Autoridad del Estado y autonomía del municipio en la España liberal. En torno a la incidencia en el territorio de una norma sobre el nombramiento de secretarios municipales (1853-1868)

Eliseu Toscas i Santamans
Doctor en Historia Contemporánea. IES Ramon Berenguer IV de Amposta (Tarragona)

Autoridad del Estado y autonomía del municipio en la España liberal. En torno a la incidencia en el territorio de una norma sobre el nombramiento de secretarios municipales (1853-1868) (Resumen)

El Estado liberal español a mediados del siglo XIX necesita una presencia incisiva en todo el territorio y fuerza los equilibrios locales de poder en una medida antes desconocida. En este contexto, ante la insuficiente competencia que advierte en muchos secretarios de ayuntamiento, y frente al importante desempleo de sus propios dependientes, los cesantes, dicta una serie de disposiciones entre las que destaca el real decreto de 19 de octubre de 1853 que promueve la transferencia de cesantes a las secretarías de ayuntamiento. En este artículo se estudia cómo incidió esta norma en el territorio, particularmente en Cataluña, analizando las dificultades y los conflictos que generó su aplicación, el papel desempeñado por gobernadores civiles y ayuntamientos, y el modo cómo los cesantes formaron parte de los flujos bidireccionales entre centro y periferia. Se compara el Estado español y el italiano, y, en situaciones concretas, se discute la existencia real de un “centralismo férreo” en España.

Palabras clave: Estado liberal español, conflictos centro-periferia, autonomías locales, secretarios municipales, cesantes, comparación España-Italia.

Authority of the State and Autonomy of the Municipality in Liberal Spain. The Effects on the Territory of a Legal Norm about Town Clerks Appointment (1853-1868) (Abstract)

The Spanish liberal state in the middle of the 19^th century needs an incisive presence in all the territory and it forces the local balances of power, in an unknown way until then. In this context, and due to the fact that many town clerks were noticed to be poor-competent, and due to the considerable unemployment of its own employees, the cesantes, the state dictates a series of legal norms. Among these legal norms stands out the one of the 19^th of October 1853 which promotes the transfer of the cesantes to become municipal secretaries.

In this article it is studies how this legal norm affected the territory, especially its effects in Catalonia. We will analyze the difficulties and the conflicts of its applications, the role played by civil governors and municipal councils, as well as how the cesantes took part in the bidirectional center-periphery flow. The Spanish State is compared to the Italian one, and in some specific points it is questioned the real existence of a fierce centralism in Spain.

Key words: Spanish liberal state, center-periphery conflicts, local autonomies, town clerks, cesantes (dismissed ones), comparison between Spain and Italy.

Aún cuando este artículo se centra en un asunto específico (el modo cómo incidió en el territorio el real decreto de 19 de octubre de 1853 que impulsaba la transferencia de empleados estatales cesantes a las secretarías de ayuntamiento), remite a un importante fenómeno que se daba en España, al igual que en otros países europeos, durante el período liberal del siglo XIX. Se trata de la tensión/negociación entre autoridad del Estado y autonomía del municipio. De acuerdo con N. Randeraad, la cuestión se sintetizaría así: por una parte, el municipio disponía de un cierto grado de autonomía a través de un órgano electivo, el consejo municipal; por otra parte, el Estado mantenía amplios poderes de supervisión de las actividades del ayuntamiento. Más generalmente, la consecución de un cierto equilibrio entre el control y la autonomía del gobierno local era el reto que subyacía al proceso de modernización administrativa en la Europa continental del siglo XIX[1].

Al igual que en Italia, en España los municipios gozaban de una prerrogativa básica, el nombramiento de sus empleados, el principal de los cuales solía ser el secretario de ayuntamiento[2]. Dicha prerrogativa durante el antiguo régimen había estado formalmente en manos del poder central o de sus representantes en la periferia, al menos cuando se trataba de ciudades y villas importantes, y con el Estado liberal pasa a los municipios. Pero dicho Estado no pretendía delegar “poder administrativo” en empleados no estatales sin haber adquirido garantías sobre su capacidad y moralidad y sin posibilidad de fiscalizar de algún modo lo obrado por ellas. Por ello exigía a los aspirantes ciertos requisitos legales para acceder al cargo. Ahora bien, si se compara Italia con España, dichos requisitos eran, en principio, bastante diferentes en ambos países. Así, mientras en Italia para ejercer de secretario municipal era imprescindible obtener un diploma, la patente, previo examen en la prefectura[3], en España no se exigía examen ni diploma, y en cuanto a conocimientos bastaba con tener estudios primarios[4]. En este último país el control estatal del acceso al cargo pasaba sobre todo por el establecimiento de incompatibilidades, principalmente entre el “empleo público” de secretario y los de concejal, notario y maestro de escuela[5]. De acuerdo con este simplificado perfil institucional, el secretario italiano estaría dotado de profesionalidad burocrática y en cambio el español carecería de ella. Sin embargo, en la práctica las diferencias no eran tan grandes. En particular, en el Mezzogiorno, bastantes años después de la unificación, muchos secretarios continuaban ejerciendo sin diploma, como en el antiguo régimen,[6] lo que les equiparaba a los secretarios españoles. Por otra parte, que el proceso de “aculturación normativa” en Italia era lento y fatigoso lo muestra también el hecho de que en los años 1880 el Estado llega a decretar la admisión de empleados provinciales y de la administración central para ejercer de secretarios municipales (decreto de 21 de abril de 1881), y un proyecto de ley prevé que pueda valer, en lugar de la patente, una licenciatura en derecho, el título de notario o el de procurador[7]. Pero en un territorio “irredento” perteneciente al imperio Austro-húngaro se ha observado que, al menos desde los años 1870, el personal dirigente de las oficinas municipales de las ciudades procedía frecuentemente de otras administraciones estatales o provinciales del imperio, algo que se consideraba una garantía en términos de competencia[8]. En todo lo cual se da cierto paralelismo con lo que sucedió en España unas décadas antes, y que aquí interesa especialmente.

En los años 1850 el Estado liberal español interviene en la esfera local en una medida antes desconocida, y, a la vista de la incompetencia que manifiestan muchos secretarios de ayuntamiento, trata de limitar la autorregulación municipal en materia de nombramiento de los mismos estableciendo la preferencia por ciertas categorías. Esto se efectúa mediante dos disposiciones: un real decreto de 19 de octubre de 1853 que prescribe la preferencia, entre los aspirantes a secretario, por los empleados cesantes de la Administración del Estado; y otro real decreto de 21 de octubre de 1858 que otorga la prioridad a los individuos que hayan acabado la carrera del notariado y estén sin empleo. Desconocemos la incidencia de la segunda disposición, pero todo parece indicar que fue escasa, al menos en Cataluña[9]. En cuanto a la primera, está directamente ligada a las reformas generales de la Administración que se acometen entonces, y es la que, según todos los indicios, tuvo mayor incidencia a nivel local. Por esta razón concentraremos nuestra atención en ella.

A. Albuera se ha referido al cesante como “un ‘tipo’ social del siglo XIX”[10]. Según este autor, los cesantes son un resultado de las frecuentes remociones de personal administrativo vinculadas a la inestabilidad político-institucional española del Ochocientos[11]. Por otra parte, “uno de los principales rasgos de las clases medias españolas en el siglo XIX era su vinculación al Estado. La falta de actividades económicas propias de la pequeña burguesía en un país tan escasamente industrializado como España obligaba a numerosos componentes de este estrato social (a menudo al borde de la temida proletarización) a buscar acomodo en los empleos del Estado.” Sin embargo, el cesante no es meramente un “empleado del Gobierno que ha quedado sin empleo”, como lo define el diccionario, pues, por una parte, hasta 1845 los cesantes “tuvieron derecho a percibir el llamado “haber de cesantía”, es decir, una especie de pensión” y, por otra parte, los cesantes tenían derecho a “reingresar según un sistema de turnos previsto en los diversos Estatutos generales de la época (aunque el funcionamiento de este sistema era muy irregular).”[12] Según Albuera, el cesante es un producto típico del régimen liberal español: “Las primeras remociones de personal en la Administración Pública se inician con la invasión francesa” pero es “con la implantación del régimen liberal a partir de 1833 cuando se perfilan los rasgos del cesante” ya que “con el Estado liberal se crea una administración [...] con un creciente número de empleados y un número mayor de aspirantes, de entre los que los cesantes configuran un sector de gran peso e importancia social [...] Con el régimen liberal se institucionaliza un verdadero “sistema de despojos” (spoil-system) en los empleos públicos, lo que alienta numerosos esfuerzos legislativos para acabar con la inestabilidad de la mayoría de los empleados.” Entre estos esfuerzos legislativos del Ochocientos el autor incluye “desde los aún tímidos intentos de López Ballesteros (todavía en el periodo absolutista) al avanzado Estatuto de Bravo Murillo (1852), el Estatuto de O’Donnell (1866) o los frustrados proyectos del periodo de la Restauracion”[13].

Sin embargo, también hubo otras disposiciones centrales. Y una de ellas, al menos, tuvo una mayor repercusión. Se trata del ya citado real decreto de 19 de octubre de 1853 (que pretende complementar otro real decreto de 21 de septiembre del mismo año), en el que se establece que los ayuntamientos, a la hora de cubrir plazas vacantes de secretarios municipales, deberán preferir a “empleados cesantes de la Administración activa” del Estado o a “Jueces ó Promotores fiscales tambien cesantes”. En la exposición de motivos de este real decreto se precisa:

“La necesidad por un lado de apresurar el dia de la completa estincion de los cesantes, y por otro la conviccion de que las secretarías de ayuntamiento ecsigen para su buen desempeño personas dotadas de conocimientos especiales en negocios administrativos y de experiencia en su manejo, han inspirado al ministro [de la Gobernación] que suscribe el pensamiento de declarar preferibles para estas plazas á los aspirantes en quienes concurra la circunstancia de haber servido en administracion activa del Estado. En nada se menoscaban por ello las facultades que el art. 89 de la ley orgánica de 8 de enero de 1845 concede á las corporaciones municipales. Estas seguirán siempre nombrando á los secretarios, dando la preferencia sin embargo á los cesantes de la administracion cuando hubiere aspirantes de esta clase, y eligiéndolos libremente cuando no los haya.”

Como puede observarse, se trata de afrontar dos realidades de mediados del siglo XIX español: el desempleo de un tipo particular de “intelectuales” de clase media, los dependientes del Estado[14], y la insuficiente competencia que muchas veces se atribuía oficialmente a los secretarios de ayuntamiento. Y ello mediante una doble intervención del Estado liberal, en el mercado laboral y en la autonomía local, doble intervención que, por cierto, entronca con la versión “estatalista” del liberalismo[15]. De hecho, según el citado real decreto, aún cuando los ayuntamientos siguen conservando la facultad de nombrar a sus secretarios, están ahora más condicionados por el control superior, de modo que, en este sentido, se resta discrecionalidad al consejo municipal. Al mismo tiempo, el cargo se hace menos “profesional-privado” y más “burocrático-público” en la medida que debe ser ocupado prioritariamente por “empleados cesantes” de la Administración del Estado, a quienes se considera “personas dotadas de conocimientos especiales en negocios administrativos y de experiencia en su manejo”. Y ello va en la dirección de una “profesionalización”/”burocratización” del empleo local. Por otro lado, se establece en el artículo segundo la obligación de anunciar por tres veces la vacante en el principal periódico del gobierno central, la Gaceta de Madrid, y en el boletín oficial de la provincia respectiva, de modo que, en relación con la legislación municipal y provincial de 1845 (vigente en 1845-1854 y 1856-1868), el cargo se “centraliza” y “nacionaliza” en mayor medida[16]. Todo ello de acuerdo con dicho real decreto. Pero en la práctica, en la realidad administrativa ¿qué ocurrió?

Todo parece indicar que, al menos en ciertas zonas, los poderes locales vieron en la transferencia de cesantes a las secretarías de ayuntamiento una forma de injerencia estatal en sus asuntos, una suerte de atentado a su “autonomía”, y pretendieron obliterar esta medida. Un erudito coetáneo, Pablo de Gorosábel, al hablar en los años 1860 de la provincia de Guipúzcoa, en el País Vasco, afirma que el real decreto de 1853 fue una disposición muy “contraria” a “los usos y costumbres del país”, razón por la cual “las Juntas celebradas en San Sebastian el año inmediato tomaron en consideracion semejante disposicion [...] Consiguientemente, aquel congreso acordó representar al gobierno de Su Majestad, como se hizo, en solicitud de una declaracion de que aquella medida no era aplicable a los pueblos de esta provincia, representacion sobre la que no recayó resolucion alguna.”[17] En realidad, tampoco ahora sabemos qué ocurrió finalmente a este respecto en los municipios del País Vasco, y lo mismo cabe decir de los de la mayor parte de España.

En este trabajo, centrándonos en la “vida interna” de la administración pública[18], nos hemos aproximado a la manera cómo el territorio recibió el real decreto recorriendo las tres instancias administrativas básicas del Estado liberal (central, provincial y local) utilizando, en lo esencial, tres fuentes generadas por esas instancias (la Gaceta de Madrid, los boletines oficiales de las provincias y las actas municipales, respectivamente).

En primer lugar, se estudia qué tipo de problemas comportó la “nacionalización” por el Estado liberal de las vacantes de secretario de ayuntamiento (pues con el real decreto pasaban del ámbito “local” al “nacional”), examinando los preceptivos anuncios aparecidos en la “Gaceta del Gobierno” o Gaceta de Madrid en los primeros meses (concretamente entre noviembre de 1853 y enero de 1854) confrontándolos con los aparecidos en los boletines oficiales de las provincias. Un análisis de los anuncios publicados en el principal periódico oficial –que representan un movimiento “de abajo arriba” en la cadena ejecutiva- durante aquel lapso de tiempo, permite captar en cierta medida cómo respondió la administración periférica a las solicitaciones del centro político durante los primeros momentos de vigencia de la norma, en que son perceptibles algunas de las dificultades de “nacionalización” de las vacantes. Otras dificultades aparecen en momentos posteriores y especialmente en coyunturas críticas como la crisis económica de 1857. Esas dificultades hablan de los problemas que comportó la construcción del Estado liberal, y, en particular, la centralización y la uniformización del territorio. Con ello nos distanciamos de una visión centralista que niega la reciprocidad entre Estado y poderes locales aún imperante en la historiografía española del Ochocientos[19]. Como ha señalado recientemente M.Lorente, “la administración periférica, lejos de ser férreamente unitaria, tuvo un campo de actuación muy amplio, que ha sido descuidado por una historiografía [la española], más preocupada por definir la tendencia (centralizadora, uniformizadora), que por analizar sus quiebras.”[20] En este aspecto, los boletines oficiales son particularmente útiles: “Los Boletines, controlados por los jefes y gobernadores políticos, constituyen un excelente campo para la investigación de las distorsiones de la unificación y jerarquización del aparato administrativo.”[21]

En segundo lugar, se analiza cuándo y cómo se promovió desde las instancias provinciales la aplicación del real decreto en dos provincias catalanas diferentes, pero contiguas, la de Barcelona y la de Tarragona, entre noviembre de 1853 y el Sexenio Democrático (1868-1874), a través de los respectivos boletines oficiales, fijando la atención también en los anuncios de vacantes de secretario publicados en dichos periódicos. Como ha señalado R. Romanelli, la centralización implicaba no sólo control de los municipios sino también impulso de determinadas políticas en los mismos[22]. Entonces, en la medida que se hallaba confiada a las autoridades periféricas (en particular, los gobernadores civiles, equivalentes de los prefectos italianos) la tarea de hacer cumplir las disposiciones centrales en las colectividades locales, determinar en qué momentos y de qué modo se incitó al cumplimiento del real decreto en provincias determinadas sirve para desvelar el papel efectivo de aquellas autoridades en las relaciones entre centro y periferia del Estado liberal, más allá de lo prescrito legalmente o de lo ideológicamente supuesto. Y tomar como laboratorios de análisis dos demarcaciones provinciales no distantes sino contiguas y pertenecientes a una misma formación social (Cataluña), es particularmente útil al respecto pues permite descubrir hasta qué punto siguen pautas homogéneas o heterogéneas los gobernadores en su papel de impulsores de la institucionalización liberal de la vida social.

Finalmente, y sobre todo, se estudia, en el mismo período, la posible incidencia del citado real decreto en municipios concretos, de dimensiones y naturaleza muy variadas, pertenecientes a ambas provincias[23], a través de las actas municipales correspondientes. El interés de este expediente radica en dos puntos que, a los efectos de este estudio, son particularmente relevantes. Por un lado, el análisis de la aplicación efectiva de normas del Estado liberal en municipios como los elegidos, al ofrecer una gran diversidad de situaciones, permite captar el variable grado de equilibrio entre autonomía del municipio y autoridad estatal. Por otro lado, el estudio de la colocación profesional de los empleados cesantes como secretarios de ayuntamiento en municipios determinados, en tanto que examina un momento de equiparación de empleos “altos”, del Estado, a empleos “bajos”, del ayuntamiento, sirve para iluminar un asunto clave, los flujos bidireccionales en el seno de la Administración, y el propio proceso histórico por el cual el secretario pasa de empleado del municipio a funcionario del Estado, hasta hace poco llamado en España “funcionario local con habilitación de carácter nacional”[24].

De este modo, alrededor del análisis de la recepción de una norma estatal en el territorio, se cruzan temas de historia jurídica, política y de la administración, pero también de historia social y cultural que, al menos en parte, conectan el siglo XIX con la actualidad.

Las vacantes de secretario municipal en la “Gaceta del Gobierno”: ¿una vía de “nacionalización”? Los anuncios del período noviembre 1853-enero 1854

Elaborados en los municipios y en principio supervisados por los gobernadores provinciales, los anuncios de vacantes de secretario de ayuntamiento que se remitieron a Madrid se insertaron en una de las varias secciones de la Gaceta. Dichos anuncios, de dimensiones y contenido muy variables[25], venían encabezados por los nombres de las instancias político-administrativas que los emitían y se responsabilizaban de los mismos: “gobierno de la provincia”, “ayuntamiento” y “alcaldía”[26]. Pero mayoritariamente los firmaban los gobernadores provinciales; los rubricados por ayuntamientos o alcaldías eran muy minoritarios (alrededor de un 8% del total)[27].

A pesar de que en España había más de 9.000 municipios, y no es descabellado pensar que en la realidad administrativa de entonces se producían vacantes prácticamente cada día, en las primeras semanas la Gaceta no registra una lluvia de anuncios sino un goteo. Sin duda en ciertas coyunturas esto se podría atribuir a las deficiencias del correo, a las dificultades de hacer llegar a la capital del Estado los anuncios desde lugares alejados, pero al menos en el mes de noviembre de 1853 no parece que sea el caso[28]. Más bien parece que la medida fue acogida con desconfianza por la periferia, es decir, por las élites que controlaban ayuntamientos e instancias provinciales. Tras la publicación del real decreto de 19 de octubre en la Gaceta del 21, el primer anuncio (efectuado por el gobernador de la provincia de León y correspondiente a la vacante de secretario de un pequeño municipio) aparece diez días después y en solitario[29]. Es a partir de noviembre que empiezan a proliferar los anuncios, pero no llegan desde todas las regiones y provincias ni al mismo ritmo[30]. La escasez de anuncios no se debía a falta de espacio: la Gaceta era de periodicidad diaria, lo cual quiere decir que en tres meses dio a la luz 91 números; pero entre noviembre de 1853 y enero de 1854 se han detectado al menos catorce números, un 15% del total, en que no aparece ningún anuncio[31], y en muchos casi no hay anuncios nuevos sino repeticiones de otros, dado que, de acuerdo con el real decreto, el anuncio debía efectuarse “por tres veces” (cosa que, por cierto, no siempre se cumplía[32]). Sin embargo, en tres meses el 80% de las provincias de la España peninsular estuvieron representadas en este órgano de prensa nacional-estatal que era la Gaceta, y los municipios concernidos fueron unos 200, la mayoría pequeños, sin que se registre ninguna capital de provincia entre ellos[33].

Que fueran remitidos a la Gaceta anuncios procedentes de la mayor parte de las provincias de la España peninsular y no de las restantes sugiere, no tanto que éstas carecieran de vacantes, sino más bien que sus autoridades (en particular sus gobernadores) no quisieron o no pudieron publicarlas en el principal periódico oficial en aquel momento. Ciertamente ésta es una hipótesis que habría que verificar. Pero está claro que no todas las vacantes que se producían realmente en los municipios españoles tenían su reflejo en la Gaceta, ni siquiera en los boletines oficiales. No llegaban todas a manos de los gobiernos provinciales ni, aún menos, a manos del gobierno central. En no pocas ocasiones un secretario “en propiedad” renunciaba al cargo o era destituido pero no se anunciaba la vacante en el BOP ni en la Gaceta, y un secretario “interino” o “substituto” ocupaba su lugar, a veces durante años[34]. Algunas disposiciones de la época muestran que costaba mucho al Estado obtener información sobre los secretarios municipales (básicamente sus nombres y sueldos) y, por ello, aquél debía incrementar su intervención en la esfera local.

Según A.Bullón, una real orden de 20 de junio de 1850, de la Subsecretaría del Ministerio de la Gobernación, “solicitaba de los Gobernadores civiles el envío de una relación de las Secretarías de Ayuntamiento de las capitales de provincia y cabezas de partido, expresiva de los empleados de que constaban, calificación de sus destinos y haberes, conforme a un modelo, en razón de que, del examen de los presupuestos, se había observado que no guardaban relación con la categoría, riqueza y vecindario de las poblaciones, y con el fin de fijar una pauta uniforme y constante, para cada clase, en relación con sus especiales circunstancias. Todo lo cual indica –dice Bullón- un deseo de intervención por parte del poder central y una probable anarquía en materia de retribuciones.”[35] En una línea intervencionista similar, Ventura Díaz, gobernador civil de la provincia de Barcelona, disponía en una circular de enero de 1851 (seis años después de publicarse la ley y reglamento de 1845):

“Varios Ayuntamientos de esta Provincia han nombrado sus Secretarios sin que precedan las formalidades prevenidas en los articulos 97 y 98 del Reglamento de Ayuntamientos, ignorándose en esta superioridad las personas que en la actualidad desempeñan dichos destinos. En su consecuencia he resuelto prevenir á los Alcaldes de esta Provincia que siempre que ocurran las vacantes de las Secretarias dén parte á este Gobierno para insertar en el Boletin la oportuna circular, y cuando se verifique el nombramiento tambien lo pondrán en conocimiento de mi autoridad.

Para saber en la actualidad las personas que desempeñan aquellos destinos prevengo á los Alcaldes de esta Provincia me participen en el término de 15 dias improrrogables los nombres de los Secretarios de Ayuntamiento de sus pueblos respectivos. Barcelona 13 de Enero de 1851.”[36]

Así pues, en la provincia de Barcelona se detecta en 1851 una falta de ajuste considerable entre ley y realidad administrativa, entre “país legal” y “país real”: las normas sobre nombramiento de secretarios eran incumplidas en gran parte. Y el problema subsistía en cierta medida diez años más tarde, pues en septiembre de 1861 el gobernador civil, I. Llasera, dirigió una circular a todos los ayuntamientos en estos términos:

“Para que este gobierno de provincia pueda tener, como es necesario, un conocimiento exacto del personal de secretarios de Ayuntamientos, los señores Alcaldes me manifestarán á la mayor brevedad posible; el nombre y apellido del individuo que desempeña dicho cargo en su respectivo Distrito municipal, espresando la fecha del nombramiento, la dotacion de que disfrutan y si lo ejerce en propiedad ó interinamente.”[37]

Sin embargo, ahora, en 1861, a diferencia de la circular de 1851, el gobernador civil de Barcelona manifiesta una mayor voluntad de control, pues solicita más datos de los nombrados (fecha del nombramiento, dotación y situación laboral-administrativa), con lo que se pretende que la asunción del cargo de secretario no sea tan fácilmente un resultado de la “autonomía” de los ayuntamientos y se incremente su subordinación a las autoridades superiores. De todos modos, cabe sospechar que el gobernador no consiguió tout court su propósito puesto que un mes y medio después tuvo que insistir sobre el mismo asunto dando a los alcaldes el “improrogable término de seis dias”[38].

Parece claro que no existía el “control férreo” del gobernador civil sobre los municipios que tantas veces se da por descontado en la historiografía española y, en particular, en la catalana. Sin embargo, si queremos ir más allá de la constatación de desajustes y esclarecer hasta qué punto se enraizaba el Estado liberal en la sociedad, sería un error ver únicamente déficits en ese tipo de actuaciones de los gobernadores civiles (y del propio Estado), pues, al proponerse “normativizar” los nombramientos de aquellos empleados (un espacio de autonomía básica de los ayuntamientos), muestran una voluntad de “liberar” a los secretarios del mundo de la lucha política local, es decir, una voluntad de “garantismo” que en parte sustituiría a la desconfianza con que muchas veces eran vistos por las autoridades gubernativas con anterioridad[39].

Volviendo a nuestro asunto específico, aún cuando no es posible determinar la extensión del fenómeno, se puede afirmar que en la práctica la vacante surgida en un municipio dado no siempre se anunciaba en la Gaceta. En realidad, ni siquiera se puede asegurar que todos los anuncios publicados en los boletines oficiales de las provincias se remitían a Madrid y se insertaban en aquel órgano de prensa del gobierno central.

A este respecto, es significativa una comparación de las vacantes que, en el período considerado, aparecen en el boletín oficial de la provincia de Barcelona con las que figuran en la Gaceta. Si bien es cierto que la mayor parte de las vacantes anunciadas en el BOP (que en total suman 23) figuran en el principal periódico oficial, en dicho boletín aparecen los anuncios de vacantes de secretario de no menos de nueve pequeños municipios que, en cambio, no figuran en la Gaceta[40]. Pero coetáneamente no hemos detectado esta discordancia entre el boletín de Tarragona y la Gaceta: todas las vacantes del primero figuran en la segunda. No se trata de un detalle insignificante. Por el contrario, ello sugiere que una misma norma estatal, el real decreto, suscitó comportamientos diferentes según las provincias y, por tanto, no se registra una única actitud de los gobernadores de las mismas; como veremos, estamos ante un fenómeno importante, recurrente en España y muy estudiado en Italia[41]. Pero seis años más tarde, en enero-marzo de 1860 (en plena guerra de España contra Marruecos), se detecta asimismo aquella falta de correspondencia entre el boletín oficial (ahora también el de Tarragona) y la Gaceta, igualmente en relación a municipios pequeños[42]. Sin embargo, el desajuste entre órganos provinciales y órgano central fue mucho más relevante en una coyuntura de grave crisis económica -pero no “política”- como la que representa el año 1857. Así, entre abril y junio de este año la Gaceta incluyó anuncios de vacantes de secretario correspondientes a 61 localidades de muy diversas provincias[43] pero, en ese período, no publicó ni uno solo procedente de municipios de la provincia de Barcelona; en cambio, el boletín oficial de dicha provincia insertó anuncios referidos a dieciocho ayuntamientos, entre los cuales se encontraba nada menos que el de la ciudad de Barcelona, la más importante de Cataluña y la segunda de España[44]. Por lo demás, es muy raro que un anuncio se repita tres veces, casi siempre se publica una sola. Lo que muestra, no sólo una considerable contravención de la norma, y, por tanto, una fuerte discrepancia entre Estado y sociedad, sino también algo menos conocido; a saber: que una coyuntura de crisis económica (de alcance nacional e internacional en este caso) podía incidir en las relaciones entre centro y periferia reforzando el peso o la “autonomía” de esta última. Pero, desde la perspectiva del empleo, la falta de concordancia entre órganos provinciales y órgano central significaba hurtar a los aspirantes de fuera de la provincia la posibilidad de optar a dichas plazas, como si éstas fueran patrimonio exclusivo de un territorio. Por otro lado, en la medida que, de manera general, siempre se registra menor número de vacantes de una provincia dada en la Gaceta que en los boletines oficiales, contra lo que establecía el real decreto, una parte de las plazas se “reserva” para la provincia y se sustrae al control del Estado, en una nueva manifestación de “patrimonialización” territorial. Con lo que se evidencia, una vez más, no sólo que la “nacionalización” de las vacantes siempre era incompleta y a veces chocaba con obstáculos importantes, sino también, y sobre todo, que los gobernadores civiles no eran meros brazos ejecutores del poder central en los territorios respectivos[45]. Lo cual también se ha detectado –y examinado más a fondo– en Italia[46].

Volviendo al período noviembre de 1853-enero de 1854, cabe señalar que el contenido de los anuncios revela interpretaciones del real decreto muy variadas, incluso profundamente diferentes. Ello es especialmente perceptible en lo relativo a dos aspectos: a) el mes de plazo que exigía dicha norma a los aspirantes para presentar solicitudes al alcalde (plazo fuera del cual en principio no era admisible ningún candidato), y b) el recuerdo o no de las prescripciones del real decreto (entre las cuales la preferencia por los cesantes) a la hora de proveer la vacante.

En relación al primer aspecto, en la medida que era materialmente imposible la simultaneidad de la publicación en los boletines y en la Gaceta de Madrid, como pretendía el real decreto[47], se creaban de hecho dos plazos, uno más dilatado que otro, pues los anuncios publicados en la Gaceta (a nivel nacional-estatal) solían salir con retraso respecto a los que se insertaban en los boletines (a nivel provincial)[48]. Lo que remite a una cuestión de cierto interés: ¿desde qué momento empezaba a contar el plazo?

La respuesta que se encuentra en la Gaceta no es precisamente unívoca: “desde el dia en que por tercera vez se inserte este anuncio en la GACETA” (prescribía el gobernador de Huesca anunciando la vacante del pequeño municipio de Alcampel) pero también “desde la fecha de la primera inserción de este anuncio en la GACETA” (establecía el gobernador de Toledo al anunciar la vacante de Cebolla, también un pequeño municipio). Ambos anuncios indican un inicio de plazo diferente (la primera inserción no es lo mismo que la tercera puesto que una y otra se efectúan en días distintos y a menudo distantes) pero coexisten perfectamente: se hallan en el mismo número y comparten la misma página del principal periódico oficial[49]. Sin embargo, aún hay otras interpretaciones del inicio del plazo: “desde la publicacion de este anuncio en la GACETA de Madrid y boletin oficial de esta provincia” (como decía, reproduciendo literalmente el real decreto, el gobernador de León en el primer anuncio que se publicó); “desde la publicacion de este anuncio en el Boletin oficial de esta provincia”, sin precisar si se trataba del primer anuncio o del último y sin aludir a la Gaceta (como prescribía el gobernador de Albacete en la Gaceta de 19 de diciembre de 1853); “desde la última publicación de este anuncio” sin precisar en qué periódico oficial (como establecía el gobernador de Salamanca en la Gaceta de 11 de diciembre de 1853); “desde la fecha” (como ordenaba el gobernador de Madrid en la Gaceta de 14 de diciembre de 1853), fecha que podía ser tanto la que figuraba al pie del anuncio, que era la de 9 de diciembre, como la de la Gaceta, que era de cinco días después. En otras ocasiones, no se habla del inicio del plazo sino de su final: por ejemplo, el gobernador de Burgos afirma en el anuncio de la vacante de Villarejo (que lleva la fecha de 14 de noviembre y se publica en la Gaceta tres días más tarde) que la plaza se proveerá “el 1º de Enero próximo”, excediendo con ello en casi dos semanas el plazo legal.

Como puede observarse, el plazo de presentación de solicitudes, formalmente claro y preciso, en la práctica es incumplido o interpretado muy elásticamente por los gobernadores de las provincias. También ocurre lo mismo con las autoridades locales cuando son ellas las que anuncian las vacantes. No hay un único plazo, igual para todos los candidatos o concebido del mismo modo, sino una multiplicidad, de manera que en la realidad administrativa no se consigue la pretendida uniformización, y se crean agravios comparativos interterritoriales (en particular, entre los aspirantes de una provincia dada y los del resto). A través de la Gaceta se percibe que el real decreto, en los hechos, significa una importante difusión de las vacantes de secretario municipal a nivel “nacional”, superando, de modo inédito, los límites de cada provincia; pero, a la vez, se opera más una “provincialización” que una “nacionalización” de las mismas, puesto que priman los criterios de publicidad “provinciales” sobre los “nacionales”. Entre el control estatal y la “autonomía de las provincias” la balanza se inclina del lado de estas últimas.

En cuanto al hecho de recordar en el anuncio que la provisión de la plaza deberá hacerse de acuerdo con lo prescrito por el real decreto, que era una forma indirecta de promover la preferencia por los cesantes, sólo se ha detectado en un 25% de los municipios concernidos[50]. Además, sólo un gobernador entre decenas, el de Burgos, alude a los cesantes en sus anuncios, al dictaminar que los aspirantes deberán presentar las solicitudes “en la forma prescrita en el Real decreto [...] si perteneciesen á la clase de cesantes”[51]; y, a diferencia de lo que ocurrirá con posterioridad (especialmente en el período 1856-1868), en ningún caso se explicita que los aspirantes cesantes serán preferidos. Así pues, el nombramiento de secretario tomando en consideración dicha preferencia no suscitaba precisamente una adhesión notable y tampoco homogénea en la administración periférica que, en cambio, era decisiva[52]. Según todos los indicios, en España, al igual que en Italia, el sistema administrativo liberal chocó con problemas de adaptación, y la profundidad con que en el curso de los años consiguió penetrar en el campo del gobierno local varía de provincia a provincia[53].Por ello parece ahora oportuno examinar lo que ocurría al respecto en dos concretas provincias, la de Barcelona y la de Tarragona, a través de los boletines oficiales respectivos.

La incitación al cumplimiento del real decreto según las provincias (1853-1868)

Como ya se ha dicho, de acuerdo con el real decreto de 19 de octubre de 1853, cuando en un ayuntamiento se producía una vacante de secretario debía anunciarse no sólo en la Gaceta de Madrid sino también en el boletín oficial de la provincia correspondiente. En la práctica, cuando a nivel local se decidía dar a conocer la vacante (algo que, como hemos dicho, no siempre ocurría), el alcalde remitía el anuncio -muchas veces redactado por un secretario interino- al gobernador, quien en principio lo supervisaba y, a su vez, lo transmitía al editor o empresario del boletín oficial para su publicación en el mismo[54]. Desde noviembre de 1853 hasta septiembre de 1868, hecha excepción del bienio 1854-1856, los anuncios de vacantes publicados en los boletines oficiales de las provincias (y en la propia Gaceta) aparecen firmados generalmente por una autoridad provincial, casi siempre el gobernador civil, o, con mucha menos frecuencia, por una autoridad local, generalmente el alcalde. Se confirma, pues, para un arco cronológico bastante más amplio, lo que ocurría entre noviembre de 1853 y enero de 1854 (que hemos examinado antes). Lo mismo puede decirse del contenido de los anuncios, que tampoco ahora es siempre el mismo sino que suele cambiar; en particular, puede figurar o no que la provisión de la plaza se hará de acuerdo con las prescripciones del real decreto de 19 de octubre de 1853. Para comprobarlo vale la pena comparar los boletines oficiales de las provincias de Barcelona y Tarragona. Pero antes nos ocuparemos de demostrar que se trata de publicaciones que presentan caracteres diferentes desde sus orígenes, centrándonos en los anuncios de vacantes de secretario.

En el boletín oficial de la provincia de Barcelona comienzan a publicarse anuncios de vacante de secretario en el año 1837, tres años después de salir a la luz dicho boletín y ocho años antes de que el anuncio fuera prescrito por el reglamento para la aplicación de la ley de 1845[55]; en cambio, en el boletín oficial de la provincia de Tarragona no aparece el primer anuncio de este tipo hasta 1846, o sea, doce años después de aparecer el citado boletín, nueve años más tarde que en el de Barcelona y unos meses después de entrar en vigor el citado reglamento[56]. Esto es un reflejo de la existencia de muy diferentes tradiciones y prácticas administrativas, según se tratara de la provincia de Barcelona o de la de Tarragona (que hay que recordar que eran contiguas y pertenecientes a una misma formación social), y muestra una situación de facto, no de centralización y uniformidad, como se ha pretendido a menudo, sino de policentrismo político-administrativo y de “descentralización burocrática”, como ocurre en Italia[57].

Visto, pues, que los BOP de las provincias consideradas eran de contenido muy diferente, examinemos ahora qué comportamientos se observan en lo referente a la incitación al cumplimiento del real decreto de 19 de octubre de 1853. Tomando en consideración los anuncios publicados en dichos boletines (que se cuentan por decenas cada año, si bien siempre en superior número en el de la provincia de Barcelona por contener también mayor número de municipios), se detecta un comportamiento contrapuesto, particularmente en ciertos períodos. Así, en sus primeros tiempos de vigencia[58], y concretamente entre noviembre de 1853 y junio de 1854, mientras en el BOP de Tarragona es muy frecuente la invocación de aquella disposición, en el BOP de Barcelona, por el contrario, es muy rara (sólo se ha detectado un solo municipio). De modo que, en los ocho meses considerados, el cumplimiento de dicha norma, recién establecida, en la provincia de Barcelona prácticamente no se promovió y, en cambio, en la de Tarragona se prescribió con insistencia. Teniendo en cuenta que se trata de dos provincias catalanas contiguas, y que son los gobernadores de las mismas las que generalmente firman los anuncios, el contraste corrobora lo que ya se ha señalado; a saber: en España, como en Italia, a pesar de que el Estado era formalmente centralista, las máximas autoridades provinciales podían comportarse de forma profundamente diferente según los territorios que gobernaban.

Ahora bien, a partir de julio de 1854 y hasta octubre de 1856, es decir, durante el Bienio Progresista, se detecta una actitud bastante homogénea en los boletines de ambas provincias: progresivamente deja de haber alusiones al citado real decreto y, por tanto, no se fomenta su aplicación. Y ello coincide con que la mayor parte de los anuncios son firmados por los alcaldes y no, como en 1853-54, por los gobernadores civiles. En realidad, ni las autoridades locales ni –lo que es más significativo- las provinciales incitan al cumplimiento de la norma[59]. Esto en principio podría deberse a que el real decreto fue derogado por las nuevas autoridades centrales, pero no lo hemos podido dilucidar. En todo caso, parece claro que los poderes locales generalmente no acogieron bien una norma que suponía una injerencia en la “autonomía local”, tanto menos en momentos de “descentralización” como el Bienio Progresista. De hecho, en este período en la propia “Gaceta del Gobierno” o Gaceta de Madrid no son tanto los gobernadores como los alcaldes los que anuncian las vacantes y, hecha excepción de los primeros momentos (que son de transición), el cumplimiento del real decreto prácticamente no se promueve.

En cuanto al nuevo período liberal-moderado abierto en otoño de 1856, cuando la centralización experimenta un renovado impulso y de facto (¿también de iure?) vuelve a estar en vigor el real decreto[60], se observan nuevamente actitudes heterogéneas en el territorio. En 1857-1860, al igual que en 1853-54, el BOP de Barcelona prácticamente no menciona aquella disposición (sólo se ha detectado un anuncio en este sentido, concretamente en 1858), mientras que el BOP de Tarragona la prescribe con bastante frecuencia, si bien en 1860, y no antes, hay pocos anuncios incitando al cumplimiento del real decreto.

Así pues, nuevamente los gobernadores civiles suelen ser más “intervencionistas” (o más “pedagógicos”) en la provincia de Tarragona que en la de Barcelona. En aquélla, con un menor desarrollo de la industrialización y una mayor persistencia de las revueltas carlistas que en el territorio barcelonés, se registra también una mayor injerencia en otros asuntos relacionados con el empleo en la administración local y en particular con los secretarios municipales. Un ejemplo significativo: a mediados de siglo en la provincia de Tarragona los gobernadores limitan la discrecionalidad de los ayuntamientos -y regulan el mercado laboral de los “empleados públicos”- fijando unos mínimos en los sueldos de los secretarios a través del boletín oficial[61], mientras que en la provincia de Barcelona no se ha registrado este fenómeno. Sin embargo, se trata de una modalidad de injerencia que se ha detectado en muchas provincias españolas[62].

Por otra parte, en la provincia de Barcelona se observa que prácticamente todos los anuncios de vacantes están firmados por los alcaldes en 1857-1859, mientras que en 1860 lo están por los gobernadores. En cambio, en la provincia de Tarragona el comportamiento es diferente: en 1857 y entre enero y septiembre de 1858, todos los anuncios están rubricados por los alcaldes, como en la provincia de Barcelona, pero a partir de octubre de 1858 –más de un año antes que en la provincia de Barcelona- la práctica totalidad de los anuncios de la provincia de Tarragona los firma el gobernador civil. En 1859 y 1860 son los gobernadores de esta provincia (o, en su defecto, y por breve período, el vice-presidente del consejo provincial[63]) los que siempre anuncian las vacantes. Ahora bien, mientras en 1859 todos los anuncios tarraconenses (referidos a 28 municipios) mencionan el real decreto, en 1860 son una minoría (hay 6 municipios concernidos sobre un total de 20) y se registra sólo en su primera mitad, puesto que en julio-diciembre ningún anuncio de vacante alude al mismo. Eso revela, nuevamente, una heterogeneidad, y no una uniformidad, de comportamientos cuya razón de ser sólo se podría captar si existieran estudios que investigaran las relaciones entre gobiernos civiles y municipios concretos, lo que desgraciadamente no es el caso.

Es significativo, sin embargo, que en 1857 en el anuncio de la vacante de la secretaría municipal de Tarragona, capital de provincia, se prescribe la preferencia[64], mientras que en el anuncio de la vacante de la secretaría municipal de Barcelona, también capital de provincia (pero mucho más importante), no se prescribe en absoluto[65]. En cambio, en 1860, tanto en el anuncio de vacante de secretario de la ciudad de Barcelona como –y eso es nuevo- en el de la de Tarragona no se menciona el citado real decreto, al igual que ocurre con todos los anuncios de este tipo (en la provincia de Barcelona) o su mayor parte (en la provincia de Tarragona).

De acuerdo con lo dicho, en 1857-1860, en cuanto a anuncios de vacante, existe una notable concordancia entre el municipio capital de provincia (lugar donde residía el gobernador) y el resto de municipios de la misma, bien sea para recordar el cumplimiento de la preferencia, bien para omitirlo. Lo que muestra un elevado grado de homogeneidad en el interior de cada demarcación provincial y de heterogeneidad entre demarcaciones, confirmando que el comportamiento del gobernador civil varía de provincia a provincia. Pero no menos interesante es la constatación de que algo ha cambiado en el contexto en 1860, como se observa en un nivel más “bajo”. Así, en dicho año, de los 20 municipios que anuncian vacante en el BOP de Tarragona mediante circulares del gobernador, sólo hay uno, el minúsculo Sant Jaume dels Domenys, que lo efectúa dos veces, una en enero y otra en septiembre, pero mientras en enero el gobernador hace constar el real decreto, en septiembre evita mencionarlo, siendo el gobernador el mismo. De hecho, a lo largo de 1860 sólo tres pequeños municipios, de los 20 citados, incitan al cumplimiento del real decreto. Por lo demás, en 1861 continúa la misma tendencia a no mencionar la norma en la provincia de Tarragona, como venía ocurriendo en la provincia de Barcelona antes y después del Bienio Progresista, es decir, en 1853-54 y 1857-60.

Llama la atención que en 1860-1861 confluyan de este modo la provincia de Barcelona y la de Tarragona –cuyas diferencias, como se ha visto, son notables- a la hora de no promover la norma. Pero que no se registre entonces en ambas provincias esta forma de intervención en los asuntos locales no se puede atribuir, como en 1854-56, a un cambio político en el poder central en una dirección “descentralizadora”, pues la hegemonía liberal-moderada no ha sido modificada. La presencia o ausencia de este tipo de injerencia no parece depender sólo de los equilibrios en el centro político sino también de coyunturas especiales, como una delicada situación social sur place, agravada a veces por episodios bélicos. Así, es muy posible que en 1860-1861, a una situación de paro y miseria muy difundidos entre las clases populares, se sumaran las secuelas de la guerra de Africa (1859-1860). Ahora bien, la segunda guerra carlista catalana de 1846-1849, en la provincia de Tarragona (y particularmente en las comarcas que baña el río Ebro) parece prolongarse hasta 1860[66], lo que indica nuevamente que la construcción del Estado liberal encontraba notables dificultades en esta provincia, si bien eran de otro tipo que en la de Barcelona. De hecho, según los boletines oficiales de ambas provincias, por entonces los gobernadores de Barcelona están más preocupados por las consecuencias sociales de la industrialización que por el carlismo, mientras que en los de Tarragona ocurre al revés. Por lo demás, ignoramos el peso que las directivas ministeriales pudieron tener en los comportamientos de los gobernadores que estamos observando.

Continuando, pues, con nuestro análisis, hay que decir que pasa a ser mayoritaria la alusión al real decreto de 19 de octubre de 1853 a partir de agosto de 1861 en la provincia de Barcelona y dos años después, a partir de septiembre de 1863, en la de Tarragona, una vez más a un ritmo distinto que la de Barcelona. En este caso el ritmo más “lento” de la demarcación tarraconense tal vez es debido a que aquí las secuelas de la guerra de Africa (quizá más graves[67]) se suman a las secuelas de la guerra carlista (cuya última escaramuza remarcable, el pronunciamiento del general Ortega en Sant Carles de la Ràpita, al sur de la provincia, tiene lugar en la primavera de 1860); la delicada situación social consiguiente incitaría a mitigar el intervencionismo de las autoridades provinciales en los asuntos locales. En cualquier caso, tras la crítica coyuntura postbélica, y a pesar de algunas vacilaciones, la injerencia se va imponiendo, seguramente porque la situación social y política en dichos territorios (en gran parte por estudiar) lo permite. De hecho, desde entonces y hasta septiembre de 1868 en ambas provincias la mayor parte de los anuncios aluden a la preferencia y casi siempre son rubricados por el gobernador civil (y no por el alcalde) [68]. Pero la Gloriosa Revolución, que significa el paso a un nuevo período “descentralizador”, termina con dicha preferencia: al igual que en el Bienio Progresista, y sin que se sepa de disposición alguna en este sentido, deja de fomentarse desde la administración periférica el cumplimiento del real decreto de 19 de octubre de 1853. Y ello continuará en la Restauración.

Así pues, la norma (que teóricamente era de validez general en sus imprecisos períodos de vigencia) se difundió y promovió de un modo distinto, y a un ritmo también diferente, en función de la provincia en que debía aplicarse. Una vez más, el BOP –periódico oficial controlado por el gobernador y su staff- funcionó más como filtro de las orientaciones del poder central que como mero reflejo de las mismas; un filtro que tenía que ver con las peculiaridades (administrativas, políticas, sociales, culturales etc.) del medio “local” y con la propia personalidad de los gobernadores, entre otros factores[69]. De acuerdo con esto, los gobernadores –como en Italia los prefectos- no eran simples ejecutores mecánicos de un control estatal férreo sino que gozaban de un apreciable margen de maniobra y mediación[70].

Pero, como es sabido, una cosa es difundir y promover el conocimiento de normas y otra bien distinta que se cumplan realmente. Por ello conviene preguntarse: en la práctica, es decir, a la hora de seleccionar secretarios en municipios concretos, ¿qué ocurrió con la preferencia por los cesantes? ¿hubo una correspondencia entre establecer y fomentar su cumplimiento “desde arriba” y una efectiva aplicación “desde abajo”? Ello nos lleva a indagar más a fondo las relaciones entre Estado y sociedad, entre disposiciones “nacionales” y prácticas “locales”.

La incidencia del real decreto de 19 de octubre de 1853 en municipios concretos

De entrada, al analizar en municipios determinados la respuesta de la sociedad catalana al real decreto de 19 de octubre de 1853, lo que más llama la atención es la diversidad de situaciones que arroja la realidad concreta, y que remite, no al “centralismo rígido” y a la uniformidad, sino a la fragmentación del poder y de la autoridad imperantes. De hecho, mientras ciertas villas y ciudades aplican el real decreto en 1853-1854 y 1856-1868 que es cuando, como hemos visto, está realmente en vigor, otras hacen caso omiso de él, al menos tendencialmente. Entre éstas destaca la ciudad de Barcelona, que conviene recordar que era la más importante de Cataluña y la segunda de España.

El 28 de mayo de 1857, el ayuntamiento de la capital catalana se reúne para nombrar secretario, y en la primera parte de la sesión

“El Sr. Presidente [un teniente de alcalde en funciones de alcalde] consulta á S. E. [Su Excelencia, o sea, el ayuntamiento] si para la provision de la plaza de Secretario cree que debe observarse lo dispuesto en el Real Decreto de diez y nueve de Octubre de mil ochocientos cincuenta y tres, del cual los Sres. Concejales se hallan previamente enterados [...] S. E. teniendo presentes todas las consideraciones que con mas amplitud se han emitido, acuerda que no se está en el caso de obtemperar lo dispuesto en dho [dicho] Real Decreto.”[71]

Es evidente, pues, que hay un rechazo al real decreto y que a la hora de nombrar secretario en Barcelona predomina la autonomía del ayuntamiento (que es básicamente la autonomía de las élites que representa) sobre la autoridad del Estado. Ahora bien, no se trata de una actitud exclusiva de los notables barceloneses, pues en 1857 ninguno de los aproximadamente 40 alcaldes de la provincia de Barcelona que anuncia vacante de secretario en el boletín oficial promueve el cumplimiento de la norma estatal[72]. ¿Significa esto que no se aplicó? No necesariamente, pues en la propia Barcelona, tras el acuerdo de la primera parte de la sesión de 27 de mayo de 1857 de no “obtemperar” u obedecer el real decreto (acuerdo que contaba con la cobertura política del alcalde corregidor manifestada en el anuncio de la vacante[73]), el ayuntamiento, en la segunda parte de la misma sesión, optó por lo contrario, es decir, se inclinó por un cesante “por votación secreta y por mayoría absoluta”[74]. Todo lo cual pone de relieve las dudas e incertidumbres en que se movían las autoridades periféricas concernidas a la hora de aplicar aquella norma estatal.

Decimos que el ayuntamiento finalmente asumió el real decreto y optó por un cesante porque quedó elegido un tal Mariano Bosomba, de cuya identidad no dicen nada las actas municipales, pero el periódico por excelencia de la burguesía catalana, el Diario de Barcelona, al saludar su nombramiento, lo presenta como “promotor fiscal que habia sido de los juzgados de primera instancia de esta capital”[75]. Poco después, el mismo periódico informa que Bosomba es “abogado de los tribunales de la Nacion [...] desempeñando [con anterioridad] las promotorías fiscales de Navahermosa, provincia de Toledo; Alcalá de Henares; Utrera, provincia de Sevilla, y la del distrito de San Beltran de esta capital [...]”[76]. Está claro, pues, que estamos ante un promotor fiscal cesante, una categoría señalada como preferente en el real decreto de 1853. Así pues, aunque no se fomentara la preferencia en el anuncio de la vacante, en la práctica se aplicó.

Sin embargo, en las dos siguientes ocasiones en que hubo que cubrir la vacante de secretario en Barcelona, concretamente en 1860 y 1863[77], ni se especificó en los anuncios que debía hacerse la selección de acuerdo con las prescripciones del real decreto (lo que se inscribe en una tendencia más general, como se ha visto antes), ni al final se optó por cesantes. Por lo que respecta a los secretarios elegidos, concretamente Josep M. Ferrés en la primera fecha y Jeroni Torrabadella en la segunda, sus respectivos expedientes[78] evidencian trayectorias de “promocion burocrática interna”: ambos fueron antes oficiales de secretaría a las órdenes de aquellos a los que sucedieron (a uno, Bosomba, por fallecimiento, y a otro, Ferrés, por renuncia). En cuanto a los aspirantes, ignoramos si hubo cesantes entre los presentados en 1860 (el expediente es mudo al respecto) pero sí hubo uno entre los de 1863, y con reales posibilidades de ser seleccionado[79]. Sin embargo, no fue nombrado. De este modo, con la tácita aceptación de los gobernadores civiles (teóricamente agentes del poder central encargados de hacer cumplir sus disposiciones en la periferia), la norma no escrita del milieu local prevaleció sobre la norma estatal.

También se impuso la autonomía de los notables locales sobre la autoridad del Estado en otra localidad importante de Cataluña, la de Sabadell (provincia de Barcelona), en relación con la preferencia por los cesantes. Pero aquí, al contrario que en la capital del Principado, se ha detectado en los años 1860 la intervención del poder central de forma pública y notoria para forzar dicha preferencia. Sin embargo, con anterioridad, en 1854, antes del cambio político liberal-progresista, se registra una doble actitud del gobernador civil en relación al nombramiento de secretario en Sabadell. Por una parte, de manera pública, en el boletín oficial y en la Gaceta, el gobernador no promueve la preferencia por los cesantes, es decir, no especifica que haya que seguir las prescripciones del real decreto de 19 de octubre de 1853 en el anuncio que efectúa de la vacante de la secretaría de Sabadell[80]. Por otra, de manera reservada, y una vez que se han presentado los aspirantes y se ha efectuado el nombramiento, el gobernador pretende asegurarse de que se ha elegido un cesante de entre los que se han ofrecido para el puesto[81]. Y efectivamente, de entre los cuatro oficialmente presentados, todos ellos cesantes[82], fue nombrado uno, concretamente un ex-juez de primera instancia, que atravesó el cambio político de 1854 pero duró poco más de un año, pues “habiendo sido ascendido à Juez de 1ª Instancia de Valls”, dimitió de su cargo en octubre de 1855[83]. En el nombramiento de secretario de 1854 no hubo colisión ayuntamiento-gobernador, quizá porque el elegido era aceptado por ambas partes. Pero eso en Sabadell –al igual que en otros municipios- no sucedía siempre, como veremos enseguida.

La oposición local al nombramiento de cesantes como secretarios. El conflicto entre el ayuntamiento de Sabadell y el Estado

Como se ha dicho, la decisión del ayuntamiento de Sabadell de negarse a nombrar un cesante en los años 1860, contraviniendo la norma, provocó un notable enfrentamiento con el Estado que vale la pena analizar.

En febrero de 1866 el gobernador civil de Barcelona publicó la siguiente circular:

El Excmo. Sr. Ministro de la Gobernacion, con fecha 19 del corriente, se ha servido comunicarme la Real órden que sigue:

“Visto lo informado por V.E. en 23 de Enero del presente año y resultando del expediente instruido al efecto que el Ayuntamiento de Sabadell pre[s]cindió terminantemente de lo dispuesto en la legislacion vigente al nombrar secretario de la misma corporacion á D. Ignacio España, escluyendo á D. Bartolomé Povver, que debia ser preferido como cesante de la Administracion, y considerando que la dispensa de que trata el articulo 8º del Real decreto de 19 de Octubre de 1859 [quiere decir 1853], lo pretendió el referido Ayuntamiento cuando habia ya hecho el nombramiento contra lo dispuesto en el citado artículo, la Reina (Q.D.G.) ha tenido á bien aprobar la conducta de V.E. al suspender el acuerdo de que se trata y desestimar la solicitud del municipio de Sabadell, el cual deberá proceder al nuevo nombramiento de secretario con entera sujecion á las disposiciones vigentes.

Y á fin de que sirva de regla á las municipalidades que puedan encontrarse en el mismo caso, he dispuesto que se publique en este periódico oficial para que llegue á su noticia.

Barcelona 26 de Febrero de 1866.= El Gobernador interino, Ignacio Méndez Vigo”[84].

Lo último que afirma el gobernador interino, en particular “que sirva de regla á las municipalidades que puedan encontrarse en el mismo caso”, muestra que la norma no se estaba cumpliendo, en una u otra medida, en la provincia de Barcelona. En dicho incumplimiento no dejaban de tener responsabilidad los gobernadores civiles. De hecho, en la primera mitad de 1865, es decir, en los meses que rodean el momento en que el alcalde de Sabadell publicó el anuncio de la vacante en el BOP de Barcelona, sobre un total de 17 anuncios, 10 no aludían al real decreto de 19 de octubre de 1853 y sólo 7, o sea, menos de la mitad, sí lo hacían. Por lo demás, en los años anteriores la aplicación de la norma se fomentó de manera intermitente por los gobernadores civiles de la provincia: así, mientras que se prescribe el citado real decreto en casi todos los anuncios de vacante de secretario publicados en los boletines oficiales de agosto-diciembre de 1861, en los de 1862 y de 1864, no se menciona prácticamente en los de enero-julio de 1861 y de junio-diciembre de 1863, aún cuando los citados anuncios van firmados generalmente por dichas autoridades. Y la propia Gaceta de Madrid estaba lejos de reflejar un panorama uniforme al respecto. Pero, para entender cómo se llegó a producir el conflicto en Sabadell, y contextualizarlo debidamente, conviene dirigir la mirada al interior de esta localidad. A este respecto, la documentación municipal (en particular, las actas de sesiones del ayuntamiento) permite reconstruir buena parte de lo ocurrido.

Durante la primavera de 1865 el consejo municipal de esta localidad se encontraba dividido en torno a la permanencia del abogado Josep Sardà en la secretaría, hasta que los partidarios de su defenestración se impusieron, Sardà presentó la dimisión y se le aceptó con la condición de continuar en el cargo “hasta ser reemplazado”[85]. Siguiendo los trámites al uso, se publicó la vacante en el boletín oficial y en la Gaceta[86], y al parecer se presentaron varios aspirantes a la plaza en propiedad. De acuerdo con el artículo 4º del real decreto de 19 de octubre de 1853, se nombró una comisión de concejales para evaluar –en palabras de dicho artículo- “la aptitud y el mérito de los aspirantes”, y la citada comisión comunicó su dictamen al ayuntamiento: “[...] examinando imparcial y minuciosamente las circunstancias de cada uno de aquellos presentaba como más dignos é idóneos en su concepto á D. Ygnacio España y D. Ramon Roset ambos abogados del Ylustre Colegio de Barcelona.” Y tras una discusión “se pasó á la votación resultando nombrado por unanimidad para Secretario de la Corporacion el referido D. Ygnacio España.”[87] De acuerdo con la ley municipal de 1845 entonces vigente, se comunicó este resultado al gobernador, pero éste manifiestó al ayuntamiento que “en uso de las facultades que le confiere el articulo 80 de la ley de ocho de Enero de mil ochocientos cuarenta y cinco suspendia el acuerdo de esta municipalidad por el que se nombraba Secretario de la misma, por tener con arreglo al art 1º del Rl [Real] decreto de diez y nueve de Octubre de mil ochocientos cincuenta y tres, mejor derecho D. Bartolomé Pover cesante de la Administracion civil.”[88]

La intervención “externa” y “desde arriba” de la autoridad superior (el gobernador) pone al descubierto la maniobra “interna” y “desde abajo” de la autoridad local (el ayuntamiento): omitir al aspirante mejor situado por ser cesante, lo que significaba conculcar el artículo 1º -que era el principal- de la norma. Pero queda también patente la manipulación local de los procedimientos utilizados: contra lo que afirmaba el acta municipal arriba mencionada, el examen de los candidatos realizado por la comisión de concejales no había sido “imparcial” ni “minucioso”, y sobre todo no había seleccionado a los aspirantes más “idóneos” contra lo establecido en el artículo 5º del real decreto[89]. De acuerdo con este artículo, los que la comisión califica de más idóneos debían ser apartados o “desechados”... Así pues, la complaciente autorrepresentación de los concejales (“imparciales” y “minuciosos”) no coincidía precisamente con la realidad[90].

Ahora bien, el ayuntamiento no retrocedió sino que se ratificó en su decisión, y adoptó la estrategia de nombrar a Ignacio España como secretario interino y al mismo tiempo acogerse al artículo 8º del real decreto, alegando que permitía “la dispensa” por la reina de cumplir dicha disposición si mediaban motivos “muy graves”[91]. En su instancia, que se reproduce en el acta de la misma sesión municipal, el ayuntamiento de Sabadell se dirige con antigua y ceremonial deferencia a la reina (utiliza la fórmula “A.L. R. P. de V.M.”, es decir, “A Los Reales Pies de Vuestra Majestad”[92]) y, tras exponer que nombró por unanimidad a Ignacio España y que el gobernador civil suspendió el acuerdo aduciendo que “entre los aspirantes figura D. Bartolomé Pover, empleado cesante de la Administracion civil” a quien concede la preferencia el real decreto, aporta una serie de argumentos. A saber: que el cargo de secretario es y debe ser un “empleo de confianza” del consejo municipal; que éste ha depositado su confianza en un candidato conocido y con ascendiente en la localidad (España) y no en uno “desconocido” y sin ascendiente (Power[93]); que “en poblaciones subalternas, como esta villa donde el Municipio se compone generalmente de personas faltas de la instruccion conveniente, siendo los Alcaldes personas no letradas, la buena ó mala administracion municipal depende así esclusivamente de las cualidades del Secretario” y, por tanto, es de vital importancia que sea adecuado; que el nombrado, además de ser muy aceptado, es “Licenciado en Administración” y “Abogado”, condición esta última que la experiencia ha demostrado ser “necesaria”, y que “puede producir graves conflictos, quien carezca de los conocimientos jurídicos necesarios para deslindar los asuntos puramente administrativos de los judiciales”, razón por la cual no se puede preferir a quien sólo es empleado cesante de la Administración civil. Por todo ello, pide a la reina “se digne concederle la dispensa del citado Real decreto [...] en atencion á las circunstancias especiales tanto de la población, como del Secretario electo, y aprobar el nombramiento hecho á favor de D. Ygnacio España [...]” [94].

Esta instancia fue transmitida al gobernador, el cual, por oficio, comunicó al ayuntamiento que se ratificaba en “la suspension del acuerdo de este Municipio sobre nombramiento de Don Ygnacio España para el cargo de Secretario del mismo en propiedad” pero también que “remitia al Gobierno de S.M. para su resolucion la instancia de este Ayuntº solicitando la aprobacion de dicho nombramiento.”[95] El gobernador cumplía, según eso, con su cometido pero está claro que las posiciones seguían enfrentadas. Ahora bien, de la instancia llaman la atención tres puntos. En primer lugar, no parece que los motivos alegados para no nombrar al cesante Bartolomé Power (que se reducen básicamente al hecho de que éste carece de la condición de abogado) fueran “muy graves”, tal como prescribía el artículo 8 del real decreto. En segundo lugar, es remarcable el desparpajo con que el ayuntamiento distorsiona la realidad local, su verdadera identidad. Pues ocurría que Sabadell era por entonces un relevante centro industrial, uno de los principales no sólo de Cataluña sino también de España[96], y en modo alguno una “villa subalterna” cuyo ayuntamiento estuviera formado “generalmente” por personas “faltas de la instrucción conveniente”[97]. Por lo mismo, tampoco era un “pueblo”, como tres meses antes caracterizaba el alcalde a la localidad en el anuncio de vacante de secretario[98]. Manipular la identidad local, llamar a Sabadell “villa subalterna” o “pueblo”, aunque parezca absurdo (pues coetáneamente era conocida como “Manchester catalán”), no carece de significado. Todo parece indicar que la burguesía industrial sabadellense, haciendo un uso instrumental de los valores preindustriales de la localidad[99], teatralizaba en grado sumo, es decir, se disfrazaba de insignificante ante el Estado para no ser molestada en sus asuntos, o, por decirlo con mayor claridad, para ejercer su poder local sin injerencias no deseadas[100]. Y este deseo de autonomía en materia administrativa se manifestaba precisamente en un momento de dificultades, en una coyuntura de crisis económica con un creciente impacto en la industria textil local. Finalmente, acogerse al artículo 8º del real decreto para conseguir la aprobación de un nombramiento de secretario era incongruente, pues dicho artículo exigía suspender el nombramiento primero y apelar a la reina después. Esta es la objeción formal que la real orden de febrero de 1866, arriba transcrita, echa en cara al ayuntamiento de Sabadell. Un ayuntamiento que, como veremos pronto, no se amilanó y relanzó la misma estrategia con algunas modificaciones.

Pero antes de entrar en esta nueva etapa del conflicto, hay que precisar que la respuesta del Estado central al primer recurso del consejo municipal de Sabadell tardó ocho meses, algo que no puede atribuirse exclusivamente a la lentitud de la maquinaria burocrática o a la dificultad de resolver el asunto jurídicamente. De hecho, es muy posible que esta tardanza esté relacionada, al menos en parte, con la crisis de la monarquía isabelina desatada en el verano de 1865 en medio de una crisis económica, y con los consiguientes relevos de altos cargos (miembros del Consejo de Estado, directores generales etc.) y de gobernadores civiles que tuvieron lugar por entonces[101]. No hay que olvidar que las élites y las facciones locales suelen ser muy sensibles a la coyuntura política “externa” pues los cambios y las tensiones en el seno de las autoridades superiores abren espacios de maniobra y de negociación y posibilidades inesperadas de legitimación[102]. Pero quizá también pesó en la dilatación del conflicto el hecho de que el cesante Power sostuviera paralelamente un pleito contra la Administración “sobre mejora de clasificación”, pleito que perdió en diciembre de 1865[103]. En cualquier caso, la mencionada tardanza permitió a Ignacio España, siempre arropado por los concejales, ejercer como secretario durante todo este tiempo sin ser cuestionado, sobre todo desde que el secretario Sardà desapareció de escena a finales de junio o principios de julio de 1865 haciendo efectiva su dimisión[104]; lo que no dejaba de ser incongruente con el acuerdo municipal tomado tres meses antes, el 6 de abril, que no preveía el relevo “hasta ser reemplazado” como secretario en propiedad, pues la plaza seguía vacante . Dicho esto, volvamos sobre la nueva etapa del conflicto.

El ayuntamiento de Sabadell, ante la real orden de febrero de 1866 que le censuraba por conculcar el artículo 1 del real decreto de 19 de octubre de 1853 y por interpretar mal el artículo 8 del mismo, obligándole por ello a repetir el nombramiento, acordó “por unanimidad proceder al nuevo nombramiento de Secretario con arreglo á dicho R.D. [Real Decreto] solicitándose la venia de S.M.[Su Majestad] para proceder al nombramiento del Secretario intº [interino] D. Ygnacio España [...]”[105]. Una decisión paradójica ya que, por un lado, se reiniciaban los trámites para hacer un “nuevo nombramiento”, pero, por otro, quedaba claro que el nombramiento debía recaer, al final, en Ignacio España, y por ello se solicitaría a la reina la “dispensa”, ahora llamada “venia”. Así, con un resultado prefabricado o sabido de antemano, se nombró una nueva comisión de concejales para evaluar a los aspirantes, comisión que evacuó su dictamen quince días después opinando que, de acuerdo con el artículo 1 del real decreto de 19 de octubre de 1853, correspondía “recaer la elección” en Bartolomé Power por ser el único cesante entre los aspirantes, pero “atendiendo al mismo tiempo á los requisitos especiales que concurren en D. Ygnacio España, otro de los aspirantes [...] esta Comision cree del caso utilizar la facultad que concede el artº 8 del propio D. [Decreto] acordándose por este Ayuntº suspender el nombramiento de Secretario, é impetrar de S. M. la venia para poder proceder al nombramiento de D. Ygnacio España con preferencia á D. Bartolomé Povver [...]”.

Esas serán las directrices que seguirá el ayuntamiento en su nueva instancia elevada a la reina. En ella repite esencialmente los mismos argumentos que en la primera, con algunas modificaciones. Redimensiona, por ejemplo, la necesidad de que el secretario sea abogado, como lo es España y no Power, alegando que se trata de una precisa tradición histórica local: “Hasta hoy, Señora, el cargo de Secretario de Ayuntamiento ha venido siendo desempeñado por una persona letrada [...]”. Juzga esta razón, que desarrolla retóricamente en la instancia, “de gran valia”, y considera que se ve más reforzada aún con otra consideración que constituye un argumento realmente novedoso: la condición de abogado “es mucho más atendible en una poblacion de tanta importancia como la que representa este municipio cualquiera que sea el aspecto bajo el cual se la considere [...]”. También es nuevo remarcar que Ignacio España, que ya era hombre de plena confianza del “municipio” y de la “villa”, ha demostrado ser muy apto para el cargo de secretario “desde que en calidad de interino lo ha venido desempeñando con todo el celo y asiduidad requeribles desde que se anunció la vacante”. Y finalmente cambia el colofón, donde el ayuntamiento ahora pide a la reina “se digne otorgarle la venia necesaria para no nombrar por esta vez para el cargo de Secretario á D. Bartolomé Povver, cesante de Administracion civil y hacer recaer la eleccion del mismo en D. Ygnacio España, Abogado y Licenciado en Administracion.”[106]

Quizá lo que más cambia de esta instancia respecto a la anterior es que se atiene un poco más a las formalidades del artículo 8 del real decreto y es mucho más realista (o menos farisaica) en su consideración de la localidad. Respecto a esto último, nótese que Sabadell en junio de 1865 era una “villa subalterna”, una de tantas, y, en cambio, en marzo de 1866, o sea, en menos de un año, se ha transformado en lo contrario, es decir, “una poblacion de tanta importancia como la que representa este municipio cualquiera que sea el aspecto bajo el cual se la considere”. Obviamente, la localidad no cambió tan radicalmente (de “subalterna” a “importante” en todos los aspectos, incluida –se supone- la instrucción de sus concejales) en tan poco tiempo. Pero toda manipulación valía, aunque llevara a la autocontradicción, si el secretario apropiado era un abogado y licenciado en administración (el “preferido” por el poder local), y no un empleado cesante (el “preferido” por el Estado). Por otra parte, aunque es cierto que la mayor parte de los secretarios de Sabadell desde los años 1830 fueron abogados sin que ninguna norma legal lo exigiese, como ocurrió, por lo demás, en otras ciudades y villas importantes de Cataluña[107], no es verdad que todos los secretarios municipales de aquella localidad hasta marzo de 1866 hayan sido “siempre” abogados: sólo en el segundo tercio del siglo XIX hubo varios que no lo fueron[108].

El hecho es que la nueva instancia se remitió al gobernador y éste la transmitió al gobierno central pero sin emitir, como era preceptivo, su informe (ignoramos por qué razón), lo que suscitó su devolución por el “Director gral [general] de Administracion local del Ministerio de la Gobernacion” por conducto del gobernador “á fin de que se llenen por el Sr.Gobernador y este municipio recurrente los requisitos que exije el artº 8 de la R. O. de 19 Octubre de 1853 en su segunda parte [...]”[109]. La “segunda parte” del artículo establecía que debían alegarse y probarse los motivos para no nombrar un cesante y que era necesario un informe del gobernador al respecto. Ante esto, la reacción del ayuntamiento fue comunicar al gobernador que daba por buenas las razones alegadas, a lo que respondió éste solicitando “que se informe cual debe la instancia elevada por este Ayuntamiento á S.M.”. No está claro, según el acta, lo que concretamente se le pedía al ayuntamiento. Al parecer las autoridades superiores trataban de averiguar la opinión que merecía Power como persona al consejo municipal, pues éste acordó comunicar al gobernador que las razones del ayuntamiento “no son en manera alguna referentes á la personalidad de D. Bartolomé Povver cesante de Administracion civil contra el cual nada tiene que oponer, y solo si los funda en las circunstancias de localidad y en las que concurren en la persona á cuyo favor se solicita la dispensa [...]”[110].

Las autoridades centrales tardaron unos seis meses en responder al ayuntamiento de Sabadell, una tardanza notable, aunque algo menor que en la anterior ocasión, y debida probablemente a motivos parecidos (crisis política, relevos de altos cargos del Ministerio de la Gobernación, cambios en la titularidad del gobierno civil[111]), a lo que habría que añadir el posible impacto en la política y en la administración españolas de la crisis económico-financiera de 1866. El hecho es que el 7 de septiembre de 1866 el acta municipal informa de que se ha recibido otra real orden[112] “espedida por el Ministerio de la Gobernacion con fecha seis de los corrientes [quiere decir 6 de septiembre], por la que se deniega la autorizacion especial pedida por este Ayuntamiento para nombrar Secretario de la misma corporacion sin sujetarse al Real decreto [...] en méritos de la cual, y al trasladarla el Excmo Sor Gobernador civil de esta Provª ordena se nombre al oficial cesante de administracion D. Bartolomé Pover.” En vista de esto, el alcalde “manifestó que quedaba abierta discusion para proceder al nombramiento de Secretario á favor de D. Bartolomé Pover, ó bien para alegar nuevamente las causas que impidieran al Ayuntº para verificarlo, á fin de dar cuenta de todo ello á S.E. el Gobernador civil de esta provª para que este se dignara hacerlo en el ministerio de la Gobernacion.” Es decir, no se trataba de acatar u obedecer sin más lo ordenado por las autoridades superiores (el nombramiento de Power como secretario) sino que había que valorar esta opción o volver a la estrategia seguida hasta ahora; estrategia que, por cierto, ya había suscitado dos reales órdenes contra el ayuntamiento pero que también había permitido ganar tiempo y obstruir la acción del Estado contra el consejo municipal. El subsiguiente desarrollo de la sesión municipal da cuenta de que el ayuntamiento no pretendía en absoluto someterse a lo ordenado y que esto dio sus frutos.

Para apoyar la estrategia seguida hasta el momento, un concejal hizo uso de la palabra permitiéndose una serie de consideraciones, reseñadas por el secretario España en el libro de actas municipales, que arrojan luz sobre el discurso de legitimación del ayuntamiento en este conflicto. Sintéticamente dicho, el concejal suscita tres cuestiones relevantes: 1) la de si debe predominar un real decreto (como el de 19 de octubre de 1853 que limita la discrecionalidad municipal en materia de nombramiento de secretarios) sobre una ley (como la municipal y provincial de 1845 que afirma que es privativo de los ayuntamientos dicho nombramiento), una cuestión que tiene sentido en el orden normativo decimonónico español, considerado por M. Lorente como un orden “plano” en tanto que cualquier tipo de disposición normativa (ley, real decreto, real orden etc.) tenía en la práctica un valor similar[113]; 2) la de si un real decreto como el que prescribe la preferencia por los cesantes puede aplicarse indiscriminadamente a todo tipo de localidades, objetando concretamente que “si es atendible para las Secretarías de Ciudades de primer, segundo y tercer órden, no lo es para poblaciones como la villa de Sabadell”, otra cuestión clave que remite a las muy diferentes formas que asume la relación centro-periferia según las localidades y, por tanto, a las dificultades de la uniformización institucional por el Estado liberal[114] ; 3) la de si el empleado que es apto para un nivel superior de la administración y más alejado de la sociedad civil o del “público en general” (como sería el caso de los cesantes de administración civil) lo es también para un nivel más bajo y más cercano a dicho “público” (como sería el caso del secretario municipal en muchas ocasiones), con lo que incide en el debate de la época sobre la equiparación de los empleados locales a los del Estado, equiparación promovida sobre todo por los secretarios de las ciudades. En relación a este punto, probablemente sobredimensiona adrede el peso social del secretario en el primer centro lanero de España, cuando afirma que “el Secretario del Ayuntamiento de un pueblo como Sabadell” -localidad que, como se ve, ruraliza y minimiza al considerarla no ya una villa sino un pueblo[115]- “interviene indirectamente en todas las minuciosidades é incidencias de la poblacion, porque generalmente es consultado pública y privadamente por los Concejales y particulares”[116]; en contraposición a esto, según el concejal, debería tenerse en cuenta que “los oficiales de administracion, por regla general, se encargan únicamente del despacho de negociados determinados, y que su práctica está relacionada á las resoluciones que se someten á la aprobacion de la Superioridad [...]” para lo que no se precisan “conocimientos locales” que en cambio se requieren en la actividad de los secretarios municipales. Finalmente, y en una muestra de uso instrumental de la cultura jurídico-administrativa por parte de un municipio en conflicto con el Estado, el concejal reproduce casi literalmente unas incisivas observaciones sobre el nombramiento de secretario en “los pueblos” vertidas por un importante jurista experto en Derecho administrativo de la época, Manuel Ortiz de Zúñiga, aunque sin citarlo:

“La eleccion de Secretario es, hablando generalmente, origen casi inevitable de disensiones y de encarnizados partidos, no solo entre los concejales sinó entre todo el vecindario. Unas veces por sugestiones é intrigas de los mismos aspirantes al cargo, y otras por la propension de ciertas personas á tener influencia y manejo en todos los asuntos, poniendo para ello en la Secretaria á sus dependientes ó protejidos. Es innegable que estas elecciones de secretario son por lo comun causa de discordias, inquietudes y bandos, en que se comprometen aun los vecinos más pacíficos.”[117]

Así, de acuerdo con el plagiado Ortiz de Zúñiga, el secretario de “los pueblos” desempeña un rol central no sólo en el ayuntamiento sino en la propia comunidad local, y por ello un nombramiento inadecuado puede ocasionar graves tensiones. Al hilo de esta argumentación, el concejal sabadellense (que da por descontado que Sabadell es un “pueblo” o localidad rural) destaca que “si se nombrara á D. Bartolomé Pover, es á todas luces evidente que no reinaria ni en la municipalidad ni en el vecindario esa satisfaccion, esa intimidad y esa armonia que tantos sacrificios ha costado y aun están haciéndose para dejarla completamente arraygada .”

No es fácil interpretar este paso del discurso cuando carecemos de conocimiento preciso de las relaciones entre ayuntamiento y sociedad local y entre autoridades municipales y superiores a mediados del siglo XIX en Sabadell que pudieran iluminar su significado[118]. Pero, teniendo en cuenta que, como hemos visto, no había transcurrido tanto tiempo desde que los notables locales estaban divididos frente a la permanencia del secretario Sardà en su puesto[119], no parece aventurado sugerir que estamos en presencia de una amenaza velada a las autoridades superiores, ante la cual éstas no podían ser insensibles pues uno de sus principales cometidos era promover el consenso entre los grupos de poder local[120]. Y esa amenaza vendría a decir algo así: en Sabadell podría no garantizarse la “satisfacción”, la “intimidad” y la “armonía” conseguidas (un cierto tipo de consenso, aún no consolidado, entre grupos sociales y facciones que habría costado muchos “sacrificios”[121]) si no saliera elegido España como secretario.

Ahora bien – y siempre de acuerdo con el acta municipal de 7 de septiembre- en este momento del discurso del citado concejal, otro miembro del consejo municipal “ha hecho presente que en la Gaceta Oficial del dia [no especificado dejándose un espacio en blanco] de Agosto se encuentra consignada una Real órden por la que se confiere á D. Bartolomé Pover el destino de Oficial 3º en la Provª [Provincia] de Bilbao [...]”, algo que los demás concejales confirman. La verdad, sin embargo, es que la “Gaceta Oficial”, o Gaceta de Madrid, coetáneamente y en un único número sólo publica la relación de los nombramientos relativos a “Secretaría” de los “Gobiernos de provincia” hechos por el Ministerio de la Gobernación durante el mes de julio, en la que figura el nombramiento de “D. Bartolomé Power” como oficial tercero “cesante de igual clase”, pero sin precisar el destino; en definitiva, no se alude a ninguna “Real órden” como nombramiento ni se dice que el destino sea “la Provª [Provincia] de Bilbao”[122]. Ignoramos de dónde sacaron los concejales esta información que, en los términos que se presenta, no deja de ser una nueva manipulación “desde abajo” de las orientaciones procedentes “de arriba”. Opera en este sentido también el hecho de que el secretario España dejara para siempre un espacio en blanco en el acta municipal al referirse al número de la Gaceta de Madrid donde –de ser cierto- debía haberse publicado la real orden con el nombramiento. En todo caso, está claro que Power, al pasar al servicio activo, deja de ser cesante. Y esto provoca que el ayuntamiento nombre secretario en propiedad a Ignacio España “por unanimidad” en la citada sesión de 7 de septiembre.

Dejamos en este punto el seguimiento atento de las vicisitudes. En cuanto a lo que ocurrió después, baste señalar que, de acuerdo con las actas municipales, Ignacio España fue secretario del ayuntamiento de Sabadell hasta marzo de 1870 en que dimitiría por haber sido ascendido a secretario de la diputación provincial de Oviedo[123]. Un ascenso que, por cierto, no era exclusivo de Ignacio España, pues en los años 1870, como mínimo, se operan promociones de empleados desde secretarías municipales de ciertas ciudades a secretarías de gobiernos civiles y diputaciones provinciales en un marco de flujos bidireccionales[124].

Para terminar, hay que decir que este conflicto muestra: 1) que el secretario de ayuntamiento era una figura a la que se le atribuía una gran relevancia; 2) que los intereses de los notables locales no siempre coincidían con los del Estado, y 3) que los municipios disponían de un arma eficaz –el obstruccionismo deliberado- para protegerse de interferencias no deseadas.[125] La compacta solidaridad de los notables locales –evidenciada en la permanente “unanimidad” de los concejales- en torno al aspirante no cesante que las autoridades superiores rechazaban, permitió que éste no dejara de ser en ningún momento el secretario efectivo durante el año y medio que duró el conflicto[126]; de hecho, al final el preferido localmente permaneció unos cinco años en el cargo sin solución de continuidad y sin que supusiera una interrupción la fractura política de 1868. Quién era Ignacio España como para concitar tan unánime adhesión, y qué intereses estaban en juego tras las opciones que se dirimían, son temas de obvio interés, pero quedan fuera de los objetivos de este trabajo. En cuanto al cesante que debía ser preferido por norma estatal (Bartolomé Power), nunca fue secretario en Sabadell y, bien por azar, por propia voluntad o actuando bajo presión, ofreció una salida airosa al conflicto hallando “colocación” –si es verdad lo que afirmaban los concejales- en un lugar bastante alejado (Bilbao, en el País Vasco), y no como secretario municipal sino como oficial del gobierno civil. En conclusión, el Estado liberal, que necesitaba una presencia incisiva en todo el territorio y forzaba los equilibrios locales de poder en una medida antes desconocida, no consiguió imponerse en Sabadell[127] y la resistencia de los notables de esta ciudad manufacturera (quizá contando con la ayuda de agentes supralocales[128]) fue invencible: la “tradicional” autorregulación municipal en el nombramiento de secretario triunfó y la preferencia oficial por el cesante –vista por los notables locales como interferencia insoportable- resultó papel mojado.

La aplicación efectiva del real decreto en los municipios. Casos significativos.

Según todos los indicios, tampoco se nombraron cesantes como secretarios de ayuntamiento en muchos pequeños municipios, en lo que debieron influir factores financieros, políticos y culturales[129]. Ahora bien, en dos localidades de la provincia de Barcelona (la ciudad de Igualada y la villa de Vilanova i la Geltrú) y dos más de la provincia de Tarragona (las ciudades de Tortosa y Tarragona), todas ellas bastante diferentes entre sí, se ha constatado la aplicación efectiva del real decreto que prescribía la preferencia, y ello independientemente de que se aludiera o no a dicha disposición en los anuncios de las respectivas vacantes[130]. De acuerdo con las actas municipales de las localidades respectivas, se ha podido extraer el perfil del empleado cesante-secretario que resultó como sigue.

a) En la ciudad de Igualada en la primavera de 1854 el ayuntamiento debe elegir secretario entre doce aspirantes, seis de los cuales “de la clase de cesantes”[131], y opta por uno de estos seis, “desechando” la comision de regidores creada al efecto las solicitudes de los no cesantes, de acuerdo con el artículo 5º del real decreto de 19 de octubre de 1853, optando finalmente por “D. Francisco Albin abogado de esta vecindad y cesante en el ramo de Estadística”[132]. Pero éste duró en el cargo sólo unos cinco meses: a finales de agosto dimitió alegando motivos de trabajo[133]; sin embargo, es posible que la Vicalvarada, es decir, el cambio “político” de 1854 –en la medida que modificó la correlación local de fuerzas- estuviera detrás de la dimisión, aunque quizá no exclusivamente.

b) En la villa de Vilanova i la Geltrú, el ayuntamiento nombra secretario a un no residente natural de Mataró (provincia de Barcelona) que era “oficial cesante de Hacienda”, José María Terraza, a finales de enero de 1854[134], y duraría hasta la llamada revolución de septiembre de 1868, la Gloriosa, es decir, más de catorce años sin interrupción. Considerado todo el siglo XIX[135], se trata del secretario de mayor duración (y también de mayor peso político-administrativo) de la localidad.

c) En la ciudad de Tortosa en febrero de 1860 el ayuntamiento se encuentra con once aspirantes, cuatro de ellos cesantes, y opta por uno de ellos, el abogado y ex-juez de primera instancia Josep de Ramon i Ravanals[136]. Duraría unos ocho años, hasta la Gloriosa Revolución de 1868, y se cuenta entre los de mayor duración del municipio en la segunda mitad del siglo[137].

d) En el otoño de 1857 el ayuntamiento de la ciudad de Tarragona se encuentra con diez aspirantes a la plaza de secretario, dos de los cuales cesantes: uno, el aragonés Vicente Taboada, “sesante por reforma del Cuerpo de Admon [Administracion] Civil del ramo de correos por el ministerio de la Gobernacion”, y otro, el catalán –pero no tarraconense- Ramón María de Nin i Güell, “Oficial tambien sesante por reforma del Cuerpo Administrativo del ramo de Hacienda”[138]. Y se eliminó a todos los que no “reunian los requisitos que previene el Real Decreto de 18 de Junio de 1852”, quedando sólo Nin y Taboada[139]. Pero aún cuando Nin había sido oficial de secretaría del ayuntamiento de Tarragona al menos desde 1855 y, como tal, había desempeñado el cargo de secretario de manera interina en numerosas ocasiones[140], el ayuntamiento eligió al cesante Vicente Taboada, una persona externa a las oficinas municipales, a la ciudad y a Cataluña[141]. Así pues, se optó por el candidato “forastero” frente al “local”, lo que no era frecuente[142]. Pero Taboada duró unos tres años, al cabo de los cuales fue destituido. A continuación, de acuerdo con la legislación vigente, se publica la vacante y en febrero de 1861 el ayuntamiento debe escoger entre tres aspirantes: un abogado, un “oficial cesante de la Administración activa” y un tercero que dice haber terminado “la carrera del notariado” pero sin acreditarlo debidamente, según el ayuntamiento. Y es elegido por mayoría de votos el cesante Ramón María de Nin i Güell, de 34 años, el mismo que se había presentado ya en 1857 y que había continuado siendo oficial de la secretaría municipal. En su expediente figuraba que había desempeñado con 21 años “la Secretaría de la Yntendencia de Rentas de esta provincia [de Tarragona] en la parte referente à bienes Nacionales” y a los 24 “se hallaba al frente de la Administración principal de esta provincia [de Tarragona]”[143]. Sería secretario “en propiedad” hasta junio de 1882, permaneciendo veintiún años en el cargo –veintisiete en las oficinas- sin solución de continuidad y sin que fueran obstáculo las agitadas vicisitudes del Sexenio Democrático (1868-1874) ni el consiguiente cambio hacia la Restauración. Es el de mayor duración de Tarragona durante el siglo XIX[144].

Como puede observarse, estos “burócratas” que son los empleados cesantes de la Administración (procedentes casi siempre de instancias provinciales y oriundos de fuera de la localidad y a veces de la región), allí donde ejercen de secretarios pueden permanecer en el cargo más que las otras categorías: de hecho, en municipios tan diferentes como Vilanova i la Geltrú y Tarragona son cesantes los de mayor duración del siglo. Sin embargo, eso no quiere decir que se encuentren completamente al abrigo de los cambios políticos “nacionales” (la Vicalvarada de 1854, la Gloriosa de 1868 etc.) y de los propios equilibrios locales de poder, muy variables según los municipios. Por otra parte, cabe recordar que desde el Sexenio Democrático (1868-1874) deja de estar en vigor –si es que no es abolida- la preferencia por los empleados cesantes a la hora de nombrar secretarios, lo que no impide que en ciertos municipios sean nombrados como si tal norma tuviera aún un valor legitimante[145]. De hecho, tanto en 1870 (durante el Sexenio Democrático) como especialmente en 1876 (a principios de la Restauración) algunos diputados promoverán en las Cortes la rehabilitación de la preferencia por los cesantes, aunque sin éxito[146]. Como señalaban algunos concejales del ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú en 1878, y ello es válido para toda la Restauración, “no hay en la legislacion de hoy señalada preferencia alguna a favor de los que pertenezcan á una ú otra clase ó profesion determinada” para ejercer el cargo de secretario[147]. La necesaria presencia del Estado en la periferia –y la propia colocación laboral de los cesantes- pasaba entonces por otras vías.

Conclusiones

El Estado liberal español a mediados del siglo XIX necesita una presencia incisiva en todo el territorio y fuerza los equilibrios locales de poder en una medida antes desconocida. En este contexto, ante la insuficiente competencia que advierte en muchos secretarios de ayuntamiento, y frente al importante desempleo de sus propios dependientes (un tipo particular de “intelectuales” de clase media), dicta una serie de disposiciones, entre las que destaca el real decreto de 19 de octubre de 1853, que establece que los ayuntamientos deben preferir a los empleados cesantes de la Administración del Estado a la hora de reclutar secretarios. Ello comporta una doble intervención del Estado liberal, en el mercado laboral y en la autonomía local.

Pero la administración periférica responde de una manera inesperada a las solicitaciones del centro. Contra lo establecido por el real decreto, en la realidad administrativa no todas las vacantes existentes se publican en los boletines provinciales y en la Gaceta de Madrid; ni todos los anuncios que figuran primero en los boletines provinciales aparecen después en la Gaceta; ni siempre se repite el anuncio “por tres veces”; ni hay para todos los aspirantes el plazo de un mes para la presentación de solicitudes a los ayuntamientos. Ciertamente, el real decreto en la práctica significa una difusión sin precedentes de las vacantes de secretario municipal a nivel nacional-estatal, superando los límites de cada provincia; pero, al mismo tiempo, en la medida que priman las lógicas administrativas “provinciales” sobre las “nacionales”, se opera más una “provincialización” que una “nacionalización” de las vacantes. Ello implica sustraer “empleos públicos” al control del Estado y crear agravios comparativos interterritoriales, en particular entre los aspirantes de una provincia dada y los del resto, con lo que se asiste a una especie de “patrimonialización local” de aquellos “empleos públicos”.

Las autoridades periféricas encargadas por ley de hacer cumplir las disposiciones centrales de hecho no siempre ejercen de tales, y, cuando ello ocurre, las suelen aplicar de manera muy elástica; en realidad, se encuentran con notorias dificultades y manifiestan a menudo muchas dudas e incertidumbres a la hora de aplicar el real decreto. Se adaptan más que se imponen al medio “local” en el que les ha tocado actuar. Lo que habla, no de un “centralismo férreo”, sino más bien de un ordenamiento centralizado “de centro débil”, como ocurre en Italia, según R. Romanelli[148]. Así, el recuerdo de la prescripción del real decreto en los BOP de Barcelona y Tarragona, incluso en los períodos liberal-moderados en que ello tiene lugar, no es continuo en el tiempo sino intermitente, ni es homogéneo en el territorio sino heterogéneo. Ignoramos el papel que en ello jugaron posibles directivas ministeriales. De hecho, hay gobernadores civiles y alcaldes corregidores (formalmente agentes del poder central en la periferia) que impulsan su cumplimiento –de modo público o reservado- y otros que no. Fuera de la fecha de su promulgación que le da nombre, sus períodos de vigencia real, 1853-54 y 1856-1868, no parecen legalmente delimitados, y no se tiene noticia de que fuera formalmente derogado ni en 1854 ni en 1868, como ocurre con otras disposiciones en la España decimonónica. Dado que en el Estado liberal español del Ochocientos no existe una jerarquía normativa entre leyes, reales decretos, reales órdenes etc. sino que todas las disposiciones tienen un valor similar, creándose un “orden normativo de configuración plana”, en palabras de M. Lorente[149], los ayuntamientos pueden legitimarse, bien si proceden al nombramiento de secretarios sin atenerse a ninguna preferencia estatal, como establece la ley de 1845, bien prefiriendo a los cesantes, como prescribe el real decreto de 1853. En realidad, la superposición de una norma como este real decreto a otra como la ley de 1845 con la que, al menos parcialmente, entra en contradicción; la incertidumbre acerca de la vigencia legal de aquélla, y las oscilaciones en su aplicación según los períodos y los territorios, abren espacios de maniobra y de negociación aprovechados por las élites y las facciones locales para tratar de imponer y legitimar sus opciones. En estas condiciones, la asunción de cesantes parece depender del impulso y el control de las autoridades provinciales (en particular, los gobernadores civiles) sobre los ayuntamientos, que puede variar mucho según los titulares, las provincias, las coyunturas etc.

Pero en la medida que la preferencia por los cesantes significaba una intromisión del Estado en la “autonomía local”, no fue generalmente bien recibida en los municipios, donde se tendía a cubrir la plaza por “promoción burocrática interna”, es decir, por personal subalterno -o de menor categoría- que ya formaba parte de las oficinas del mismo ayuntamiento, y/o por colocación “política” a cargo de las facciones que competían por el poder. En la propia ciudad de Barcelona –la primera de Cataluña y la segunda de España- hay una marcada tendencia a obliterar la disposición con ocasión de vacantes. Y el conflicto entre los notables de la ciudad de Sabadell y el Estado (que duró un año y medio) es suficientemente elocuente. También es significativo el hecho de que en el Bienio Progresista (1854-56) y durante el Sexenio Democrático (1868-74), en que se refuerza legalmente la “autonomía local”, deja de promoverse de hecho la aplicación del real decreto tanto desde las autoridades locales como desde las provinciales. Sin embargo, al menos en los municipios catalanes, tampoco suscitó un rechazo tout court en sus períodos de vigencia efectiva. En realidad, fue una de las pocas normas estatales del siglo XIX sobre colocación de cesantes que tuvo incidencia en el territorio. Ahora bien, su aceptación dependió menos de la acción de las autoridades superiores que de las peculiaridades de las élites político-administrativas del municipio. Todo induce a pensar que, como ocurrió en otros ámbitos, eran más fuertes las resistencias municipales que los instrumentos a disposición de las autoridades provinciales[150]. En cualquier caso, no existió una correlación mecánica entre prescripción de la preferencia por parte de los gobernadores civiles a través del BOP y asunción municipal de cesantes: en ciertos pequeños municipios incitar al cumplimiento del real decreto de 19 de octubre de 1853 no comportó que fueran elegidos cesantes y, en cambio, lo fueron en ciudades como Igualada en 1854, Barcelona en 1857 o Tarragona en 1861 sin que mediara tal impulso. Según todos los indicios, los grandes y medianos municipios fueron más proclives a seleccionar cesantes que los pequeños, seguramente por razones financieras, políticas y culturales. Sin embargo, eran los pequeños municipios, en los que solían faltar “intelectuales-burócratas” y donde era mayor la dependencia de los empleados respecto a las facciones locales, los que más necesitaban ese personal “externo” con experiencia administrativa. Por lo demás, como muestra el caso de Sabadell, la asunción de cesantes como secretarios no representaba en sí misma un obstáculo para las élites locales (en realidad, el ayuntamiento eligió cesantes para ejercer de secretarios tanto en 1854, cuando estaba formalmente vigente el real decreto, como en 1870, en que de hecho no lo estaba); pero era difícil que fuera nombrado un cesante si los notables de la localidad lo rechazaban y estaban fuertemente unidos en torno a un candidato alternativo, aunque eso significara conculcar la norma estatal. Entonces, como en otras ocasiones, prevalecía la autonomía de los notables locales sobre la autoridad del Estado. Y si esto era así, el centralismo español, como el italiano, no era sofocante sino débil[151].

Pero una vez nombrados, los cesantes (a menudo considerados “extraños” por proceder casi siempre de instancias provinciales y ser oriundos de fuera de la localidad y a veces de la región) podían ser más estables que otras categorías, seguramente a causa de su superior competencia técnica en una época en que la administración local –como el resto de la administración pública- se hacía cada vez más compleja. De este modo se reforzaba el lado “burocrático-público” del cargo de secretario. Al mismo tiempo, el Estado liberal, a través de la transferencia de empleados suyos (promotores fiscales, jueces de primera instancia, administradores de hacienda, administradores de correos etc.) a los municipios, consiguió una inédita presencia en el territorio (aún por evaluar, sin embargo, pues no conocemos bien las formas de interacción con el mismo). No obstante, desde finales de los años 1860 esta presencia se conseguirá por otras vías y la colocación laboral de cesantes pasará por otros derroteros. Pero ese movimiento de empleados desde las instancias superiores a las locales no cayó en saco roto: junto con el movimiento en dirección inversa (el ascenso de secretarios de ayuntamiento a la categoría de jueces de primera instancia y al empleo en oficinas provinciales y centrales) forma parte del proceso de equiparación de los secretarios municipales a los empleados del Estado que culminaría en el siglo XX.

Notas

[1] N. Randeraad, 1997, p. 13, 101, 102. Una recensión en castellano de esta obra en E. Toscas y F. Ayala, 2003. Aprovechamos la ocasión para agradecer a los evaluadores de este trabajo sus amables sugerencias, que, en la medida de lo posible, hemos procurado tener en cuenta.

[2] En relación a Italia, cfr. R. Romanelli, 1989; M. Soresina (a cura di), 1998 (en particular, las contribuciones de S. Adorno, M. Bigaran y A. Musi). Respecto a España, cfr. E.Toscas, 1995; I.Agirrezkuenaga, 1996; F.Sosa Wagner, 1997; A. Martínez Marín, 1999; E. Toscas, F. Ayala, 2002.

[3] R. Romanelli, 1989, op. cit.

[4] E. Toscas, F. Ayala, 2002, op. cit.

[5] E.Toscas, F. Ayala, 2003, op. cit.

[6] R. Romanelli, 1989, op. cit., p. 91 y ss.

[7] R. Romanelli, 1989, op. cit. p. 90.

[8] M. Bigaran, 1998, op. cit. p. 114-115.

[9] E. Toscas, 2005, p. 240.

[10] A. Albuera Guirlandos, 1990, p. 45-66.

[11] Abunda en la misma idea R. Jiménez Asensio, 1989, p. 43 y ss.

[12] A. Albuera, op. cit. p. 45-46.

[13] A. Albuera, op. cit p. 46. Según el mismo autor, “estas normas, en el mejor de los casos, sólo fueron aplicadas por breve tiempo (justo hasta el siguiente cambio político o reajuste ministerial) y en algún caso no llegaban siquiera a ser abolidas, simplemente dejaban de aplicarse”, como sucedió con el Estatuto de Bravo Murillo, que apenas estuvo vigente tres meses (op. cit. p. 46 y nota 4). Sobre estas normas, más detalladamente cfr. R. Jiménez Asensio, 1989, cap. I y II.

[14] Se trata de un relevante fenómeno social que, como es sabido, también se da coetáneamente en Italia. Nos limitaremos a citar dos clásicos: cfr. M. Barbagli, 1974; S. Cassese, 1977.

[15] E. Toscas, en curso de publicación.

[16] El artículo 97 del Reglamento para la ejecución de la ley de 8 de Enero de 1845 sobre organización y atribuciones de los Ayuntamientos decía así: “Siempre que ocurra la vacante de una secretaría de ayuntamiento, el alcalde la pondrá en conocimiento del gefe político, quien la anunciará en el Boletin oficial, señalando un mes de término para que se presenten los aspirantes.” Por otra parte, el artículo segundo del real decreto de 19 de octubre de 1853, establecía: “Las vacantes que ocurran de dichas secretarías [de ayuntamiento] se anunciarán por tres veces en el término de un mes en la Gaceta de Madrid y en el Boletin oficial de la provincia respectiva, á fin de que acudan á solicitarlas las personas que aspiren á ellas.” Como se ve, en el reglamento de 1845 sólo se preveía la inserción del anuncio en el boletín oficial, de ámbito provincial, mientras que en el real decreto de 1853, la publicación se “centraliza” pues tiene lugar –por primera vez- en el principal órgano de difusión del gobierno central, la Gaceta de Madrid, si bien manteniendo la inserción en un órgano provincial, en una suerte de compromiso entre centro y periferia; por lo demás, según el real decreto de 1853, la publicidad de la vacante debe aumentar ya que el anuncio ha de repetirse tres veces en cada periódico oficial (provincial y nacional-estatal), y no una sola, como sugería el reglamento de 1845. En todo caso, los aspirantes a un cargo de secretario de ayuntamiento tienen ahora ante sí, potencialmente, un radio de acción mucho más amplio: pasan de buscar “colocación” en un ámbito provincial a hacerlo en un ámbito nacional-estatal. Es una forma de impulsar la “nacionalización” de este importante empleo local.

[17] Pablo de Gorosábel, 1899-1901, libro III, capítulo IV, sección IV, p. 229. El manuscrito data de 1868. Sobre las Juntas de Guipúzcoa, institución foral del antiguo régimen que no fue abolida hasta 1877, cfr. A. Cajal Valero, 2000.

[18] De acuerdo con G. Melis, entendemos por “vida interna” de las instituciones administrativas “quella complessa attività attraverso la quale l’indirizzo politico-legislativo, con la decisiva mediazione degli apparati burocratici, si traduce in pratica amministrativa corrente, producendo effetti nel constesto sociale, premiando o deludendo interessi, realizzando compromessi, accelerando o ritardando decisioni, interpretando o talvolta sviando gli impulsi originari dell’attività di governo.” (G. Melis, 1994, p. 7).

[19] La visión de que el centro era fuerte y la periferia débil no se correspondía con la realidad. En este sentido, el presente ensayo se halla en plena continuidad con otros trabajos nuestros anteriores, entre los que nos permitimos citar: E. Toscas, 1997; Id. 1997 bis; Id. 1998.

[20] M. Lorente, Madrid, 2001, p. 95. F. Martínez ha destacado la relevancia de esta obra en el contexto de la historiografía administrativa española de los últimos años: cfr. F. Martínez, 2005, en particular p. 27.

[21] M. Lorente, op. cit. p. 95. El Boletín Oficial de la Provincia (conocido como BOP) es el equivalente del italiano Bollettino della prefettura; del mismo modo, la Gaceta de Madrid es el equivalente de la italiana Gazzetta Ufficiale del Regno d’Italia. Al igual que sucedía con los bollettini italianos, las informaciones objeto de inserción en los boletines oficiales –que eran impresos y distribuidos a expensas de los municipios- incluían circulares de los gobernadores provinciales y de los ministros, leyes y reales decretos, reglamentos gubernativos y otros variados asuntos. Sobre los bollettini, cfr. N. Randeraad, op. cit. p. 50 y ss. Respecto a la Gaceta de Madrid, periódico considerado en los años 1830 “Boletín oficial nacional”, cfr. M. Lorente, op. cit. especialmente pp. 86-90. Aquí se ha efectuado una exploración sistemática de los BOP de Barcelona y Tarragona desde 1834 hasta 1876. En cuanto a la Gaceta de Madrid, de más difícil manejo, la investigación se ha centrado en ciertos períodos específicos ligados a determinadas coyunturas: noviembre de 1853-enero de 1854 (período incrito en la Década Moderada y poco después de la entrada en vigor del real decreto de 19 de octubre de 1853); varios meses de los dos años del Bienio Progresista (1854-1856); algunos meses de 1857 -en plena crisis económica de 1857-, el período enero-marzo de 1860 –en plena guerra de Africa- y varios momentos de 1865 y 1866 (todo ello durante el moderantismo posterior al Bienio y antes de la “revolución de 1868”); octubre y noviembre de 1868 y varios meses de 1870 (durante el Sexenio Democrático); algunas semanas de principios de 1876 y 1880 (durante la Restauración).

[22] R. Romanelli, 1988, p. 53; Id. 2000, p. 229.

[23] Los municipios concernidos son los siguientes (se incluye entre paréntesis la población estimada por el censo de población de 1857): la “ciudad” de Barcelona (183.787 habitantes), las “villas” de Igualada (14.000), Sabadell (13.945) y Vilanova i la Geltrú (11.395) y el “pueblo” de Sarrià (3.860), en la provincia de Barcelona; las “ciudades” de Tarragona (18.023) y Tortosa (24.977), la “villa” de Ulldecona (5.864) y el “lugar” de Mas de Barberans (1.216), en la provincia de Tarragona. Obviamente se trata de una pequeña muestra. Téngase en cuenta que, según el recuento de E. Orduña Rebollo, el censo de la población de España de 1860 registra 9.370 municipios y que el número de municipios de las provincias de Barcelona y Tarragona era entonces de 327 y 186, respectivamente (cfr. E. Orduña Rebollo, 2003; sobre la evolución del mapa municipal catalán, cfr. J. Burgueño y F. Lasso de la Vega, 2002).

[24] Sobre esta categoría (que incluye no sólo secretarios sino también interventores y tesoreros de administración local) desde una perspectiva histórico-jurídica, cfr. I. Agirrezkuenaga, op. cit; F. Sosa Wagner, op. cit.; A. Martínez Marín, op. cit. Decimos “hasta hace poco” con incertidumbre porque en estos momentos, en que en España –como en Italia- se acelera un proceso de desregulación de la función pública que parece retrotraernos al siglo XIX, está amenazada su existencia como cuerpo estatal, según ha denunciado ante la opinión pública el Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (COSITAL): cfr. COSITAL, 2007. Está claro, pues, que lo que abordamos aquí no es sólo un asunto importante del pasado sino también del presente.

[25] Ello se debe en parte a que no había una normativa específica que designara cómo debía hacerse el anuncio (tampoco antes del real decreto). Sin embargo, en la práctica suele figurar la dotación o sueldo anual, el plazo asignado a los aspirantes para presentar solicitudes, la localidad desde la que se emiten, la fecha y los nombres de las autoridades que lo firman. Pero incluso algunas de estas variables pueden faltar, y aparecer, o sumarse, otras tales como el motivo de la vacante (principalmente fallecimiento, destitución y renuncia), ciertos requisitos legales (tener más de 25 años, presentar solicitudes “con arreglo á la ley” etc.), determinados “empleos” anejos al cargo (“maestría de primeras letras”, “sacristán” etc.).

[26] Por el gobierno de la provincia solía firmar el gobernador, y por el ayuntamiento y la alcaldía, el alcalde, siempre al pie del anuncio. Cabe señalar que la inserción de anuncios a nombre de una instancia local (ayuntamiento o alcaldía) no estaba prevista en la legislación de 1845 ni en el real decreto de 1853.

[27] Ignoramos, sin embargo, qué instancias periféricas gestionaban y costeaban los envíos a Madrid: ¿el ayuntamiento? ¿el gobierno de la provincia? ¿ambos? Por otra parte, desconocemos también los mecanismos administrativos que ligaban gobiernos civiles y dirección de la Gaceta. Probablemente la correspondencia oficial depositada en los archivos de los gobiernos civiles, que no hemos podido consultar, desvelaría las modalidades de este tipo de comunicación entre periferia y centro.

[28] Comparando la fecha de emisión del anuncio desde variadas sedes provinciales con la fecha de publicación en la Gaceta por primera vez, se registran generalmente distancias temporales que van desde los dos dias de Madrid hasta los seis de Granada pasando por los tres-cuatro de Zamora, Burgos, Santander, Oviedo, Logroño o Zaragoza (cuando superan la semana se trata casi siempre de errores de impresión). Sin embargo, hay que decir que en coyunturas críticas como, por ejemplo, la primera mitad de 1857 los desfases son mucho mayores, a veces superiores a un mes: en particular, en julio de aquel año se publican no pocos anuncios emitidos en realidad a principios de junio e incluso en el mes de mayo. Pero esto no sucedió durante los primeros tiempos de puesta en marcha del real decreto.

[29] Gaceta de Madrid, 31-X-1853, nº 304; el pequeño municipio concernido es Santibáñez de la Isla.

[30] En los primeros siete días de noviembre sólo se registran vacantes de ocho municipios (todos ellos pequeños) y correspondientes a cinco provincias (León, Zamora, Burgos, Santander y Zaragoza). Hay que esperar hasta el 4 de diciembre, más de un mes después de publicarse el real decreto en la Gaceta, para encontrar un anuncio procedente de Cataluña (concretamente de la provincia de Barcelona), y hasta el 25 de diciembre, dos meses después, para hallar uno del País Vasco (concretamente de la provincia de Guipúzcoa). No se ha detectado ninguno emitido desde las islas Baleares, las islas Canarias o las provincias de Lugo o Vizcaya. Tampoco hay ninguno procedente de las colonias españolas en América, pero esto seguramente se debe a que allí –al contrario que en la Península y los archipiélagos mencionados- no regía el real decreto de 19 de octubre de 1853, como sucedía con otras normas.

[31] Concretamente los días 6, 7, 8, 26, 27 y 28 de diciembre de 1853, y 1, 4, 5, 6, 7, 13, 28 y 31 de enero de 1854.

[32] Sin ir más lejos, los dos primeros anuncios insertados en la Gaceta sólo se publican una vez; pero se podrían citar ejemplos posteriores.

[33] Andando el tiempo, las provincias ausentes en la Gaceta en los tres primeros meses fueron haciendo acto de presencia. Lo mismo cabe decir de las capitales de provincia. Por lo demás, a raíz del real decreto de 19 de octubre de 1853 se publicarían anuncios de vacantes en la Gaceta –y no sólo en los boletines oficiales y otros periódicos- a lo largo de la segunda mitad del siglo, consolidándose esta forma de “nacionalización”.

[34] Esto se ha detectado en municipios tan diferentes como Sarrià (provincia de Barcelona) y Ulldecona y Mas de Barberans (provincia de Tarragona) a mediados del siglo XIX: véase Arxiu Històric de Sarrià, Actas Municipales, siglo XIX; Arxiu Històric Municipal d’Ulldecona, Actas Municipales, siglo XIX; Arxiu Històric Municipal de Mas de Barberans, Actas Municipales, siglo XIX. Pero se podrían citar otros ejemplos. Así, en el verano de 1857 el gobernador civil de Alicante publicaba en la Gaceta de Madrid un anuncio de vacantes de secretario según el cual había nada menos que 64 municipios en su territorio (entre los cuales la capital de la provincia) donde las secretarías de ayuntamiento “se hallan servidas interinamente, y deben proveerse en propiedad con arreglo á la ley” (Gaceta de Madrid, 30-VII-1857, nº 1668).

[35] A. Bullón, 1968, p. 143.

[36] BOPB, 15-I-1851. Los subrayados son nuestros.

[37] BOPB 19-IX-1861.

[38] BOPB 6-XI-1861.

[39] No podemos entrar ahora en esta cuestión, que hemos abordado en otro lugar (cfr. E. Toscas, en curso de publicación). Recordaremos aquí simplemente que, en lo concerniente al “garantismo” (en particular, la protección del secretario como empleado otorgándole ciertas garantías de estabilidad al abrigo de las arbitrariedades del mundo político local), ya se habían dado algunos pasos en el terreno legal con la ley municipal de 1845, que prescribía en su artículo 89: “Los secretarios de Ayuntamiento serán nombrados por la misma corporación municipal; pero su separacion no podrá acordarse por el Ayuntamiento sino en virtud de expediente en que resulten los motivos de esta providencia [...]”.

[40] Hay que recordar que sólo se han considerado tres meses. Es muy posible que en un período más amplio el desajuste fuera mayor.

[41] Cfr. E. Gustapane, 1993 y 1995; L. Musella, 1994, p.18-23; N. Randeraad, op. cit.; I.Zanni Rosiello, 1999; M. de Nicolò, 2003. Según este último autor, la multiplicidad de las actitudes de los prefectos se debe “alle diverse condizioni delle province italiane, al differente tasso professionale e alla diversità di richieste da parte del ministro in carica” (op. cit. p. 32).

[42] En el BOP de Barcelona están presentes las vacantes de Castelldefels, la Vola y Malla (la primera firmada por el gobernador y la segunda y la tercera por los respectivos alcaldes) que, en cambio, están ausentes en la Gaceta; y en el BOP de Tarragona figura la vacante de Lilla (firmada por el gobernador) que, por el contrario, no aparece en la Gaceta. Conviene señalar que durante el mes de marzo no se publica en este periódico oficial ninguna vacante procedente de la provincia de Barcelona (pero sí de la de Tarragona y de otras provincias). Por otra parte, hay que puntualizar que otro pequeño municipio, Riba-roja, de la provincia de Tarragona, aparece en la Gaceta pero no en el boletín oficial, algo bastante raro. Lo más frecuente es que figuren más vacantes de una misma provincia en el BOP que en la Gaceta.

[43] Los anuncios son firmados por el gobernador civil en un 60% de los casos y por instancias locales (ayuntamiento o alcaldía) en el 40% restante, un porcentaje este último nada despreciable, indicando que las autoridades locales no eran suplantadas sin más por las provinciales. Cabe destacar que en el mes de junio se registra un desorden administrativo excepcional (seguramente ligado a los efectos de la crisis económica internacional sobre la sociedad y la administración españolas): no se publica en la Gaceta ningún anuncio de vacante de secretario de ningún municipio de España. Así que, en realidad, las vacantes aquí consideradas las publicó la Gaceta sólo en los meses de abril y mayo.

[44] BOPB de abril, mayo y junio de 1857. Por otra parte, la vacante de secretario de Barcelona se encuentra en BOPB 18-IV-1857.

[45] M. Lorente sostiene lo mismo (M. Lorente, op. cit. p. 70 y 94). Estudios recientes, básicamente sobre el período de la Restauración, lo confirman: véase un cuadro sintético en X.R. Veiga Alonso, 2000, p. 99.

[46] Marco De Nicolò ha afirmado que, de acuerdo con la reciente historiografía sobre el prefecto italiano, en el periodo liberal ni siquiera el “prefecto político” era un simple ejecutor fiel de la política del Gobierno (M. de Nicolò, op. cit. p. 34).

[47] Téngase en cuenta, por ejemplo, que por entonces los boletines oficiales no solían ser de periodicidad diaria, como la Gaceta, sino que a menudo publicaban sólo algunos números (tres, cinco etc.) a la semana.

[48] Así, por ejemplo, mientras en la Gaceta del mes de noviembre de 1853 no aparece ningún anuncio procedente de la provincia de Barcelona, en el BOP de Barcelona de 25 de noviembre se habían publicado dos anuncios (correspondientes a los pequeños municipios de Gallifa y Lliçà de Vall) que se insertaron en la Gaceta del 4 de diciembre, es decir, nueve días después. Aunque en ambos casos se estableciera que el mes de plazo empezaba a contar “desde el día en que por primera vez” se insertara el anuncio en la Gaceta, lo cierto es que los aspirantes de la provincia de Barcelona estaban en situación de conocer la vacante con nueve días de antelación (como mínimo) respecto a los de otras provincias. Ello significaba de hecho una desventaja para los candidatos de fuera de la demarcación barcelonesa. Comparando los primeros anuncios publicados en el BOP de Tarragona con los publicados en la Gaceta también se observa un retraso, si bien en este caso es menor. Las vacantes de cinco pequeños núcleos (Tivenys, Constantí, Vandellòs, Jesús y Aiguamúrcia; en realidad, Jesús no es un municipio sino un agregado del municipio de Tortosa, así que debía tratarse de otro “ayuntamiento”) se publican en el BOP de Tarragona por primera vez el 16 de diciembre y en la Gaceta tres días más tarde; el mes de plazo en ambos casos empieza a contar “desde el dia en que por tercera vez” se inserte el anuncio en la Gaceta. El agravio comparativo sin duda era menor. Llama la atención, de todos modos, que en el BOP de Barcelona empezara a contar el mes de plazo desde el primer anuncio en la Gaceta y, en cambio, en el BOP de Tarragona desde el tercero.

[49] Gaceta de Madrid, 8-I-1854, nº 373.

[50] En esta categoría se incluyen los anuncios donde se dice que la plaza “se proveerá [...] previas las formalidades prevenidas en el Real decreto de 19 de Octubre”, o similares, pero también aquellos en los que se requiere la presentación de solicitudes “con arreglo al art. 3º” del real decreto, que decía así: “Las solicitudes de los aspirantes se presentarán acompañadas de sus hojas de servicios respectivas, certificadas por el subsecretario del ministerio de que aquellos dependan, y visadas por el gobernador de la provincia á que el ayuntamiento corresponda.”

[51] Como se afirma, por ejemplo, en Gaceta de Madrid, 5-XII-1853, nº 339.

[52] Además de lo ya dicho al respecto, hay que añadir que entre octubre de 1853 y febrero de 1854 se opera también un incremento de la “provincialización” (y una mengua de la “nacionalización”) en lo que respecta a la certificación de las hojas de servicios que debían presentar los aspirantes: mientras en el real decreto de 19 de octubre de 1853 se exige dicha certificación “por el subsecretario del ministerio de que aquellos dependan”, como ya se ha dicho, en una real orden de 1 de febrero de 1854 se establece que dicho trámite debe efectuarse por las “Contadurías de Hacienda pública de la provincia” y las “Secretarías de los gobiernos de provincia”, sin intervención de los ministerios (Gaceta de Madrid, 5-II-1854, nº 401).

[53] N. Randeraad, op. cit. p. 66.

[54] M. Lorente ha llamado la atención sobre el hecho de que “a pesar de ser declarados “papel oficial”, los Boletines eran empresas privadas, negocios particulares aun cuando estuvieran intervenidos o reglamentados” (M. Lorente, op. cit. 57; ver también p. 90 y ss.). Ello comportaba, entre otras cosas, que los anuncios o comunicados que procedían de particulares, municipios y otras instancias se saltasen a veces el control, o “conducto”, del gobernador civil. Así, el 1 de enero de 1857 el gobernador civil de la provincia de Barcelona se ve en la necesidad de recordar que está “prevenido en las reales órdenes de 6 de abril y 9 de agosto de 1839, que todos los anuncios y comunicaciones que hayan de insertarse en el Boletin oficial, se remitan por conducto del Escelentísimo Sr. Gobernador, hallandose facultado tan solo el Excmo. señor Capitan general para practicarlo directamente [...]” (BOPB 1-1-1857). En relación a esto último, conviene puntualizar que una real orden de agosto de 1863 –enlazando con otra de 8 de octubre de 1856- no exceptúa a las autoridades militares del control de los anuncios por el gobernador (BOPT 23-IX-1863).

[55] La publicación de la vacante, antes de la elección de secretario, era prescrita por la ley municipal y provincial de 1823 en su artículo 58 (“Cuando se haya de hacer dicha eleccion se publicará la vacante, con señalamiento de término, para que puedan concurrir los pretendientes [...]”), ley que estuvo en vigor entre 1836 y 1843; pero no se especificaba dónde se debían publicar las vacantes. La obligación legal de insertar la vacante en el boletín oficial de la provincia data de 1845, pero contaba con una práctica arraigada en la provincia de Barcelona.

[56] Este resultado se obtiene confrontando el BOP de Barcelona y el BOP de Tarragona del período 1834-1846. El primer anuncio de vacante de secretario en el BOP de Barcelona fue el de un pequeño municipio, Viladecans; y el primero que se publicó en el BOP de Tarragona corresponde también a un pequeño municipio, La Sénia. Conviene resaltar que entre 1834 y 1846 en la provincia de Tarragona hubo, de hecho, muchas vacantes de secretario en variados municipios que no se publicaron en el boletín oficial.

[57] N. Randeraad, op. cit. p. 50; la acertada expresión “descentralización burocrática” es propia de este autor. Por su parte, M. Lorente ha afirmado que entre los boletines oficiales de las provincias “existían grandísimas diferencias que no afectaban a su estructura, sino a sus contenidos, vinculados a las peculiaridades institucionales de todas y cada una de las provincias.” (M.Lorente, op. cit. p. 69). En nuestra opinión, tanto la “descentralización” como el “policentrismo” se derivan del creciente peso de los grupos dominantes locales, muy heterogéneos, en la España liberal, lo que dificultaría la formación de una clase política nacional-estatal. Esta hipótesis se ha verificado en la Italia liberal: cfr. M. Meriggi, 1999, especialmente p.13-14.

[58] El real decreto de 19 de octubre de 1853, como muchas otras disposiciones, no se conoció al mismo tiempo en todos los puntos del territorio: se insertó, como se ha dicho, en la Gaceta de Madrid el 21 de octubre, pero se publicó en el BOP de Barcelona el 24 y en el BOP de Tarragona el 28. Se consideraba vigente desde el día de su publicación, no en la Gaceta, sino en el boletín oficial de la provincia correspondiente, en una manifestación más de lo que M. Lorente llama la “provincialización” de la publicación de las normas, típica de un Estado liberal, el español, teóricamente centralista (M. Lorente, op. cit. p. 69).

[59] Según los BOP de Barcelona y Tarragona pero también de acuerdo con las actas municipales de localidades muy variadas de ambas provincias que se referenciarán más adelante.

[60] Como ocurre con otras disposiciones de esta época en España (cfr. M. Lorente, op. cit. cap. 7), ni la Gaceta de Madrid ni los boletines oficiales de las provincias consideradas dan cuenta de la derogación de la norma en 1854 ni de su “reposición” en 1856.

[61] Véase la circular de J. Aleu, jefe político (equivalente de gobernador) interino, en BOPT 27-X-1847 y la circular del gobernador civil Pedro de Navascués publicada en BOPT 4-VII-1860. En ambos casos, los gobernadores fijan dichos sueldos mínimos en el marco de instrucciones para la formalización de presupuestos municipales.

[62] Según A. Bullón, en los años 1860 “era frecuente que los Gobernadores civiles, para evitar abusos y desigualdades en los Ayuntamientos en la retribución de sus Secretarios, aprobasen escalas de sueldos en sus provincias” (A. Bullón, op. cit., p. 159 nota 50). Cfr. también E. Toscas, F. Ayala, 2002, op. cit. Al contrario de lo ocurrido con los maestros de escuela (que, como es sabido, eran empleados municipales), ninguna norma estatal prescribió a mediados del siglo XIX los sueldos mínimos de los secretarios de ayuntamiento. Se trataba, pues, de una medida que las autoridades provinciales tomaban por su cuenta, autónomamente.

[63] Sobre las competencias del consejo provincial, cfr. E. Toscas, Conflitti e discorsi di legittimazione..., op. cit., pp. 99-100, nota 5. La articulación institucional del consejo provincial con el gobernador civil en A. Cajal Valero, 1999, p. 83-86.

[64] “ALCALDIA CONSTITUCIONAL de la fidelísima y Ejemplar Ciudad de Tarragona [...] Hallándose vacante por fallecimiento del que la obtenía la plaza de Secretario de este Ayuntamiento, dotada con el sueldo anual de 8000 rs. vn. pagados de fondos municipales, se anuncia al público para que los aspirantes á ella que á la edad de 25 años reunan la necesaria aptitud, dirijan sus solicitudes competentemente documentadas á la Alcaldia dentro el término de un mes que empezará á contarse para los que residan en la provincia desde el dia en que se publique el presente anuncio en el Boletin oficial; en la inteligencia de que en su caso serán preferidos los aspirantes que se hallen adornados de las circunstancias que expresa el Real decreto de 19 de octubre de 1853 [...] Tarragona 7 de julio de 1857.- Pedro Oliva y Font” (BOPT 10-VII-1857; el último subrayado en cursiva es nuestro).

[65] “Se halla vacante la secretaría de este ayuntamiento dotada en la cantidad de veinte mil reales de vellon anuales. Se hace público, para que los aspirantes á dicho cargo dirijan sus peticiones á este municipio dentro del término de un mes contadero desde la fecha de la insercion del presente anuncio en el Boletin oficial de la provincia, pasado el cual S.E. [Su Excelencia, es decir, el ayuntamiento] procederá al oportuno nombramiento. Barcelona 16 de abril de 1857.- El alcalde corregidor, Ramon Figueras.” (BOPB 18-IV-1857). La figura del alcalde corregidor, que no hay que confundir con la del alcalde a secas, era una autoridad creada por el poder central para controlar más de cerca ciertos municipios en los períodos liberal-moderados; no era un cargo electivo local sino de designación gubernamental pero costeado íntegramente por el ayuntamiento (cfr. A. Cajal Valero, 1999, p. 184). Con todo, en este caso parece ejercer poco de “agente del Estado” en el municipio: no incita al cumplimiento de la preferencia a la hora de proveer la vacante ni prescribe la inserción del anuncio en la Gaceta (inserción que, como queda dicho, no se llevó a cabo), dando un notable margen de maniobra al ayuntamiento.

[66] M. Braunstein, 1999, p. 77-78; J. Sánchez Cervelló, 2001, p. 92-96.

[67] Según los datos que aporta J. Serrallonga, la población de la provincia de Castellón, limítrofe con la de Tarragona, registra un fuerte aumento de la mortalidad por cólera entre 1858 y 1860, disminuyendo un poco, pero permaneciendo alta, en 1861 (cfr. J. Serrallonga, 1998, p. 256).

[68] Sin embargo, en el BOP de Barcelona de 1863 se registra un período, entre junio y diciembre, en que no se menciona el real decreto; ahora bien, sólo están concernidos 8 municipios sobre un total de 24, aún cuando entre aquéllos se cuentan las ciudades de Barcelona e Igualada. Coetáneamente, no se ha detectado nada parecido en el BOP de Tarragona: una muestra más de lo poco homogéneas que podían ser las políticas de los gobernadores civiles.

[69] Al igual que sucede en Italia con el bollettino della prefettura: cfr. N. Randeraad, op. cit. p. 50. M. Lorente detecta lo mismo al analizar el boletin oficial de la provincia: cfr. M. Lorente, op. cit. pp. 69-70.

[70] En relación a Italia, cfr. N. Randeraad, op. cit. Respecto a España, del examen de los boletines oficiales se desprende “una imagen definida por la gran autonomía de las autoridades gubernativas y, en consecuencia, por la debilidad del Estado (supuestamente centralista) español a lo largo de todo el siglo” (M. Lorente, op. cit. p. 70).

[71] Arxiu Municipal Administratiu de Barcelona (AMAB), Actas Municipales de Barcelona, sesión de 28-V-1857. Debe advertirse que “obtemperar” -verbo inusual que parece cumplir las funciones de un eufemismo- quiere decir “obedecer” o “asentir” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, 1992, p. 1036). Según esto, el ayuntamiento de la capital catalana se niega a cumplir una norma estatal.

[72] Hay que recordar, además, que al menos entre abril y junio del mismo año trece ayuntamientos que publicaron vacantes en el BOP de Barcelona no reprodujeron los anuncios en la Gaceta de Madrid, y, por tanto, no traspasaron los límites de la provincia. No se trata, sin embargo, de un comportamiento extrapolable a toda Cataluña, pues el alcalde de la ciudad de Lleida, también capital de provincia, sí publica entonces la vacante en el principal periódico oficial, si bien no alude para nada al real decreto (Gaceta de Madrid, 28-IV-1857, nº 1575). En cambio, el gobernador de la provincia de Tarragona llama a ocupar la plaza a los aspirantes “que se consideren adornados de las circunstancias de que habla el Real decreto de 19 de Octubre de 1853” en los anuncios de vacantes de dos pequeños municipios; por el contrario, el gobernador de la provincia de Girona omite cualquier referencia a la norma en los anuncios referidos a cuatro municipos también pequeños, unos y otros en la Gaceta del mes de mayo.

[73] Véase lo que se dice al respecto en supra nota 65.

[74] AMAB, Actas Municipales de Barcelona, sesión de 28-V-1857. Ello sugiere que cambiando el método de toma de decisiones (de la aclamación a la votación secreta) cambió el resultado. Pero ignoramos la razón de este cambio.

[75] Diario de Barcelona, 29-V-1857.

[76] Diario de Barcelona, 4-VI-1857. Repárese en el carácter itinerante de este empleado del Estado (pues, como se ve, ejerció de promotor fiscal en varias provincias y regiones españolas), lo que no dejaba de ser un factor de nation building.

[77] Véanse los anuncios en BOPB 4-VII-1860 y 27-X-1863 y Gaceta de Madrid 4-VII-1860 y 3-XI-1863.

[78] AMAB, Gobernación, serie A, expedientes 3633 y 3846.

[79] Con motivo de cubrir la plaza de secretario en octubre de 1863 sólo uno de los nueve aspirantes es cesante, concretamente “Admor [Administrador] de correos cesante”, además de reunir la condición de abogado y otros méritos (AMAB, Gobernación, serie A, expediente 3846; el vocablo “cesante” se subraya en el propio expediente original, lo que constituye una forma de llamar la atención sobre la preferencia que legalmente le asistía).

[80] “Se halla vacante la secretaría del Ayuntamiento de Sabadell, dotada con 4380 reales vellon anuales, y he dispuesto que se anuncie en el presente periódico oficial á fin de que los que deseen obtener dicho destino puedan solicitarlo de la municipalidad espresada, en el término de un mes, contado desde que se publique este anuncio en la Gaceta de Madrid, puesto que pasado el término espresado el Ayuntamiento nombrará al que considere más á propósito, en uso de las facultades que la ley le confiere. Barcelona 12 de mayo de 1854.- Melchor Ordoñez.” (BOPB 17-V-1854 y Gaceta de Madrid, 17-V-1854, nº 502).

[81] El 27 de junio de 1854 el gobernador Ordóñez dice en un oficio al alcalde: “Ni en la copia del acta del Ayuntamiento de nombramiento de Secretario, ni en el oficio de V. de 18 del actual se espresan las circunstancias que concurren en los cuatro pretendientes á dicho destino, por lo cual espero se servirá V. manifestarme si los sugetos que solicitáron la Secretaría son cesantes, cuantos años de servicio ha justificado cada uno de ellos, con espresion de los destinos que han servido, y todo lo demás que crea conducente para ilustrar este asunto [...]”. Cfr. Arxiu Històric de Sabadell (en adelante AHS), Administració municipal. Funcionaris. Secretaris, 1854-1905, G82-157.

[82] De acuerdo con el documento Varios solicitando la plaza de Secretario del Ayuntamiento que recae en D. Ramón Gasa, procedente de la carrera judicial, los aspirantes fueron: un vecino de Barcelona “empleado cesante de Hacienda [...] que no percibe del Tesoro paga alguna” y “ ha desempeñado por tres años consecutivos [...] la plaza de Secretario del Ayuntamtº de San Quintín [provincia de Barcelona]”; un “Oficial veinticuatro cesante de la Administracion del Correo general de esta Corte [es decir, Madrid]” con 25 años de servicio que sí percibía paga (según un certificado oficial, un “haber anual de tres mil reales mitad del que disfrutó en ejercicio”); un “Abogado vecino de la Ciudad de Balaguer [provincia de Lleida] Juez de 1ªYnstancia que ha sido del Partido de Santa Coloma de Farners [provincia de Girona]”, entre otros méritos; y finalmente un “Oficial 9º cesante de Hacienda pública” (AHS, Administració Municipal, Funcionaris, Secretaris, 1854-1905, G82 157).

[83] Ibídem. Entre los cargos de secretario de ayuntamiento y juez de primera instancia se registra, pues, un trasvase de doble dirección.

[84] BOPB 28-II-1866. La citada real orden no se publicó en la Gaceta de Madrid, lo que era algo frecuente, según afirmaba el jurista M. Martínez Alcubilla: “[...] todos los días vemos en los Boletines oficiales de las provincias disposiciones de mucho interés no publicadas en la Gaceta, y que se han comunicado particularmente á las autoridades del ramo ó dependientes de los respectivos ministerios [...]” (citado en M. Lorente, op. cit. p. 146 nota 35).

[85] AHS, Actas Municipales, años 1863-65, AMH 2529/2, sesiones de 9-III, 16-III, 30-III y 6-IV de 1865 (de esta última sesión procede la cita entre comillas). Sardà había permanecido en el cargo durante siete años sin interrrupción (ibídem sesión de 4-VIII-1865). Contra su remoción –que presentó la forma de dimisión- se pronunció un nutrido grupo de notables: AHS, Administració Municipal, Funcionaris, Secretaris, 1854-1905, G82 157.

[86] El anuncio publicado en el boletín oficial, firmado por el alcalde, es bastante lacónico: “La secretaria del Ayuntamiento de este pueblo, dotada con el sueldo de diez mil reales anuales, se halla vacante. Los que aspiren á dicho destino se servirán presentar sus solicitudes documentadas en la Alcaldía del mismo dentro del termino de treinta dias, pasado el cual se proveerá.” (BOPB 16-IV-1865). Repárese en que el anuncio caracteriza Sabadell como un “pueblo” (siendo difícil que el sueldo anual de la secretaría de un “pueblo” estuviera dotada con 10.000 reales, pues hay centenares de secretarías municipales en Cataluña que entonces no llegan a este sueldo) y que no alude para nada al real decreto de 19 de octubre de 1853. El anuncio también se publicó en la Gaceta con idéntico contenido, hecha excepción de dos puntos: allí es firmado por el gobernador y no por el alcalde, y no se caracteriza a Sabadell como un “pueblo” (Gaceta de Madrid, 22-IV-1865, nº 114). De todos modos, el uso impropio del término “pueblo” por los notables de Sabadell era en parte facilitado y legitimado por el mismo lenguaje del Estado que a menudo convertía en sinónimos “pueblo” y “municipio”.

[87] AHS, Actas Municipales, sesiones de 17 y 18-V-1865 (las citas proceden de esta última sesión).

[88] Según la transcripción del oficio que hace el secretario Josep Sardà en el acta: ibídem, sesión de 22-VI-1865. El artículo 1º del real decreto decía así: “Todas las secretarías de ayuntamiento que vacaren desde la publicacion del presente decreto serán provistas precisamente por las mismas corporaciones municipales en empleados cesantes de la administracion activa de cualquiera de las categorias designadas en el artículo 1º de mi real decreto de 18 de junio de 1852, ó en jueces ó promotores fiscales tambien cesantes.”

[89] El artículo 5º prescribía que la comisión de concejales “desechará las solicitudes de los pretendientes que carezcan de las circunstancias determinadas en el art. 1º, y calificará el mérito de los restantes [...]”.

[90] Sobre las formas de legitimación y los lenguajes utilizados en los conflictos, cfr. G. Gribaudi (a cura di), 1997.

[91] El artículo 8º decía así: “Cuando un ayuntamiento tuviere algun motivo grave para desechar á todos los cesantes que pretendan su secretaria, suspenderá el nombramiento é impetrará de mí [es decir, de la reina] por conducto del gobernador la dispensa necesaria para no nombrar por aquella vez á ninguno de dichos cesantes. Esta gracia se concederá solamente cuando los motivos alegados y probados para solicitarla fueran muy graves, y prévio informe del gobernador de la provincia.”

[92] El uso de esta fórmula remite a la persistencia de valores de antiguo régimen en plena consolidación del Estado liberal. Es aplicable a España lo que ha escrito P. Prodi respecto a Italia: “Molto spesso nella realtà concreta la nuova sovranità viene costruita utilizzando i materiali del sistema politico e religioso di obbedienza ereditati dall’antico regime.” (P. Prodi, 1992, p. 474).

[93]En realidad el apellido de este cesante era “Power”, y no “Povver” o “Pover”, como figura en otros documentos oficiales (concretamente el BOP de Barcelona y las actas municipales de Sabadell). Se conocía como “D. Bartolomé Power y Arroyo”. Según un real decreto de 28 de diciembre de 1865, “después de haber sido nombrado el referido D. Bartolomé Power y Arroyo en 13 de Setiembre de 1838 y 1º de Julio de 1840 por el Intendente de Canarias, meritorio y escribiente de la Intervencion militar de aquellas Islas, desempeñó sucesivamente otros destinos civiles, hasta que por Real órden de 27 de Febrero de 1864 fue declarado cesante [...] en esta situacion pidió su clasificacion, y la Junta de clases pasivas en sesion de 19 de Abril de 1864 le reconoció de legítimo abono 17 años, 9 meses y 13 dias de servicio, declarándole sin derecho á señalamiento de haber pasivo en razon á no haberlo adquirido antes de la publicacion de la ley de presupuestos de 23 de Mayo de 1845 [...]” decisión contra la cual Power reclamó, en primer lugar, al Ministerio de Hacienda, sin éxito, y después, al Consejo de Estado, que confirmó, por el real decreto citado de 28 de diciembre de 1865, la real orden de 27 de febrero de 1864 (Gaceta de Madrid, 19-I-1866, nº 19). Power era, pues, un cesante sin arraigo en la localidad, y además perdería al cabo de unos meses un pleito contra la Administración “sobre mejora de clasificación” (como se dice en la recién citada Gaceta).

[94] Ibídem sesión de 22-VI-1865. Esta acta, al igual que las anteriores citadas, fue redactada por el secretario Josep Sardà.

[95] Ibídem sesión de 6-VII-1865.

[96] G.Ranzato, 1987, cap. I. El autor recuerda que Víctor Balaguer, escritor y político barcelonés, en 1857 llamaba a Sabadell “Manchester catalán”, apelativo que, aumentado a veces hasta hablar de “Manchester español”, tuvo “una rápida y duradera fortuna”; pero, aún distanciándose de esta imagen, Ranzato observa que por entonces la localidad “se estaba afirmando, con la vecina Terrassa, como el primer centro lanero del país” (G. Ranzato, op. cit. p. 18). Hacia 1860 Sabadell contaba 2.929 “vecinos” o cabezas de familia (BOPB, 6-VI-1862), es decir, unos 14.000 habitantes. Ahora bien, no fue hasta 1877, con unos 18.000 habitantes, que fue considerada oficialmente una ciudad: por real decreto de 17 de abril de aquel año se concedió “el título de Ciudad” a la “villa” de Sabadell “por el aumento de poblacion y por el desarrollo de su industria y comercio” (Gaceta de Madrid, 19-IV-1877, nº 109). El “título de ciudad” en España, como en Italia y, más tarde, en Alemania, era durante el régimen liberal un título honorífico; de él no se derivaba ninguna consecuencia jurídico-política –o ningún privilegio-, al contrario de lo que sucedía en el antiguo régimen (cfr. en lo que respecta a Italia y Alemania, F. Rugge, 1993).

[97] Es muy dudoso que ese tipo de personas abundara en el consejo municipal. Según G. Ranzato, entre los años 1830 y 1850 “los fabricantes de lana [...] detentan la mayor parte de los cargos [municipales]” (G. Ranzato, op. cit., p. 20). Nada indica que no sucediera lo mismo en los años 1860. Por lo demás, según el mismo autor, durante la segunda mitad del siglo XIX la mayor parte de los alcaldes de Sabadell fueron “fabricantes de lana” (G. Ranzato, op. cit. p.107).

[98] Véase supra nota 86. De hecho, como ya se ha dicho, Sabadell era oficialmente una “villa”, no un “pueblo”. Pero no se trataba de algo exclusivo de esta localidad. Sobre el uso ambiguo de los términos “villa”, “pueblo”, lugar” etc. referidos a una misma colectividad local en la Cataluña del siglo XIX, cfr. E. Toscas, 1994, especialmente p. 510-517.

[99] G. Ranzato considera que para comprender Sabadell en aquellos años no son útiles las dicotomías tradicional/moderno, rural/urbano, antiguo régimen/régimen liberal: “la ligazón del antiguo con el nuevo régimen la encontramos en Sabadell en toda la trama del tejido social: en los lugares de la producción, en la familia, en las formas de tenencia de la tierra, en la propia organización espacial de la ciudad” (G. Ranzato, op. cit. p. 12). De acuerdo con este autor, en Sabadell estamos ante “un tejido social que, no obstante el desarrollo económico debido a la industria, estaba lejos de ser permeado por los valores industriales” (op. cit. p. 166).

[100] De lo que no carecía de experiencia, incluso reciente. Según G. Ranzato, el Estado liberal mantenía a menudo una relación tensa con la comunidad que repercutía en una mayor integración social de ésta: “La misma solidaridad que une no sólo a las clases dirigentes, sino a todos los componentes del núcleo ciudadano, y que prorroga y debilita la explosión de la lucha de clases, halla su explicación en buena medida en la alteridad del Estado respecto a toda la comunidad; una alteridad que induce tanto más a la solidaridad cuanto más ruda y opresiva es.” En este marco, y siempre de acuerdo con el mismo autor, el Estado había endosado a Sabadell un alcalde corregidor “en el trienio 1861-1864 por las reiteradas resistencias al pago de la cuota de impuestos de consumo que le había sido asignada” (G.Ranzato, op. cit., pp. 10 y 95, respectivamente). El municipio de Sabadell debió satisfacer durante aquellos tres años el sueldo de dicho alcalde corregidor, que ascendía a 18.000 reales anuales (G. Ranzato, op. cit., p. 106). Es lógico, pues, que tratara de evitar injerencias como el nombramiento de un secretario –principal empleado del ayuntamiento- que se juzgaba no idóneo.

[101] De los relevos de altos cargos durante el verano de 1865 informa, por ejemplo, el BOP de Barcelona coetáneamente. Por otra parte, según M. Risques, entre finales de junio de 1865 y finales de febrero de 1866 hubo al menos dos gobernadores civiles en la provincia de Barcelona: M. Risques Corbella, 1995, p. 605-606. Sobre la base de los datos que facilita el BOP de Barcelona, en dicho período los gobernadores efectivos fueron tres.

[102] Cfr. S. Lombardini, O. Raggio, A. Torre (a cura di), 1986, especialmente las contribuciones de R. Ago y O. Raggio. Un estudio de caso catalán en E. Toscas, Conflitti e discorsi di legittimazione..., op. cit.

[103] Cfr. supra nota 93.

[104] Como se deduce de la sesión de 4-VIII-1865, ibídem.

[105] Ibídem sesión de 1-III-1866.

[106] Ibídem 15-III-1866.

[107] E. Toscas, 2005, op. cit., p. 231-234. El hecho de que su profesión fuera la abogacía seguramente responde a la necesidad real de un apoyo técnico y jurídico-administrativo en la construcción de lazos entre administración y sociedad civil cuando se estaba en plena construcción del sistema liberal y en los momentos de mayor compenetración entre la esfera político-administrativa y la esfera socio-económica. Esta interpretación se inspira en L. Musella, 1996, p. 593-621, especialmente p. 620.

[108] E. Toscas, 2005, op. cit., p. 232.

[109] Ibídem sesión de 5-IV-1866. Llama la atención que la Dirección general amoneste no sólo al ayuntamiento sino también al gobernador civil (que inexplicablemente no emitió el informe preceptivo). Por otra parte, utilizando las siglas R.O. (Real Orden) se confunde en el acta el real decreto con una real orden. Pero éste no es el único error del secretario España en relación con la denominación del real decreto: en las actas municipales a menudo se distorsiona su fecha y aparecen las de 1859, 1863 etc. Ignoramos si se trata de lapsus o de una voluntad deliberada de crear confusión.

[110] Ibídem sesión de 26-IV-1866. De acuerdo con lo que registran las actas municipales unos meses más tarde, las autoridades locales llegaron a conocer personalmente a Power, a quien consideraban, no sin desconfianza, “muy serio y formal”, en definitiva, poco maleable (ibídem, sesión de 7-IX-1866). Contra lo que se afirmaba en abril de cara al “exterior”, el carácter personal de Power no causó buena impresión.

[111] Entre mediados de marzo y principios de septiembre de 1866 hubo tres gobernadores civiles en la provincia de Barcelona: cfr. M. Risques, op. cit,. p. 606.

[112] Que esta vez no publica el BOP de Barcelona, y tampoco –como en febrero- la Gaceta de Madrid, lo que no debe extrañar pues “si hacemos caso a muchos contemporáneos, algunas –o muchas- leyes y disposiciones generales no llegaron a insertarse en ningún órgano [...]” (M.Lorente, op. cit., p. 188). Como ocurrió tantas otras veces en el siglo XIX, la real orden se notificó a los concernidos pero no se publicó.

[113] Sobre este punto, vid. M. Lorente, op. cit., capítulos 6 y 7.

[114] Sobre este punto, en lo que respecta a Cataluña, vid. E. Toscas, L’Estat i els poders locals..., op. cit. La cuestión ha sido planteada de manera más orgánica, refiriéndose a Italia, por R.Romanelli en Id. 1988, 1989, 1997, 2000. Por otra parte, la clasificación de “ciudades” en varias categorías (“de primer, segundo y tercer órden”) forma parte del debate de la época sobre la uniformización y seguramente es reveladora de la creciente complejidad que estaba asumiendo el proceso de urbanización en las décadas centrales del Ochocientos en España; pero en términos jurídico-institucionales, que sepamos, no significaba nada. Por lo demás, contraponer “villa” y “ciudad”, y considerar que Sabadell no sea ni siquiera una urbs “de tercer orden”, produce el efecto de “empequeñecer” o restar importancia a la localidad, una estrategia que se repite a menudo.

[115] Con lo que de nuevo estaríamos ante el uso instrumental de elementos de la cultura local de la ciudad: “La ruralidad, con todo su acervo de la sociedad tradicional, continúa, a pesar de que la población campesina sea netamente inferior a la de los trabajadores de la industria, penetrando en todos los aspectos de la vida de la ciudad manufacturera.” (G. Ranzato, op. cit., p. 13).

[116] El subrayado todas, que en el texto cumple la función de una distorsión metonímica, es nuestro. Sobre el uso de la distorsión metonímica –o sea, la confusión instrumental de la parte con el todo- en los discursos de legitimación política local, cfr. E. Toscas, Conflitti e discorsi di legittimazione... op. cit. p. 96.

[117] La cita procede de M. Ortiz de Zúñiga, 1843, p. 3, según la reproduce A. Bullón, op. cit., p. 192-193.

[118] A este respecto la obra de G. Ranzato repetidamente citada no ofrece indicaciones útiles, quizá porque no aborda específicamente el tema de las luchas por el poder local.

[119] Un conflicto que, por cierto, no encaja bien en el papel que G. Ranzato atribuye a la solidaridad entre notables -y entre éstos y el resto de la población- en Sabadell. Un contrapunto a la visión del autor en S. Lombardini, O. Raggio, A. Torre (a cura di), op. cit.

[120] Como ocurría en Italia. De hecho, tanto en España como en Italia, la política local era un lugar de conflictos entre familias y facciones que obligaba a la autoridad provincial a aplicar una táctica muy prudente; su principal objetivo era favorecer la pacificación más que dar su apoyo a uno de los grupos en liza; de este modo, la suya fue fundamentalmente una acción de mediación y arbitraje más que de imposición. Respecto a Italia, cfr. N. Randeraad, op. cit., p. 266-267; en la misma dirección, L. Musella, 1994, p. 18-23. Analizando conflictos concretos, se ha verificado lo mismo en España: cfr. E. Toscas, Conflitti e discorsi di legittimazione... op. cit., especialmente p. 95 y p. 103 nota 35.

[121] Desgraciadamente ignoramos qué tipo de consenso, de grupos, de facciones, de “sacrificios”.

[122] Gaceta de Madrid, 22-VIII-1866, núm. 234, p. 1. Se ha consultado la Gaceta de todo el mes de agosto, y también del mes anterior (julio) y posterior (septiembre), sin encontrar referencia alguna ni a la real orden ni al destino que los concejales atribuyen a Power.

[123] La Gaceta no informa entonces de nombramientos de este tipo, pero gracias a ella sabemos que la designación tuvo lugar efectivamente, pues Ignacio España consta en diciembre como tal (Gaceta de Madrid, 28-XII-1870, nº 362, p. 9). Se confirma, pues, el traslado (de Sabadell a Oviedo) que supone un ascenso en el escalafón (de secretario de ayuntamiento a secretario de diputación provincial).

[124] Ilustraremos este importante fenómeno de circulación en el interior de la administración con fragmentos de otras trayectorias de secretarios, centrándonos en dos ciudades catalanas, Tortosa (provincia de Tarragona) y Sabadell (provincia de Barcelona). Sabemos, por ejemplo, que Ricardo Canales Yarza fue secretario municipal de Tortosa desde agosto de 1870 hasta febrero de 1873, en que, con la primera República, pasa a ser secretario del Gobierno civil de la provincia de Lleida. Pero, procedente de esta secretaría provincial, volvió a ser secretario del ayuntamiento de Tortosa en un segundo momento, permaneciendo como secretario en propiedad desde octubre de 1873 a marzo de 1874. Otro ejemplo lo constituye Manuel Ricardo de Ciria González, un abogado natural de Jaca (Huesca), que después de haber sido oficial de secretaría del Gobierno civil de la provincia de Tarragona sería secretario del ayuntamiento de Tortosa en dos momentos: desde abril de 1874 hasta marzo de 1881 y desde marzo de 1884 hasta agosto de 1885 (AHCTE, Actas Municipales de Tortosa, años 1870-1885). Y por citar un último ejemplo, José García Camilleri, secretario del ayuntamiento de Sabadell, en junio de 1874 dimite de este cargo por haber sido nombrado por el “Poder ejecutivo” de la República “Oficial 1º del Gobierno de la provincia de Valencia”, lo que se juzga un “ascenso” (AHS, Administració municipal. Funcionaris. Secretaris, G82 157). Como puede observarse, los intercambios de personal administrativo –que son también intercambios de roles y funciones- se dan geográficamente en un área bastante amplia (trasciende en ocasiones el ámbito regional), y jerárquicamente en dos direcciones, desde instancias locales a provinciales y al revés. Ahora bien, a principios del Sexenio Democrático (1868-1874) ese tipo de intercambios fue facilitado por disposiciones legales. Así, la ley provincial de octubre de 1868 permite por primera vez que el secretario de ayuntamiento sea secretario de la diputación provincial siempre que el candidato reúna ciertos requisitos, fijados en su artículo 38: a) “Ser ó haber sido al promulgarse esta ley, Secretario de Ayuntamiento en capital de provincia, durante seis años á lo menos, á satisfaccion de la Corporacion municipal, y sin queja por parte del Gobernador de la provincia”; y b) “Ser ó haber sido dos años á lo menos Secretario del Ayuntamiento de primera clase ó cuatro de uno de segunda clase [...]”. Como se ve, contaba sobre todo que el candidato fuera -o hubiera sido durante cierto tiempo- secretario en municipios urbanos (de “capital de provincia”) o de “primera clase” y “segunda clase”. Por lo demás, en el artículo 39 se establece que los aspirantes a secretarios de las diputaciones provinciales (entre los cuales se contaban los secretarios de municipios como los citados) dirigirán sus instancias “al Gobierno, por el Ministerio de la Gobernacion”, y serán examinados por el Consejo de Estado, que también declarará si son aptos o no, remitiendo la lista de los aprobados “numerándolos según el mérito de cada uno [...] á la Diputacion, cuya Secretaría se trate de proveer, por conducto del Ministerio de la Gobernacion”. Esto supone una notable (aunque no inédita) intervención del poder central en el nombramiento de secretarios provinciales, y la posible conversión (ésta sí novedosa en el período liberal) de secretarios municipales en funcionarios locales habilitados por el Estado. Pero estas disposiciones estuvieron en vigor poco tiempo (la citada intervención del poder central no figura en la ley provincial de 1870); con todo, está claro que las mismas también prepararon el terreno a la equiparación de los secretarios municipales a los empleados del Estado.

[125] Al igual que en Italia: cfr. N. Randeraad, op. cit., cap. III consagrado al tema Il controllo del governo locale, p. 61-99.

[126] El conflicto en torno al nombramiento “desde arriba” de un secretario en la ciudad de Sabadell en los años 1860 guarda cierto paralelismo con otro contencioso de los años 1870 en relación a la destitución, también “desde arriba”, de un secretario en el municipio rural de Pignataro, en el Mezzogiorno italiano, en la medida que en ambos casos se evidencia casi coetáneamente una fuerte solidaridad de los notables locales en torno al secretario y una marcada separación entre municipio e instancias administrativas superiores: cfr. G. Civile, 1990, p. 145-148.

[127] A este respecto, no se confirma la tesis de G. Ranzato de que en las relaciones entre el Estado y las comunidades urbanas locales de Cataluña (entre ellas Sabadell) prevalecía entonces “el poder casi absoluto del Estado” (G. Ranzato, op. cit., p. 205).

[128] No se puede descartar que el diputado de la ciudad en el Parlamento o algún “agente en la Corte” jugaran algún papel. Lo primero es plausible si se tiene en cuenta que “El conde de Llobregat, diputado por Sabadell en los años 1864-1866, parece haber sido el más eficiente entre sus representantes a Cortes [...]” (G. Ranzato, op. cit., p. 79).

[129] En los pequeños municipios lo más frecuente es que se presentaran muy pocos candidatos (uno o dos) y que ninguno fuera cesante. Pero en caso de presentarse cesantes, considerados a menudo no convenientes, las principales estratagemas utilizadas por los ayuntamientos para eludir su nombramiento, eran dos: la de nombrar secretarios “interinamente”, en vez de “en propiedad”, quedando así la plaza vacante pero cubierto el servicio, y la de agotar el plazo legal para el nombramiento sin proveer la plaza y aceptar después “fuera de plazo” al candidato deseado a quien sí se le adjudicaba. Ambas estratagemas fueron utilizadas, por ejemplo, en un pequeño municipio, Sarrià, lugar de segunda residencia de la burguesía de Barcelona, la gran ciudad vecina, entre octubre de 1859 y enero de 1860. Allí, a pesar de presentarse oficialmente tres cesantes (de un total de nueve aspirantes, casi todos barceloneses), no se eligió finalmente a ninguno, sino que recayó el nombramiento en quien ya ejercía de hecho el cargo desde 1855 y había renunciado a él a mediados de 1859, renegociando a posteriori con el ayuntamiento las condiciones de su continuidad, no sin suscitar las protestas de un aspirante que era abogado y cesante, protestas que no modificaron la decisión municipal (Arxiu Històric de Sarrià, Treballadors municipals, año 1860, legajo 195, carpeta nº 10).

[130] Los anuncios de vacantes concernidos, según el municipio, son: el de Vilanova i la Geltrú en BOPB 5-X-1853; el de Igualada en BOPB 24-II-1854; el de Tortosa en BOPT 28-XII-1859; los dos de Tarragona en BOPT 10-VII-1857 y BOPT 31-XII-1860. Sólo se alude al real decreto en el de Tortosa y en el primer anuncio de Tarragona citado.

[131] Dos residían fuera de Cataluña (uno en Madrid y otro en Zaragoza), un tercero en Barcelona y los tres restantes eran “de esta vecindad”, es decir, de Igualada. El acta municipal no facilita en todos los casos el sector o “ramo” de la Administración de que eran –o afirmaban ser- cesantes: sólo se mencionan el de Madrid, que decía ser “oficial 1º cesante del Gobierno Político de Soria”, y dos de Igualada, uno “cesante [...] del Ministerio Fiscal” y otro “en el ramo de Estadística”.

[132] Todo ello en Arxiu Històric Comarcal d’Igualada (AHCI), Actas Municipales de Igualada, sesión de 3-IV-1854.

[133] AHCI, Actas Municipales de Igualada, sesión de 29-VIII-1854.

[134] Arxiu Històric Comarcal de Vilanova i la Geltrú (en adelante AHCVNG), Actas Municipales de Vilanova i la Geltrú, sesión de 31-I-1854. En las actas no consta que hubiera otros aspirantes. La condición de “oficial cesante de Hacienda”, nacido en Mataró (provincia de Barcelona), de Terraza la tomamos de F.X. Puig i Rovira, 2003, p. 327.

[135] Se han consultado en su totalidad las actas municipales del Ochocientos conservadas en AHCVNG.

[136] Arxiu Històric Comarcal de les Terres de l’Ebre (AHCTE), Actas Municipales de Tortosa, sesiones de 10 y 13 de febrero de 1860. No consta en las actas a qué “ramo” o sector de la Administración pertenecían los cuatro cesantes. Ahora bien, el BOP de Tarragona de los años 1840 informa de que Josep de Ramon i Ravanals fue por entonces juez de primera instancia de Gandesa (provincia de Tarragona). Ignoramos si también ejercía tal cargo en la década siguiente.

[137] Se han consultado las actas municipales desde 1854 en adelante, depositadas en AHCTE.

[138] Arxiu Històric Municipal de Tarragona (en adelante AHMT), Actas Municipales de Tarragona, año 1857; las citas proceden de la sesión de 20-X-1857. De Vicente Taboada consta también en las actas que “ha sido oficial de la Estafeta de correos de Alcañiz y despues de Teruel” (ibídem sesión de 13-XI-1857). Hay que advertir que se encuentran en el original expresiones como “sesante”, “solisitudes” etc. que constituyen un difundido error lingüístico en los documentos oficiales y notariales de la época, error derivado de la frecuente catalanización del castellano, lengua oficial del Estado, en la vida cotidiana de Cataluña, territorio donde la mayoría de la población hablaba la lengua catalana. El uso de un castellano “catalanizado” a mediados del siglo XIX es emblemático de la construcción del Estado liberal en Cataluña (cfr. E. Toscas, Conflitti e discorsi di leggitimazione..., op. cit., p. 102 nota 29).

[139] Ibídem, sesión de 13-XI-1857. Se trata del “Real decreto, fijando las bases que han de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administracion activa del Estado”, según lo describe la clásica Colección de Decretos. Curiosamente, no se invoca el real decreto de 19 de octubre de 1853.

[140] Lo fue al menos en las sesiones de 2, 6 y 8 de noviembre de 1855, en las comprendidas entre agosto y octubre de 1856, es decir, “durante el tiempo que [el secretario en propiedad] ha usado de licencia para restablecer su salud”, y lo sería casi siempre entre finales de febrero y la fecha de la toma de posesión del nuevo secretario “en propiedad” (AHMT, Actas Municipales de Tarragona, años 1855-1857; el entrecomillado en sesión de 14-X-1856).

[141] AHMT, Actas Municipales de Tarragona, sesiones de 13 y 21 de noviembre de 1857.

[142] Esta opción fue, al menos en parte, el resultado de un conflicto nunca visto en Tarragona entre el gobernador civil y el ayuntamiento. Aquél, cuando se estaba efectuando el nombramiento de secretario en agosto, tras resultar vacante la plaza en julio por defunción del que la obtenía, mandó al alcalde: “Necesitando este Gobierno de provincia tener conocimiento de todas las personas que solisitan la plaza de Secretario de ese Excmo Ayuntamiento; se hace preciso que V remita á la brevedad posible los espedientes originales de cada uno de los aspirantes, que examinados que sean se devolveran, suspendiendo entretanto la eleccion de aquel funcionario [...]” (según transcripción del secretario interino en una acta municipal de 13 de agosto). El alcalde accedió inmediatamente pero el gobernador no devolvió los expedientes de los siete aspirantes (de quienes las actas dicen poco más que sus nombres) hasta pasado más de un mes. Mientras tanto, el ayuntamiento se dividió entre partidarios de insistir en la devolución urgente de los expedientes para “poder deliberar el Ayuntamiento [sobre la elección de secretario] por ser una de sus peculiares atribuciones” y partidarios de no molestar a dicha autoridad alegando que “en la actualidad se halla disfrutando de Real licencia”. Finalmente se acordó que una comisión de concejales fuera al encuentro del gobernador cuando terminara dicha licencia a fin de recuperar los expedientes. Pero el gobernador se pronunció de forma expeditiva en un oficio transcrito en una acta municipal de 17 de septiembre por el secretario interino: “Ecsaminadas las circunstancias y requisitos de los aspirantes á la secretaria de este Ayuntamiento debuelvo á V.S los espedientes originales relativos á los mismos y como no reunen todas las circunstancias que son de apetecer para el importante cargo á que aspiran; no habiendose cumplido el articulo 2 del Real decreto de 19 de Octubre de 1853 que previene: que este genero de vacantes se anuncien tres veces en el termino de un mes en la Gaceta de Madrid y en el Boletin Oficial de la provincia respectiva afin de que acudan á solicitarlas las personas que aspiren á ellas: he acordado que no habiendo tenido lugar este anuncio en la Gaceta en los terminos prevenidos y sí solo dos veces en el Boletin oficial de esta provincia se suspende la provision de esta plaza por el termino prefijado y que se sirva VS disponer el oportuno anuncio en la Gaceta según está mandado= Dios guarde á VS muchos años Tarragona 17 de Sebre [Septiembre] de 1857=Yldefonso de Alcaraz=Sor [Señor] Alcalde de esta Capital”. De este modo, el gobernador civil, por un lado, infringía la ley municipal de 1845 al usurpar funciones al ayuntamiento de Tarragona (pues afirmar que los aspirantes “no reunen todas las circunstancias que son de apetecer para el importante cargo á que aspiran” no era asunto de su incumbencia, sino del consejo municipal); pero, por otro lado, la legalidad estaba de su parte en lo relativo a la debida publicación de las vacantes en los periódicos oficiales, ya que entraba en la esfera de sus atribuciones exigir que se cumpliera el real decreto de 19 de octubre de 1853. El consistorio buscó una salida negociada al conflicto invitando al gobernador a presidir una sesión del ayuntamiento (presidencia que permitía la ley en ciudades como Tarragona) consagrada monográficamente al tema del nombramiento de secretario, lo que muestra la gran importancia que se atribuía al cargo; pero el gobernador no aceptó el ofrecimiento. Se publicó nuevamente la vacante (bien que no del modo legalmente prescrito, ya que, entre otras cosas, sólo se insertó una vez en la Gaceta, el 25 de septiembre), y a continuación se presentaron como aspirantes dos abogados y dos cesantes (los ya mencionados Ramón María de Nin y Vicente Taboada), que se añadieron a los demás candidatos. Mientras tanto, el conflicto entra en una fase de negociación entre el gobernador civil y las facciones locales. A finales de septiembre cambia el alcalde y dos tenientes de alcalde por nombramiento del gobernador civil (cuya propuesta fue ratificada por la reina), y, con ello, cambia también, unas semanas después, la composición de la “comision calificadora” que debía evaluar a los aspirantes. Y es esa nueva “comisión calificadora” la que promueve, directa o indirectamente, al “forastero” Vicente Taboada, finalmente elegido por el ayuntamiento (AHMT, Actas Municipales de Tarragona, año 1857, sesiones de 3-VII, 30-VII, 10-VIII, 13-VIII, 27-VIII, 1-IX, 17-IX, 21-IX, 28-IX, 5-X, 26-X, 10-XI, 21-XI y 26-XI; las noticias sobre la Gaceta en Gaceta de Madrid, 30-VII-1857, nº 1668 y 25-IX-1857, nº 1725).

[143] AHMT, Actas Municipales de Tarragona, sesión de 4-II-1861.

[144] Se han consultado las actas municipales referidas al periodo 1800-1885, depositadas en AHMT.

[145] Es, por ejemplo, el caso del ayuntamiento de Sabadell (provincia de Barcelona), que en julio de 1870 nombra secretario en propiedad a “D. José Garcia Camilleri, Oficial 1º cesante del Cuerpo de Administracion Civil”, quien ya desempeñaba el cargo “interinamente” (Arxiu Històric de la Diputació de Barcelona, legajo 944, expediente 1). También es el caso del ayuntamiento de Sant Carles de la Ràpita (provincia de Tarragona) que coetáneamente entre dos aspirantes, “Don Andrés García de Bustamante, Administrador principal de Correos cesante, y D. Miguel Subirats y Fabra, propietario del pueblo de Freginals”, opta por el primero, si bien éste ya desempeñaba el cargo de manera interina al menos desde junio (BOPT 19-VIII y 6-IX-1870; la cita está extraída de BOPT 6-IX-1870). Como se ve, en ambos casos los nombrados son cesantes pero, al mismo tiempo, proceden de las propias oficinas municipales, pues pasan de ser secretarios “interinos” a secretarios “en propiedad”, es decir, se da un fenómeno de “promoción burocrática interna”.

[146] Véanse las enmiendas a sendos proyectos de ley presentadas por los diputados Torres Mena y Belmonte en Diario de Sesiones de las Cortes, sesión de 20-V-1870, núm. 286, p. 8173-8174 y sesión de 10-XI-1876, núm. 82, p. 3366, respectivamente.

[147] AHCVNG, Actas Municipales de Vilanova i la Geltrú, sesión de 16 de agosto de 1878.

[148] R.Romanelli, 1997, op. cit., p. 143.

[149] M. Lorente, op. cit., p. 187.

[150] Al igual que en Italia, en particular en el Mezzogiorno: cfr. N. Randeraad, op. cit., p. 197.

[151] La caracterización del centralismo a la italiana como un “centralismo débil”, en que contrastaba la abstracta vocación centralista del ordenamiento con las condiciones de hecho, en G.Melis, 1996, p. 75 y ss.

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Las vacantes de secretario municipal en la “Gaceta del Gobierno”: ¿una vía de “nacionalización”? Los anuncios del período noviembre 1853-enero 1854

La incitación al cumplimiento del real decreto según las provincias (1853-1868)

La incidencia del real decreto de 19 de octubre de 1853 en municipios concretos

La oposición local al nombramiento de cesantes como secretarios. El conflicto entre el ayuntamiento de Sabadell y el Estado

La aplicación efectiva del real decreto en los municipios. Casos significativos.

Conclusiones

Notas

Bibliografía