Estratégias brasileiras de poder e territorialização para o controle das ilhas do Atlântico Sul (Resumo)

Discutir as estratégias do governo brasileiro que indicam um reforço de seu domínio sobre as ilhas do Atlântico Sul é a preocupação do artigo. A hipótese é de que a inscrição desses lugares na Lista de Patrimônio da Humanidade é um projeto que envolve setores estratégicos do país e que remete a questões de soberania nacional referendadas por Convenções Multilaterais, entre as quais a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar (CNUDM) e a Convenção do Patrimônio Cultural e Natural da Humanidade.

Brazilian Strategies for power and territorial control of the islands at South Atlantic (Abstract)

Discuss the strategies of the Brazilian government that indicate a strengthening of its hold on the South Atlantic islands is the concern of this article. The hypothesis is that the inclusion of these places in the List of World Heritage is a project that involves strategic sectors of the country and refers to issues of national sovereignty countersigned by Multilateral Conventions, including the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) and the Convention of Cultural and Natural Heritage.

Discutir as estratégias empreendidas pelo governo brasileiro que indicam um reforço de seu domínio territorial sobre as ilhas do Atlântico Sul é a preocupação do texto. A premissa é de que essas estratégias implicam em ações no campo da diplomacia brasileira tanto ao ratificar Convenções Multilaterais que tratam de soberania sobre territórios ex a CNUDM (que poderiam vir a ser questionados em outras instâncias), quanto em inscrever esses mesmos territórios na Lista do Patrimônio Mundial, em conformidade com a Convenção do Patrimônio Cultural e Natural da Humanidade.

Ao assim proceder, o governo brasileiro reforça perante a comunidade internacional seu domínio sobre esses espaços ciente de que “os tratados internacionais, enquanto acordos internacionais juridicamente obrigatórios e vinculantes (pacta sunt servanda), constituem a principal fonte de obrigação do Direito Internacional”[1].

Com vistas a sustentar essa argumentação o texto é estruturado em cinco partes. Em um primeiro momento são apresentados os argumentos que buscam explicar por que as Convenções Multilaterais permitem esse entendimento; em seguida são tratadas duas Convenções a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar (CNUDM), de dezembro de 1982 e a Convenção do Patrimônio Cultural e Natural de 1972, que tratam da soberania sobre espaços protegidos e atribuem sentidos ao conceito “humanidade”. Na parte a seguir é analisada a Lista Brasileira de Patrimônios da Humanidade, assim como as propostas de inclusão na referida Lista, que indicam as ações do governo brasileiro que induzem ao entendimento aqui debatido. Nas considerações finais são tratados os aspectos que permitem afirmar que a inscrição de áreas estratégicas do ponto de vista da ampliação do mar territorial e portadoras de riqueza biodiversa na Lista do patrimônio mundial da UNESCO é uma ação deliberada do governo brasileiro para o controle das ilhas do Atlântico Sul.

O Brasil e a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – CNUDM, celebrada na Jamaica em 1982, dispôs que os Estados costeiros têm como seu território, a zona de mar adjacente, denominada mar territorial. A plataforma continental de um Estado costeiro compreende o solo e o subsolo das áreas submarinas situadas além do mar territorial, até chegar à área dos fundos marinhos, tendo como limite 350 milhas[2].

O Mar Territorial corresponde a “parte de mar paralelo à costa podendo estender-se até doze milhas náuticas, onde o Estado costeiro detém, com ressalva do direito de trânsito inocente dos navios, poderes similares aos que exerce em seu território terrestre, sendo este verdadeira parte do território do Estado que margina, estando sujeito a sua soberania”[3].

A Plataforma Continental, por sua vez, abrange o leito e o subsolo das zonas marinhas que se estendem além do Mar Territorial, por todo o seu prolongamento natural até o limite externo da margem continental ou até a distância máxima de 350 milhas marítimas, a contar da linha de base utilizada para medir a largura do Mar Territorial. A Plataforma é delimitada a partir do limite externo de sua margem continental, o denominado “pé do talude continental”, ou o ponto mais próximo ao fim da inclinação da crosta terrestre, quando a mesma passa de continental a oceânica[4].

O Estado costeiro tem direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do solo e do subsolo marinhos e, no que se refere a outras atividades, para exploração e aproveitamento da zona para fins econômicos, como a produção de energia a partir da água, das correntes marítimas e dos ventos e jurisdição no que se refere à colocação e utilização de ilhas artificiais, instalações e estruturas; investigação científica marinha; e proteção e preservação do meio marinho[5].

Os Estados têm a obrigação de proteger e preservar o meio marinho de seu mar territorial e também o direito de  aproveitar os seus recursos naturais, de acordo com sua política em matéria de meio ambiente[6].

Já o alto mar, em acordo com a CNUDM, é um espaço aberto a todos os Estados, sejam ou não costeiros. Todos têm o direito de explorar essa área pois os recursos da área pertencem a humanidade em geral, em cujo nome atua a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISA - International Seabed Authority). A responsabilidade pela gestão do alto mar cabe a essa Autoridade e ela quem deve assegurar a equidade e a racionalidade do acesso aos recursos, alem de garantir a manutenção da sustentabilidade de atividades que visem a exploração de tais recursos, tendo em vista a repartição de seus benefícios e a satisfação das necessidades das futuras gerações. A atuação  da Autoridade se faz em nome e no interesse da humanidade.

O Brasil ratificou essa Convenção em dezembro de 1988, e definiu sua zona econômica exclusiva – ZEE, ou o espaço de direitos e jurisdição do país. Essa Zona se estende da faixa costeira a um total de cinco conjuntos insulares (Arquipélago Fernando de Noronha, Arquipélago São Pedro e São Paulo, Atol das Rocas, Ilha da Trindade e Arquipélago Martin Vaz), e instituiu uma área denominada Amazônia Azul. Tal área é constituída "pela soma do mar territorial com a Zona Econômica Exclusiva e a plataforma continental, o que perfaz 4,5 milhões de quilômetros quadrados, ou mais da metade do território nacional”[7]. Em janeiro de 1993 o país aprovou a Lei 8617 que dispõe sobre o “mar territorial, zona contígua, zona exclusiva e plataforma continental brasileiras”. Em conformidade com o artigo 11 dessa lei, “a plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem alem de seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até a uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior não atinja essa distância”[8]. O mar territorial brasileiro ficou constituído conforme se vê na figura 1:

Figura 1. Mar Territorial Brasileiro. Fonte Brasil, Ministério da Marinha.

A ampliação do mar territorial não pode ser compreendida fora da preocupação do país em relação à pesca e à navegação, bem como da proteção das imensas reservas de minério e do pré-sal, cujas jazidas podem gerar em torno de 100 bilhões de barris de petróleo.

O mapa da figura 2 permite compreender o interesse brasileiro em garantir a efetividade de seu mar territorial em face dos recursos minerais já conhecidos e a possibilidade de ocorrência de outras riquezas ainda não descobertas., até porque a CNUDM até 2012 havia sido ratificada por 152 países, havendo ainda há países não aderentes, entre os quais os Estados Unidos, o que pode se converter, num futuro, uma fonte de contenciosos.

Figura 2. Recursos minerais da Amazônia Azul. Fonte: Geopolítica do petróleo.

Todavia, para que toda a extensão do mar territorial seja reconhecida é necessário que as ilhas que permitem a extensão do mar sejam povoadas. Segundo CNUDM, em seu artigo 121 “os rochedos que, por si próprios, não se prestam à habitação humana ou à vida econômica não devem ter zona econômica exclusiva nem plataforma continental”[9].

Fernando de Noronha, a 342 quilômetros da costa, comporta uma população residente de 2.801 pessoas[10]. Já Trindade e Martin Vaz, porção mais oriental do país, a 1.124 quilômetros da costa, bem como o Arquipélago São Pedro e São Paulo, a 945 quilômetros e o Atol das Rocas, a 1.100 km quilômetros, não têm população residente. São locais sem praias, sombras ou água doce; calor intenso e com incidência de ondas violentas[11].

Atendendo ao disposto nessa Convenção, o Brasil iniciou em 1996 um programa de ocupação e pesquisa dos arquipélagos[12]. A ocupação das ilhas ocorre com equipes de investigadores e membros da Marinha que se revezam de tempos em tempos. Há uma base de pesquisa que permite a permanência de pesquisadores ao redor de 20 dias consecutivos, depois retornam ao continente e outro grupo se desloca para o local. O número de pesquisadores geralmente não excede a três e a guarnição da Marinha tem um contingente de aproximadamente 40 homens que se revezam a cada quatro meses. Manter a ocupação em tais lugares exige um grande esforço logístico, já que nem água há nas ilhas.

Em face das dificuldades em manter pessoas nessas localidades, o governo brasileiro tem se valido de outros procedimentos para assegurar a posse das ilhas e a extensão da ZEE, entre os quais os caminhos da diplomacia internacional. Isso pode ser entendido quando se percebe a preocupação brasileira ao pleitear que as ilhas sejam consideradas Patrimônio Natural da Humanidade, sob a chancela da UNESCO e em acordo com a Convenção Mundial do Patrimônio Cultural e Natural de 1972.

A Convenção da UNESCO

A Convenção do Patrimônio Cultural e Natural - que estabelece as normas para a elevação de um bem à condição de patrimônio da humanidade -, foi aprovada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO - em 1972. Segundo essa Convenção o patrimônio natural é composto por “monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas ou por conjuntos de formações de valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico; as formações geológicas e fisiográficas e as zonas estritamente delimitadas que constituam habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas, de excepcional valor universal do ponto de vista estético ou científico; os sítios naturais ou as áreas naturais estritamente delimitadas detentoras de valor universal excepcional do ponto de vista da ciência, da conservação ou da beleza natural”[13].

A inscrição de bens na Lista do Patrimônio Mundial é decidida pelo Comitê do Patrimônio Mundial da UNESCO. Um lugar considerado patrimônio natural da humanidade deve ter um ou mais dos atributos a seguir: ser portador de características físicas, biológicas e geológicas extraordinárias; funcionar como hábitat de espécies animais ou vegetais em risco ou endógenos, compreender áreas de grande valor do ponto de vista científico e estético, ou do ponto de vista da conservação da natureza.

As motivações para a candidatura dos países signatários da Convenção de 1972 a ter lugares inscritos como patrimônios mundiais são muitas vezes justificadas em face à possibilidade de que o país possa receber ações de proteção, pesquisa e monitoramentos periódicos dos bens constantes na Lista, como recursos técnicos e financeiros advindos do Fundo do Patrimônio Mundial. Também se encontram motivos como a perspectiva de que o lugar passe a receber mais turistas, justamente  pela projeção internacional que ele recebe ao figurar como um bem de valor para a humanidade. Segundo Veiga[14], tais preocupações são constantes nas discussões sobre estratégias de desenvolvimento. Mas, são essas as únicas motivações?

A Convenção do Patrimônio é também considerada um dos melhores instrumentos globais para a proteção de áreas naturais, justamente por ser um instrumento jurídico vinculativo [15]. Talvez por isso mesmo, essa Convenção tenha tão grande aceitação pela comunidade internacional, notada pela adesão, até maio de 2011, de 187 países e com uma lista de 911 bens protegidos que inclui 704 culturais, 180 naturais e 27 mistos [16].

Ainda que haja tão significativa adesão a essa Convenção, há desconfiança em alguns setores quando se trata de considerar lugares estratégicos do ponto de vista da biodiversidade como patrimônio da humanidade. É o caso da Amazônia, por exemplo, que de tempos em tempos aparece em discussões que expressam o receio de que ela seja considerada um patrimônio da humanidade e que isso traga como consequência a perda da soberania do Brasil sobre ela [17].

A desconfiança advém do entendimento de que admitir que um bem seja patrimônio mundial implica em aceitar a ingerência externa. Como explicar essas opiniões?

O patrimônio da humanidade em cheque: outras interpretações sobre esse sentido

Ora, segundo a Convenção do Patrimônio Mundial, os bens situados no território de cada país são inscritos na Lista do Patrimônio Mundial sem prejuízo da soberania ou de direitos de propriedade nacionais. Tais bens constituem um patrimônio universal cuja proteção incumbe à coletividade internacional inteira participar.  Essa Convenção afirma em seu artigo 3º que “competirá a cada Estado Parte (...) identificar e delimitar os diferentes bens situados no seu território”. Cada Estado Parte tem a obrigação primordial de “assegurar a identificação, proteção, conservação, valorização e transmissão às gerações futuras do patrimônio cultural e natural situado no seu território”. Para tal, deverá conservar o patrimônio, “quer por esforço próprio, utilizando no máximo os seus recursos disponíveis, quer, se necessário, mediante a assistência e a cooperação internacionais de que possa beneficiar nomeadamente no plano financeiro, artístico, científico e técnico”. O artigo 6º assegura a soberania do Estado em cujo território se encontre o bem e dispõe que a salvaguarda é uma responsabilidade da comunidade internacional no seu todo. A soberania é entendida como a supremacia do Estado sobre o seu território, livre de qualquer ingerência e a ação da UNESCO é a de “contribuir para a identificação, proteção, conservação e valorização do patrimônio cultural e natural, se o Estado no território do qual tal patrimônio se encontra o solicitar”[18].

A Convenção respeita as legislações nacionais e estabelece mecanismo complementar para a proteção local, sem, contudo, interferir ou impor algum tipo de medida coercitiva. Os Estados Parte, ao ratificarem a Convenção, não abrem mão de sua soberania, mas aceitam, por exemplo, submeter-se a inspeções internacionais para averiguar o estado de conservação dos bens [19].

A inclusão de um dado bem na lista de patrimônio em perigo é então o grau máximo de ingerência, ainda que essa ação não resulte em qualquer tipo de sanção direta ao Estado Parte, acaba por gerar efeitos negativos para a imagem do país quanto a sua capacidade de administrar o patrimônio cultural e ou natural. Fica claro, portanto, que essa Convenção expressa o princípio do respeito à soberania.

No entanto, os entendimentos diferentes a respeito da soberania podem ser explicados pela aparente sinonímia entre o sentido do conceito “patrimônio da humanidade” na Convenção da UNESCO de 1972 e o sentido para o mesmo vocábulo constante em outros instrumentos internacionais como no Tratado da Lua de 1979. Esse Tratado considera para fins de exploração, que os recursos encontrados na Lua e nos corpos celestes são de interesse comum da humanidade. Semelhante sentido se faz presente na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar que entende por patrimônio da humanidade os bens comuns, existentes em alto mar e que se destinam à humanidade. O conceito patrimônio comum da humanidade nos acordos acima referidos se expressa tanto no sentido da afirmação do princípio da utilização exclusivamente pacífica dos recursos da Lua e do alto mar, como no sentido da afetação dos recursos ao bem comum dos povos. Trata-se de um entendimento de que os bens ali havidos são patrimônio de todos e não pertencem a ninguém em particular. Esses devem ter uma administração parcimoniosa que salvaguarde “os interesses e oportunidade de consumo das gerações futuras” [20].

Segundo a CNUDM, os Estados costeiros têm direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos da plataforma continental, que compreende: o solo e o subsolo das áreas submarinas além do mar territorial, podendo estender-se além das 200 milhas até o bordo exterior da margem continental até o limite de 350 milhas. Já o alto mar e seus recursos pertencem à humanidade como um todo e nenhum Estado podem ter a pretensão de submeter qualquer parte à sua soberania [21].

Como se pode constatar, são entendimentos distintos empregados nas referidas Convenções para “patrimônio da humanidade”. Por isso, a importância de se ter clareza do que se trata ao se referir à inclusão de um dado bem como patrimônio da humanidade e distinguir as alegações de que a consideração de um lugar como tal implica em perda da soberania do país detentor do bem, ou na submissão parcial do controle da gestão do território nacional. Tais argumentações parecem mais resultantes da confusão dos diferentes sentidos, do que de pretensões implícitas em tais dispositivos [22].

Feita a distinção, pode-se agora traçar as considerações acerca da hipótese de que a inscrição de um bem por um dado país na Lista do Patrimônio Mundial da UNESCO seja um projeto de Estado, que envolve setores estratégicos do país e que remeta às preocupações que envolvem a soberania nacional. Como essa hipótese se sustenta?

Estratégias geopolíticas de conservação de áreas do Brasil como patrimônio da humanidade

Para responder a essa questão é preciso acompanhar a preocupação de países, em especial do Brasil, em incluir lugares estratégicos na citada Lista e vê-los como uma forma de reafirmação de sua soberania e de deixar claro à comunidade internacional seu direito a exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos elementos ali encontrados.

Tal pressuposto tem como fundamento a tipologia de lugares do Brasil que já integram a Lista da UNESCO, assim como a Lista Indicativa de outros bens que o governo brasileiro pretende encaminhar ao referido organismo para futura inclusão no rol do patrimônio mundial natural e cultural.

Como patrimônio natural da humanidade o Brasil é detentor dos seguintes bens: O Parque Nacional de Iguaçu, Parque Nacional Serra da Capivara, Mata Atlântica - Reservas do Sudeste SP/PR, Costa do Descobrimento - Reservas da Mata Atlântica BA/ES, Complexo de Áreas Protegidas da Amazônia Central, Complexo de Áreas Protegidas do Pantanal, Áreas protegidas do Cerrado: Chapada dos Veadeiros e Parque Nacional das Emas, Ilhas Atlânticas Brasileiras: Reservas de Fernando de Noronha e Atol das Rocas.

Seguindo as indicações da Convenção, para que um bem venha a integrar o conjunto do patrimônio da humanidade é necessário que a candidatura esteja presente na Lista Indicativa com um ano de antecedência, para ser apresentada ao Comitê do Patrimônio Mundial que é quem decide pela inclusão ou não.

A UNESCO aconselha que os Estados Membros atualizem a Lista a qualquer tempo, mas as Diretrizes Operacionais recomendam fazê-la ao menos uma vez a cada dez anos. O bem proposto deve ser reconhecido nacionalmente mediante o seu tombamento federal ou outras formas de acautelamento e só então é proposta sua inclusão na Lista. Segundo a coordenadora de Cultura da UNESCO no Brasil, Jurema Machado, “um dos principais requisitos para a inclusão de um sítio na lista é a capacidade que o país tem de conservá-lo”[23].

Na Lista Indicativa brasileira de 2008 estão arrolados nove espaços naturais: Estação Ecológica de Taim (Rio Grande do Sul), Estação Ecológica de Raso da Catarina (Bahia), Parque Nacional Pico da Neblina (Amazonas), Parque Nacional de Serra da Bocaina (São Paulo – Rio De Janeiro), Estação Ecológica Anavilhanas, Parque Nacional de Serra do Divisor, Parque Nacional Serra da Canastra, Canyon do Rio Peruaçu (Minas Gerais) e Área Federal de Proteção Ambiental Cavernas do Peruaçu/ Parque Veredas do Peruaçu.

Como se vê, dos nove lugares, três estão situadas na Amazônia e são áreas extremamente importantes do ponto de vista geopolítico e com rica biodiversidade. Somadas ao Complexo de Áreas Protegidas da Amazônia Central pode-se perceber que a Amazônia está bem contemplada  tanto na Lista do Patrimônio Mundial quanto na Lista indicativa.

Por essa razão, diferente do que muitas vezes difundido, o que se percebe é uma preocupação do país em incluir áreas com abundantes recursos naturais na Lista do Patrimônio Mundial da Humanidade, como uma estratégia de reconhecimento internacional da soberania brasileira sobre esses locais. O pressuposto é o de que há uma ação deliberada do governo brasileiro em encaminhar à UNESCO, para reconhecimento internacional como patrimônio da humanidade, áreas de importância econômica, estratégica e geopolítica. Essa ação seria um modo do país, por meios diplomáticos, ter aferida sua soberania sobre esses lugares, uma vez que os Estados Parte da Convenção do Patrimônio Cultural e Natural, ao reconhecerem o lugar como um bem mundial, ao mesmo tempo reafirmam o entendimento de que a soberania do lugar é exclusiva do país onde o bem se encontra.

Para sustentar tal pressuposto aqui se trabalha com um conceito de estratégia amplo, que “transcende a esfera militar” e que compreende o que se denomina estratégia global, que considera novas dimensões e que se efetiva mediante relações transversais à economia e à ciência política [24].

Essa estratégia ampla vai ao encontro da argumentação de Enio Candotti de que “se, de fato, é nosso interesse, como deve ser, proteger o patrimônio efetivo ou potencial, presente no material biológico existente em nosso território, devemos imaginar novas formas de controle e exercício da soberania, uma vez que os usuais métodos de detecção, proteção física, rastreamento individual não funcionam para coibir eventuais ilícitos e pirataria”[25].

Do mesmo modo, ela encontra fundamento nos argumentos de José Machado, de que há que se “desenvolver iniciativas que ensejem o fortalecimento da percepção externa sobre a soberania do Brasil no território amazônico dentro de suas fronteiras, por meio de instrumentos capazes de demonstrar a competência do Brasil em protegê-la e também em desenvolvê-la em benefício de seus habitantes”[26].

Não se pode esquecer que a Política de Defesa Nacional, divulgada em 2005, considera duas áreas como prioritárias para as atenções governamentais, mais precisamente a Amazônia e o Atlântico Sul, não somente por sua importância estratégica, mas pelas riquezas que abrigam [27].

De acordo com o Ministério da Defesa do Brasil, “a Amazônia é hoje, muito possivelmente, a nossa maior Vulnerabilidade Estratégica”. Isso se explica pelas riquezas que a tornam “objeto de cobiça”. Por isso, a “estratégia para a Amazônia deverá se apoiar na constante manifestação de firmeza do Governo e da diplomacia”[28].

Semelhante preocupação se percebe em relação à zona marinha, dotada de recursos naturais economicamente importantes relacionados à pesca e aquicultura, à biodiversidade e à extração mineral e obtenção de energia através de aproveitamento de ventos, do petróleo, do gás natural e do carvão; entre outros.

Não é de se estranhar, portanto, que, assim como a Amazônia continental, a denominada Amazônia Azul seja considerada vulnerável aos interesses estrangeiros. Segundo entrevista do Ministro do Meio Ambiente Carlos Minc ao jornal Correio Braziliense, em 2009: "Tenho de incorporar essa imensidão azul, esse mar todo, que está muito menos protegido e vigiado do que a Amazônia"[29].

Por isso mesmo, o reconhecimento dado pela Convenção do Patrimônio da Humanidade à soberania brasileira de lugares é algo extremamente importante. Afirmar que as Ilhas Atlânticas de Fernando de Noronha, o Atol das Rocas, a Ilha de São Pedro e São Paulo e as Ilhas de Trindade e Martin Vaz são brasileiras é algo fundamental para o país, tanto do ponto de vista científico, ecológico, econômico e social, quanto por serem áreas estratégicas no cenário político internacional. Não se pode esquecer que a CNUDM garante a extensão do mar territorial a partir do que se considera território de um país e permite a exploração e aproveitamento dos recursos naturais desse espaço. Depreende-se então, a preocupação com o domínio brasileiro sobre essa região em face da ampliação do controle de todos os recursos naturais nela existentes.