configuración del Estado liberal. Así, no sólo ha sido el Estado liberal quien ha utilizado la institución municipal para estructurar su territorio, sino que también los regionalistas se apoyarán en ella para consolidar su esquema territorial y regional.

La evolución de las competencias urbanísticas y territoriales del municipio liberal demuestra la escasa importancia que éste ha tenido en la ordenación del espacio urbano, debido a su subordinación legal, a su incapacidad para gestionar el proceso de crecimiento urbano y a la fiscalización constante que ha sufrido por parte de la administración central. Todos estos factores pueden ayudar a comprender tanto la importancia del hecho institucional en la configuración de un determinado tipo de organización territorial, como la influencia del territorio en la estabilidad de esa estructura institucional. El territorio es un elemento ideológico cohesionador de cualquier estructura institucional y eso es algo que tanto la burguesía como la burocracia han aprendido muy bien, pues cualquier cambio en la organización territorial podía afectar y alterar la frágil constitución del Estado liberal unitario español.
 
 

Notas

(1) Es en este período cuando se empiezan a publicar trabajos históricos generales, entre los que destacan el de S. MARTIN RETORTILLO y otros: Descentralización admmistrativa y organización politica, 3 vols., Madrid, 1973; M. BASSOLS: Génesis y evolución del derecho urbanistico español (1812-1956), Madrid, 1973, J. TUSELL: Le reforma de la administración local en España (1900-1936), Madrid, 1973, y A. GUAITA: División territorial y descentralizació, Madrid, 1975.

(2) Polémica reflejada a lo largo de la segunda parte de mi tesis y que está planteada, sobre todo, en las obras siguientes: CH. BERINGUIER y otros: Urbanismo y práctica política, Barcelona 1974; C.N.R.S.: Control y dirección del crecimiento urbano, Madrid, 1976, R. LEDBUT: Politique urbaine et pouvoir local, París, 1977, y A. MEDAM: Eléments d'analyse du pouvoir municipal, París, 1977.

(3) Este trabajo resume la primera y tercera parte de mi Tesis de Licenciatura titulada Poder municipal y espacio urbano. Las competencias territoriales v urbanisticas del municipio liberal en Fspaña, presentada en el Departamento de Geografía de la Universidad de Barcelona (Universidad de Barcelona, 1981, 307 pp.) realizada bajo la dirección del profesor Horacio Capel.

(4) Entre éstos es significativa la obra de N. POULANTZAS: Poder político y clases sociales en el Estado capitalista, Madrid. 1978.

(5) N. POULANTZAS, 1978, páq. 124.

(6) V. 1. LENIN. 1975, pág. 13.

(7) N. POULANTZAS, 1978, pág. 137.

(8) Ibídem, pp. 139-140.

(9) Para conocer esta corriente teórica es preciso consultar la obra de G. LAPASSADE y otros: El análisis institucional, Madrid, 1977, pues contiene una serie de artículos de particular interés y una breve bibliografía orientativa.

(l0) Aunque referido al campo de la investigación científica v en concreto de la Geografía, puede citarse aquí el trabajo de H. CAPEL: Institucionalización de la Geografía y estrategias de la comunidad científica de los geógrafos, Barcelona, "Geo-Crítica", nºs 8 y 9, 1977.

(11) L APASSADE, G. y LOREAU, R., 1974, pág. 210.

(12) H. KELSEN (1881-1973), jurista austriaco perteneciente a la escuela del formalismo ¡urídico. Su teoría pura del derecho se basa en un análisis del derecho como fenómeno autónomo. Según él el Estado no crea el derecho, sino que es la personalización del orden jurídico. Ver Compendio de Teoria qeneral del Estado, Barcelona, 1979.

(13) H. KELSEN, 1979, pág. 116.

(14) ibídem, pág. 141.

(15) F. ENGELS, El origen de la familia, la propiedad privada v el Estado, Madrid, 1975,pág. 173.
(16) A. SCHAFF, 1979, pág. 154.

(17) M. BAKUNIN, 1975, pág. 190.

(18) Sobre esta cuestión hay que tener en cuenta las opiniones expuestas nor R. SENNETT en Vida urbana e identidad personal, Barcelona. 1975. al afirmar que la planiflcación urbanística niega a la qente la experiencia de poder construir su entorno y, por tanto, reduce su capacidad de integración en ese mismo espacio.

(19) Vease estos planteamientos en la obra de P. KROPOTKIN: El apoyo mutuo. Un factor de la evolución, Buenos Aires 1970.

(20) Citado por A. J. CAPELLETTI, 1978 pp. 128-129.

(21 ) Del período de juventud es fundamental sus Manuscritos: economia y filosofía (1844), Madrid, 1977, mientras que de la época de madurez lo es las Líneas fundamentales de la crítica de la economia politica (Grundrisse), Barcelona, 1977-78.

(22) A. SCHAFF, 1979, páq. 94.

(23) B. RIZZI (1901-1977) en su obra La burocratización del mundo, Barcelona, 1980 orienta su estudio hacia el socialismo estalinista y los movimientos fascistas de la década de los años 30.

(24) A. SCHAFF, 1979, pág. 162.

(25) Es importante su obra ¿Oué es la burocracia?, Buenos Aires, 1977. Así como el estudio de A. Mitzman: La jaula de hierro. Una interpretación histórica de M. Weber, Madrid, 1976.

(26) M. WEBER, ¿Qué es la burocracia?, pág. 79.

(27) CH. W. MILLS, 1978, pág. 34.

(28) Ibídem, pág. 285.

(29) R. SENNETT, 1978, pág. 326.

(30) C. CASTRO, 1979, pág. 57.

(31) A. POSADA en Evolución legislativa del régimen local en España (1812-1509) Madrid, 1910.

(32) J BENEYTO en su obra Las Autonomías. El poder regional en España,Madrid, 1930, dice que desde Alfonso Xl los municipios castellanos son regidos por corregidores, es decir, por delegados del poder central.

(33) Citado por A. POSADA, 1910, pág. 41.

(34) Ibídem, pág. 42.

(35) Citado por A. GUAITA, 1975, pág. 40.

(36) M. ORTIZ DE ZUÑIGA, 1978, pág. XVIII.

(37) Citado por A. POSADA, 1910, pág. 130.

(38) Problema que va a quedar planteado y sin solución en las diferentes reformas legales de la administración local.

(39) M. BASSOLS, 1973, pág. 379.

(40) J. VARELA, 1977, pág. 234.

(41) M.TUÑON DE LARA, 1980, vol. 2, pp. 44-46.

(42) A. PÉREZ BASTARDAS, 1980, pág. 70

(43) V ALMIRALL, 1979, pág. 256.

(44) J. A. GONZALEZ CASANOVA, 1979, pp. 162-63.

(45) Citado por A. POSADA, 1910, pág. 344.

[46) J. TUSELL, 1973, pág. 61.

(47) Referente a ello es importante la obra de F. ROCA, Política economica i territori a Catalunya (1901-1939), Barcelona 1979.

(48) J. TUSELL, 1973, pág. 188.

(49) M. BASSOLS, 1973, pág. 455.

(50) Al respecto, J. MOLINS y J. PERDIGA, La Llei municipal de Catalunya de 1934 Barcelona. 1976.

(51) C.N.T., Congreso Confederal de Zaragoza, 1936, Madrid, 1978, pp. 232-33.

(52) Las teorías de esta corriente se difundieron desde la Revista de Estudios de la Vida Local.

(53) F. de TERAN, 1978, pág. 506.

(54) H. W. RICHARDSON. 1976. Pág. 106.

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