Eliseu Toscas i Santamans
IES Ramon Berenguer IV de Amposta (Tarragona)

Ferran Ayala i Domènech
Licenciado en Historia

Estado liberal y poder local en España. El papel de las incompatibilidades entre ‘empleos públicos’ en la configuración del moderno secretario municipal: normas y prácticas (Resumen)

En el marco de la problemática de las relaciones entre Estado liberal y poder local, y focalizando la atención en España, se aborda el papel de las autoridades centrales en la gestación de una figura administrativa clave, el moderno secretario de ayuntamiento, mediante el establecimiento de incompatibilidades entre “empleos públicos”, concretamente entre los de concejal, notario y maestro de escuela, por un lado, y el de secretario municipal, por otro. Se confrontan normas y prácticas en localidades concretas, básicamente catalanas, y se efectúan análisis comparativos, en especial entre España e Italia. Se sostiene que el Estado, afrontando muchas dificultades y dialogando con el territorio, jugó un papel relevante en los procesos de “profesionalización” y “burocratización” de dichos empleados.

Palabras clave: poder local, secretarios municipales, empleados, Estado liberal, comparación España-Italia.

Liberal state and local power in Spain. The role of incompatibilities among public jobs in the modern local council secretary's configuration: Standards and practices (Abstract)

Whitin the context of the problem of the relationships between the liberal State and the local power, and focusing our attention on Spain, the autor tackles the role of the central authorities in the gestation of a key administrative figure, the modern town clerk,  by means of the establishment of incompatibilities between “public employment”, particularly among those of town councillor, notary public and school teacher on the hand, and that of town clerk on the other. The author also compares rules and practices in some specific towns, mainly Catalan; and he makes a comparative analysis, specially between Spain and Italy. It is maintained that, by facing many problems and negotiating whith the territory, the State played a relevant role in the processes of “professionalization” and “bureaucratization” of its employees.

Key words: local power, town clerk, local council secretary, employees, liberal State, comparison between Spain and Italy.

Objeto de análisis especialmente en Italia, y, en menor medida, en España, el secretario municipal de la edad contemporánea se considera una figura caracterizada por un rol de intermediación estratégico entre la sociedad y el Estado, entre la esfera privada y la esfera pública, entre la periferia y el centro, con una trayectoria histórica nada lineal[1]. Hoy se admite que el Estado ha desempeñado un papel central en las vicisitudes de los grupos profesionales de Europa, y es visto como un actor fundamental en los procesos de profesionalización y de transformación profesional, tanto o más en el caso de las profesiones jurídicas[2]. En cuanto a los secretarios municipales, el proceso de “profesionalización” se cruza con el de “burocratización”, en la  medida que, desde su condición de empleados “privados” que desempeñaban funciones “públicas”, terminaron convirtiéndose en funcionarios del Estado. Ahora bien, estos procesos de “profesionalización” y de “burocratización” impulsados por el Estado en un marco de modernización social se confrontaron con tradiciones y prácticas locales, dando lugar, no a un panorama uniforme, sino a modalidades muy diferentes de relación entre el centro y la periferia del sistema[3].

Ahora bien, los exámenes oficiales y el “nombramiento real” del secretario en las ciudades y villas importantes no impedían el surgimiento de verdaderas dinastías de “escribanos-secretarios”[12].  Así, por ejemplo, en el siglo XVIII los notarios Claramunt se suceden durante tres generaciones como secretarios del Ayuntamiento de Barcelona, la ciudad más importante de Cataluña y la segunda de España[13]; lo mismo sucede en otras dos ciudades costeras catalanas, Tarragona, al sur, donde los notarios Prats son escribanos-secretarios entre 1715 y 1809[14], y Mataró, más al norte, donde los notarios Simon son secretarios del Ayuntamiento desde 1720 hasta 1823[15]. Esto indica que era la cooptación local más que la intervención del Estado la que determinaba en la práctica el acceso al puesto administrativo. Pero dinastías de este tipo no se encuentran en los pueblos más pequeños, si bien no faltan aquí empleados (secretarios, depositarios etc.) de larga duración.

El Estado liberal del siglo XIX suprimió los exámenes oficiales y el “nombramiento real” del secretario, pero no pretendía delegar “poder administrativo” en personas privadas sin haber adquirido garantías sobre su capacidad y moralidad y sin posibilidad de fiscalizar de algún  modo lo obrado por ellas. En este marco, fomentó la incompatibilidad del “empleo” de secretario con el de concejal, el de notario y el de maestro de escuela, entre otros, como forma de controlar el acceso al cargo, contribuyendo a diseñar una “profesión” diferenciada y especializada relacionada con la administración periférica. De este modo se activaron “desde arriba” complejos procesos de “profesionalización” y “burocratización” que, en diálogo permanente con el territorio, dieron lugar al funcionario del Estado que cuajó en el siglo XX. De hecho, el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento de 1905, vigente hasta 1907 y al que debían someterse todos los municipios españoles de más de 2.000 habitantes, establecía en su artículo 28:

“El cargo de Secretario es incompatible:

1º Con todo otro municipal.

2º Con los de Notario, Escribano y Secretario de Juzgado municipal.

3ºCon toda retribución, gratificación, comisión ó encargo de ninguna Empresa constituida en España ó en el extranjero que tenga relación industrial o comercial con el Municipio.

4º Con todo cargo ó comisión retribuida del Estado ó de las Diputaciones.

5º Con el ejercicio de la Abogacía en los Tribunales contenciosos, y en los ordinarios cuando en el asunto sean parte el Estado, la provincia ó el Municipio.

6º Con todo cargo judicial.”

El perfil institucional diseñado por estas incompatibilidades (no aplicables, como se ha dicho, a municipios de menos de 2.000 habitantes) es bastante más nítido, mucho menos ambiguo que en la mayor parte del siglo XIX, y ello en 1905, es decir, cuando el secretario no era aún funcionario del Estado. En cualquier caso, lo que aquí interesa es trazar de modo aproximado el recorrido histórico de las antes mencionadas incompatibilidades, confrontando normas y prácticas en localidades concretas (básicamente catalanas), para iluminar desde la periferia la constitución material del Estado liberal del Ochocientos. Porque, como ha señalado R. Romanelli, la variable distancia entre el principio o la norma y su realización efectiva medía el grado de subordinación de la sociedad al Estado[16].

Pero antes de entrar en materia, es preciso, en primer lugar,  reconocer que la exposición que seguirá es en cierta medida deudora, por lo que hace a las normas, del interesante libro de Antonio Bullón Ramírez consagrado a los secretarios municipales[17]. Dicho autor aborda parcialmente la gestación de la moderna figura del secretario de ayuntamiento en el siglo XIX español, y ofrece una documentación ciertamente útil. Sin embargo, también hay que marcar distancias respecto al enfoque. Así, Bullón, siguiendo los pasos de uno de los primeros cultivadores españoles del Derecho administrativo, Manuel Ortiz de Zúñiga, contrapone el “Escribano de la Monarquía Absoluta” al “Secretario de Ayuntamiento constitucional”[18]. Partiendo de ahí, interpreta la conversión de dicho empleado municipal en funcionario del Estado, acaecida en 1924, es decir, durante la Dictadura de Primo de Rivera, como una suerte de “retorno” a la etapa absolutista tras un período de confusión y contradicciones propias del período liberal[19]. Esta interpretación contiene una parte de verdad, pero es susceptible de, por lo menos, tres objeciones, que argumentaremos brevemente a continuación.

Sin duda, en 1924 la figura del secretario, en tanto que funcionario del Estado, “volvió” a adquirir autonomía en el mundo urbano respecto a la comunidad a la que servía, y, mientras tanto, la figura del “escribano-secretario” de antiguo régimen fue, como en Italia[20], un modelo de referencia en las asociaciones de secretarios, cuya hegemonía detentaban asociados de grandes municipios, que eran una minoría con influencia en el poder central (gobierno, parlamento etc.); pero no es menos cierto que en los pequeños municipios, que constituían la mayoría, dicha figura era a menudo desconocida y un secretario no dependiente de las luchas de facciones locales constituía una novedad histórica mayor. Ocurre que el autor presta más atención al mundo de las ciudades que al de los pueblos[21]. Esa es la primera objeción. La segunda es que hoy se admite que entre el antiguo régimen y el Estado liberal no hubo sólo elementos de cambio e innovación sino también continuidades relevantes[22]. La tercera  es que Bullón cae en el anacronismo: el “escribano-secretario” del antiguo régimen nunca fue un funcionario del Estado (baste recordar la existencia de dinastías de secretarios), y, en realidad, no era equiparable al secretario municipal del siglo XX porque en España, al igual que en Italia, el contexto histórico había cambiado profundamente desde la edad moderna: la subordinación de la sociedad a la ley había dado grandes pasos; se había fortalecido notoriamente la sociedad civil; las competencias de la administración habían aumentado y se habían diversificado notablemente, creándose múltiples burocracias, empleados etc.; los sujetos de la sociedad civil y del Estado, en su estrecha imbricación, se habían convertido en burguesía difusa en un problemático continuum entre profesionalidad (privada) y servicio (público)[23].

Ahora bien, enunciar estos paralelismos históricos generales entre España e Italia no debe hacernos olvidar que los análisis de historia social de la Administración, y, en particular, de la administración periférica, han tenido escaso eco -y han sido aún menos practicados-  en nuestro país. Por lo común, la historiografía española contemporaneísta concibe la “administración” como un mero apéndice de la “política” y sin conexiones con el mundo social. En este sentido, por lo que respecta a gobernadores civiles,  diputaciones provinciales, y, en especial, secretarios municipales, dicha historiografía se encuentra en una situación parecida a la de su homóloga italiana de hace unos quince-veinte años[24]. Por otra parte, en España carecemos de estudios de historia social de las profesiones liberales en general y de las jurídicas en particular (abogados, causídicos, notarios) comparables a los italianos, y tampoco se han llevado a cabo aquí investigaciones sociológicas sobre la figura del maestro de escuela[25]. Así pues, en este ensayo sólo se intenta ofrecer una aproximación al tema de la relación entre Estado liberal y poder local en la España del Ochocientos a través del análisis en municipios concretos de medidas dictadas por las autoridades centrales como son las citadas  incompatibilidades entre “empleos públicos” configuradoras, en buena medida, del moderno secretario de ayuntamiento[26]. Además,  se privilegia  la primera mitad del siglo XIX sobre la segunda porque es en la primera donde se hacen más patentes las dificultades en la aplicación de las disposiciones oficiales y el rol “autónomo” que juegan las instancias regionales o provinciales, lo que permite captar con mayor claridad, y sin apriorismos ideológicos, una parte de las relaciones efectivas entre poder central y autoridades locales. Por otro lado, aquí se ha reconstruido con bastante detalle el contexto normativo, ya que sus vicisitudes (en particular, el recuerdo repetido de órdenes, las excepciones a la regla general, las aclaraciones e innovaciones del articulado o las normas para territorios particulares) hablan de las divergencias entre Estado y sociedad y de su adaptación recíproca.

Dicho esto, procederemos a analizar las anunciadas incompatibilidades sucesivamente[27], debiendo advertirse que su tratamiento será desigual en función de los datos disponibles sobre ciertas localidades[28], y  se prestará especial atención a los paralelismos España-Italia[29].

La incompatibilidad concejal-secretario

De acuerdo con el credo liberal, la política debía separarse de la administración y ésta subordinarse a aquélla, pero en la práctica, en la construcción efectiva de los estados nacionales europeos del siglo XIX, se produjo un matrimonio forzado entre administración  centralizada y representación, entre esfera administrativo-funcionarial y esfera electivo-política, pudiendo incluso invertirse la relación entre “política” y “administración”[30]. En lo que se refiere a España, las propias Cortes de Cádiz, que se encuentran en el origen de la “institucionalización” liberal de la vida social, emiten disposiciones contradictorias en relación con la administración periférica. Por un lado, encontramos orientaciones destinadas a separar la esfera electivo-política de la administrativo-funcionarial. Por otro, hallamos normas específicas que suponen hacer solidarias ambas esferas.

En particular, a la hora de establecer los requisitos para ejercer de secretario, las Cortes separan claramente la condición de empleado (personal “funcionarial”) de la de concejal (personal “electivo”). El discurso preliminar de la Constitución establece “la prohibición de que los empleados puedan ser elegidos individuos de los Ayuntamientos”[31]. Y su artículo 318 apunta en la misma dirección: “No podrá ser alcalde, regidor o procurador síndico ningún empleado público de nombramiento del Rey que esté en ejercicio, no entendiéndose comprendidos en esta regla los que sirvan en las Milicias nacionales.”

Por otra parte, como señala Concepción de Castro, la llamada Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias de 1813 “reconoce el desempeño de la función secretarial por alguno de los regidores allí donde, por la escasez del vecindario, lo estime adecuado la diputación provincial”[32]. Ello no facilitaba la separación ideal entre cargos “políticos” y “administrativos”, pero respondía a las necesidades financieras y logísticas de los pequeños municipios. La citada autora afirma que “muchos pueblos carecen  de recursos suficientes para costearse un secretario, así como de habitantes capacitados para cubrir el puesto. Ejemplo típico es Galicia, donde en 1813 existe ya un buen número de ayuntamientos en los que alguno de los regidores, contraviniendo la norma, hace las veces de secretario.”[33] Esta problemática, verdadera peculiaridad gallega, recorrerá el siglo hasta por  lo menos los años 1880.

La instrucción o ley municipal de 1823, en pleno Trienio liberal (1820-1823), viene a decir lo mismo que la de 1813: “El Secretario no ha de ser alguno de los individuos de Ayuntamiento á menos que lo exija la cortedad del vecindario, á juicio de la diputación provincial.” Pero un decreto de Cortes de 12 de mayo de 1821 “trata de que al propio tiempo que se apremie á los Ayuntamtos. [Ayuntamientos] se haga también al Secretario de los mismos”[34]; es decir, en un contexto de presión de las autoridades superiores sobre los ayuntamientos, no se distingue entre quien ha tomado unas decisiones y quien, en la teoría liberal, es un simple subordinado, si bien con amplias atribuciones administrativas, y, en la práctica, con no poca influencia  hasta el punto de ser considerado por los coetáneos como “alma del ayuntamiento”[35].  El secretario es visto y, sobre todo, tratado como co-responsable del quehacer político y administrativo del consejo municipal, de modo que debe sufrir la misma suerte que éste. Se trata de una práctica ampliamente difundida en el Ochocientos, incluyendo regímenes políticos formalmente contrapuestos, que intenta controlar la periferia con fines político-sociales pero tiende a reforzar los lazos entre esfera “política” y esfera “administrativa” a escala local.

En todo caso, en 1822 las Cortes emitieron varias órdenes destacando la incompatibilidad concejal-secretario[36]. Y ya a principios del mismo Trienio liberal, en 1820, se propiciaba desde algunas instancias provinciales la diferenciación entre personal “administrativo-funcionarial” (empleados) y personal “electivo-político” (concejales). Por ejemplo, dirigiéndose a un ayuntamiento de un pequeño municipio, la Diputación Provincial de Cataluña le advierte el 13 de noviembre de 1820 “que en lo sucesivo cuando oficie à esta Autoridad [es decir, a la Diputación] firmen todos los Concejales ó parte de ellos como es debido á los Superiores con el Secretario; y no solamente por este como lo ha efectuado.”[37] El tema recorre el Trienio liberal y se repropone a mediados de siglo, tanto en la provincia de Barcelona como en la de Tarragona. Es sabido que desde 1833-34  los ayuntamientos publicaban anuncios (relativos a arriendos en pública subasta de bienes y derechos comunales, vacantes de empleos, obligaciones fiscales etc.) en los respectivos boletines oficiales de la provincia[38]. Menos conocido es el hecho de que en las décadas de 1830 y 1840 aquellos anuncios van firmados en su mayor parte, en especial si corresponden a pequeños municipios, por los secretarios exclusivamente, siendo una minoría los firmados por alcaldes y secretarios conjuntamente y aún más escasos los que firman sólo alcaldes o concejales. Lo mismo sucede  en la correspondencia ayuntamientos/autoridades provinciales[39]. Por otra parte, en 1836 los gobernadores civiles de las provincias de Barcelona y Tarragona dirigen sendas circulares a los secretarios de ayuntamiento de sus jurisdicciones respectivas conminándoles a  no librar certificados a su arbitrio, prescindiendo del visto bueno de alcaldes o ayuntamientos, bajo pena de 10 libras de multa[40]. Ocurre, pues, que la representación de los municipios ante el “exterior” (las otras localidades, las autoridades superiores etc.) es ostentada más por una figura “administrativa” (el secretario) que por una figura “política” (el alcalde), lo que disgusta a gobernadores civiles y diputaciones en la medida que supone un predominio simbólico de la “administración” sobre la “política”, incluso una imagen del secretario como factótum de la vida política local. Sin embargo, dicha tendencia se invertirá gradualmente en la segunda mitad del siglo, en particular desde los años 1850, cuando empieza a dar pasos firmes la construcción del Estado liberal. En la misma dirección apunta otro fenómeno, a saber: si hasta los años 1840 las relaciones epistolares entre ayuntamientos al margen de la cadena ejecutiva (relaciones que constituían canales administrativos horizontales que suplían vacíos y carencias en el funcionamiento del sistema) solían tener lugar más entre secretarios que entre alcaldes, y no sólo en pequeños municipios, la situación se invertirá generalmente a partir de los años 1850, especialmente en los grandes centros urbanos. Pero prosigamos con las normas sobre los límites entre “administración” y “política” a escala local.

La ley provisional de ayuntamientos de julio de 1835 (que reguló los ayuntamientos formados sólo durante un año) estipulaba en su artículo 63 que en las ausencias o enfermedades del secretario “suplirá sus faltas el regidor que nombre el ayuntamiento.” Si relacionamos las instrucciones de 1813 y 1823 con esta ley provisional de 1835, resulta que a la escasez de vecinos se suma ahora la ausencia o la enfermedad del secretario para que un regidor pueda hacer legalmente las funciones de aquél, y en este caso sin control de la diputación provincial. Por lo demás, la propia instrucción de 1823 fue restablecida el 15 de octubre de 1836 y estará en vigor hasta 1843, y, de nuevo, en 1854-56. Ahora bien, en contradicción con la tendencia a abrir vías a la compatibilidad entre “empleados” y “concejales”, una real orden de unos meses antes rezaba: “Vista una exposición de la Diputación provincial de Logroño proponiendo se declaren incompatibles los cargos de oficial segundo de su Secretaría y de Regidor del Ayuntamiento: atendiendo al espíritu de los Reales decretos de 23 de Julio y 21 de Setiembre de 1835, y á lo que exige la conveniencia pública en este y otros casos de naturaleza análoga, ha tenido a bien declarar S.M. [Su Majestad], oído el parecer del Consejo Real de España é Indias, que es incompatible el desempeño de todo empleo publico con los oficios concejiles, y que en consecuencia los empleados que se hallasen en el caso de reunir ambas funciones, opten por la que les conviniese, dándose la otra por vacante”[41]. Se trataba de favorecer la “burocratización” de los empleados, diferenciándolos del mundo de la “política”.

Pero en 1837, en el momento más crítico de la primera guerra carlista (1833-1840), y, por tanto, en un contexto de fuerte desorden político que tensaba las relaciones centro-periferia, la Diputación Provincial de Barcelona, en la misma línea de la orden de las Cortes de 12 de mayo de 1821, dirigía una circular a los ayuntamientos de la provincia para que, en su caso, “remitiesen sus cuentas de Propios, Arbitrios y Tallas respectivas al año de 1835”, cosa que no habrían hecho “muchos” municipios, conminándoles con una multa de 500 reales que “se exigirán de los Concejales y Secretarios mancomunadamente.”[42] Llama la atención el adverbio “mancomunadamente”, puesto que indica una corresponsabilidad, y no una separación, entre “empleos públicos” y “oficios concejiles”...

 Por lo demás, en la primera postguerra carlista, durante la Regencia de Espartero (1840-1843), en municipios tan diferentes como Sarrià, a las puertas de Barcelona, y Forcall, en el Maestrazgo (y en la provincia de Castellón), el alcalde y el secretario son la misma persona durante cierto tiempo[43]. Ello tiene lugar en un momento de vigencia de la ley municipal de 1823, que establecía la incompatibilidad entre ambos cargos, y, por tanto, suponía una contravención legal. En los dos casos, sin embargo, la colusión alcalde-secretario ocurre en momentos de fuertes tensiones “externas” incidiendo en los equilibrios políticos internos de la localidad, de modo que la escasez de efectivos de una facción frente a su rival forzaría en cierto sentido dicha colusión. De hecho, eso es lo que sucedió  en Sarrià,  donde, por otra parte, este fenómeno no se ha registrado con posterioridad. Todo parece indicar que la citada acumulación de cargos (que implica un elevado grado de intercambiabilidad entre las esferas “política” y “administrativa”) es más propia del mundo rural y de los pequeños municipios que de las ciudades, donde, que sepamos, no se ha detectado.

Lo que sí parece claro es que en momentos de fuerte desorden político, tales como las guerras carlistas u otros que provocan la intervención del Ejército en la “escena nacional”, las autoridades regionales “centralizadoras” (civiles y militares) atribuyen de hecho al secretario y al alcalde un papel de primer orden, haciendo desaparecer toda distinción entre actividad “administrativa” y actividad “política” a escala local. Veamos cómo se plasma esto en algunos escenarios.

El 31 de enero de 1849, a finales de la segunda guerra carlista (1846-1849), el ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú (provincia de Barcelona) lee “un oficio del Comandte [Comandante] Genl [General] del Distrito del Panadés del mismo día en que previene que si dentro ocho días que señala de plazo no satisface el ayunto [ayuntamiento] a tesorería los 108.812 rs [reales] que está adeudando por las contribuciones de inmuebles y Subsidio industrial y de comercio, procederá a la captura del alcalde y secretario para conducirlos a la ciudadela de Barcelona como manda S.E. [Su Excelencia] el Capn [Capitán] Gl [General] de este Prado [Principado] en su comunicación que traslada”.[44] Unas semanas después, según informa el mismo ayuntamiento, el gobernador militar de Cataluña (o “General segundo cabo”) manda “que todos los ayuntamientos satisfagan las contribuciones atrasadas, y que los que no lo cumplan sean arrestados y conducidos a la ciudadela el alcalde y secretario”[45]. Pero, ya terminada la guerra, en los años 1850 y 1860, no faltan amenazas de multa y apremios por parte de los gobernadores civiles de las provincias de Barcelona y Tarragona contra “los señores Alcaldes y secretarios” (y a veces también los depositarios) con motivo de incumplimientos administrativos (recaudación de impuestos, presentación de presupuestos y cuentas municipales etc.). Y en 1867, en un contexto de “estado de guerra” a nivel de España, el capitán general de Cataluña destituirá y nombrará no sólo alcaldes y concejales sino también secretarios (entre ellos el de Barcelona)[46], siendo el nombramiento de secretarios –formalmente competencia exclusiva de los ayuntamientos- una modalidad de “injerencia” en los asuntos locales que los gobernadores civiles y las diputaciones provinciales no habían conseguido nunca, que sepamos. Y todo ello contando con la aprobación del vértice del Estado, es decir, de la reina (según la real orden de 22 de noviembre de 1867). Lo que permite reflexionar sobre la naturaleza de las relaciones entre Estado liberal y poder local.

En primer lugar, como ha señalado N. Randeraad, el poder de suprimir la legítima representación de un municipio (y, añadimos nosotros, algunas de sus prerrogativas claves, como el nombramiento de secretarios) apunta directamente al corazón  del problema de la ambivalencia intrínseca del sistema administrativo en la era liberal, es decir, la dicotomía entre autoridad del Estado y autonomía del municipio. En síntesis: por una parte, el municipio disponía de un cierto grado de autonomía a través de un organismo electivo, el consejo municipal; por otra parte, el Estado mantenía amplios poderes de supervisión de las actividades del ayuntamiento. Más generalmente, la consecución de un cierto equilibrio entre ambos polos, entre el control y la autonomía del gobierno local, era el reto que subyacía al proceso de modernización administrativa en la Europa continental del siglo XIX[47].

La segunda cuestión a destacar es que el alcalde y el secretario en España se revelan como ejes básicos de la relación centro-periferia, lo cual guarda cierto paralelismo con la Italia liberal: “Il prefetto e il sindaco –e, in misura minore, il segretario communale- rappresentavano i personaggi chiave del rapporto tra centro e periferia”[48]. Parece, sin embargo, que en España el “prefecto” (llamado aquí “jefe político” o “subdelegado de fomento” primero y “gobernador civil” después) no juega el mismo papel que en Italia: entre otras cosas, en España no parecen existir intervenciones como las visitas periódicas del prefecto en persona a los ayuntamientos[49]. Y también a diferencia de Italia, aquí desempeña un rol notable el elemento militar, en particular la figura del “capitán general”, una autoridad militar de antiguo régimen con amplias prerrogativas en el nuevo.

En cualquier caso, parece que las mencionadas disposiciones de las autoridades superiores reforzaban los lazos entre secretarios y alcaldes, entre el personal “electivo-político” y el personal “administrativo-funcionarial”. Sin embargo, al mismo tiempo, y mediante normas diversas, se reclamaba el deslinde de ambas esferas, repitiendo el tema de la incompatibilidad de los cargos de secretario y de concejal. Una real orden de 30 de septiembre de 1861 declaraba que “el cargo de concejal es incompatible con el de secretario y otros retribuidos”, y otra de 26 de febrero de 1866 establecía “que los concejales no pueden ser nombrados secretarios del Municipio en que desempeñan su cargo [...] para que sirva de regla general en lo sucesivo.” Ahora bien, el advenimiento del llamado Sexenio democrático (1868-1874), con las leyes municipales “descentralizadoras” de 1868 y 1870, supuso un notable cambio de tendencia, aunque con matizaciones. Por un lado, la ley de 1868, promulgada con carácter interino por el gobierno provisional surgido de la denominada Revolución de septiembre e inspirada en la obra legislativa de las Cortes de 1854, no fijaba incompatibilidades de ningún tipo para acceder al cargo de secretario, lo que sí hacía la que votaron las Cortes en 1870 (en muy parecidos términos, por cierto, que la “centralizadora” de 1845, que había estado en vigor en 1845-54 y 1856-68). Por otro lado, ambas leyes reintroducían la compatibilidad entre personal “electivo-político” y “administrativo-funcionarial”, si bien reservada a municipios de pequeñas dimensiones. El artículo 99 de la ley municipal de 1868 disponía: “El cargo y la dotación de los secretarios de Ayuntamiento en los pueblos que no tengan 200 vecinos [es decir, unos 1.000 habitantes], son compatibles con cualesquiera otros municipales.” Y la subsiguiente ley municipal de 1870, en su artículo 116, sancionaba, como la anterior, lo que quizás era en muchos casos una situación de hecho: “El cargo de secretario es […] compatible con cualquier otro cargo municipal y con sueldo por pensión, retiro ó jubilación, cuando el total de los haberes no exceda de 1.250 pesetas al año”, condición que  sólo podía darse en  pueblos bastante pequeños. Pero que tanto la ley de 1868 como la de 1870 establezcan la compatibilidad del secretario con cualquier cargo municipal (bien que en municipios diminutos) indica que se trata de una normativa sin precedentes, pues borra por completo los límites entre personal “electivo-político” y  “administrativo-funcionarial”. Con todo, quizá lo más relevante es que en el Sexenio se evidencia, en el plano formal y para municipios de pequeñas dimensiones, un nexo entre la absoluta promiscuidad de las esferas “política” y “administrativa”, por una parte, y la mayor “descentralización”, por otra. Por el contrario, a partir de la Restauración la orientación uniformizadora volvía a imponerse y, con ella, la incompatibilidad de funciones. Así, la ley municipal de 1877 (vigente hasta la Dictadura de Primo de Rivera), en su artículo 123, estipulaba taxativamente para todo tipo de municipios: “El cargo de secretario es incompatible con todo otro cargo concejil.” Pero eso no significa que se cumpliera, como indican sucesivas reales órdenes: la de 18 de octubre de 1879 y la de 2 de junio de 1886, como mínimo. Otras reales órdenes se pronunciaban por la incompatibilidad del cargo de concejal con el de oficial de secretaría (21 de octubre de 1879) y con el de secretario interino (10 de enero de 1888). Por tanto, el tema de la incompatibilidad entre la secretaría y los concejales se “arrastra” hasta por lo menos los años 1880, mostrando lo difícil que era conseguir una administración pública independiente a escala local.

Ahora bien, detrás de estas dificultades estaban prácticas sociales muy arraigadas. De hecho, en España, al igual que en Italia[50],  la esfera “política” del ayuntamiento presentaba una notable homogeneidad (social, política y cultural) con la esfera “administrativa” de los empleados municipales, y eso tanto en el antiguo régimen como en el nuevo. Los empleados municipales solían formar parte de los mismos grupos sociales, familias y facciones que los miembros del consejo municipal. Ignoramos si esta homogeneidad era más fuerte durante el antiguo régimen, en razón de que entonces los cargos políticos no eran, como durante el régimen liberal, gratuitos y honoríficos, sino remunerados, al igual que los empleos municipales. En todo caso, combinar, en la trayectoria de cargos asumidos, los puestos “políticos” con los “administrativos” constituía a nivel local una estrategia de continuidad política frente a la incertidumbre institucional y una forma de lucha contra la facción antagonista[51]. Pero ese intercambio de roles “administrativos” y “políticos” se redujo notablemente –sobre todo en las ciudades- en las décadas siguientes. Es decir, abundaron cada vez más los secretarios  “profesionales”, personas que se especializaban en esta tarea sin ser ya miembros del consejo municipal ni antes ni después de ocupar el puesto administrativo, “burocratizándose” éste por debajo de los vaivenes políticos (locales y supralocales). Ahora bien, se trata de un proceso que debe inscribirse en un contexto más general: en las primeras fases de construcción del Estado liberal, tanto en España como en Italia, eran frecuentes las trayectorias mixtas, es decir, “políticas” y “administrativas”, a muy diferentes niveles institucionales, mientras que en plena consolidación del mismo Estado, en particular desde los años 1880, se detecta un personal burocrático más “técnico” y menos “político”[52].

Volviendo a la primera mitad del siglo XIX en España, y a su administración periférica, cabe decir que en la mayor parte de los municipios no es infrecuente que un individuo sea primero concejal y después empleado, y al revés, o varias veces concejal y empleado (asumiendo los  mismos o diferentes cargos). Pongamos algunos ejemplos.

Así, en Sarrià (provincia de Barcelona), durante el primer tercio del Ochocientos, ciertos individuos que habían sido secretarios en la primera restauración absolutista serían poco después concejales, bien durante el Trienio constitucional (como el hacendado liberal Benet Cuiàs), bien durante la segunda restauración absolutista (como el campesino-carpintero realista Jaume Casas). Se pueden destacar otros dos casos. Un primero es el del rico farmacéutico Pere Janer, que fue regidor decano en el ayuntamiento “liberal” de 1813; síndico personero y depositario (ambos cargos) en 1818 y síndico personero en 1819 (todo ello en la primera restauración absolutista), y, en el sucesivo Trienio liberal, regidor decano en 1820 y secretario en 1823. Era un liberal destacado de la localidad. Un segundo caso es el del negociante realista Joan Vinyals i Ximenes, con una estrategia de poder en la que prevalecen las funciones “administrativas”: fue secretario durante una parte de 1821, vice-secretario en 1822, secretario también en 1824-26 y en octubre-diciembre de 1833, y alcalde en 1842, estando así presente en el Trienio liberal, en la segunda restauración absolutista, en un momento de transición clave como 1833 y, finalmente, en un nuevo período liberal.

En el Ayuntamiento de la ciudad de Barcelona la alternancia de funciones “políticas” y “administrativas” se limita a los períodos liberales (en las etapas “absolutistas” del primer tercio del Ochocientos, no hay ningún secretario que antes haya sido consejero municipal, ni al revés). Pondremos tres ejemplos. Uno es el del abogado Marià Pons i Tàrrech, que fue uno de los cinco síndicos del Ayuntamiento en el otoño de 1839 y regidor en 1840, y sería después secretario durante la mayor parte del periodo 1841-43. Otro es el del también abogado Joaquim Jaumar i Carreras, que fue uno de los cinco alcaldes del ayuntamiento instalado en octubre de 1837, pasó a ser secretario interino hacia septiembre de 1840 y poseyó el cargo en propiedad de diciembre de 1840 a marzo de 1841, en que marchó de Barcelona para ocupar una plaza de magistrado de la Audiencia de Mallorca. El tercer ejemplo es el de Ignasi Santponts i Barba, abogado y hacendado, que habiendo sido secretario substituto entre noviembre de 1839 y enero de 1840, sería uno de los síndicos del consistorio instalado en 1843 y, desde noviembre de este año hasta comienzos de 1846, en que murió, sería secretario. En su necrológica se hizo constar, entre otras cosas, que, además de abogado, era escritor, “empleado público, primero en clase de oficial jefe de mesa de la secretaría municipal y después en la de secretario [...] por espacio de muchos años”. También había sido “procurador á Cortes en las legislaturas de 1834 y 1835” así como “Catedrático de la Universidad literaria de Barcelona.”[53]

En la villa de Vilanova i la Geltrú se detecta asimismo la alternancia secretario-consejero municipal en periodos liberales, no menos que en Barcelona; pero, al contrario de lo ocurrido en la capital del Principado, se registra también en la segunda restauración absolutista. Y ello remite a modalidades diferentes de inserción local en el Estado y de lucha por el poder.

Otra de las formas de estrecha imbricación entre el mundo de los secretarios y el de los concejales lo constituyen las relaciones de parentesco que ligan ambas esferas. En lo concerniente a este aspecto, hay que decir que, si bien tanto el antiguo régimen como el régimen liberal (aunque no en su versión “moderada”) ponían límites legales a las relaciones de parentesco entre consejeros municipales[54], en lo que respecta a las relaciones ayuntamiento-secretarios (y, en general, ayuntamiento-empleados) había un vacío legal. Significativamente, dicho vacío (contradictorio con la idea liberal de la separación entre “política” y “administración”) no empezó a llenarse hasta finales de los años 1880.

Así, cuando en 1827 una facción del ayuntamiento de Sarrià acusa a la rival de haber elegido como secretario al hijo y heredero del alcalde, la facción opuesta le recordó, con razón: “Ninguna ley ni otra disposición prohibe el que pueda ser Secretario el hijo del Bayle”[55]. Y una real orden de 30 de noviembre de 1889, que transcribe una sentencia del Consejo de Estado que aborda el asunto, afirma: “Nada dice la ley municipal acerca de ello”. Evidentemente, esta falta de normativa específica suministraba por omisión cobertura legal para una estrecha imbricación en la práctica entre la esfera “política” y la esfera “administrativa” a escala local. La citada real orden pone al descubierto el tema de la incompatibilidad por razón de parentesco, al sostener que “si se tiene en cuenta el espíritu que anima el precepto legal [es decir, la ley municipal], salta desde luego á la vista que dicha incompatibilidad debe existir, no pudiendo, por lo tanto ejercer las funciones de alcalde quien tiene á su hijo de secretario del Ayuntamiento, ó viceversa [...] pues dada la relación que ordinariamente existe entre padres é hijos, el estar desempeñando uno la Alcaldía y otro la Secretaría de un Ayuntamiento, pudiera ser causa de que en la práctica ambos cargos estuvieran ejercidos, en realidad, por una sola persona, que es lo que la ley trata de evitar.” Y concluye: “El Gobierno, de conformidad con el Consejo de Estado, acuerda, respecto de la relación de consanguinidad que se dice existir entre el alcalde y el secretario, que en el caso de ser cierta, cese uno de los dos inmediatamente en sus funciones.”[56] Con todo, no se alude a otras relaciones de parentesco, de modo que quedan fuera de esta norma relaciones de consanguinidad y afinidad tan relevantes como las existentes entre hermanos, tío y sobrino, suegro y yerno, cuñados etc.

De este modo, no resultaban ilegales situaciones como la de Tarragona en 1817-18 (durante la primera restauración absolutista), en que el secretario y un regidor son consuegros[57]; o como las de Sarrià en 1836-37 (durante un periodo liberal-progresista) y Vilanova i la Geltrú en 1848 (durante un periodo liberal-moderado), en que el alcalde es suegro del  secretario en ambos casos[58]; o la de Sarrià en 1855 (durante el llamado “bienio progresista”), en que el alcalde segundo y el secretario son hermanos[59]; o la de Vilanova i la Geltrú en 1892 (durante la Restauración), en que un concejal es tío del secretario[60] etc.

En un contexto social de este tipo, no era fácil separar el mundo de la “administración” del de la “política”. Y sin embargo no hay duda de que en la segunda mitad del siglo XIX, y en particular a partir de los años 1880, la “administración” va haciéndose más técnica y menos dependiente de la “política”[61]. Ya entrado el siglo XX, en 1924, el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento, Interventores de fondos y empleados municipales en general, que “burocratiza” el cargo como ningún otro antes,  prescribía en su artículo 34:

 “No podrán ser nombrados secretarios ni en propiedad ni interinamente:

1º El alcalde, tenientes y concejales del mismo Ayuntamiento.- 2º Los parientes, dentro del cuarto grado de consanguinidad ó segundo de afinidad, del alcalde y tenientes de alcalde.- 3º Los que tengan dicho parentesco con los concejales, cuando se trate de Municipios de más de 2.000 habitantes de derecho, salvo el caso de que el secretario desempeñase el cargo con anterioridad á la elección de sus parientes [...]”

Comparando este reglamento con el de 1905, se observa que el punto 1º se mantiene en ambos pero los puntos 2º y 3º (que implican una actitud más vigilante del Estado ante las manipulaciones de la norma que permite el parentesco a nivel local) son nuevos y van en la dirección de un incremento por parte del centro del control de la manipulación que las estructuras de poder de la periferia efectuaban de sus leyes[62].

La incompatibilidad notario-secretario

Todo parece indicar que no estamos en presencia de un simple proceso lineal de burocratización del “secretario” y de profesionalización del “escribano” –que, por otra parte, no era tampoco una categoría homogénea[63]. Pero está claro que las vicisitudes de uno y otro se producen en un marco de liberalización “burguesa”.

El decreto de Cortes de 10 de julio de 1812, en su párrafo 2º decía que “para ser elegido Secretario de Ayuntamiento, conforme al artículo 320 de la Constitución, no es necesaria la calidad de Escribano”; pero el decreto de 22 de agosto del mismo año iba más allá, al disponer que “cesarán los Escribanos que hasta ahora se han conocido con el nombre de Escribanos de Ayuntamiento, y sustituirán en su lugar un Secretario”[64].  Se pretendía con ello deslindar la esfera privada (la profesión notarial) de la esfera pública (el cargo de secretario de ayuntamiento), cuyos límites eran muy imprecisos durante el antiguo régimen.

La primera restauración absolutista ¿significa una “vuelta” a la situación anterior a las Cortes de Cádiz?[65] La real cédula de julio de 1814 mandaba que se disolvieran los ayuntamientos y alcaldes constitucionales, y el restablecimiento en todos los municipios donde los había  en 1808 “en la planta y forma que entonces tenían, sin novedad ni alteración alguna en cuanto a la denominación, número, calidades y funciones de los oficios y empleados de que entonces constaban”.[66] La realidad, sin embargo, es que la guerra de la Independencia (1808-1814) no había sido un simple paréntesis sino que había dejado una huella significativa, como veremos.

En las Cortes del Trienio liberal (1820-1823), y en particular en 1822-23, se debatió la conveniencia o no de la figura del notario-secretario. A. Bullón se hace eco de este debate, en el que ahora no podemos detenernos[67]. Pero, como señalaron algunos diputados, en el texto definitivamente aprobado es patente el compromiso con la situación vigente antes del régimen liberal: “Los Escribanos de los Juzgados de partido y los numerarios de los pueblos no podrán ser nombrados Secretarios de Ayuntamiento en lo sucesivo: y con respecto a los que sirven en la actualidad ambos cargos podrán continuar en ellos los que sean simples escribanos numerarios de los pueblos; pero los que son Escribanos de los Juzgados de Partido deberán poner otros que sirvan la Escribanía o elegirán entre ésta y la Secretaría.”[68] El texto de la ley, que es de 1823, distingue entre los escribanos  “que sirven en la actualidad” y los que servirán “en lo sucesivo”, sin más detalles. Es sobre éstos que recae la incompatibilidad. En cuanto a los “actuales”, los únicos notarios-secretarios que son afectados por la ley (que, por lo demás, no se aplicó en el Trienio sino en los años 1830) son los que sirven escribanía de juzgado de partido, los cuales no son destituidos sino que, simplemente, deben optar entre la escribanía y la secretaría. Eso según la ley. Pero en la realidad ¿qué ocurrió?

Podemos partir de la percepción de un jurista coetáneo. En 1843, tras un período de vigencia de la ley municipal de 1823, Manuel Ortiz de Zúñiga observaba  en relación con la separación entre escribanos y secretarios: “Hallábanse en otro tiempo estos cargos confiados a otra clase de agentes de la Administración pública bajo la denominación de ‘Escribanos de Cabildo’; y la necesidad de sufrir un examen para adquirir el título real que les habilitaba en el ejercicio de la profesión, era una garantía de capacidad para el cumplimiento de sus difíciles obligaciones. Más separados hoy estos oficios, hasta el punto de ser incompatibles el Escribano y el Secretario de Ayuntamiento, los que aspiran a ejercer éste último, ni están sujetos a examen de suficiencia, ni hacen por lo común un estudio formal para adquirir los conocimientos que deben poseer, ni han tenido tampoco medios auxiliares por donde aprender la parte teórica y práctica del Derecho administrativo, análoga al ejercicio de sus funciones.”[69]

El cuadro que emerge del análisis de localidades concretas es más complejo y matizado. Así, en la ciudad de Tarragona, de acuerdo con la información disponible[70], a un escribano-secretario de antiguo régimen (con nombramiento real etc.), que dura hasta principios de la guerra de la Independencia (Ignasi Prats), le sucede tal vez no inmediatamente pero sí poco después, hacia 1810, otro notario (Francesc Salas i Soler), de quien consta oficialmente que obtuvo el empleo “por nombramiento del Representante de la Junta Central del Reyno en 31 de Diciembre de 1809 [...] al principio de nuestra gloriosa insurrección fue Secretario de la Junta de este Corregimiento, después oficial primero y Escribano de la Junta Suprema del Principado, y [...] cuando se instaló en esta [es decir, en Tarragona] la Rl[Real] Audiencia le nombró esta su Escribano de Cámara [...] Siguió Salas la suerte de los individuos de este Ayuntamiento en la entrada de los Franceses en esta Plaza, emigrando á la Isla de Mallorca”[71]. Tras las elecciones locales de fines de 1812, durante el primer periodo constitucional municipal (1813-1814), parece que ejercen dos secretarios simultáneamente (Francesc Albiñana, que es notario, y Vicenç Calanda, que no lo es)[72]; pero uno de los “con-secretarios” (justamente el que no es notario) desempeña también la “función secretarial”, en solitario, durante varios meses en plena transición política de 1814, forjando un vínculo administrativo entre el ayuntamiento “constitucional” y el “absolutista” subsiguiente[73]. A este secretario le sigue un escribano-secretario con nombramiento real (el ya citado Francesc Salas) que dura desde noviembre de 1814 hasta el verano de 1823 de forma casi ininterrumpida (y decimos “casi” porque su substituto durante los primeros momentos del Trienio liberal fue un hijo suyo, Pau Salas i Boni, también notario pero sin nombramiento real de secretario). La transición política entre el ayuntamiento “constitucional” y el “absolutista” de 1823 es protagonizada, como secretario interino, por el oficial primero de secretaría (un tal León Ferriz), que no es notario y había accedido al puesto cooptado por Salas en 1822, durante la fase “exaltada” del Trienio liberal. Hay que decir que en noviembre de 1823 dicho oficial de secretaría se encuentra con la oposición de un sector del consistorio  “absolutista”, encabezado por el regidor decano, quien “considera que debe reponerse en Secretario de este Cuerpo el Escrivano D Franco. [Francisco] Salas que lo es con titulo Rl [Real] y á mayor abundamiento cuando no tiene la cualidad de Escrivano el que tiene interinamente el Ayuntamiento”. Sin embargo, y aún contando con el apoyo del Corregidor y del regidor decano (formalmente autoridades decisivas), el escribano-secretario Salas no fue repuesto y el oficial de secretaría actuaría como secretario interino hasta mediados de 1826. Pero en esta fecha Salas vuelve a ocupar el cargo de escribano-secretario, previa purificación por el Real Acuerdo de Cataluña, hasta  fines de 1829, en que se jubila cobrando la mitad del sueldo. Y si a éste sucede, desde 1830, otro escribano-secretario de nombramiento real (Joaquim Puñed i Sabina) hasta mediados de 1835, desde este momento y hasta 1849 ejerce como secretario un individuo (Josep Molner) que ya no es notario y había ejercido antes como “contador” en las oficinas municipales, consiguiendo una duración insólita (catorce años sin interrupción) en el marco de la primera mitad del Ochocientos, atravesando regímenes políticos teóricamente contrapuestos... De todo lo cual se deduce que la realidad histórica escapa a la dicotomía entre “escribano de concejo” absolutista y “secretario de ayuntamiento” constitucional, y que la mezcla de lo nuevo (secretarios que no son notarios, nombramiento por el ayuntamiento, cargo no vitalicio o más efímero, inexistencia de pensión etc.) y de lo antiguo (unión de notaría y secretaría, nombramiento por el poder central, cargo vitalicio, duplicidad de secretarios, garantías de pensión etc.) da lugar a combinaciones muy diversas y a veces oficialmente contradictorias. De hecho, hay mucha “política” y mucha “administración” fuera de las fracturas político-ideológicas del Ochocientos español, y ello es especialmente perceptible a nivel local. Así, las trayectorias que diseñan los secretarios en cada municipio son muy variadas, en realidad irreductibles (ninguna es globalmente idéntica o extrapolable a otras), y no obedecen meramente a orientaciones político-ideológicas; en cambio, guardan mayor relación con las dinámicas políticas locales y con las vicisitudes administrativas que, a su vez, no son ajenas a las transformaciones económicas, sociales y culturales. Por lo demás, al igual que en Italia, la “administración” se mezcla con la “política” pero no es un mero instrumento de ésta[74]. Las siguientes consideraciones apuntan también en esta dirección.

En primer lugar, todo parece indicar que en las dos restauraciones absolutistas de 1814-1820 y 1823-1832 predominan los escribanos-secretarios en las ciudades cabeza de corregimiento y en las villas importantes, pero dicho predominio no es unánime, ni adopta las mismas formas allí donde se da, y en modo alguno puede interpretarse como un simple retorno a la situación anterior a la guerra de la Independencia. Observamos, por ejemplo, que en la ciudad de Barcelona ejerce como secretario un notario durante toda la primera restauración absolutista, pero, atravesando la fractura “política” de 1820,  continúa como tal durante un año del subsiguiente Trienio liberal; y un hijo suyo, también notario, desempeñará el mismo empleo durante la mayor parte del subsiguiente periodo absolutista, si bien no al principio del mismo, ya que hasta enero de 1824 detenta el cargo de secretario el mismo hombre que lo había ejercido durante la mayor parte del Trienio liberal y no era notario. Por otro lado, en una villa importante como Vilanova i la Geltrú el secretario no es notario en 1814-1820, y en el segundo período absolutista sí lo es,  pero desde 1828, y no antes, y durará hasta 1835, y no hasta 1833. Y en la no menos relevante villa de Terrassa se ha detectado un notario que ejerce como secretario municipal, por una parte, entre 1813 y 1821 (es decir, en tiempos del ayuntamiento liberal de 1813-14, en el subsiguiente periodo absolutista de 1814-1820 y nuevamente durante un año del Trienio constitucional), y, por otra, entre 1825 y 1835 (o sea, durante una parte de la segunda restauración absolutista y del subsiguiente periodo liberal) no siendo notario su predecesor[75].

En segundo lugar, los periodos liberales de 1820-1823 y de 1833 en adelante significan en ciertos municipios grandes y medios la casi desaparición de la figura del notario-secretario, predominando entonces, sobre todo desde 1834, los abogados en las secretarías sin que ninguna norma legal lo exigiese[76]. En principio en 1833 son aún notarios, por ejemplo, los secretarios de una gran ciudad como Barcelona, de ciudades medias y pequeñas como Reus, Tortosa o Tarragona, y de una villa como Vilanova i la Geltrú. Pero es difícil generalizar sobre  este punto[77]. En todo caso, allí donde habían arraigado los “escribanos-secretarios”, las secretarías dejan de estar ocupadas por notarios a ritmos diferentes, indicadores de heterogéneas tradiciones político-administrativas: en Barcelona a partir de enero de 1834, en Vilanova i la Geltrú, Tarragona o Terrassa a partir de mediados de 1835, en cualquier caso antes de que entrara en vigor la instrucción o ley municipal de 1823. En las dos décadas sucesivas no se han detectado notarios como secretarios en estos municipios, y todo parece indicar que en cuanto tales desaparecieron de escena o fueron poco relevantes[78]. Ahora bien, sabemos que aún son notarios en 1836-1837, después de entrar en vigor aquella ley municipal, tanto el secretario de un pequeño pueblo como Cardedeu (provincia de Barcelona) como el de una ciudad media como Tortosa (provincia de Tarragona), si bien ignoramos cuánto duró esta permanencia[79]. Parece significativo que en una ciudad  de mayor peso como Reus (provincia de Tarragona) deje de ser secretario a fines de 1836, y no antes, un notario que había detentado dicho cargo desde 1807 casi sin interrupción[80]. Pero en una villa importante y  también con fama de “liberal” como Igualada (provincia de Barcelona) hay que esperar al año 1845 para encontrar en el ayuntamiento un secretario en propiedad que no sea “escribano”[81]. De hecho, la continuidad del escribano-secretario en los ayuntamientos tras restablecerse en 1836 la ley municipal de 1823, continuidad considerada ilegal por las Cortes[82], no necesariamente indica hostilidad hacia el sistema representativo en la periferia, como muchos partidarios de dicho sistema interpretaban[83]. Dicho fenómeno  remite, en cambio, a problemas relevantes de la construcción del Estado liberal.

Lo ocurrido en la legislatura iniciada en 17 de octubre de 1836 y finalizada en 4 de noviembre de 1837, en plena primera guerra carlista, es revelador. Por entonces las Cortes, desatendiendo las voces críticas de algunos parlamentarios, llegaron a desautorizar a tres diputaciones provinciales (las de Salamanca, Cáceres y Segovia) por haber anulado los nombramientos de secretario efectuados en tres municipios (los de Cespedosa, Galisteo y Escalona, respectivamente), “reponiendo” en cada uno de ellos a un escribano-secretario[84]. Movidos, como en Italia, por un autonomismo ampliamente difundido en la clase política liberal[85], los parlamentarios en su mayoría no quisieron debatir las razones que pudieran haber tenido las citadas diputaciones e invocaron, no tanto la incompatibilidad notario-secretario, como la legislación que permitía a los ayuntamientos nombrar discrecionalmente a aquellos empleados. Sin embargo, un diputado  más atento al contexto local y a los problemas de la relación centro-periferia señaló que el dictamen del Congreso que ponía tanto énfasis en la autonomía de los ayuntamientos pudo tener efectos contrarios a los deseados en al menos uno de los municipios, el de Cespedosa, pues, según él, “lo que allí hubo fue, que el cura párroco y el sacristán, que no están muy conformes con nuestras instituciones, influyeron en las elecciones de concejales y lograron poner un Ayuntamiento á su gusto, que eligió por secretario al dicho sacristán. La Diputación, viendo esto, quiso tener en el Ayuntamiento un sujeto de confianza, y puso por secretario al escribano del pueblo, sujeto de buenas ideas.” Y añadía: “Yo bien conozco que esto no es muy conforme á lo dispuesto en la Constitución y leyes municipales; pero nuestro actual estado de guerra, y la falta de conocimientos que hay entre los labradores para conocer cuánto les interesa un buen Ayuntamiento, exige se tomen medidas extraordinarias alguna vez, y creo que si se hubiera oído á la Diputación en aquel caso, quizá hubiera sido otro el dictamen de la comisión, y acaso otro el acuerdo de las Cortes.”[86]

Todo lo cual nos lleva a efectuar tres observaciones. La primera es que estamos ante un Estado donde son fuertes los impulsos “localistas” y débiles las instancias “nacionalizadoras”[87]. Efectivamente, se percibe la subordinación en la práctica de la incompatibilidad secretario-notario, que suponía un principio  “centralizador” y “burocratizador”,  al derecho del ayuntamiento a elegir como secretario a quien considerase oportuno, que suponía un principio “autonomista” y “privatista”; y se aprecia que ello dio resultados heterogéneos y aún contrapuestos (presencia de notarios-secretarios en unos municipios y ausencia en otros), en función de lo que se decidiera en cada localidad, sin que –como muestra particularmente el caso de Igualada- significara un indicio de antiliberalismo la permanencia de notarios en las secretarías de ayuntamiento, por lo menos en la primera mitad del siglo XIX[88]. En segundo lugar,  las diputaciones provinciales no eran simples correas de transmisión del poder central, ni tampoco instituciones superiores imbatibles por las inferiores (concretamente los ayuntamientos), sino instancias mediadoras que ocupaban una posición más bien precaria en la cadena ejecutiva que iba y venía entre las autoridades centrales y las municipales, como sucedía en Italia con las prefecturas[89].  En tercer lugar, queda claro que no era fácil conseguir un equilibrio entre el control y la autonomía de los municipios, como ya se ha apuntado más arriba.

Por último, hay que decir que en muchos pueblos rurales la figura del escribano-secretario ni siquiera existió, tanto bajo el antiguo régimen como durante las citadas restauraciones absolutistas,[90] siendo frecuente que ejercieran de secretario, hasta mediados del Ochocientos (y a menudo más allá), personajes como el maestro de escuela, el farmacéutico, el médico, un albéitar, un militar retirado, un “hacendado”, un “negociante” etc. Lo que prueba, una vez más, que existen modalidades muy diferentes de relación entre el centro y la periferia del sistema. Por otra parte, los propios coetáneos se hacen eco de los muchos notarios que siguen ejerciendo de secretarios en las décadas de 1840-1860[91], y la legislación sobre las incompatibilidades entre ambas figuras es bastante compleja y contradictoria, dejando lugar a un amplio margen de manipulación.

Así, al decreto de Cortes de 22 de agosto de 1812,  por el que debían cesar los escribanos de los Ayuntamientos, siendo substituidos por secretarios, le siguió otra norma importante, una real orden de 25 de mayo de 1844 que establecía la incompatibilidad entre el desempeño de las notarías y de las secretarías de ayuntamiento, si bien limitada a los escribanos actuarios o de juzgados[92]; y también una real orden de 12 de enero de 1845 que, intentando resolver los problemas planteados por la anterior, dispuso que los secretarios de ayuntamiento que fueran al mismo tiempo escribanos numerarios de juzgado, pudieran ejercer de tales escribanos en los casos de dimisión o impedimento legal de los demás escribanos del mismo juzgado.

Pero a principios del Trienio liberal, una instancia político-judicial como la Diputación Provincial de Cataluña, en respuesta a una consulta de un secretario de un pueblo, emitió un dictamen según el cual el secretario podía ejercer ciertas funciones propias del notario, concretamente “[...] con arreglo á la Instrucción de 30 de Julio de 1760, los Secretarios ô Fieles de Fechos pueden actuar los Contratos de Propios y arbitrios de los mismos”[93]. De este modo, el empleado más importante del ayuntamiento[94] se encontraba facultado para hacer actas o escrituras de los arriendos de propios y arbitrios del municipio en que ejercía, lo que  habla del secretario como una figura situada más del lado de la comunidad que del Estado, más “privada” que “pública”, y de cómo ciertas normas de antiguo régimen servían para construir y legitimar el Estado liberal. Ahora bien, por lo que hace al caso, hay que destacar que dicha disposición no facilitaba el deslinde de la esfera del notario de la del secretario. Y de esta ambigüedad derivaron conflictos entre notarios y secretarios “constitucionales”. Así, un real decreto de 19 de junio de 1822 señalaba que “A noticia del Rey ha llegado que algunos Secretarios de Ayuntamientos constitucionales que no tienen la cualidad de Escribanos otorgan y autorizan escrituras y toda clase de instrumentos públicos”, precisando que “nunca pudo caber en la mente de las Cortes ni del Rey que los que no son Escribanos autorizasen estos instrumentos, que solo podrán valer para promover pleitos, y dejar burlada la buena fe de los que no saben discernir las funciones de los antiguos y de los nuevos Secretarios de los cuerpos municipales.” De hecho, tanto en España como en Italia, a pesar de las disposiciones del Estado liberal en sentido contrario, era muy extendida la tendencia de los secretarios a considerarse competentes a la hora de autorizar escrituras públicas para los ayuntamientos que los empleaban[95]. Incluso podían tenerse por notarios a todos los efectos, al menos en España. Así, en el pueblecito de Mas de Barberans (provincia de Tarragona) un secretario que no era “escribano” sino “Profesor de Instrucción primaria” hacía las veces de notario en los años 1849-1851 y 1854-1855, efectuando escrituras no sólo de arriendos de bienes y derechos comunales u otros de carácter “público” sino también  de donaciones testamentarias, compra-ventas y otros contratos entre particulares, enlazando sin solución de continuidad dichas escrituras y los acuerdos municipales en el volumen de actas de sesiones del ayuntamiento, formando un  peculiar continuum público-privado[96].

Por otro lado, la ambigua incompatibilidad secretario-notario podía ser usada por las autoridades superiores con fines de intervención o “injerencia” en los conflictos locales. Así, en 1854 en Sarrià (provincia de Barcelona), en plena exacerbación de la lucha de facciones[97], el Gobernador civil obliga a cesar a un secretario nombrado por el ayuntamiento en la persona de Antoni Molló “Notario publico, y Escribano de diligencias de la Alcaldia Corregto [Corregimiento] de la Capital de esta Provincia [...] por el solo motivo de reunir la cualidad de Escribano”[98].

Sin embargo,  los cambios en el mercado, y en particular en el mercado laboral de las profesiones jurídicas, suscitan la intervención del Estado en una dirección diferente. Así, ante los muchos jóvenes que tras haber concluido la carrera del notariado  están sin colocación “por ser ellos en número extremadamente mayor que el de los oficios de la fe pública en España”, una real orden de 21 de octubre de 1858[99] establece “que los Ayuntamientos de las poblaciones del reino elijan en lo sucesivo para Secretarios á individuos que entre las demás cualidades necesarias acrediten haber concluido la expresada carrera”, precisando, empero, que lo dispuesto “no excluye á los abogados de los Tribunales, cuando concurran á las plazas de que trata esta circular.” De este modo, en la competencia entre notarios y abogados por las secretarías municipales (lo que tiene lugar más en las grandes ciudades que en los pequeños municipios), esta real orden representa inclinar la balanza del lado de los primeros pero sin cerrar el paso a los segundos, quienes pueden hacer valer sus “derechos” allí donde se da una correlación de fuerzas favorable. En cualquier caso, se trata de una medida que promueve abiertamente la compatibilidad entre el título de notario y el cargo de secretario, mostrando que el proceso dirigido a deslindar ambas esferas no es lineal. No obstante, sólo cuatro años después, en 1862, se promulga la ley del notariado que prescribe la incompatibilidad entre notario y secretario de ayuntamiento[100], con la excepción  señalada en el artículo 5º del apéndice al reglamento de dicha ley donde se dice que no existirá incompatibilidad para el simultáneo desempeño de notarías y secretarías si los notarios concernidos se hallan sirviendo “cargos de Real nombramiento”. Lo que no era poca ambigüedad. Así que, en otra real orden de 15 de noviembre de 1864, se aclara que entre los “cargos de Real nombramiento” debían contarse las secretarías municipales, pero sólo las que se poseían –dice la real orden- “al tiempo de publicarse la referida ley del notariado”, y ello por “la conveniencia de respetar por ahora, y hasta que el número de notarios quede reducido al que debe fijarse por reglamento, el desempeño simultáneo de los cargos de notario y de secretario de Ayuntamiento, especialmente en los pueblos de escaso vecindario”. Además, dicha real orden excluye expresamente de la compatibilidad “á los escribanos de Juzgados y á los que tengan Notaría aneja, como también á los meros notarios” que no desempeñaban secretaría municipal cuando se publicó la ley del notariado de 28 de mayo de 1862, y con la limitación de tiempo fijada en el reglamento para la ejecución de dicha ley.

De todos modos, según un coetáneo de mediados del Ochocientos, en los municipios “donde no existen escribanos, los Secretarios de Ayuntamiento lo son á la vez de los juzgados de paz”[101]. Parece, pues, que en situaciones como ésta –nada excepcionales- era poco operativa la incompatibilidad secretario-escribano de juzgado.

Por lo demás, en caso de no acceder los “escribanos” a las secretarías de los ayuntamientos, podían reintroducirse en los mismos ejerciendo el empleo de “escribano de la alcaldía” o de “notario municipal” (inexistente en la normativa pero real y efectivo en la práctica), como sucedía en ciudades tales como Barcelona y Tarragona; o bien podían desempeñar cargos políticos municipales, como ocurría en Sabadell[102]. Y el mundo social de los notarios podía continuar fuertemente vinculado al de los secretarios por la vía de las relaciones de parentesco. Como tantas otras veces, las relaciones sociales locales unen y conectan aquello que las normas del Estado separan y fragmentan[103]. De hecho, en Barcelona algunos de los secretarios posteriores a 1833 están estrechamente emparentados con notarios:  el secretario de 1834 Ramon Muns i Seriñà, abogado, es cuñado del notario Jaume Rigalt i Alberch; el secretario de 1843-1846 Ignasi Santponts i Barba, abogado, es cuñado del notario Pedro Rodríguez de Alcántara etc. En razón de que existía una elevada endogamia en las profesiones jurídicas, e incluso no era desconocida la asociación notario-abogado[104], la separación entre el ‘empleo’ de notario y el de secretario (función ésta a menudo a cargo de un abogado, especialmente en las  ciudades) era en parte artificiosa.

Además, en el último cuarto del siglo XIX sigue siendo necesario recordar que hay que romper la unión de los roles funcionales de notario y secretario. Así, una real orden de 25 de mayo de 1880 establecía que el cargo de secretario de ayuntamiento era incompatible con el de notario, aunque se renunciara a éste, mientras no se admitiera oficialmente dicha renuncia, lo que implicaba  aumentar el control estatal. Es la última real orden que hemos detectado sobre dicha incompatibilidad, lo que no significa que el Estado no hubiera de continuar insistiendo sobre el particular.

Ya en el siglo XX, el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento de 1905, en su artículo 28, prescribe: “El cargo de Secretario es incompatible [...] Con los de Notario, Escribano y Secretario de Juzgado”. Pero, según el artículo 40 del mismo reglamento, los secretarios también “deberán cuidar muy especialmente de [...] Autorizar, con dos testigos en los pueblos donde no haya Notario civil, las capitulaciones matrimoniales, en las que los bienes aportados no excedan de 2.500 pesetas en total, contados los del marido y de la mujer.” Ahora bien, esto había sido ya establecido con anterioridad en el artículo 1.324 del Código civil de 1889[105], y muestra que la función notarial del secretario en los pequeños municipios estaba muy arraigada. En cambio, en Italia parece que es el notario el que “invade” el terreno del secretario en los pequeños municipios,  pues la ley del notariado italiana, promulgada en 1875 (o sea, 13 años después que la española), si bien extendió a todo el territorio del Estado la normativa sobre la incompatibilidad entre la profesión de notario y la de secretario, ya en vigor desde mucho antes en las regiones meridionales, permitió también la acumulación de ambas profesiones en municipios con menos de 5.000 habitantes[106], una concesión  a los notarios  que no se da en España y que no es de poco alcance. Con todo, tanto en Italia como en España, a partir de las respectivas leyes de notariado, muchos notarios abandonaron por incompatibilidad la función de secretario de ayuntamiento[107].

La incompatibilidad maestro-secretario

La conversión del maestro de escuela en funcionario del Estado tuvo lugar en España en el siglo XX, y fue en parte la culminación de un tortuoso proceso de separación del binomio maestro-secretario promovida y negociada por el Estado, especialmente desde mediados del Ochocientos. Como señala J. Moreno Luzón, en 1901 los sueldos de los maestros pasaron a depender del Ministerio de Instrucción Pública[108]. No obstante, el mismo real decreto de 26 de octubre de 1901 en su artículo 10 mostraba algunas peculiaridades de la relación centro-periferia, al exceptuar “por ahora, y hasta tanto que se celebre concierto con las Diputaciones forales de las Provincias Vascongadas y Navarra, los sueldos correspondientes á los maestros de las escuelas públicas de aquellas provincias”,  si bien “la organización de estas escuelas y los nombramientos de aquéllos, se ajustarán en todo á las disposiciones del presente decreto.” Por otra parte, el artículo 30 de éste precisaba que los maestros de las escuelas públicas no podían ser considerados como funcionarios del Estado[109]. Con todo, los secretarios municipales estaban lejos de conseguir un estatus parecido. De hecho, confrontando el caso de los secretarios con el de los maestros de escuela, es evidente que éstos recibieron, comparativamente, un trato de favor, y eso tanto en España como en Italia. R. Romanelli, en relación con este último país, ha señalado que el maestro fue más “protegido” por el Estado que el secretario a causa de la importancia otorgada por el régimen liberal a la educación pública[110]. Se trata de una de las principales razones de la incompatibilidad maestro-secretario, junto a la tendencia a evitar la acumulación de “funciones públicas” retribuidas en una sola persona en un marco de creciente especialización. Por otro lado, en Francia, respecto a España, tuvo lugar la citada medida “burocratizadora” con más de una década de anticipación: en 1889 se estableció por ley que los instituteurs serían pagados por el Estado[111].

El maestro de escuela es frecuentemente secretario municipal en la Francia rural hasta mediados del Ochocientos. “Parfois garde champêtre, revendeur, écrivain public et ambulant, barbier..., l´instituteur est fréquemment secrétaire de mairie, poste qui fait de lui le ‘bras’ ou la ‘bouche’ du maire et lui rapporte 50 francs en moyenne; ayant apris l´arpentage à l´école normale, il peut gagner 40 à 50 francs ou une partie de sa nourriture à aider les cultivateurs dans leurs calculs.” La ley de François Guizot de 1833 “obligea  les communes a prendre à leur charge la maison  d´école et le logement de l´instituteur”.[112] En un concreto municipio, Minot, situado en el departamento de Côte d´Or, el secretario es siempre maestro de escuela y siempre el mismo en los treinta años que van de 1802 a 1832, y este secretario era hijo del anterior[113].

Desde 1800 hasta 1837, aproximadamente, en el pequeño pueblo de Viladecans (provincia de Barcelona) hubo siempre la misma persona, Salvador Formosa, como secretario y maestro de primera educación, aunque ejerciendo de esto último sin título ni autorización oficial. Formosa, de unos 70 años, no era natural del mismo pueblo, sino de otro relativamente próximo, estaba casado y vivía en una casa de alquiler que le pagaba el ayuntamiento (al igual que su sueldo como secretario y maestro) desde principios de siglo. En 1837 la Diputación provincial de Barcelona, refiriéndose a Formosa, “prohibe que el cargo de secretario y de maestro recaiga en la misma persona”[114].  Conviene aclarar que  la Diputación no se limita entonces a aplicar una norma emanada del poder central; de hecho, ninguna disposición de este tipo prescribía en aquel momento, ni con anterioridad, la incompatibilidad de los “empleos” de maestro y secretario. Ocurre que, como en otras ocasiones, la Diputación –presidida por el “jefe político” o “gobernador civil”- lleva a cabo reformas administrativas por su cuenta, autónomamente, como sucedió en Italia con la prefectura en las primeras décadas de construcción del Estado liberal[115].

Formosa sigue como maestro municipal hasta entrados los años 1840[116], pero el puesto de secretario se declara vacante, y uno de los candidatos es el secretario de una villa de la costa, Cubelles (provincia de Barcelona), quien, en su instancia solicitando la plaza de secretario de Viladecans, expone, entre otras cosas, que “lleva siete años de maestro y secretario” en Cubelles[117]. En la medida que se trata de dos localidades bastante diferentes, y el fenómeno se ha detectado en otras varias, se puede pensar razonablemente que la unión del maestro y el secretario en un mismo individuo era bastante generalizada en los pequeños municipios en el Ochocientos[118], aunque sólo fuera porque -según decían los ayuntamientos- de este modo se ahorraban gastos (léase sueldos) en un marco de  permanente déficit de las finanzas municipales. Pero de ahí no hay que colegir que los procesos de “burocratización” y de “profesionalización” tanto del secretario como del maestro de escuela fueran lineales.

En el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de 1851, el propio Gobernador civil anuncia una vacante de secretario en el pequeño municipio de Martorelles, precisando: “Se advierte que el sujeto que se nombre secretario por el ayuntamiento deberá acompañar el cargo de maestro de Instrucción primaria aneja al mismo”[119]. Es decir, la asociación maestro de escuela-secretario municipal es oficialmente sancionada, y no, como en los años 1830, prohibida. En la misma fuente encontramos otro anuncio que empieza así: “Hay un sujeto que desea encontrar un pueblo para que se sirvan de él para Barbero, Sangrador, Maestro y Secretario”[120]. Este prototipo de polifacético, alejado de la especialización, y de estatus incierto, estaba muy difundido. En los años 1850, en un pueblo de la montaña catalana, Vidrà, el secretario municipal era oficialmente “labrador, persona de arraigo con bienes de fortuna... Ejerce el cargo de médico, cirujano, maestro de escuela, etc o el oficio de carpintero, zapatero, guarnicionero, etc con tienda abierta y es de garantías y responsabilidad”[121]. Conviene precisar que ello ocurría tanto en la Década Moderada como en el Bienio Progresista. De hecho, en noviembre de 1854 un anuncio oficial muestra que la separación entre maestro y secretario era percibida como ya existente pero no consolidada, en particular en los pequeños municipios: “Un sujeto muy capaz para el desempeño de Maestro y Secretario, ofrece sus servicios á los Ayuntamientos de los pueblos de esta provincia para uno ú otro encargo y para los dos juntos si la población fuese de corto vecindario.”[122] Como puede apreciarse, quien se ofrece lo hace “para uno u otro encargo y para los dos juntos”, lo que indica que estamos en un momento de transición (entre la unión y la separación de ambos “encargos”), pero se da por descontado que en las poblaciones “de corto vecindario” los empleos de maestro y secretario van “juntos”. Y, al contrario de lo que ocurría en los años 1830, esta unión no se censura oficialmente.

De hecho, la ley de Instrucción pública de 9 de septiembre de 1857, conocida como ley Moyano, en su artículo 189 decía así: “En las escuelas elementales incompletas podrán agregarse las funciones de maestro á las de cura párroco, secretario de Ayuntamiento ú otras compatibles con la enseñanza. Pero en las escuelas completas no se consentirá semejante agregación sin especial permiso del rector [del distrito], que tan sólo podrá darlo para pueblos que no lleguen á 700 almas”.

El hecho es que a partir de mediados del Ochocientos el maestro de instrucción elemental se “burocratiza” cada vez más (por la vía de exámenes oficiales, concursos etc.), y el fatigoso trabajo de separar el mundo de la escuela del mundo del ayuntamiento sigue adelante. Así, en una orden de 21 de octubre de 1869, “Considerando que el cumplimiento de los deberes que impone el cargo de individuo de Ayuntamiento puede desde luego perjudicar al buen servicio de la escuela […] y teniendo en cuenta la irregularidad que resultaría de que el maestro de niños perteneciese a una corporación á la cual corresponde su nombramiento, de quien depende y que debe fiscalizar sus actos […] S.A. [Su Alteza] el Regente del Reino se ha servido declarar  incompatibles los referidos cargos de maestro de primera enseñanza é individuo de la Corporación municipal”. Una orientación que, después del Sexenio democrático, continuaría y se reforzaría durante la Restauración.  Más relevante es el hecho de que en pequeños municipios rurales como Sant Cugat del Vallès y  Sarrià, y aún en una villa en proceso de industrialización como Vilanova i la Geltrú, se han detectado maestros de escuela pública ejerciendo de secretarios municipales en la primera mitad del siglo XIX, pero ya no con posterioridad.

Hay que precisar que la asociación maestro-secretario no desaparece, pero se consigue circunscribir a poblaciones  cada vez más pequeñas. Así, el decreto arriba citado de 26 de octubre de 1901 daba cuenta indirectamente de este proceso, al establecer en su artículo 21: “El cargo de maestro de primera enseñanza pública es [...] incompatible con todo otro empleo ó destino público, excepción hecha de los de secretario de Ayuntamiento y Juzgado municipal, que serán compatibles en poblaciones de menos de 500 habitantes”, y ya no de 700 como preveía la ley Moyano.

Lo que hay que situar en un contexto más amplio: al igual que en Italia, en España figuras como el maestro de escuela, el secretario, el notario, el alcalde y el “prefecto” son elementos integrantes del proyecto de “construcción nacional” (nation building) impulsado por la clase política liberal[123].

A modo de conclusión

Es cierto que los secretarios de los pequeños municipios siempre fueron  menos “agentes del Estado” que los de las grandes ciudades, pero sin duda en la segunda mitad del siglo XIX tiene lugar una mayor “profesionalización” y “burocratización” del empleo de secretario: en las provincias de Barcelona y Tarragona la esfera “administrativo-funcionarial” de los secretarios cada vez se va diferenciando más de la esfera “electivo-política” de los concejales, y los maestros de escuela dejan de ser secretarios en muy diferentes municipios, lo que induce a pensar que se trata de un fenómeno bastante general. Por otra parte, muchos candidatos a cubrir una vacante de un municipio determinado (en especial, si es grande) han sido ya secretarios de otros municipios, a veces distantes decenas e incluso centenares de kilómetros, lo que no ocurría -o no en la misma medida - en la primera mitad del Ochocientos. Así, la identidad “profesional” y “burocrática” da un salto adelante: cada vez hay más personas que no consideran la citada función (“pública”) como una tarea más, que se especializan en ella y que se sienten “profesionales” de la misma. Se trata de un proceso que es factor y signo de la construcción del Estado liberal. Al igual que en Italia la identidad  de los secretarios se robustece con la creación de órganos de defensa de la ‘categoría’, es decir, las asociaciones de secretarios, que de ser de ámbito restringido, “provinciales” o “regionales” pasan a convertirse, fatigosamente, en “nacionales”, a escala estatal, constituyéndose en grupos de presión sobre los órganos legislativos y el Gobierno. Los equilibrios triangulares entre poder central, municipios y secretarios jugaron un papel relevante en este proceso. En la partida que el Estado jugaba con el pequeño mundo de la lucha política local, podía suceder que el secretario, mediador entre los ciudadanos y las jerarquías político-administrativas, tuviera que ser defendido de las prepotencias de los notables locales, pero también podía ocurrir que fuera su poder de notable el agredido por el poder externo del Estado, que en España –como se ha visto- presentaba una marcada inestabilidad y un protagonismo en su componente militar desconocidos en Italia. El poder central desarrolló durante la Restauración  un control de la manipulación de sus normas que se incrementaba a nivel local, además de un control con finalidades político-sociales. En este contexto, los secretarios municipales, herederos de los “escribanos-secretarios” y de los “fieles de fechos” del antiguo régimen, lograrán imponer sus criterios en su conflicto de competencias con los notarios (que continuarán siendo, hasta hoy, agentes “privados” que desempeñan funciones “públicas”) y permanecerá en ellos una cierta contigüidad con la función notarial.  En definitiva, aún cuando no conocemos bien los mecanismos puestos en obra, todo parece indicar que en estos resultados el impulso efectuado “desde arriba”, por el Estado, dictando incompatibilidades entre “empleos públicos” y dialogando con el territorio jugó un papel relevante.

[123] Santoro. 1998, p. 60.

 

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© Copyright Eliseu Toscas i Santamans y Ferran Ayala i Domènech, 2003
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Ficha bibliográfica:
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